LA QUERELLE DES DIPLOMATES ET DES CONSULS

Le ministère des affaires étrangères comprend quatre directions, qui sont classées par ordre d'importance de la manière suivante : direction des affaires politiques, direction des affaires commerciales, direction des archives, direction des fonds. Le cabinet forme un cinquième service qui comprend quatre bureaux, savoir : le protocole, le chiffre, le bureau des traducteurs, le bureau du départ et de l'arrivée.

Des quatre directions, « les deux dernières, comme le dit M. Arago dans son rapport, ne participent guère qu'au mouvement central de l'administration. » Nous les omettrons ici et ne toucherons qu'aux deux premières. Forcé de partager notre étude, nous parlerons d'abord du personnel qui

représente la France à Tétranger, c*est-à-dire du corps diplomatique qui se rattache à la direction des affaires politiques et du corps consulaire, qui relève de la direction des affaires commerciales.

Le corps diplomatique se compose d'ambassadeurs, de ministres plénipotentiaires partagés en deux classes, de chargés d'affaires, de premiers secrétaires d'ambassade, de deuxièmes et troisièmes secrétaires, enfin d'attachés non payés* Le corps consulaire comprend : les consuls généraux, les consuls partagés en deux classes et les élèves-consuls, auxquels se rattachent des viceconsuls et agents consulaires qui ne font pas, à proprement parler, partie du corps consulaire, bien qu'ils en remplissent les fonctions dans certaines résidences et que les vice-consuls rétribués puiss^it par avancement être appelés à des consulats.

Eh bien ! c'est ici, dès le début, qu'apparaît la plus extrême divergence d'opinion entre les défenseurs de Torganisation actuelle et ses adversaires. « Noos remarquons et critiquons d'abord, dit M. Arago, une séparation nettement établie lentre la politique et le commerce, entre les diplomates elle

ocfrps €ofns€dairê^ «épavsftidn tncffartenuè , KpiÉCÊ^ modifiée, depuis teS'OrÔcttmfaï^CîBS «* les édite î^oyftux du xvn® siècle. «

Que la diplomatie poîilique sôit l'aîtïée âè ^ la diplomatie commerciale, » nul ne le conteste. Mais la cadette a grandi et veut marcher l'égale der«Trtre. La diplomatie est née le jour où deux trfbus, lasises de s'^éig^rger, ont fedt une irèv^etm un petf1;«tge "de terres; appareiament, elle a précédé l'^poqm ^âeâ principes économiques, — et même on pouïwdl rattacher la supériorité tîtaÉdSionitelle qu'elle s'est attribuée à la passion militaire de nos ônoêtw», ft leur superbe dédain pour les peuples adonnés % l'industrie. Mais nous ne vivons plus au temps des féciaux et des druides, des leudes ou des chevaliers. Les questions de commerce, de navigation et d'échange, qui se sont humblement glisséeiÉi âans la politique, prennaat maintenant la place d'hofineur dans le droit des gens et dans le^ traités.

Oui, la diplomatie politique, quoiqu'elle ait tott^ jours reconnu la r&feon du plus fort, a rendu d'immenses services à l'humanité en imposant ^elqœ frein à la force ; et elle en a de non moins grands A rendre. Grâce à la soKdarité qui rapproche grad^llem^it les peuples et fait des maux de l'un une cause fatale de souffrances pow Tautre, la diplomatie «st

appelée à faire prévaloir entre eux la justice, comme le fait entre particuliers la loi et la magistrature de chaquepays. Mais n'est-ce pas encore grâce aux liens d*intérêts créés par Tindustrie et le commerce qu cette solidarité s'affermit? N'est-ce pas sur la diplomatie commerciale que doit s'appuyer la diplomatie politique? Leurs services sont différents, mais non pas inégaux; elles peuvent se compléter, non se supplanter l'une l'autre. Que signifie donc leur querelle?

Avant de nous y engager, quelques explications ne seront pas inutiles sur le rôle propre des diplomates et des consuls.

