CHAPITRE PREMIER

Napoléon se plaisait à dire que Tidéal du pouvoir c'est de gouverner avec gloire et de mériter l'amour de la nation qui vous a confié ses destinées (1); traduisant pratiquement cette pensée, il disait à sa fille adoptive Stéphanie : « Traitez bien vos peuples, car les souverains ne sont faits que pour leur bonheur. On ne vous aimera et estimera qu'autant que vous aimerez et estimerez le pays où vous êtes. C'est la chose à laquelle les hommes sont le plus sensibles (2). »

Dieu n'a établi les princes que pour rendre « les peuples heureux (3) ». Aussi, « régner sur des peuples et des pays que la nature se plaît à embellir, à enrichir des plus abondantes productions ; commander aux hommes industrieux, spirituels et braves qui les habitent, n'est-ce pas là la plus belle des destinées (4) ? »

Sans doute, le pouvoir a ses charmes ; mais il comporte aussi de nombreux devoirs. Le rôle des souverains n'est pas seulement d'exercer l'autorité dans ses manifestations extérieures ; il a quelque chose de supérieur, de providentiel. Napoléon le fait bien ressortir dans ces conseils, qui sont en

même temps une leçon sévère pour Ferdinand, prince des Asturies, fils révolté du pauvre Charles IV : « Ce que je sais bien, lui dit-il, c'est qu'il est dangereux pour les rois d'accoutumer les peuples à répandre du sang et à se faire justice eux-mêmes. Je prie Dieu que Votre Altesse Royale n'en fasse pas un jour elle-même l'expérience. Les peuples se vengent volontiers des hommages qu'ils nous rendent. Misérables hommes que nous sommes, faiblesse et erreur, c'est notre devise ! . . . Roi à son tour, Votre Altesse Royale saura combien les droits du trône sont sacrés; toute démarche auprès d'un souverain étranger, de la part d'un prince héréditaire, est criminelle (1). »

Si, de ces sphères élevées où Napoléon considère le chef d'État comme revêtu d'une autorité supérieure et presque inviolable, ayant en même temps une véritable charge d'âmes, nous descendons avec lui dans le détail des règles qu'il impose aux gouvernants, nous voyons qull leur recommande de n'avoir ni défiances, ni préjugés, ni passions. Ils devront, dit-il, s'adresser à tous les hommes de bonne foi ; et, dans les partis adverses, c'est la masse du parti dont ils chercheront à faire la conquête, afin de pouvoir dédaigner les chefs, dont les prétentions sont souvent excessives et l'appui toujours précaire.

Prenant dans sa carrière personnelle un exemple à l'appui de sa thèse, il disait à Sainte-Hélène, qu'il n'avait pas à se repentir de la politique intérieure qu'il avait suivie. S'il avait été trahi, c'était par ceux-là marnes qu'il avait élevé3; les nobles et

les émigrés qui étaient rentrés sous son règne lui étaient, au contraire, presque tous restés fidèles : d'ailleurs, ajoutait-il, ce ne sont pas eux qui ont ramené la Restauration, mais c'est bien plutôt la Restauration qui a ressuscité les nobles et les émigrés. Puis, portant un jugement d'ensemble sur sa carrière politique, tout en reconnaissant qu'il n'avait pu être qu'un Washington couronné et que la dictature avait été pour lui une nécessité, il résumait ainsi sa carrière : « J'ai refermé le gouffre anarchique et débrouillé le chaos. J'ai dessouillé la Révolution, ennobli les peuples et raffermi les rois. J'ai excité toutes les émulations, récompensé tous les mérites et reculé les limites delà gloire ! »

Il faut relever dans cet éloge ce qu'il a d'excessif. Les moyens de gouvernement qu'a employés Napoléon ont-ils eu tous pour résultat d'ennoblir les peuples ? Ne laisse-t-il pas volontairement dans l'ombre bien des efïets de ce gouvernement, dont il s'attache à ne nous montrer que le côté brillant ? C'est ce que le reste de cette étude va nous montrer.

