CONCEPTION ÉCONOMIQUE ET JURIDIQUE CHAPITRE PREMIER

Autorisations

La conception économique des autorisations et concessions administratives ne nous appartient qu'indirectement ; cependant, comme cette conception est différente suivant qu'il s’agit de l’une ou de l’autre catégorie d'actes, et, par conséquent, nous fournit une première distinction entre des manifestations d'activité, au sujet desquelles la confusion règne souvent, nous ne croyons pas devoir la négliger. Toutefois, elle a le grave inconvénient de soulever un problème long et difficile que nous supposerons résolu ce problème, celui de savoir quels doivent être au juste le role et les attributions de l'Etat, dont M. Gide a dit, avec raison, € qu'il est peut-être celui qui divise le plus les esprits à ce jour (1) », ce problème, dis-je, nous le rencontrons au seuil même de la question; car pour connaître la sphère spéciale de l’activité de l'Etat dans laquelle se rencontrent des actes administratifs, il faut savoir auparavant si cette activité de l'Etat doit se manifester, et dans quelle

mesure.

(1) M. Charles Gide, Principes d'Économie politique, Larose, 1889, p. 590.

C'est Le problème auquel le socialisme de tous les temps et de tous les pays a fourni une solution extrême, auquel les théories individualistes ont fourni, en sens contraire, une solution également extrême. Tandis que les partisans de la première doctrine exaltent l’intervention de l'Etat et étendent autant qu'il est possible ses attributions, les adeptes de la seconde, restreignant outre mesure l’action gouvernementale, vantent les bienfaits de linitiative individuelle.

L'accord n'existe que sur un point : pour les uns et pour les autres, la liberté des hommes doit être assurée par l'Etat, dont la mission est de veiller sur cette liberté en assurant l’ordre à l’intérieur et la sécurité à l'extérieur (1).

Tel est, en quelques mots, le problème. Nous n'avons certes ni la prétention, ni la possibilité de l’exposer même succinctement. Nous le supposons résolu et nous adopterons la théorie intermédiaire généralement la plus en faveur (2),

car il est un point qui n’est contesté par personne, même

(1) D'après Herbert Spencer, cette sécurité à l’intérieur et à l’extérieur constitue avec l'administration de la justice ce qu'il appelle le” Contrôle négatif, par opposition à l'intervention positive.

(2) Rappelons seulement quelques théories et quelques noms. A l’un des points extrêmes se trouve, avons-nous dit, la Doctrine Socialiste. C'est le terme générique sous lequel sont compris tous les systèmes qui tendent au but que nous venons d'indiquer au texte. D'ailleurs la distinction du Communisme, du Soctalisme, au sens étroit du mot du Collectivisme et du Mutuellisme, etc., a un intérêt surtout au point de vue économique proprement dit et ne nous intéresse que très indirectement. Pour l'Histoire du Socialisme, v. Benard, Le Socialisme d'hier et celui d'aujourd'hui. Bourtot, Histoire du Communisme, 1889. L. Reybaud, £tude sur les réformateurs modernes, 2 vol. in-12. Malon, Le Socialisme intégral. — Au surplus, cette seule bibliographie est immense : on la trouvera dans Stammhammer, Bibliographie de Sozialismus, 1895. Citons cependant encore quelques ouvrages hors de pair.

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par ceux qui restreignent le plus le role de l'Etat : L'Etat a le droit et même le devoir d'assurer la sécurité de la collectivité, mais d'autre part, dans cette mission, 1l se heurte aux droits que possède l'individu, à ces droits individuels dont la jouissance constitue € l'état et la capacité » des f Voyez Cauwès, Cours d'Economie politique, Paris, 1ev0/st-n lb D 100 et suiv. Tchernoff, Le parti républicain sous la monarchie de Juillet, Paris, 1901.Andler, Les origines du socialisme d'Etat allemand, Paris, 1897. Elie Halévy, La formation du radicalisme philosophique, Paris,

-19o1, t. I, ch. Il, sur Godwin. Seignobos, Aistoire politique de l'Eu-

rope contemporaine, ch. XXIV. Cf., La Grande Encyclopédie, aux mots Socialisme et Collectivisme, notamment. L'école historique allemande arrive à donner à l'Etat un rôle quasi illimité dans son extension. « La tâche de l'Etat, dit Stein, est idéalement indéfinie ». (Stein, Lehrbrüch des deutschen Finanwissens chaft, 2° édit., p. 2, cf., p. 6). Et Wagner impose à l'Etat une double mission, l'une est celle de la justice (Dechtwech des staats), l'autre est une mission de civilisation (Culturzweck des staats). Comme le fait remarquer M. Nézard dans sa très remarquable Théorie juridique de la fonction publique, Paris, 1901, p. 11, l'indétermination d’une pareille mission permet de justifier toute intervention sociale. V. encore Wimdt, £thique, IV° part. chap. II, $ 2. « L'Etat ne doit pas seulement protéger et maintenir l’ordre moral, il doit aider à tous les progrès matériels et spirituels : c’est là le but du système administratif. »

A l'encontre de cette solution va la doctrine de l'Etat-gendarme qui ne voit dans l'Etat « qu'un producteur de sécurité ». (G. de Molinari. L'évolution politique et la révolution, p.395). La doctrine individualiste qui a son expression la plus remarquable et la plus radicale, croyonsnous, dans les Æssais de politique et dans l'Individu contre l'Etat, de H. Spencer. « L'action officielle administrative, dit-il, y est lente, bête, prodigue, corrompue » (p. 28 et suiv.). Dans son /ntroduction à la science sociale, H. Spencer expose la même théorie, mais de manière moins radicale. Développant cette idée que la coopération spontanée des forces individuelles « produit en temps voulu toutes les institutions convenables pour le bon accomplissement de toutes les fonctions nécessaires à la société » ; il résulte donc de là implicitement que la seule attribution de l'Etat est le service de justice ; ce service de sûreté est aussi, d’après Humboldt, Essai sur les limites de l'action de l'Etat,

personnes, à ces droits individuels qui, pour certains, à l’origine (1) ont été l’objet d’une concession de la part de l'Etat, mais qui, à supposer qu'ils aient été ainsi concédés, « l'ont été d’une manière irrévocable justement parce qu'ils ont été reconnus comme des pouvoirs propres à lindividu (2) ».

