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avec lequel il ne se confond pas, l’accord n’est pas encore complètement fait sur l'extension qu'il convient de donner

à son domaine.

Deux courants très distincts peuvent être observés ; tandis

que d’une part, l’étude du droit administratif est restreinte à la seule administration interne, (1) considérée comme

et les lois commerciales et de procédure civile : comme M. Ducrocq

l'explique, cette confusion a pour cause l'absence du principe de la sépa-

ration des pouvoirs et des autorités. — V. encore Merlin faisant rentrer dans le Droit public particulier nombre d’objets qui font essentiellement partie du Droit administratif proprement dit. (V. Foucart, Eléments de

Droit public et administratif, t. I, p. 14. Cabantous et Liégeois, op. cit.,

n° 2, Aucoc, op. cit., p. 9, n° 3. Ducrocq (5° édit.), t. [, n° 2. Boïileux,

(loc. cit.). Conf. Pandectes françaises. Répertoire au mot Droit admi-

nistratif, n° 225 et suiv. — V. Bluntschli : Ze Droit public général,

traduction Riedmatten, 1885, ch. Il: « Le Droit public proprement dit se distingue enfin du Droit administratif, comme la politique ou le

gouvernement.se distingue de l’administration. La différence n'est pas

tranchée et se fonde moins sur l'essence des choses que sur des raisons de méthode ». — Malgré quelques divergences isolées, l’on peut dire aujourd’hui que tout conflit a cessé sur le sens respectif des mots : Droit public, Droit administratif. La première expression est compré-

hensive de la seconde ; la première n’est qu'un terme général sous

lequel se classent, en plus du Droit administratif, le Droit constitution= nel, le Droit des gens, et pour certains esprits, car la question est. controversée, le Droit criminel, au moins pour les crimes et délits autres

que ceux commis contre les particuliers.

(1) Voir Stein, Verwaltungslehre, I, p. 46 et suiv. et Handbuch der Verwaltungslehre, p. 43 et 100. V. Meyer, das Verwaliungsrecht, Encyclopädie der Rechtwissenschaft von Holtzendorff, Leipzig, 188», vol. I, p- 1089. V. encore Lœning, Lehrbuch der deutschen Verwaltungsrechts, Leipzig, Druch und Verlag, von Breitkopf und Härtel, 1884, $ I. Verwaltung und Verwaltungsrechts, p. 3 et $ 48, p. 225. Il existe cependant entre ces auteurs une divergence : à part Lœning, les autorités ci-indiquées voient dans l'administration interne cette activité de l'Etat qui offre à l'individu les conditions de son développement, développement que par ses propres forces l'individu n’eut pu atteindre tout entier. Læœning s'élève contre cette conception, soutenant que l’activité

LOURT

l’ensemble des actes publics qui ont pour fin immédiate et directe la satisfaction des intérêts de la collectivité, — et par là même tout ce qui concerne l'administration des affaires extérieures, l'administration militaire et l'administration financière sont laissées de côté, — d’autre part, pour une école opposée, la notion du droit administratif comporte l'étude’ de ces diverses administrations.

Peut-être, est-ce surtout dans l'administration interne proprement dite que l’activité de l'Etat se développe le plus :

Cependant la théorie qui semble dominer en France (x) et

même à l'étranger (2) fait rentrer l'étude de l'administration

de l'Etat doit se manifester dans un sens conforme non aux intérêts de l'individu, mais de l’agregat social. — Voir encore Meyer, Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts {Zeitschrift für die gesammste staatswissenschaft, vol. XXXVIII, p. 232 et suiv.). Il la conçoit comme l’activité de l'Etat qui se développe dans la société. Consulter encore Rœæsler, Deuisches Verwaltungsrechts, $ I, p. 1 et suiv. qui parle de l’administration sociale au lieu et place de l'administration interne. V. sur cette définition Bouchené-Lefer : Quel est le véritable objet du Droit admimstratif. Revue pratique, 1864, t. XVII, p. 105. On peut encore utilement consulter sur ce point, c’est-à-dire sur le domaine du Droit administratif, Orlando : Principii di diritto amministrativo, Firenze, Barbera, 1891, p. 10 et suiv., p. 15 et suiv., not. p.09; p. 4x, n°10 et suiv., p.237 et suiv. Conf. le remarquable ouvrage de M. le professeur Oreste Raneletti, que nous aurons souvent occasion de citer dans les développements qui suivront : Teoria generale delle autorizzazioni è concessiont amministrative, 1® partie, Concetto e natura. — Unione tipografico, p. 4 et suiv. V. les notes.

(1) Voir Aucoc, op. cit. p. 20, Ducrocq, 7° édit. Berthélemy, op. cit. p. 1 et suiv. Marie, Eléments de Droit administratif, Larose, 1890, p. 5 et suiv. Hauriou, op. cit., p. 235 et suiv., etc.

(2) Voir Edmond Picard, Le Droit pur, Bruxelles, 1899, p. 147 etsuiv. Laband, Ze Droit public de l'Empire allemand, traduction Gandilhon, Giard et Brière, 1901. T. Il, p. 513. Meyer, op. et vol. cit., Il, 1885. Persico, Principii di diritto amministrativo, Naples, Marghieri, 1890, vol. I et IT. Meucci, Zstitusioni di diritto amministrativo, Turin, Bocca,

financière et de l'administration militaire dans celle du droit administratif; quant à l’administration des affaires extérieures, bien que par certains côtés, elle nous appartienne, la doctrine dominante l’a complètement détachée du droit

administratif.