Napoléon reconnaissait sans difficulté les caractères de l'autorité civile ; sa prééminence nécessaire sur le pouvoir militaire. Il faut en savoir gré au général qui avait ainsi le courage, assez méritoire au lendemain d'une révolution , de reconnaître la supériorité de l'esprit sur la force.

C'est dans la séance du Conseil d'État du 4 mai 1802 que rappelant le « Cédant arma togae » des anciens. Napoléon s'exprimait en ces termes sur le sujet qui nous occupe: « Dans tous les

jciiys, dit-il, la force cède aux qualités civiles. Les baïonnettes se baissent devant le prêtre qui parle au nom du ciel et devant rhomme qui impose par su science... Ce n'est pas comme général que je gouverne, mais parce que la nation croit que j'ai Icis qualités civiles propres au gouvernement. Je SLivais ce que je faisais lorsque, général d'armée, je [ïrenais la qualité de membre de l'Institut. J'étuis sûr d'être compris par le dernier tambour. Les soldats eux-mêmes ne sont que les enfants des citoyens. L'armée, c'est la nation... » Et il terminait son discours par cette sortie et par ces conclu- !5;ions formelles : a Si l'on considérait le militaire, nlislraction faite de tous ses rapports, on se conviLincrait qu'il ne connaît point d'autres lois que h\ force, qu'il rapporte tout à lui, qu'il ne voit que lui. L'homme civil, au contraire, ne voit que le . bien général. Le propre des militaires est de tout vouloir despotiquement ; celui de l'homme civil est (lu tout soumettre à la discussion qui produit la lumière. Je n'hésite donc pas à penser, en fait de jMééminence, qu'elle appartient incontestablement au civil. »

A la séance du 1*'' brumaire an XIII, Napoléon y revenait encore : « L'ordre civil, disait-il, c'est surtout dans les pays qui ont une puissance inili- Ijitre considérable qu'il convient de l'organiser forl^ment, afin que, dans tous les temps, il arrête le lorrent de la force. » Gela lui tenait beaucoup à t œur, car, sous le Consulat, il disait à l'un de ses confidents, le conseiller d'État Thibaudeau, non suas une certaine amertume de sentir qu'il n'était

pas compris: « Il faut donc que toute l'Europe croie que j'ai un conseil de caporaux; il n'y a pas en France, un homme plus civil que moi. »

Avec les années, cette doctrine conserve, sous une forme plus énergique encore, la même solidité ; en 1806, au Conseil d'État, lors de la discussion qui précéda la fondation de l'Université, Napoléon répète, avec plus de force, ses paroles de 1804 et de 1805: « Je veux, dit-il, constituer l'ordre civil: Il n'y a eu jusqu'à présent dans le monde que deux pouvoirs : le militaire et l'ecclésiastique. L'ordre civil sera fortifié par la création d'un corps enseignant; » et quelques instants après: « Il n'y aura pas de corps politique fixe, dit-il, s'il n*y a pas un corps enseignant avec des principes politiques fixes. «

Quand, en 1808, Fontanes vint présenter à l'Empereur les premiers membres de ce corps universitaire dont Napoléon semblait avoir deviné toutes les puissantes qualités, l'auguste interlocuteur répondit au grand maître de l'Université par ces paroles qui révèlent une fois de plus toute la pensée impériale : « Savez-vous ce que j'admire le plus dans le monde ? C'est l'impuissance de la force pour organiser quelque chose. Il n'y a que deux puissances dans le monde: le sabre et l'esprit. J'entends par esprit les iyistitutioyis civiles et religieuses. A la longue, le sabre est toujours battu par l'esprit (1). »