Or ces droits, peu nous importe que nous les reconnaissions comme des droits naturels antérieurs (3) à l’état de

l'unique fonction de l'Etat. V. l'Etude de M. Challemel-Lacour sur Humboldt, Za Philosophie individualiste. Cf. encore Cauvwès, op. cit., t. I, p- 169 et suiv. et la note p. 169. V. un résumé très net des arguments individualistes dans M. Leroy-Beaulieu, Précis d'Economie politique, Paris, 1896. V. encore du même auteur : Z Etat moderne et ses fonctions, Paris, 1890. J.-B. Say, Dunoyer, Bastiat, Courcelle-Seneuil, Baudrillart, de Molinari, Leroy-Beaulieu, Yves Guyot, Beauregard, sont, dans notre pays, les champions les plus en vue de l’école individualiste. V. Beudant, Ze Droit individuel et l'Etat, p. 63 et suiv. Sur l’ensemble de la question, résolue dans un sens intermédiaire entre ces deux extrêmes, V. Cauwès, op. cit., t. Ï, p. 176 et suiv. Gide, 8° édit. p. 590 note. M. Gide ne prend pas parti : il indique seulement avec les. théories que nous avons citées deux théories encore plus extrêmes, celle de l’école anarchique, qui n’est que le développement excessif de la théorie libérale : celle de l’école collectiviste, qui va au delà du socialisme d'Etat. V. Villey, Principes d'économie politique, Paris, 1894, et surtout Du rôle de l'Etat dans l'ordre économique, Paris, 1882. Première partie, Des attributions de l'Etat, p. 59 et suiv. et dans l’/ntroduction philosophique, surtout les pages 1-7. V. sur le même sujet le mémoire de M. Jourdan, 1882. « En principe, dit encore M. Glasson, Eléments du Droit francais, 1, p. 314, 2° édit., 1884, l'Etat doit abandonner le plus possible à l'initiative individuelle, mais ce principe comporte plus ou moins de dérogation suivant la nature de chaque peuple ».

(1) Pour le droit de propriété, voir mon £Etude sur l'état de nécessité et le délit nécessaire, p. 30, note 2.

(2) Hauriou, op. cit., 4° édit., p. 55.

(3) Locke, Essay on civil government, $$ 135-152. Wolff, Jus naturul, t. VII, p.980. Blackstone, Commentaries B. 1, ch. I, p. 124. Rousseau, Contrat social, t. 1, ch. IV. p. 145-147 (édit. de 1826).

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société, avec les philosophes du xvnr° siècle et les partisans du contrat social, qu’au contraire nous combattions toute idée de pacte précédant la vie d’une collectivité organisée socialement. De ce qu'ils sont irrévocables QG),

Siéyès, Réimpression de l’ancien Moniteur, t. XXV, p. 299, etc. — Cf. Hauriou, op. et loc. cit., note 2.

(1) Nous n'avons pas l'intention d’entrer ‘dans la controverse qui a pour but de savoir sile droit est inhérent dans l'homme ou plutôt sicertains droits appartiennent à l'homme en sa qualité d'homme ou bien sont une pure concession de l'Etat, de la société : c’est le problème du droit naturel ; ici encore nous sommes forcés de nous limiter. Disons cependant que si des auteurs éminents : Hauriou, Barthélemy, Laferrière, etc. admettent comme un fait indiscutable la présence dans l’homme de droits subjectifs au sens littéral du mot — car l’expression est prise encore dans un autre sens que nous verrons plus loin — qu’on les nomme naturels ou non, individuels le plus généralement, il est une école qui repousse formellement une pareille donnée. Nous ne pouvons nous empêcher de dire quelques mots de la question, puisque c’est sur la présence en l’homme de droits préexistants, à l’état potentiel, que nous échafaudons notre théorie des actes administratifs. La théorie allemande contemporaine rejette ( avec un profond dédain » (M. Duguit, L'Etat, le droit objectif et la loi positive. Paris, 1901, p. 106) les systèmes de droit naturel : au lieu de prendre comme base le droit naturel, elle lui substitue le droit objectif, c'est-à-dire «la règle s’imposant comme telle et déterminant la valeur sociale d’un acte». Ces doctrines se sonttoutes inspirées de Hegel et de Ihering {der Zweck im Recht, note, t. I, chap. Let chap. VIII, p.3 et 238). Elles se subdivisent en doctrines niant directement la présence d’un droit autrement que par pur agrément de l'Etat. (Seydel, Grundzüge einer Allgemeime Staatslehre, p. 24,31, 32, 1873; Sarwey, Das offentliche Recht und die Verwaltungspflege, p.12, 1880 ; Zorn, Reichsstaatsrecht, t. 1, p. 108 et t. Il, p. 333, 1895-95) et en doctrines qui tout en reconnaissant aussi qu'il n’y a pas de droit, sinon par l'Etat, admettent cependant, se déterminant probablement par les dangers trop visibles de la doctrine voisine, que si l'Etat a la puissance exclusive d'autodétermination (selbstbestimmung) il a aussi la faculté d'auto-limitation (Selbstbeschärnkung), nous disons que la doctrine de Zorn et de Sarwey présente des dangers trop évidents : que l'Etat en effet confère aux autres et à soi-même le

s'ensuit que nulle puissance, fût-ce la puissance publique, que nulle autorité, fût-ce celle de l'Etat, ne peut y tou-

droit, qui l'empêchera donc d'annihiler ce droit — tout au moins dans son exercice chez l'individu (c'est un spectacle qui peut se rencontrer) sans qu'il y ait aucun recours possible chez l'individu ; sans aborder le fond même du problème, on peut faire remarquer que cette auto-limitation parait bien conventionnelle et autrement moins vraisemblable que la présence dans l'homme d'intérêts si puissants par eux-mêmes que le respect devra en être assuré par les autres hommes. Mais, à supposer même que l'évolution historique donne raison à Jellineck, sa théorie, comme le fait remarquer avec raison M. Duguit (p. 129), reste encore contradictoire, car « la conception de la subordination de l'Etat au droit nous parait impliquer forcément la conception d'une règle de droit antérieure et supérieure à l'Etat ». Et Jellineck, dans un passage cité par le même auteur en convient bien lui-même, semble-t-il : « Sans doute, dit-il, le point de départ a été que tout acte émané de la puissance souveraine est par nature conforme au droit et ne peut jamais être un non-droit… Mais à un degré élevé de développement juridique, même l'activité créatrice du droit, appartenant à l'Etat, peut être juridiquement limitée. L'acte de création juridique, même quand la chose créée est et reste existante en droit, peut enfermer en soi une violation du droit... Ily a eu depuis longtemps, et il y a certainement aujourd’hui, dans le droit des peuples civilisés, un fond qui est enlevé à tout arbitraire législatif, Cela est le résultat du développement historique d'un peuple... Par suite, si on abandonne le point de vue purement formel-juridique, il y a une distinction de tout droit en éléments variables et en éléments constants. Mais ces Constantes Sont reconnues avoir ce caractère conformément à l'ensemble de la civilisation d'un peuple, expressément ou tacitement, et forment par là un étalon juridique pour l'appréciation des actes de volonté étatique, même inattaquables en la forme. Par suite, une loi ou une décision judiciaire, contre lesquelles aucun recours n'est recevable, peuvent être considérées comme non-droit, non pas seulement comme non-injustes » (p. 331-333). À côté de ces doctrines qui, par les contradictions desquelles elles conviennent elles-mêmes et par l'adoption de pures hypothèses comme vérités démontrées, affaiblissent singulièrement leur portée, il en est d'autres, toujours en Allemagne, qui ont aussi à leur base la négation des droits individuels, mais qui n'adoptent pas ce qu'il y a de dominant dans les théories précitées, la conception du droit par l'Etat ou l'auto-limitation, Ces théories sont représentées par