Les agents diplomatiques, dont nous avons longuement parlé, sont des fonctionnaires politiques chargés par un État de le représenter auprès d'un autre. Les consuls, dont nous devons parler ici, sont des fonctionnaires établis en un lieu, pour y protéger les intérêts de leurs compatriotes. L'établissement des consuls implique le consentement de l'Étatdanslequel ils résident ; ils sont pourvus d'une commission spéciale que le gouvernement étranger revêt de son exeguatur, pour leur assurer auprès

des autorités locales le libre exercice de leurs fonctions.

A Forigine, les consuls, dont Tinstitution remonte à l'époque des croisades, n'existaient que dans les pays d'Orient. Ds étaient des jurés ou arbitres choisis par les trafiquants d'une colonie de même origine. Plus tard, leurs privilèges s'accrurent et firent d'eux de véritables officiers publics. Dès le xvn« siècle, les capitulations passées entre la France et l'empire ottoman conféraient aux consuls dans les Echelles du Levant toutes les prérogatives du droit des gens qui servent de garanties aux agents diplomatiques ; et ce fut en raison des services rendus par ces consuls que l'institution s'étendit dans le monde entier, mais avec des attributions différentes.

Aujourd'hui , comme au xvii® siècle, nos nationaux pourraient-ils être abandonnés aux usages et aux lois, aux autorités et à l'arbitraire des pays musulmans ? Quelle sécurité y trouveraient leurs intérêts et leurs personnes ? Nos consuls ont donc des immunités exceptionnelles. Toute contestation, toute cause même criminelle entre Français est portée devant les agents français et jugée selon la loi française. Tout démêlé entre un Français et un Musulman ne peut être tranché par le magistrat

musulman saivs la participation du consul français.

En pays de chrétienté, à raison des garanties (pie présentent les gouvernements et les lois, la situation d un consul est différente. Il n*est investi ni des prérogatives diplomatiques ni du droit de juridiction. Cependant il représ^iie et protège officiellement auprès des autorités du lieu où il est envoyé les intérêts de ses nationaux présents ou absents : il y rastidit, pour ses compatriotes, les fonction? d*officier de Tétat civil. Dans les ports» il reçoit les rapports des capitaines de navire et les assiste en cas de naufrage. Il remplace Tofficier d'administration maritime, approvisionne les bâtiments de rÉtat, rapatrie les marins, autorise les emprunts à la grosse. Enfin, il veille à Texécution des conventions de commerce ainsi que des règlements con* cernant le pavillon national, et il renseigne son gouvernement sur les questions de tout ordre qui peuvent l'intéresser.

On voit quelle est l'importance des fonctions de consul. Coroment dès lors expliquer la prééminence que prend la carrière diplomatique sur la carrière consulaire ?

A faire une comparaison rigoureuse, la supériorité de travail et d'activité, des connaissances et

des qualités sérieuses, n'appartiendrait pas au personnel diplomatique. Non, oertes, que rinteliigentje y fasse défaut. L'esprit, dit-on» court les rues eu France; pourquoi déserterait-il les sakmst Mais l'esprit ne suffit pas, ni même le talent ; il ftiut le mettre en œuvre, et c'est ici que les plus grands noms et les plus grandes fortunes ne servent de rien et nuisent même, hélas ! aux habitudes laborieuses, à la connaissance véritable de la vie et de la société, des intérêts et des besoins modernes.

Prétendons-nous donc que le nom et la fortuné donnent seuls accès à la carrière diplomatique ; et Tancien régime a-t-il trouvé refuge au quai d'Orsay? Quelle supposition ! Parcourez la longue liste de nos agents diplomatiques, et je gage que, sans être un d'Hozier, vous découvrirez de beaux noms qui ne sont pas de l'ancien régime, qui semblent de création récente et presque personnelle, en un mot, qui sont de la noblesse de l'avenir et non de celle du passé. Enfin, à quoi bon violer qurique principe de 89, surtout s'il ne gêne pas? Non, non ; rassurons-nous; les principes sont et seront toujours saufs, étant immortels, comme on sait. Mais, une fois rassurés, voyons les faits.

Le gouvernement choisit ^pielquefois des ministres, mais bien rarement des secrétaires d'ambassade, parmi les personnes^ trangères à la carrière diplomatique. Où donc se recrute Timmense majorité du personnel ? Parmi les attachés du ministère ou des ambassades* Or, comment entre-t-on dans les ambassades et au ministère ?

