C. Vacher de Lapon ge Ia

Si l'on désire pénétrer dans le détail de ces opérations, on trouve dans le tome III des Œuvres de Xecker, édition de Staël, l'état des emprunts faits sous le premier ministère de Necker, et le texte des édits ou arrêts du Conseil qui les ordonnent.

L'Édit de janvier 1777 ordonne un emprunt de 24.000.000 en 20.000 billets de 1200 livres, formant une loterie de 5000 lots de rentes viagères, montant à 1.090.000 livres, et de 15.000 lots de 1200 livres de capital, faisant à 5 0/0 une rente perpétuelle de 720.000 livres, avec hypothèque sur le produit des fermes. Les gagnants de la loterie touchaient ainsi, les uns le remboursement de leur billet par un titre d'égale valeur nominale, de rente perpétuelle 4 0/0. les autres un lot de rente viagère, et l'article VI dispose que les rentes viagères pourront être constituées sur telles tètes et en autant de parties que les porteurs de lots le jugeront à propos, avec un minimum de 30 livres sur la même tête.

Quelques jours après, le 8 février 1777, des lettres patentes autorisent l'Ordre du Saint-Esprit, à prêter au Trésor les sommes à provenir d'une émission que celui-ci était autorisé à faire sur sa caisse, de rentes perpétuelles à 5 0/0 et de rentes viagères sur deux tètes à 7 0/0, jusqu'à concurrence de 600.000 livres par an. Pour le rembourser, le Trésor constituait à l'Ordre 600.000 livres de rente sur le produit du marc d'or, et en cas de besoin sur celui des postes jusqu'à l'extinction des rentes viagères, et des perpétuelles que l'Ordre rachèterait par voie de remboursement. Cette opération consistait à emprunter par le crédit d'un intermédiaire, avec gage sur un revenu déterminé

du Trésor. L'Ordre pouvait espérer de beaux bénéfices, à mesure que les remboursements et les extinctions diminueraient sa charge.

Ces deux types d'emprunt furent très pratiqués par Neker. Voici les principales opérations qui s'y rapportent :

Le 5 avril 1777, emprunt de 6.000.000, émis à Gènes. Au mois d'août 1777, emprunt analogue à celui qui avait été effectué par l'intermédiaire de l'Ordre du Saint-Esprit, et de même somme, cette fois par l'intermédiaire de l'Hôtel de Ville. Le 7 décembre 1778, arrêt du Conseil ordonnant l'ouverture au Trésor royal d'un emprunt remboursable en sept années par voie de loterie, de 2f).000.000.

En novembre 1778, on émet 4.000.000 de rentes viagères, à 10 0/0 sur une tête, 8,5 0/0 sur deux têtes (sans distinction d'âge et au choix des acquéreurs). En novembre 1779, émission de 5.000.000 de rentes viagères, à 10 0/0 sur une tête, 9 sur deux têtes, 8,5 sur trois têtes, et 8 sur quatre têtes, avec hypothèque sur les aides, les gabelles et les cinq grosses fermes. Cet emprunt rapporta 69 millions 444.500 francs, mais comme ce taux est à peu près celui que Ton pratique aujourd'hui pour les octogénaires, on juge quelle charge formidable serait résultée pour le Trésor de rentes viagères à 8 0/0 sur quatre têtes d'enfants si la Révolution n'avait pas empêché le développement des conséquences de l'engagement pris par le Trésor. Le 29 octobre 1780, autre emprunt de 36.000.000 en une loterie de 30.000 billets de 1200 livres, remboursables en neuf années avec primes. En février 1781, création de 6.000.000 de rentes viagères du type 1779, qui font entrer

dans le Trésor 60. 000.030 et le mois suivant, de 3.000.000 qui rapportent 33,000.000.