cher. Le droit de propriété, la liberté du domicile, le droit de réunion, le droit d'association, précisément

Gierke, par Hænel et Preuss. (Cf. Gneist, der Rechtsstaat, 1872, 2° édit., 1879). Pour Gierke, le droit consiste en ce qu'une ( volonté souveraine extérieure, dans l'intérieur de la société humaine, l’affirme et le liquide ». Cf. Duguit, p. 132. Mais le droit n’est pas; pour Gierke comme pour Jellinek, dans un état d'indépendance vis-à-vis de l'Etat et n'est pas créé par lui plus que lui-même ne crée l'Etat. L'un et l’autre sont l’un envers l’autre dans un état complet d'indépendance. Nées en même temps, comme deux sœurs jumelles à l’époque de l'établissement de l'humanité (Preuss, cité par Duguit, op. cit.), ces deux idées (de droit et d'Etat) ne sont pas restées étrangères l’une à l’autre, Au cours du long développement de l'humanité, elles se sont continuellement pénétrées, l’une entrainant et développant l’autre. Aujourd'hui, le développement en est à ce point que notre droit est devenu surtout un droit étatique et notre Etat un Rechtsstaat (un Etat de Droit) >. Nous n’avons pas à poursuivre cette théorie : ce qu’il nous importait de retenir, c'était la conception chez ces auteurs, du Droit, et la confirmation de la négation du droit naturel. Mais malgré cette négation, il est bien évident que sous une autre forme, Gierke revient à la théorie qu’il combat, M. Duguit lui-même en convient : « Ne retombe-t-il pas, dit-il, ou dans la théorie des droits individuels ou dans la doctrine du droit créé exclusivement par l'Etat, quand il dit : « Quoique les fonctions sociales de l'Etat et du droit soient de nature différente, cependant elles sont établies l’une par l'autre et ne peuvent trouver lenr réalisation complète que l’une par l’autre. L'Etat pour acquérir ia force interne nécessaire à sa mission civilisatrice, a besoin de l’aide de la conception du droit. A l'inverse, le droit a besoin, pour atteindre son but, du secours actif de l'Etat. Sans le secours de la puissance étatique, le droit ne peut pas remplir complètement sa mission, il reste un droit incomplet, inepte. Le droit trouve sa perfection seulement si l'Etat met sa puissance à sa disposition. L’enfantement du droit et la protection du droit sont des fonctions nécessaires de l'Etat >. (Gierke, op. cit. dans Zeitschrift für die gesammte Staatswissenschaft, t. XXX, p. 198, 1884, article : Die Grundbegriffe des Staats und die neusten Staats rechistheorien ; et dans Preuss. Quant à la théorie générale : Gemeinde, Staat, Reich, als Gebietkorprschaften, 1889, et plus loin : « Le droit, dit-il, n’embrasse pas le tout de l'individu et de l'Etat : d’une part, l'Etat est non seulement un Rechtisstaat, mais aussi un Culturssiaat, et il a de ce chef une

parce qu'ils sont irrévocables et réels, sont inviolables. Toutetois, il ne faut pas s’égarer sur le caractère de cette

activité propre. D'autre part, l'individu a par lui-même, en tant qu'il est un individu, une certaine sphère d’activité, et le droit vient précisément limiter et régler cette sphère d’activité de l'Etat (Droit public) et de de l'individu (Droit privé). L'existence humaine ne se résout pas dans la vie de l'espèce, mais est en même temps un but pour elle-même; nous devons reconnaitre l'individu vis-à-vis de l'Etat comme une essence originaire existant par soi, portant son but en elle-même. Gierke, op. cit., p. 182 ». Nous n’en demandons pas davantage. Gierke peut nier au moins implicitement l'existence d’un droit individuel. C’est là une pure querelle de mots. Si l'individu se tient comme une essence originaire, existant par soi, portant son but en elle-même, comment peut-il s’y tenir autrement que par l’existence de droit inhérente à sa qualité d'homme ? A aller au fond des choses, on voit que Gierke est un individualiste et que même en Allemagne la théorie des droits antérieurs et supérieurs à l'Etat a encore des partisans. Encore une fois, il n'entre pas dans le cadre de cette étude d’examiner toute la théorie des droits naturels. Mais nous ne pouvons nous empêcher d’affirmer qu’elle est autre chose qu’une doctrine « venue à son heure et ayant rendu un immense service » (Duguit, p. 13). Pour M. Duguit, la doctrine pèche surtout parce qu’elle est purement hypothétique et insuffisante; hypothétique, dit-il, quant à l’explication du contrat social. Oui, sans doute, la doctrine du contrat social a fait son temps et si c’est là ce que veut dire M. Duguit, nous sommes entièrement de son avis : mais il n’est nullement nécessaire de recourir à cette hypothèse d'un accord convenu entre les hommes pour expliquer la présence dans l'homme de droits tenant à «son éminente dignité ». Nous n'acceptons aucun dogme, dit alors M. Duguit (p. 135), Nous pouvons lui répondre que toute vérité pour être acceptée comme telle, est révélée ou démontrée. Or, qu'est-ce que la théorie qu'il échafaude, avec un si grand talent, de la solidarité sociale, sinon une pure hypothèse? Et hypothèse pour hypothèse, nous préférons encore celle qui nous satisfait davantage. Et nous le répétons, dans la négation des droits de l'individu, nous voyons un danger grave pour cet individu. M. Duguit objecte que la théorie individualiste est insuffisante : car, dit-il (p. 14), comment expliquer par cette théorie individualiste, les obligations positives de l'Etat. Par là, on comprend l'impossibilité pour l'Etat de toucher aux droits considérés par les adeptes de cette doctrine comme inhérents à la qualité d'homme, droits