Si de cette donnée supérieure de la prééminence de l'ordre civil, nous entrons dans les applications de détail qu'en faisait l'Empereur, nous allons voir

qu'il avait la prétention de mettre ses actes d'accord avec ses principes: « La subordination civile, disait-il, n'est point aveugle et absolue ; elle admet des raisonnements et des observations, quelle que puisse être la hiérarchie des autorités. Je n'exige d'obéissance aveugle que dans le militaire. . . Les préfets ne sont que trop enclins à un gouvernement tranchant, contraire à mes principes et à l'esprit de l'organisation administrative... Je ne reconnais pas d'obéissance aveugle dans l'ordre civil... L'autorité des Préfets est trop considérable. Il y a à en craindre l'abus plutôt que le relâchement (1). »

De là, aussi, cette lettre à Murât, du 3 mai 1808 : « Vous autres militaires, vous ne voulez vous assujettir à aucune forme. Vous avez tort de croire que j'ai fait une chose mauvaise pour vous. J'ai fait une chose de règle et qui doit être ainsi. Vous êtes un enfant de vous en affliger. » Et à Junot, gouverneur de Parme et de Plaisance : « L'autorité militaire est inutile et déplacée dans l'ordre civil ; il ne faut donc point agir comme un caporal (2). »

Junot était, sans doute, rebelle à ces conseils que son militarisme ne pouvait pas comprendre, car, à la date du 4 janvier 1809, nous trouvons cette lettre à Fouché : « Le duc d'Abrantès est un militaire : il n'a rien de commun avec l'administration intérieure. Je ne sais, mais il me semble que vous connaissez bien peu mon caractère et mes principes. »

Toutes les décisions qu'il prend sont empreintes

du même esprit. S'agit-il des jeunes officiersélèves de l'Ecole de Metz, voici ce qu'il dira : <« Le premier devoir de ces jeunes gens est le respect de l'autorité civile. Qu'ils ne se croient point autorisés à commettre les impertinences et à imiter l'insolente pétulance que se permettaient autrefois les jeunes officiers ; qu'ils sachent que les citoyens sont leurs pères et qu'ils ne sont que les enfants de la famille (1). »

Mais cette prééminence reconnue à l'autorité civile sur l'élément militaire était-elle suffisante ? Et ne peut-on pas dire qu'en maintes circonstances, surtout quand son initiative personnelle se trouvait en jeu. Napoléon ne s'est pas assez préoccupé de l'assurer dans la réalité de sa politique?

S'il s'agit des qualités constitutives qui sont indispensahles à tout gouvernement, Napoléon dira que ce qu'il faut avant tout, ce qui est indispensable, c'est d'abord la fermeté, puis la pratique d'une politique nationale, c'est-à-dire que le pouvoir doit avant tout se rendre capable de maintenir son autorité intérieure sans avoir jamais besoin de recourir à l'intervention d'une force étrangère. C'est dans ce sens qu'il écrivait le 11 novembre 1797 au gouvernement de la République Ligurienne : « Il en est des États comme d'un bâtiment qui navigue et comme d'une armée ; il faut de la froideur, de la modération, de la sagesse, de la raison dans la conception des ordres, commandements ou lois et de l'énergie et de la vigueur dans leur exécution. »

Qu'il s*adresse à Lebrun ou à Taverna, le prési-

(lent du Corps Législatif italien, c'est toujours le même conseil (1); de la fermeté, de l'énergie : « Avec de la faiblesse, on ne gouverne point les peuples et on attire sur eux des malheurs : je crains que vous n'en montriez .plus que votre caractère n'en est susceptible. Vous savez bien qu'en fait de gouvernement, justice veut dire force comme vertu. Serais-je déjà assez décrépit pour qu'on put me faire peur du peuple de Gênes ? » Et à Taverna : « Un prince ne doit jamais souffrir que l'esprit de cabale et de fiction triomphe de son autorité, qu'un misérable esprit de légèreté et d'oppositon déconsidère cette autorité première, fondement de l'ordre social, exécutrice du Gode civil et véritable source de tous les biens des peuples (2). »

On sent bien qu'avec lui la France n'aura jamais à redouter le manque d'énergie ; il Taffirme dans maintes circonstances. Il ne veut pas plus des émeutes que des réactions : « Sous aucun prétexte, dit-il, je ne veux de réaction d'aucun parti et je saurai mettre à la raison celui qui se comporterait différemment (3). »