Un autre type d'emprunt est fourni par l'engagement du 30 juillet 1780, par lequel le roi prend la charge de payer 1.000.000 par an au clergé jusqu'à 1794, en récompense de son don gratuit de 30.000.000. Il y avait longtemps que les dons gratuits n'étaient que des prêts déguisés sous une étiquette honnête. Celui-ci est véritablement gratuit pour moitié, L'assemblée générale du clergé de France, avait, par ses délibérations des 12 et 16 juin 1700, arrêté d'offrir au roi un don gratuit de 30.000.000. Le roi ne remboursant que 14 annuités d'un million, l'opération était excellente et Necker en est loué par son petit-fils, dans une note de la page 27 du tome III.

Les États de Languedoc, Bourgogne, Bretagne, Provence, Artois, fournissent une centaine de millions d'avances sur les impositions de ces provinces, par des emprunts gagés sur ces impositions.

Necker emprunta encore dune manière déguisée, en faisant verser des suppléments de cautionnement, 24.000.000 le 17 février 1779 ; en vendant, le même jour, le privilège exclusif des fiacres de Paris pendant trente ans, pour 5.500.000 à la Compagnie Perreau, et par une série d'opérations du même genre.

Il fit aussi un large usage des anticipations, c'est-à-dire de bons à toucher sur les revenus à venir, délivrés contre versement au comptant d'une somme inférieure. Au temps dcïerray, les anticipations ne se montaient guère qu'à 80.000.000. Au 31 décembre 1780, d'après l'étal de la page 43 du tome III de l'édition Staël, elles s'élèvent à

113. 914. 400 livres. Figurent sur cet étal : M. de Savalele pour 22.500.000 livres, M. d'Harvelay, 17.500.000 livres, M. de Beaujon 18. 000. 000 sur les fermes générales et 12.000.000 sur les recettes générales.

La somme totale des emprunts contractés si péniblement pendant le premier ministère de Necker est, les anticipations comprises, de 528.899.214 livres, correspondant à quatre années et demie. Cette somme est à peu près la dixième partie de ce que paie chaque année la France, et les soucis de Necker feraient sourire un ministre des Finances d'Etat de troisième ordre. Pour le temps, elle paraissait immense.

La môme nécessité de ne pas changer l'équilibre du crédit pendant la guerre explique aussi pourquoi Necker n'essaya aucune réforme des impôts. Il n'en créa point, et se contenta de faire proroger de dix ans, par l'arrêt du Conseil du 2 novembre 1777, les seconds vingtièmes et les droits réservés. Quant aux suppressions, s'il forma le projet de simplifier la taxe du sel, si discrètement perçue aujourd'hui aux lieux de production, et alors assurée par le monopole des gabelles, des vendeurs innombrables, et des armées de gabelous surveillant toutes les routes, avec les galères pour sanction de la fraude, il en resta à la spéculation pure, et de même pour les autres impôts. Tout ce que fit Necker financier, ou tout ce qu'on lui permit de faire, fut de réduire les dépenses, de régulariser la comptabilité, de simplifier les organes chargés des recettes, et de préparer la réforme des tailles.

Ce fut une mesure très sage, mais bien compromettante, que de commencer par réduire les dépenses de la Maison

du Roi, qui n'étaient soumises à aucun contrôle effectif, et absorbaient une moyenne de 40.000.000 livres par an sur un ensemble total de 250.000.000 livres de dépenses du Trésor royal.

La base de ces réformes est le Règlement pour la liquidation des dettes et le paiement des dépenses courantes de la Maison de Sa Majesté du 22 décembre 1776, qui établit une comptabilité relative. Ce règlement fut complété par redit de janvier 1780 qui créa le bureau général des dépenses de la Maison du Roi, supprimant une série de charges d'intendant et de contrôleurs qui n'administraient rien et ne contrôlaient jamais.

Des six mille offices, la plupart fort bizarres, que comprenait le service de la Cour, les plus notoirement inutiles furent supprimés. L'édit d'août 1780 fit disparaître à lui seul 406 charges, bouche et communs, remboursables au prix total de 8.786.000 livres. L'énumération de ces charges, dont les noms indiquent l'inutilité, remplit les pages 226 à 229 du tome III de l'édition Staël. On y voit qu'une charge d'écuyer ordinaire de cuisine bouche valait 90.000 livres, plus de 250.000 francs de notre monnaie; même prix la charge d'un chef ordinaire de panneterie bouche : une charge de lavandier ordinaire de panneterie bouche valait 60-000 livres. Une série de tables, nourrissant d'innombrables parasites, sont supprimées par le règlement du 17 août 17S0 (l).