inviolabilité (1); ce à quoi l'Etat ne peut toucher, c’est au droit : mais il peut en réglementer l'exercice, en vertu de la mission que nous lui reconnaissions tout à l'heure d’assurer la, sécurité de la collectivité, plus que la sécurité, l'existence même de la collectivité. Il faut que l'Etat soit fort (2). Or, toute force suppose une supériorité. Et la supériorité n’existera qu'autant qu'il sera loisible à l'Etat de réglementer l'exercice des droits individuels. Il ne s’en fait d’ailleurs pas faute.

Prenons la liberté d’aller et de venir : (C’est un des droits les plus certains de l'individu » (3). Mais pour mieux le protéger, l'Etat le réglemente, quelquefois même en

d'aller et de venir, de s'associer, etc. Comment expliquer les obligaüons positives de l'Etat ? Droit à l'assistance, par exemple? Nous répondons tout simplement — sans adopter la théorie de M. Henry Michel, qui en a tenté une explication (l’/dée de l'Etat, p. 06 et 466), que de pareils droits ne sont en effet nullement naturels. Que ce soient des devoirs d'un Etat qui est à la fois Etat de pôlice et Etat de culture, que ce soit une obligation, mais le mot n’est pas pris au sens juridique, pour une civilisation arrivée à un certain degré de secourir ceux de ses membres qui en ont besoin, c’est possible; que ce soit un droit pour l'assisté, droit inhérent à sa qualité d'homme, nullement : mais nous estimons qu'un £tat de culture qui respecte les obligations négatives est plus grand que celui qui les niant et refusant d’y faire droit, assume de prétendues obligations positives. Pour que ces obligations positives soient d’ailleurs regardées comme telles, il faudrait une preuve et M. Duguit se contente d’une affirmation (p. 15).

(1) « Le droit d'association me parait aussi indispensable à l’homme, considéré comme être moral, que le droit d’aller et de venir est indispensable à l’homme, considéré comme être physique ». M. D. d'Haussonville, Discours prononcé le 14 mai 1872, cité par M. Desjardins. De la liberté politique dans l'Etat moderne. Paris, 1894, p. 148.

(2) M. Villey, Du rôle de l'Etat dans l'ordre économique, op. cit., p. 46.

(3) V. Grande Encyclopédie, au mot Police, p.81, col. 2. Article de M. Léon Sagnet.

supprime l'exercice. La loi des 16-24 août 1790 qui le garantit cependant formellement, dans son ütre XI, art. 3, confie « à la vigilance et à l'autorité des corps municipaux tout ce qui concerne la sûreté et la commodité du passage dans les quais, rues, places et voies publiques ». Et nous verrons plus tard que cette réglementation va parfois fort loin.

Le droit de propriété lui-même, le plus fondamental de tous les droits, celui sans lequel aucun autre ne saurait guère se concevoir, subit aussi quelquefois des atteintes ; il en est ainsi par exemple, dans le cas d’expropriation pour cause d'utilité publique, qui est l'acte par lequel la « société dépossède un particulier de sa propriété dans un intérêt public, moyennant une juste et préalable indemnité. » Utülité publique, intérêts de la collectivité, tels sont les grands facteurs qui jusüfient et nécessitent parfois l'intervention de l'Etat dans la réglementation de l'exercice des droits individuels. Nous avons pris cette hypothèse qui nous paraît une des plus remarquables. Elle n’est pas isolée. Le droit de propriété entraine la faculté d'accomplir tels actes que l’on voudra en cette propriété Encore faut-il cependant que ces actes ne portent pas atteinte à l'intérét public : ils n’échappent pas au pouvoir réglementaire de police. — (V. Cass., 5 nov. 1885.)

Le droitdesefaireenterrer,hors des cimetières communaux, dans sa propriété, reconnu par l’article 14 du décret du 23 Prairial, an XII (1), ne peut être exercé qu'autant qu’une autorisation préalable du Maire l’a permis; cela découle des des termes de l’article 16 du décret du 28 Prairial, an XI (2).

(X) "VA Fay, pr8r.

(2) V. Fay, p. 13., Daniel Lacombe, n° 237. Blanche, Etudes pratiques sur le Code pénal,t. VII, n° 2337 : Cass. 11 juillet 1856. D. P. 63.

On va même jusqu'à dire que le droit de propriété foncière n'a d'autre fondement que l’utilité sociale (r).

La liberté du commerce et de l'industrie, entrainant le droit pour l'industriel et le commerçant de n'être pas entravés dans leur action, a subi maintes et maintes fois des restrictions : son exercice est soumis fréquemment à une régleméntation. C’est ainsi que la loi et que l’ordonnance du 24 juillet 1816 exigent une autorisation spéciale et préalable pour que l’on puisse se livrer à la {fabrication des armes de guerre, même destinées à l'étranger; la fabrication et la vente des munitions chargées (loi 24 mai 1834) sont subordonnées à l'autorisation préalable de l’autorité supérieure.

Pour ouvrir une auberge, il n’est pas à la vérité nécessaire d'obtenir une autorisation (2) : cependant l'ouverture d’un établissement de ce genre (Loi du 17 juillet 1880, abro-

V. 344 : Cons. d’Etat, 27 décembre 1860. D. P. 61. III. 9. Cf. Répertoire de police de Louis Courcelle, au mot sépulture, t. II, p.20 33. Nous devons ajouter cependant que d’après la seconde opinion qui a longtemps prévalu, cette autorisation n’est pas nécessaire. V. Ballot, Du droit d'inhumation dans une propriété privée. Revue pratique, t. V, p. 136. Audibert, n° 182 et suiv. Cette seconde opinion se base sur ce que l'art. 14 du décret précité ne contient aucune mention expresse et que nulle obligation ne saurait être imposée si elle n’est pas écrite dans la loi.

(1) V. Gide, op., cit,, 2° édit., p. 490.