G'est qu'anarchie et réaction sont les deux termes alternatifs de cette situation terrible pour un pays : la faiblesse du pouvoir. Alors, le peuple tombe dans la servitude ; il est sous le joug d'une faction sans principes ; cet état peut durer longtemps et « jusqu'à ce que l'instinct du peuple l'avertisse des circonstances qui peuvent le délivrer. »

G'est ce que Napoléon exprime dans un style magistral au début du chapitre de ses Mémoires

t>OLITIQUE INT^RIEURfî 11

qu'il consacre à la journée du 18 brumaire : « LfOrsqu'une déplorable faiblesse et une versatilité sans fin se manifestent dans les conseils du pouvoir ; lorsque, cédant tour à tour à Tinfluence des partis contraires et vivant au jour le jour, sans plan fixe, sans marche assurée, il a donné la mesure de son insuffisance, et que les citoyens les plus modérés sont forcés de convenir que TEtat n'est plus gouverné ; lorsqu'enfin, à sa nullité au dedans, l'administration joint le tort le plus grave qu'elle puisse avoir aux yeux d'un peuple fier, je veux dire Tavilissement au dehors, alors une inquiétude vague se répand dans la société, le besoin de sa conservation l'agite, et, promenant sur ellemême ses regards, elle semble chercher un homme qui puisse la sauver. Ce génie tutélaire, une nation nombreuse le renferme toujours dans son sein ; mais, quelquefois, il tarde à paraître. En effet, il ne suffit pas qu'il existe, il faut qu'il soit connu : il faut qu'il se connaisse lui-même. Jusque-là toutes les tentatives sont vaines, toutes les menées impuissantes ; l'inertie du grand nombre protège le gouvernement nominal et, malgré ses impérities et sa faiblesse, les efforts de ses ennemis ne prévalent point contre lui. Mais que ce sauveur, impatiemment attendu , donne tout à coup un signe d'existence, l'instinct national le devine et l'appelle, les obstacles s'aplanissent devant lui, et tout un grand peuple volant sur son passage semble dire : Le voÛà ! »

Cette page éloquente, où Napoléon plaide la cause du 18 brumaire et qui semble encore si vraie

aujourd'hui, nous rappelle ce que Napoléon ne cesse de penser des fautes, des erreurs et des faiblesses du Directoire. Le xxix® volume de ses œuvres est rempli de ces appréciations : l'incapacité du gouvernement avait éveillé son ambition naissante : si, à Léoben, il n'a pas voulu de la reconnaissance de la République, c'est qu'il pensait déjà secrètement à fonder une monarchie dont il serait le chef ; il signale les défauts de la Constitution de l'an III ; cette eiTeur du partage du pouvoir entre cinq directeurs ; cette nécessité pour le Directoire d'un état de guerre perpétuel qui permettait de tenir les généraux éloignés de Paris ; il n'est pas jusqu'au nouveau système des poids et mesures qui n'ait été l'objet de ses critiques (i). Ajoutez à cela ce jugement qu'il portait à Sainte- Hélène : « Le système de bascule du Directoire, qui frappa à tour de rôle chaque parti, était injuste, faux et immoral ; il porta au plus haut degré le dégoût et l'exaspération dans tous les esprits. Les partis s'accrurent et s'aigrirent chaque jour davantage ; il s'opéra même entre eux une espèce de rapprochement. » Ne résulte- t-il pas de tous ces documents que l'opinion de Napoléon sur l'impuissance des gouvernements faibles et sur la nécessité des pouvoirs solides était chez lui le résultat de principes raisonnes et étudiés, d'après les événements eux-mêmes.