— Distinguons, s'il vous plaît. Pour entrer dans la direction des consulats , il faut justifier du diplôme de licencié en droit, es lettres ou es sciences, et subir un examen ou plutôt un concours qui comprend des épreuves écrites et orales, et qui porte sur des matières de droit commercial, de droit administratif, de droit des gens, d'histoire diplomatique, d'économie politique, de géographie et de langues vivantes. Les candidats admis débutent comme attachés surnuméraires. Devenant, après leur stage, élèves-consuls, puis consuls, ils obtiennent un traitement qui leur suffit pour vivre dans la situation qu'ils occupent et dans les villes où ils résident à l'étranger. Ainsi, dans cette carrière, on entre par le travail, on vit de son travail, et l'on peut avancer grâce au travail. Un consul ayant, jeune encore, une responsabilité direçle, ayant des occupations sérieuses et pas de secrétaire, est tenu sans cesse en éveil et en haleine. Impatient de se distin-

guer, il saisit les occasions de développer ses con-

naissances et son action, d'appeler sur soi l'attention de l'administration centrale par ses dépêches, ses rapports, ses travaux, dont il recueillera seul tout l'honneur.

L'attaché politique sait qu'il ne sera jusqu'aux grades les plus élevés qu'un rouage, un instrument impersonnel. Jusqu'à 35 ans, il ne fera guère que copier des dépêches ; ou, s'il est employé à un .travail moins simple, ce travail ne fera souvent honneur et profit qu'à son chef, qui le signera. Ainsi, le stimulant lui manque; mais, hélas! le fond lui manque plus encore ; car on ne s'en est pas inquiété quand il est entré dans la carrière. A raison même du caractère aristocratique qu'on a affecté de conserver à la carrière, on a approprié les conditions d'admission à la classe des jeunes gens qui s'y destinaient; et réciproquement, les conditions d'admission ont conservé à la carrière son caractère aristocratique. Bien qu'aux termes du décret du 17 décembre 1853, les attachés du ministère et des ambassades doivent être munis du diplôme de licencié en droit, ce diplôme a bientôt cessé d'être nécessaire. Pour ouvrir la porte à quelques protégés, — qui n'étaient pas des privilégiés de la science, —

— so —

on Ta remplacé non pas par un conoours, mais par un examen. En outre, cet examen, d'un programme fort restreint et passé à huis-clos, n*a jamais été qu'exceptionnellement exigé.

De sorte que Ton entre aujourd'hui dans la diplomatie sans aucun titre universitaire ou administratif, et que nombre de secrétaires ou d'attachés ne sont pas bacheliers.

La situation est donc encore pire que ne l'indique le rapport de M. Arago. Entre les conditions d'ad* mission dans les deux carrières, il y a la différence du diplôme, du concours, de Texamen, c'est-à-dire de tout à rien. Et que l'on n'argue pas que dans la pratique le diplôme de licencié en droit est réclamé ; car il n'y a qu'une inégalité de plus, une nouvelle ressource pour l'arbitraire et la faveur, — qu'on nous pardonne le mot, — une scène et un truc ajoutés à la comédie. Oui, Ton exige le diplôme, on l'exige impérieusement et sans merci; mais cette exigence, contre qui l'in voque-t-on ? Contre ceux qui ne sont pas suffisamment appuyés et d'assez haut. C'est un filet serré, qui n'arrête que le menu fretin ; tout le reste passe.

S'étonnera-t-on que l'Europe ne nous envie plus notre corps diplomatique ? Et les membres de ce

— 3i corps feront-ils les fiers en face de leurs collègues du corps consulaire , comme autrefois les hacits dignitaires nobles dédaignaient les roturiers qui n'avaient que leur mérite pour parvenir, — et qui ne parvenaient pas? Où voulez-vous que se portent les jeunes gens qui s'obstinent à entrer dans ce ministère et qui ont le sentiment dé leur valeur, le goût du travail, l'ambition d'être utiles et aussi le besoin de gagner pour vivre, où, sinon dans les consulats ? Et que feraient-ils, je vous prie, isolés, dépaysés dans la carrière diplomatique comme serait tel officier pauvre dans tel régiment de cavalerie ? Que celui-ci choisisse l'infanterie, l'arme démocratique ; que celni-là prenne les consulats, la carrière démocratique. Pourtant, n'en déplaise à MM. les cavaliers, Tinfanterie, c'est l'armée moderne. La diplomatie moderne, c'est celle des grands intérêts des nations. Quand les nations n'échsngent pas des conps de fusil, qu'échangent-elles? des produits.