(2) I n’en était pas ainsi dans l’ancien droit, au xu° siecle, les hôteliers avaient l'obligation, pour créer un établissement, de se munir d’une permission du juge de police de la localité. Déclaration de CharlesIX, des 20 janvier 1563 et 25 mars 1567. Un édit de Henri III, de mars 1577, exigea l'autorisation du souverain ( voulant empêcher que des gens inconnus, sans aveu et de mauvaise vie, s'immisçassent à tenir hôtelleries ou auberges ». Nous n'avons pas la prétention de faire l'historique de cette question : mais nous citons seulement ces déclarations et cet édit pour montrer que dès cette époque l'idée que nous signalons se retrouvait déjà.

geantle décret du 29 décembre 1851) est subordonnée à une déclaration faite quinze Jours à l’avance à la Mairie de la commune dans le département et à la Préfecture de police à Paris. (Art. 2, Loi du 17 juillet 1880.)

Dans ces cas, et il y en a quantité de la même nature, mais nous croyons en vérité qu'il est inutile de multiplier les espèces (1), l'exercice du droit est soumis — à une déclaration préventive. L'autorité administrative n'intervient pas ici expressément: mais pour être tacite, son autorisation n’en existe pas moins : la déclaration préalable lui fait, en effet, connaître les agissements de l'individu. Pourquoi les connaîtrait-elle, sinon pour les empêcher, si elle venait à les juger dangereux ?

La liberté de l’homme n’est donc pas une liberté abstraite, sans limites, mais une liberté concrète, objective, qui ne peut s'exercer qu'autant qu'elle se trouve en harmonie avec l’action de l'Etat, et qu’elle concoure avec elle : l’être humain ne peut agir qu'autant que l'Etat, par l'organe de l’administration le plus souvent, lui a fait savoir, de manière expresse ou implicite que son droit, ne lésant pas les inté2 rêts collectifs, pouvait librement se produire et s’exercer ? peu importe que ce droit soit un droit individuel, naturel, consacré par un texte législatif, ou non, peu importe qu'il ait été créé par une loi antérieure et soit ainsi de toutes pièces un don de la société. Le rôle de l’administration se résout

(1) V. Orlando, Diritto amministrativo, op. cit. n° 410 et suiv., p. 237 et suiv. Palma, Corso di diritto amministrativo, Florenze, Pellas., 1882, vol. IT. Pour le Droit allemand, voir Meyer, op.cit., vol. I,$ 46. p. 144 et suiv., $ 95-78, p. 197-208, $ 80, p. 210, $ 81, p. 213 suiv., 82, p.215 et suiv., et $ 83, $ 93, p. 250, $ 96, p. 253, S 99, S'11400p. 325 et suiv., $ 116, p. 336 et suiv., $ 117, p. 340 et suiv., Cf. Raneletti, op. cit., les autorités qu'il cite, p. 24, note 1 in fine.

donc uniquement iei à ne permettre l'exercice des droits de l'individu que dans certains cas, sous certaines conditions, comme l’a dit un auteur éminent (1). L'administration, juge de l'intérêt général, rend actuel un droit qui existait à l’état potentiel: ici, elle ne crée rien, elle permet seulement l'exercice d'un droit : l'activité du particulier est en « opposition possible » avec l’activité collective, soit directement (par exemple dans le cas de port d'armes prohibées), soit indirectement, en ce sens que l'acte ne devient inoffensif qu'autant qu'il est exercé dans un milieu donné et sous des conditions données (par exemple dans le cas des établissements insalubres et dangereux); l'administration, malgré que l’activité du particulier soit licite en elle-même, a établi des prohibitions, et précisément parce que l’activité du particulier en soi est licite, ces prohibitions ne sont pas absolues, comme celles du code pénal, elles sont relatives c’est-à-dire que cette activité ne peut se manifester librement et légalement qu'au moment où l’administration a pensé que € l'opposition possible » dont nous venons de parler n’existait pas: elle déplace alors les barrières qu’elle avait mises au libre exercice de l'expansion de l'individu : elle rend à l'individu l'exercice de son droit, de tout son droit, qu'il possédait cependant auparavant en puissance. Elle le lui rend dans un acte qui est précisément un de ceux dont nous avons à nous occuper : c’est l’autorisation

administrative.

(1) Raneletti, op. et. loc. cit., p. 23 et suiv. Voir: Filomusi-Guelf, Enciclopedia Giuridica, Naples, Jovence, 1885, p. 264-266. Meucci, op. cit., p. 576-577. Orlando, op. cit, n°° 18Met: SUV; Pe 20e SUIV:, P- 237 et suiv., Principii di diritto costituzionale, Florence, Barbera, 1889, n* 356 et suiv., p. 228 et suiv., De Gioannis Gianquinto: Corso di diritto pubblico amministrativo.. op. cit., 1, $$ 39-42., p. 17-18.

Go PREMIÈRE PARTIE

Economiquement parlant, 11 y à des autorisations administralives qui se conçoivent, d’abord, comme des restitutions faites à l'individu de droits dont l’exercice leur était interdit, au nom des fonctions de protection et de tutelle qui appartiennent à l'Etat; ce genre d'autorisation, somme toute, si paradoxal que cela paraisse à première vue, s’analyse moins en une permission octroyée à un individu qu'en un retrait de l'exercice de droits qui appartiennent à la collectivité des individus considérés isolément au point de vue subjectif :

La première idée qui vient à l'esprit est celle-ci.

Les autorisations administratives seront donc, en grande partie, contenues dans le domaine de la police. Cela est vrai ; mais encore faut-il s'entendre sur le sens exact que doit avoir ce mot : police(r), l’extension de la police est une question très comroversée et beaucoup des ouvrages et monographies qui traitent ce sujetont éludé la difficulté, en s’abstenant de toute définition.

(1) Sur l’origine du mot police et sur ses premières applications, v.

Lœning, op. cit., p. Bb et suiv. p. 5, note 2 : c'est dans les loiset

CR Ï P-+ 9; décrets de Charles VI, roi de France en 1399, semble-t-il, que le mot ou ” ; ) 1

tout au moins, un terme très voisin, se rencontre pour la première fois : « pour le bien et utilité de la chose publique et de la politicité de ladite ville ; 1410 ; circa regimen victualium et aliarum rerum et cirea alias pollicias et regimina dicti loci, 1415; pour garder le bien public en très bonne police » (Ordonnances des Rois de France, VIII, 335 : IX, 559 ; X, 258). C’est à la fin du xv° siècle que le mot police entre en Allemagne, avec le même sens : nous le trouvons dans une ordonnance de Nüremberg de 1492 (zù bestumdigkeit gûter polizei u. regiments ist verboten)(Bibliothek de litterrar-Vereins, LXW). Le Vocabularium opt.s. Gemma vocabul. ed. 1501 fait une distinction : il sépare la politiaïpris au sens de l’art de régir un Etat, de Policia ou Ordinancia, le régime, le gouvernement d’un Etat. Drefenhach, Glossar. Latin. germ. p- 445 et Helwing De policiæ apud populos recent. origine et natione, 1852, P- 12.