La nécessité de chacune de ces réformes était 1res difficile à faire admettre par le Roi et parla Reine, dont la

l. Staël, p. 234 et suivantes.

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bonne volonté de réduire beaucoup les dépenses était sans cesse aux prises avec le désir de faire plaisir aux réclamants. Le gaspillage continuait de plus belle dans l'entourage de la Reine, et Necker, de la même main qui avait signé les suppressions d'emploi des parasites de moindre importance, signait des pensions au bénéfice de tous les exploiteurs du Trésor qui disposaient d'un grand crédit à la Cour. Aussi dans les quatre années de son ministère, le chiffre des pensions s'accrut de 45 0/0, L'édit du 22 décembre 1776 disposait bien, dans son article premier, que les grâces pécuniaires de toute nature ne seraient examinées qu'une fois par an, en décembre, mais il ne fut pas appliqué aux courtisans. Ceux-ci bénéficièrent en revanche des lettres patentes du 8 novembre 1778, qui organisèrent L'unité de caisse et d'échéances des pensions. Ils furent payés exactement, ce qui n'était pas le cas jusqu'alors.

De ces fautes, Necker n'est point responsable. Il fallait vraiment se soumettre ou se démettre, et mieux valait se soumettre, en tirant de la situation tout le parti que permettaient les faiblesses du couple royal. Le bénéfice de cette docilité fut la possibilité de commencer la réorganisation du système de perception des taxes, infiniment compliquées, coûteuses et vexatoires.

Dans ce domaine, Necker eut une plus grande liberté, soutenu qu'il était par l'opinion presque unanime de la Nation et de la Cour. La comptabilité fut réorganisée avec une précision relative, inconnue jusqu'alors, par Y Arrêt du Conseil du 18 octobre 1778, portant établissement d'un nouvel ordre pour toutes les caisses de dépenses, et par les

édits de novembre 1778, février, juin, juillet, octobre 1779, avril 1780, supprimant une quantité de rouages compliqués et nuisibles, de caisses, de trésoriers et de contrôleurs ; plus de 600 offices furent ainsi supprimés. L'édit d'août 1777 supprima dans l'administration des forêts 506 charges superflues. Ces simplifications réalisaient de grosses économies, car le remboursement de la finance des charges ne dépassait pas en général les gages de quelques années, elles permettaient une réorganisation des services.

L'arrêt du Conseil du 3 avril 1777 ordonna la réunion, à compter du 10 octobre suivant, des droits réunis, des greffes, des hypothèques, des droits réservés des quatre membres de Flandre et des papiers et cartons en une seule régie sous le titre de Régie générale.

V Arrêt de règlement du 9 janvier 1780 concernant les fermes et régies du roi, établit trois grandes compagnies pour le recouvrement des taxes : la Ferme générale, chargée des recouvrements qui tiennent à l'importation ou à l'exportation des marchandises, la Régie générale, chargée des droits relatifs aux boissons et à la fabrication de quelques autres objets de commerce, l'administration générale des domaines et droits domaniaux, chargée de l'administration du domaine de l'État, de la perception des droits de greffe et d'hypothèque.

Les fermiers généraux furent réduits à 40 pour la première compagnie, à 25 pour chacune des deux autres. Ces grands groupements sont devenus les douanes, les contributions indirectes et l'enregistrement. Quand le système des fermes disparut, l'organisation des services faite par

Necker se trouva capable de fonctionner sous la direction immédiate des chefs de service du ministère des Finances.

La ferme générale ainsi réduite aux tabacs, gabelles, traites et douanes, les fermiers à 40 au lieu de OU, leur traitement fixé à 30.000 livres, les abus se trouvèrent tempérés. Necker, au renouvellement du bail de la Ferme, réduisit encore les bénéfices excessifs des fermiers, en exigeant un versement de 30.000.000, et un partage des bénéfices au delà de 126.000.000 de recettes.