De ce besoin d'énergie qu'il réclame comme une qualité essentielle de l'autorité ressort la nécessité de la centralisation du pouvoir. C'est à Napoléon que revient Thonneur d'avoir traduit dans la pra-

tique cette théorie qui, pour être vraie, ne doit pas être trop absolue. Voici la doctrine de l'Empereur avec les tempéraments que, de lui-même, il y admettait : « J'ai cru, dit-il, qu'il fallait centraliser le pouvoir et accroître l'autorité du gouvernement, afin de constituer la nation. C'est moi qui suis le pouvoir constituant. » Mais, il ajoutait au Conseil d'État ce paliatif : « Il y a en France trop d'influence centrale, je voudrais moins de force à Paris et plus dans chaque localité. »

Cette centralisation modérée, dont Napoléon laissait à l'avenir le soin de tempérer encore les excès, a permis à l'administration française de subsister malgré toutes les révolutions et tous les changements de gouvernements ; et si la patrie a survécu aux crises les plus terribles de son histoire en ce siècle, c'est grâce à la constitution de Tan VIII qui est restée la base inviolée de nos institutions administratives.

Napoléon réclamait de ceux qui veulent s'occuper des affaires publiques, « une forte pensée, une analyse profonde et la faculté de pouvoir fixer longtemps les objets sans en être fatigué. » Il leur demandait aussi un grand détachement du pouvoir; et c'est à ce propos qu'il faisait cette réfiexion qui menace de rester éternellement juste : « L'amour des places est, dans un peuple, le plus grand échec que puisse éprouver sa moralité. C'est le dégoût des places qui signale le véritable retour à la morale. »

Une observation très caractéristique et qu'il est indispensable de faire parce qu'elle montre bien

qu'à côté d'immenses défauts, Napoléon possédait les plus vastes qualités, c'est que ce qu'il réclamait du pouvoir pour le bien des peuples, ce qu'il demandait aux peuples de respect pour l'autorité, il le faisait dans un but plus élevé que celui de son intérêt ou même de sa dynastie. On ne doit pas oublier que, partant pour son premier exil, il recommanda à ses généraux comme à ses soldats de servir avec zèle et sans arrière-pensée le gouvernement nouveau : la France avant et par-dessus tout, disait-il; puis le souverain, quel qu'il soit^ qui sera à sa tête (a).

Sans ce respect de l'autorité, c'est la Révolution qui triomphe. « Déplorables elBfëts des commotions politiques qui déplacent le premier pouvoir de la société ! La vertu, l'honneur sont renversés de dessus leurs bases; chaque parti se voue avec fureur au culte de ses dieux et se croit innocent en lui sacrifiant même des victimes humaines! Qui est à plaindre alors ? La nation. Qui est à blâmer parmi les hommes ? Un bien petit nombre si l'on réfléchit que, dans ces conflagrations universelles, les circonstances quelquefois les plus minimes précipitent nos destinées, indépendamment de

(a) Qu'on lise au tome XXVII, p. 361 , comment Napoléon recommande au général Corbineau de bien servir son nouveau souverain. — En retour, la Restauration, qui ne cessait de produire de faux documents el qui le reconnaissait implicitement (V. T. XXIV, p. 441 et la note), ne pensait qu'à soudoyer des assassins pour aller tuer Napoléon à l'île d'Klbe. J'affirme que la preuve de ce fait se trouve dans les Archives du Ministère des affaires Etrangères, d'où^ jusqu'à présent, aucun gouvernement ue l'a laissée sortir. — Voilà ceux qui ont reproché à l'Empereur l'exécution du duc d'Enjrhien !

notre volonté, de notre caractère et des résolutions prises la veille d'un événement inattendu (1). »

Ces principes supérieurs et nécessaires à tous les gouvernements une fois posés, suivons Napoléon dans le détail de ses vues et de ses actes politiques.

La constitution du pouvoir et sa division naturelle ; rhérédité du trône sont les deux questions qui s'imposent tout d'abord à lui.

Unité de commandement militaire, unité du pouvoir civil sont les deux termes d'un même problème auquel Napoléon attachait la plus grande importance ; c'est de là que découlent toutes les idées qu'il professait sur le pouvoir législatif et son eflfacement devant le pouvoir exécutif.