Au siècle dernier, la police et l'administration étaient confondues (1), ce qui s'explique à une époque où il n’y avait pas ou presque pas de services publics à gérer (2); cette opuion, bien qu'aujourd'hui combattue, a cependant encore des adeptes en Allemagne (3) et toute activité de l'Etat aussi bien l'activité qui tend au perfectionnement, au développement de l'individu que celle qui a seulement pour but la pro-

tection et la sauvegarde de l'individu, rentre dans l’activité

(1) Delamarre. Paris 1909. Dans le Dictionnaire de Ferrière, v. Police : la police est (le règlement de la cité ». Pour Delamarre, la police concerne la religion, la discipline des mœurs, la santé, les vivres, la sûreté etlatranquillité publique, la voirie, les sciences et les arts libéraux, le commerce, les manufactures et les arts mécaniques, les serviteurs domestiques, les manouvriers etles pauvres ». Cf. Emile Miriel. Des rapports des municipalités et du pouvoir centralen matière de police. Paris, 1897, p. 4. M. Miriel nous dit que Delamare « prétend renfermertoute la police dans les onze parties suivantes ». Je ne sais en vérité ce qu’il voudrait y voir de plus !

Dans le très ancien droit les définitions de la police de Platon, d’Aristote, d'Isocrate, sont toutes extrêmement larges. Dans l’ancien droit, voir celles de Boutillier (Somme rurale) de Bret, Loyseau. À part Loyseau qui distingue nettement le pouvoir de police proprement dit des pouvoirs judiciaires, le mot police est entendu dans le sens de fonction, de conservation et d'organisation de la cité. Cf. Pélatant, De l'organisation de la police. Etude historique, théorique et pratique, Paris, 1899, p. 10 etsuiv.

(2) Cf. Hauriou, op. cit. p. 533. V. Persico, op. cit. vol. II, p. 209-

(3) Molh. Polizeiwissenschaft, 1886. Zopil. Gründsätze des allgemeinen und deutschen Staatsrechts. I. p. 966 : II, p. 608 et suiv; dans Zachariae, deutsches Staat und Bundesrecht, I, p. 275 et suiv. Stahl. Philosophie des Rechts, Il, 2° partie, p. 587 : V. Gerber. Grundzüge des deutschen Staatsrechts, 1880, p. 71 et suiv. Cf. Lœning : op. cit., p- 7, note 2.

En France, nous remarquons un auteur qui donne à la police un sens aussi large. « Est police tout ce qui importe au bien-être habituel, à la sécurité et au confort du peuple. » Cf. Emile Miriel, op. et loc. cit., p. 4.

de police: en un mot est activité de police, toute activité, aussi bien l’activité sociale que l’activité juridique.

En sens inverse, on a fait de la police une institution extrêmement étroite ; l’activité de police de l'Etat, a-t-on dit(i) est « uniquement celle qui a pour but de prévenir les désordres d'ordre extérieur et les dangers qui menacent la sécurité publique ».

L'opinion dominante en Allemagne est, il faut bien le dire, assez étroite (2); d’après les autorités les plus éminentes, la police est le pouvoir coactif de l'Etat, autant qu'il

(1) Roscher, Grundlagen der National OEkonomie,$ 17. Zimmermann, Deutsche Polizei in. 19 Jahrhumdert, I, 144 etsuiv. Leuthold, Xænigl. Sachs, Verwaltungsrecht, 1878, p. 4 et 14. Rôsler, Sociales Verwaltungsrecht, 1, 60; quant à ce dernier, il est assez difficile à connaitre son opinion exacte ; avec Raneletti, op. cit., p. 27, note 1 et Lœning, op. cit., p. 7, note à, nous trouvons le passage assez obscur.

(2) Bluntschli, Allgemeines Staatsrecht, 1851, p. 457; il est le premier à avoir donné une telle acception au mot Police. V. Meyer, op. cit., $ 18in fine, p. 58 et 59. Lœning, op. cit., $ 2, Innere Verwaltung und Polizei, p. 4-8et $ 57; cette notion est très nette dans ce dernier auteur :

« La police, dit-il, est le pouvoir de contrainte de l'Etat, autant que ce.

pouvoir s'exerce dans les limites de l'administration interne. Dans le domaine de l'administration interne, il a comme but de faire exécuter les ordres et les prohibitions de l'Etat et garantit l’ordre du droit contre les atteintes et les périls possibles, etc. V. op. cit., $ 57, Sicherheits polizei, Eïinleitung, p. 250 et suiv. Stein, Verwaltungsgelehre, cit. part. I, 1869, p. 46 et 320, part. 4, 1866-68, p. 1 et suiv. et Handbuch, cit., 1876, p. 97, 186 et suiv. Meyer, op. cit., p. 1.087 et suiv. Schultze: das preussische Staatsrecht. vol. » II, Leipzig, 1877, $ 215, p. 522 et suiv. Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, p- 449 et suiv. Rosin, Op. cit., p. 76 et suiv. Stengel, op. cit., Zeitschrift, vol. cit., p. 558. Rau, Ueber Begriff und Wesen des Polizei (Zeitschrift für die gesammte Staatswissenschaft, vol. IX, p. 605 et suiv.). Pour le droit autrichien, Ulbrich, ZLehrbuch des osterreichischen Staatsrechts, Berlin, 188», $$ 156, 169 et suiv., p. 413, 451 et suiv. ; Rechtsbegriff der Verwaltung (Zeitschrift für das Privat, und éffentliche Recht der Gegenwart, vol. IX, p. 3 et suiv.)

se manifeste dans le champ de l'administration interne ; c’est l’activité des pouvoirs publics dans le champ de l’administration interne, autant qu'elle se manifeste, comme coaction, comme force à l'égard des individus: elle n’est pas une partie spéciale de l'administration interne, mais un moyen dont sessert l'Etat dans tous les champs de l'administration interne pour faire exécuter ses commandements et ses prohibitions et pour défendre l’ordre juridique contre les perturbations et les violations possibles ». Et précisément, parce que la police agit comme une force, comme coaction, elle a un caractère positif.