Quant à la réforme des tailles, elle était liée dans la pensée de Necker,àune réorganisation de l'administration provinciale, qu'il commençait à ébaucher au moment où il fui renversé. Il faut aller chercher sa pensée dans le Mémoire secret sur rétablissement des Administrations provinciales, présenté au roi en mai 1778. Ce mémoire, dont la divulgation en 1781 fut une des causes de la cabale qui renversa Necker, occupe les pages 333-367 du tome III de l'édition Staël. Il ne présente d'ailleurs pas qu'un intérêt théorique, puisqu'il reçut un commencement d'exécution.

Dans ce mémoire, Necker se plaint d'abord du fonctionnement des intendances. Voici comment il dépeint les intendants, et il est curieux de voir combien le portrait, tracé de main de ministre, conviendrait encore à nos préfets :

« A peine peut-on donner le nom d'administration à cette volonté arbitraire d'un seul homme qui, tantôt présent, tautôt absent, tantôt instruit, tantôt incapable, doit régir les parties les plus importantes de l'ordre public, et qui doit s'y trouver habile, après ne s'être occupé toute sa

vie que des requêtes en cassation; qui souvent, ne mesurant pas même la grandeur de la commission qui lui est confiée, ne considère sa place que comme un échelon pour son ambition ; et si, comme il est raisonnable, on ne lui donne à gouverner, en débutant, qu'une généralité d'une médiocre étendue, il la voit comme un lieu de passage, et n'est point excité à préparer des établissements dont le succès ne lui sera point attribué, et dont l'éclat ne paraîtra pas lui appartenir. Enfin, présumant toujours, et peut-être avec raison, qu'on avance encore plus par l'effet de l'intrigue ou des affections, que par le travail et l'étude, ces commissaires sont impatients de venir à Paris, et laissent à leurs secrétaires ou à leurs subdélégués le soin de les remplacer dans leurs devoirs publics (1). »

Il n'y a, dans les pays d'élection, aucun contradicteur légitime au commissaire départi (l'intendant. Il vient au ministre des plaintes. On communique à l'intendant cette requête. Celui-ci explique les faits, toujours d'une manière à prouver que tout ce qui a été fait a été bien fait. On réprimande le contribuable de s'être plaint mal à propos, et qui sait s'il ne se ressent pas encore d'une autre manière de sa hardiesse (p. 336).

Il y a sans doute des parties d'administration qui, tenant uniquement à la police, ne peuvent jamais être partagées, « mais il en est aussi, telles que la répartition et la levée des impositions, l'entretien et la construction des chemins, le choix des encouragements favorables au commerce, au travail en général, et aux débouchés de la province en

itaêl, III. p. 333.

particulier qui, soumis à une marche plus lente et plus constante, peuvent être confiés prôférablement à une commission composée de propriétaires (1) ».

Necker n'est pas seulement désireux d'introduire la représentation dans les affaires régionales, il est décentralisateur. Il existe en France une très grande variété qui exige des mesures particulières à chaque lieu . Cependant les mesures du gouvernement ne tiennent pas compte de ces différences. « En ramenant à Paris tous les fils de l'administration, il se trouve que c'est dans le lieu où l'on ne sait que par des rapports éloignés, où l'on ne croit qu'à ceux d'un seul homme, et où l'on n'a jamais le temps d'approfondir, qu'on est obligé de diriger et de discuter toutes les parties d'exécution appartenantes à 500 millions d'impositions subdivisées de plusieurs manières par les formes, les espèces et les usages (2). »

Les conditions auxquelles doivent répondre les administrations sont les suivantes :

« Un sage équilibre entre les trois ordres, soit qu'ils soient séparés ou qu'ils soient confondus ; un nombre de représentais qui, sans embarrasser, soient suffisans pour avoir une garantie du vœu de la province ; des règles simples de comptabilité ; l'administration la plus économe ; les assemblés générales aussi éloignées que l'entretien du zèle et de la confiance peut le permettre ; l'obligation de soumettre toutes les délibérations à l'approbation du conseil, éclairé par le commissaire départi ; l'engagement de payer la