Et les remèdes? demanderez-vous. Il en est de plusieurs sortes, que nous examinerons dans l'ordre des questions, mais que nous devons énumérer ici.

C'est d*abord rétablissement du même concours et l'exigence des mêmes conditions à Tentrée des directions politique et commerciale. Peut-être conviendrait-il aussi de partager le surnumérariat en deux périodes, passées chacune dans Tune des deux directions. Enfin, le stage devrait être terminé, comme le demande M. Ârago, par un examen de carrière, où les aptitudes de chacun seraient aisément appréciées, les chefs ayant eu plusieurs années pour les mettre à l'épreuve.

C'est la concordance exacte des grades et la combinaison de Tavancement dans les deux directions, de telle façon qu'il y ail entre elles échange et, comme on dit, roulement de personnel.

C'est l'institution, qui sera étudiée plus loin, d'un secrétaire général chef du personnel, guidant le choix du ministre et lui permettant de prendre dans le cadre de la direction commerciale les hommes les plus aptes à figurer dans ceux .de la direction politique, et réciproquement.

C'est l'accroissement, grâce aux économies que nous indiquerons, des traitements des secrétaires d'ambassade, afin que ces situations s'ouvrent à ceux qui n'en sont écartés que par raison de fortune.

C'est l'entretien de l'émulation parmi les secré-

taires d'ambassade, et même entre eux et les consuls, par divers moyens, spécialement par la publication des rapports les plus intéressants qui auraient été faits sur des questions économiques. C'est ainsi qu'en Angleterre on donne aux secrétaires de légation l'occasion de développer et de mettre en lumière leur talent et leur expérience.

Est-il nécessaire d'ajouter que toutes ces réformes ne peuvent être accomplies qu'en ménageant les situations acquises et les transitions? Les réformes sur le papier sont plus dangereuses qu'utiles ; et si Ton n'obtient pas, à défaut de concours, la résignation du personnel, on poiu:ra tout décréter, on n'aura rien fait. Aussi dirons-nous que le premier remède, sans lequel les autres seraient vains, c'est la présence et l'action d'un ministre éclairé et résolu qui saura trouver les ménagements, mais ne laissera ni paralyser sa volonté ni dévier ses efforts. Son influence morale ne sera pas moindre que son autorité; il pourra réduire à leur valeur certains préjugés et certaine morgue, rehausser les services et les hommes qui lui paraîtront dignes d'estime, et faire à chacun sa place et sa part.

Qu'il témoigne aux membres du corps consulaire

les mêmes égards et la même sollicitude qu'aux membres du corps diplomatique, le même souci d'encourager et de reconnaitre leurs efforts ; que dans son attitude, son langage, ses faveurs, on sente la considération et la bienveillance dont il les honore ; qu'un consul sache que ses dépêches et ses rapports, s'ils le méritent, seront lus avec attention, qu'on n'oubliera pas ses services même obscurs et relégués en quelque coin du monde, et que, s'il vient à Paris, il obtiendra comme un autre une audience, où, comme un autre, il obtiendra des éloges et des encouragements ; — que ces satisfactions s'ajoutent aux réformes que nous avons signalées, et l'on verra bientôt la carrière, le personnel consulaire prendre à ses propres jeux comme aux yeux des diplomates le rang que lui donnent déjà l'opinion et l'estime publiques. Rendons cette justice au ministre actuel des affaires étrangères qu'il est entré dans cette voie.

Si diverses que semblent les réformes que nous avons énumérées, elles se résument d'un mot, car elles ne sont que les faces multiples d'une môme

idée : union des carrières diplomatique et consulaire, voilà bien ce que réclame la commission par l'organe de son rapporteur. Mais de quelle façon et dans quelle ' mesure convient-il de supprimer la séparaidon et le dualisme? TeUeestla question qui s'impose la première.