En France, on attribue à la police un rôle plus large : depuis la définition qu'en a donnée le Code des délits et des peines du 3 brumaire an IV dans ses articles 16, 17, 18, définition trop connue pour que nous la reproduisions ici, la police a été généralement considérée comme « l’ensemble des services organisés ou des mesures prescrites en vue d'assurer le maintien de l’ordre et la salubrité du pays à l’intérieur (1) » -- On peut vraiment dire d’elle qu’elle est € l’ordre qui préside à une société (2) ». Ainsi entendue, et c'est un des points sur lesquels la doctrine française qui nous paraît la meilleure, se sépare de la doctrine allemande, la police a, tout à la fois un caractère positif et négatif : positif en tant qu’elle pèse directement sur l’activité individuelle; négative, lorsqu'elle se contente de prévoir le danger et qu’elle prend, en conséquence, des mesures, matérielles ou autres qui n’entravent d’aucune sorte la liberté de l’homme ; dans le premier cas, elle est à proprement parler

(1) Berthélemy, op. cit., p. 323. — Block, Dictionnaire de l'administration française, Paris, 1878, au mot Police. (2) Miriel, op. cit., p. 4 et suiv.

police administrative; elle a alors une organisation spéciale, des fonctions propres, des agents nommés dans ce but : dans le second cas, elle n’est que police de sécurité (1) et se rattache à une branche quelconque de PAdministration publique.

Nous avons cru qu'il était utile d’insister quelque peu sur la notion de la police, parce que c’est dans son domaine que nous rencontrons la plupart des actes que nous avons nommés autorisations. Il importait donc de limiter ce domaine, d'autant plus que la question n’est qu’une question de terminologie et par conséquent résolue dans des sens très différents.

Nous disons que c’est surtout dans cette activité de l'Etat que nous nommons police que nous rencontrons principalement les autorisations. N’avons-nous pas vu, en effet, par l'analyse rapide et succincte que nous en avons faite que de tels actes étaient virtuellement permis à l’individu, en ce sens que l'individu avait un droit éventuel à

(1) Nous trouvons cette distinction de la police en police administrative et de sécurité dans Meucci, op. cit., p. 577, 581, 585, surtout p. 58 1- 584. — De Gioannis, (op. cit., vol. I, $ 45-47, p. 20-25, $ 107-290, p- 191-269), adopte à peu près la même distinction, toutefois il divise la police proprement dite en police judiciaire et administrative, division classique en France, consacrée par le Code du 3 brumaire an IV dansses articles 18 et suiv. : mais il subdivise la police administrative en police administrative civile eten police d'Etat, la première comprend d’après lui la police sanitaire, auxiliatrice et protectrice. En Italie, cette notion de la police qui est dominante (v. Raneletti, op. et loc. cit., p. 26-29, note 1), est donc très compréhensive des données allemandes. Raneletti se rallie à ces dernières, sans indiquer d'autre motif à ses préférences que la conformité qu'il y trouve avec la législation positive de son pays. D'ailleurs, il se rencontre avec Orlando, Diritto amministrativo, cit., n° 410 etsuiv., p. 237 et suiv., toutefois Orlando voit dans la police toute l’activité juridique de l'Etat, n° 22, p. 23 et n° 410, cit.

l’accomplir, mais interdits cependant à {ous en raison de leur danger possible de leur conflit actuel ou éventuel avec l’action de la collectivité ou d’autres individualités, et enfin rendus licites à certains, parce que l'Etat les jugeait, en des circonstances dont il était l'appréciateur souverain, inoffensifs pour les intérêts dont il a la garde. Et nous avons ajouté que l'acte par lequel FEtat ou l'un de ses organes rendait à l'homme l'exercice de sa liberté, nous l’appelions autorisation.

Mais n'y a-t-l que dans l’activité de la police que nous rencontrons ces autorisations ?

Je crois qu'il faut répondre négativement. Précisément parce que l'autorisation est l’acte par lequel est rendu à l’homme l'exercice de sa liberté, toutes les fois que nous nous trouvons dans une sphère de l'administration où il y a restriction de l’activité humaine, et par conséquent, possibilité de resütution de cette activité, il pourra y avoir dans cette sphère des actes que nous avons appelés autorisations. C’est ainsi que nous en trouverons dans le domaine de l'administration financière, dans le domaine de l’administration militaire qui ont « le caractère de fonction instrumentale, parce qu'elles ont pour mission de procurer à l'Etat les moyens physiques et pécuniaires d'atteindre ses fins, qui peuvent être ou seulement de conservation, comme il en advient pour l'administration militaire, ou encore de perfectionnement, comme cela se produit pour l’administration financière » (x).

Et cela revient à dire que c’est dans l'activité de tutelle de l'Etat que se rencontrentles autorisations ; or, l’activité de tutelle ne comprend pas seulement l’activité de police : elle

(1) Raneletti, op. cit., p. 30 et suiv.

se manifeste souvent encore autrement. En principe,, par exemple, les conseils municipaux prennent des décisions qui sont exécutoires par elles-mêmes (Lois, 5 avril 1884, art. 61). La capacité est la règle, l'incapacité l'exception. Toutefois, il existe des cas où des limites sont apportées à l'exercice de cette liberté : et cette liberté n’estrendue pleine et entière que par l'approbation de l'autorité supérieure. (V. not. art. 68, Loi 5 avril 1884, in principio; art. 69 art. 142 de la même loi, art. 143, etc.). L’approbation de l'autorité supérieure peut être donnée, ou n'être pas donnée ; l'examen consiste à rechercher, si ces actes des conseils municipaux sont conformes ou non à une bonne administration. Si l'administration supérieure Juge que ces actes ne préjudicient pas aux intérêts dont elle a la garde, en approuvant, elle rend pleine et entière l’activité des corps municipaux (1). Là encore il y a une barrière placée à l’expansion de la liberté d’une entité Juridique: liberté qui existe de par la nature même de cette entité, là encore,