Napoléon se montra toujours énergiquement opposé au système parlementaire. Il voulait un corps législatif muet, afin de ne pas y rencontrer de ces oppositions qui détruisent tous les efforts et toute la politique suivie qui est l'avantage incontestable des pouvoirs autoritaires.

Il faut voir dans les mémoires dictés à Sainte- Hélène, la façon dont il étudiait le rôle qu'avait joué l'Assemblée constituante : « Les constitutions, disait-il, sont l'ouvrage du temps et on ne saurait laisser une trop large voie aux améliorations. » « Toutefois, ajoutait-il, la constitution anglaise, — et c'était déjà la constitution parlementaire par excellence, — était inapplicable à la France, parce que le caractère des deux peuples est essentiellement différent. » Dès le 19 septembre 1797, alors que cette question n'était encore pour lui que purement

théorique, le général Bonaparte écrivait au Ministre des relations extérieures : « Nous n'avons pas encore défini ce que Ton entend par pouvoir exécutif, législatif et judiciaire.

« Montesquieu nous a donné de fausses définitions, non pas que cet homme célèbre n'eût été véritablement à même de le faire, mais son ouvrage, comme il le dit lui-même, n'est qu'une espèce d'analyse de ce qui a existé ou existait ; c'est un résumé des notes prises dans ses voyages ou dans ses lectures (1). »

Quoi qu'il en soit, à toutes les époques de sa carrière, Napoléon s'éleva toujours avec énergie contre le régime parlementaire : il insistait volontiers sur les inconvénients qu'il aurait pour la France. Il n'y voyait que de la théorie, une théorie prêchée parles idéologues, par Sieyès « un songe creux, un homme médiocre. »

C'est que, pour lui, les grandes assemblées sont toujours ou turbulentes ou inintelligentes dans leurs délibérations : et il faisait cette réflexion dont on ne saurait contester l'exactitude : « De guerre lasse, elles finissent par adopter des termes moyens qui ne signifient rien du tout. » De plus, en cas de péril national, les assemblées parlementaires présentent un immense danger : et, à Sainte-Hélène, Napoléon revenait sur cet argument, en rappelant qu'en 1814, il avait été obligé de proroger le Corps Législatif.

Mais, quelque puissant que l'on suppose un homme, il trouve toujours des limites à son pouvoir ; et il fallut que Napoléon fit une con-

cession nécessaire aux idées de son époque.

L'exposition de celles de ses théories qui nous restent à connaître sera très succincte ; nous étudierons après cela, avec le plus grand intérêt, comment il organisa ce pouvoir législatif et la constitution de la France, lorsque son élévation au Consulat l'eût revêtu du plus grand pouvoir qui ait été jamais donné à un souverain moderne.

Napoléon voulait bien admettre la nécessité de corps intermédiaires entre le peuple et le pouvoir; il les reconnaissait indispensables. Toute la question, pour lui, consistait dans leur mode d'élection et dans Tamoindrissement progressif de leurs attributions; une idée, cependant, qu'il est très important de noter ici, c'est que Napoléon, tout en tenant compte du mouvement populaire qui se produisit lors de l'acceptation de la nouvelle Constitution, déclarait formellement que la politique de la France ne saurait être calquée sur les opinions mouvantes du peuple de Paris, et que « parce que Paris aurait fait une mauvaise liste^ ce ne serait pas une raison pour compter les départements pourrien(l). »

Au cours de ces travaux préparatoires de la constitution, Napoléon eut-il jamais l'occasion de fournir son idée sur un sujet où son opinion serait des plus intéressantes à connaître, sur le suffrage universel? On ne saurait l'affirmer; on trouve simplement dans certaines de ses paroles la preuve qu'il n'y était pas hostile. Sans cela, que signifieraient ces mots, lorsque, parlant des notabilités, Napoléon disait : « Pour la stabilité du gouvernement, il faut que le peuple ait plus de part aux