(1) Ce que nous disons des conseils municipaux, nous pourrions le dire de quantité d'autres corps : nous n'avons certes pas la prétention de parcourir la série fort nombreuse des autorisations. Nous en avons pris deux types dans l’activité de la police, et dans l’activité € économique » de l'administration, tel est le nom que la doctrine étrangère attribue à l'intervention de l’autorité supérieure dans des cas semblables à ceux que nous donnons au texte ; nous avons voulu seulement montrer combien les autorisations peuvent se révéler sous des aspects distincts ; sur ce point, pour la doctrine étrangère. V. Orlando, Dir amm. cit. n°. 381, p. 218 et suiv. Persico, op. et loc. cit, p.334 etsuiv. Sur la distinction de la tutelle juridique de la tutelle économique, v. Persico, op. cit., vol. [, p. 300 et suiv., p.333 et suiv., Orlando, Diritto amministratiwo, cit. p. 373 et suiv., p. 214 et suiv., n°397, p. 227 et suiv., Giorgi, La dottrina delle persone giuridiche, Firenze, Cammelli, vol. IV, 1894, n° 238 et suiv., p. 462 et suiv., sur l'ensemble de la question. Cf. Raneletti, op. et loc. cit., p. 32 et suiv., et surtout la note p. 32.

cette liberté entravée est rendue parfois complète dans un acte de l'autorité supérieure ; cet acte est donc bien du même genre que ceux que nous avons examinés plus haut ; nous,pouvons donc l'appeler encore autorisation.

Au point de vue de la manière dont ces actes se présentent à nous, NOUS ne CrOÿONS pas qu'il y ait un grand intérêt à distinguer suivant qu'ils sont produits par l'activité de tutelle proprement dite ou par l’activité de contréle seulement. Nous voulons dire par là que l'autorité administrative est parfois contrainte de délivrer des permissions. Certes, une telle différence est importante quant au contentieux, mais quant à la conception économique, de tels actes rentrent dans la même sphère d'activité, le contrôle est une des formes de la tutelle; contrôler, c’est encore protéger. Nous en trouvons un exemple dans Part. r* de la loi du 30 novembre 1892 sur l'exercice de la médecine : € Nul ne peut exercer la médecine s'il n’est muni d’un diplôme de docteur en médecine, délivré par le Gouvernement français, à la suite d'examens subis devant un établissement d’enseignement supérieur médical de l'Etat, etc. ». Du moment où la capacité requise est fournie, le Gouvernement doit accorder l'autorisation qui revêt ici la forme d’un diplôme. A première vue, l’on pourrait croire que l'administration a, comme en matière de police, la faculté d'accorder ou non l'autorisation. Il n’en est rien. Ce sur quoi porte la faculté d'appréciation, c’est la capacité : du moment que la capacité est prouvée, le diplôme doit être délivré (1). Nous disons

(1) Voir daus l’art. 6 de la même loi une autorisation de la premiere catégorie, si j'ose m’exprimer ainsi, Cet art. 6 décide que les internes des hôpitaux et hospices français, nommés au concours et munis de douze inscriptions, et les étudiants dont la scolarité est terminée, pourront être autorisés à exercer la médecine pendant une épidémie ou à

qu'il y a encore ici autorisation. La loi du 30 novembre 1892 porte en effet atteinte à des droits qui existaient préalablement et qui résultent de la liberté du travail. L'exercice de ces droits est rendu à ceux qui ont prouvé que cet exercice ne portait nulle atteinte aux intérêts de la collectivité. Nous pourrions encore ici, et dans tous les domaines, multiplier les exemples. La profession de pharmacien (1) (Loi du 21 germinal, an XI, art. 25, Décret du 26 juillet 1885, Loi du 19 avril 1898), celle de vétérinaire (2), celle d'avocat sont soumises à une réglementation : leur exercice nécessite une autorisation. Mais nous avons pris ces diverses hypothèses, non seulement parce qu'elles nous montrent des autorisations sous un aspect tout nouveau, mais encore et surtout parce que sur ce point l'accord n’est pas fait. La doctrine allemande voit ici non plus des approbations, des äutorisalions, mais des concessions au sens étroit : € sont approbations, les permissions qui peuvent être accordées seulement sur le fondement d’une capacité prouvée et qui doivent être accordées dans le cas où cette capacité est prouvée ; le reste constitue l’objet des conces—

sions au sens étroit » (3). É

titre de remplaçants de docteurs en médecine ou d'officiers de santé maintenus transitoirement ». L'administration a ici une vraie faculté d'appréciation, Cf, Salomé, Le médecin et la loi. Paris, 1898, p.9 etsuiv.

(1) Voir sur les règles de l'exercice légal de la pharmacie : Bellenger, De l'exercice illégal de la pharmacie. Rennes, 1899, p. 23 et suiv., etc.

(2) Voir sur une réglementation nouvelle de la profession de vétérinaire par un projet de loi du 16 janvier 1894 un article de M. Hauriou, Revue politique et parlementaire, année 1895, t. HT p. 453 et suiv.

(3) Meyer, op. cit., vol. I,$ 126, p. 373 et suiv., Reichsgewerbeordnung du 21 juin 1869; $ 29 et suiv.: Reichgesetz du 11 juin 1878, Reichgesetz du 23 juillet 1838, art. 2. Pour les professions de médecin, pharmacien, vétérinaire, sage-femme : voir vol. I, $ 8o-82, p. 210, 213,

LU

Nous ne voyons pas l'intérêt que peut avoir la distinction, ni même en quoi elle consiste; aussi nous rallionsnous pleinement à l'opinion de Raneletti et croyons-nous € qu'il ne parait pas utile de faire une distinction entre autorisations et autorisations, Suivant qu'il y a ou non une preuve d’une capacité spéciale, révélée par un diplôme qui, seul, larfait apparaître, parce que l'existence de qualités, plus ou moins grandes, requises dans la personne, qualités nécessaires pour l'obtention de l'autorisation, ne peut changer la nature juridique de l’acte dont nous nous occupons » (1).

Si les lois portent ainsi des entraves à la liberté du traval, aux droits qui résultent de cette liberté, en soumettant l'exercice des professions à des permissions, sous la forme de diplômes, par exemple, elle Le fait encore dans un but, trop visible pour que nous insistions, de protection de la société ; ici encore, l'administration agit comme remplissant un rôle de tutelle ; et ce que nous avons dit plus haut, nous semble plus clair que jamais, à savoir qu'il y a des « actes qui nous apparaissent comme des restitutions faites à l'individu de droits dont l'exercice leur était interdit... ». Ce sont ces actes que nous appellerons des autorisations

administratives.

215 et suiv., $ 114, p. 325 et suiv.: Lœning, op. cit., $ 75-75, p. 322 et suiv., $ 95, p. 408 et suiv. Ces autorités sont rapportées, avec les références indiquées, dans Raneletti, op. cit., p. 36, note 1.

(1) Raneletti, op. cit., p. 37.

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