Pour graves qu’elles soient, ces difficultés sont loin d’être insurmontables : on peut toujours, avec vraisemblance, délimiter le domaine du droit administratif; et, malgré quelques divergences qui se produisent, surtout dans la doctrine étrangère, nous sommes en mesure d'affirmer que sur

ce point l’accord est fait.

1892, p. 3 et p. 576-581. De Gioannis Gianquinto, Corso di diritto publico amministrativo, 1 (1877), $ 45, p. 20 et suiv. Ces auteurs en détachent la partie de l’administration des affaires intérieures qui forme l’objet du droit international public. Quant à Contuzzi, Diritto internationale publico, Milan, Hæpli 1889, capo VI, dont l'opinion résume assez bien l’opinion qui prévaut en Italie et même en France, il fait rentrer dans le droit international public tout ce qui concerne les agents diplomatiques : il ne réserve pour le droit administratif que ce qui concerne l’administration centrale (ministères). Meyer, op. cit. (vol. IT), au contraire, fait rentrer la nomination de tous les fonctionnaires diplomatiques dans le Droit administratif. Peut-être, cette conception est-elle plus logique, car toutes les règles du droit administratif, en ce qui concerne la nomination de ces fonctionnaires et leurs rapports avec l'administration publique, trouvent ici leur application. Toujours est-il que la Science française et la Science italienne, pour des raisons pédagogiques et de méthode, n’adoptent pas cette manière de voir qui, nous le répétons, serait peut-être plus rationnelle.

Signalons enfin, et cela seulement pour montrer combien, en ces points fondamentaux, toutes les questions sont controversées, une autre difficulté. Le droit administratif étudie-t-il seulement l'activité juridique ? ou l’activité sociale ? De quelle manière doit-il effectuer cette étude ? La réponse fournit la base de la controverse qui s'établit entre le droit administratif et la Science de l'administration. V. Orlando. Diritto amministrativo e Scienza dell amministratione (Archivio Giuridico,

XXXVIIL, fasc. 5, 6), et op. cit., n° 23 et suiv., p. 23-43.

Mais, ce qui rend très délicat de dire quelle est la nature juridique d’un acte, c’est, comme nous l'avons fait remarquer, qu'une telle mission a pour but de classer une manifestation de l’activité humaine : ce qui suppose une classification préalable : or, en France, cette classification n'a pas été effectuée ; en Italie non plus ; l'Allemagne seule (1) peut se vanter d'avoir réuni sous des principes généraux et insuffisants d’ailleurs, ainsi que nous aurons, dans la suite, occasion de le voir, ces manifestations de l’activité des êtres publics.

Et, à supposer qu'elle existe, il est impossible de parler de la classification des actes dont l’ensemble constitue une branche de la science du droit, sans savoir quelles sont au juste les limites du domaine dans lequel se rencontrent ces actes : et c’est pourquoi nous avons cru nécessaire de dire, d'un mot, les controverses qui se sont élevées et dont toutes ne sont pas tranchées sur les principes fondamentaux du droit administratif, Mais, nous le répétons, il y à ici une lacune.

De cette lacune, on peut être, à première vue, d’autant plus surpris qu’elle est isolée, en ce sens que dans le droit privé, tout monument juridique, si élémentaire qu'il soit (2), conüent l'indication des principes généraux, qui trouve-

(1) V. Lœning, op. cit., $ 48, p. 225 et suiv. : Dans son livre Il, Activité de l'Administration, sous la rubrique Génération de la volonté de l'Etat, il classe les manifestations de cette volonté en quatre catégories : Verwaltungsgesetze, Verordnungen, Verfügüngen et Staatsrechtliche Vertrage. Nous reverrons plus tard cette classification et sa valeur. Nous n'avons ici qu'à la signaler. V. encore Meyer, opel, $ 8, p. 23 et suiv., $ 18 et suiv., p. 57 et suiv.

(2) Nous nous contenterons de citer la Précis de Droit civil de M. Baudry-Lacantinerie, 8° édit., $ 1, 1902, p. 53 et suiv. Planiol, Traité élémentaire de Droit civil, Paris, 1901, t. I, p.107 et suiv.

ront leur application dans chaque acte, examiné isolément.

Cependant, cette différence s'explique. Les relations humaines, consacrées par le droit privé, supposent l'égalité entre les divers sujets de droit : l'être public, au contraire, tantot armé, tantôt dépourvu de pouvoirs extraordinaires, ne saurait être l’objet d’un même traitement suivant qu'il est dépositaire de la souveraineté, qu'il impose un ordre à un subordonné ou suivant qu'il agit à l'instar d’un partuculier. De là, la distinction toute naturelle et qui s'impose entre les actes de puissance publique et les actes de gestion. Cette distinction n’est pas aussi simple qu'on pourrait le croire, car elle est loin d’être nette, et la ligne de démarcation ne s'aperçoit pas toujours clairement. Le criterium n'est pas encore trouvé (1).

Il n’est pas sans intérêt de faire de telles distinctions, car lorsque des difficultés s’élèvent au sujet de ces actes, le contentieux n’est pas le même, et cela va de soi. Or, s'il est des manifestations de l’activité des êtres publics au sujet desquelles il ne puisse y avoir aucun doute, il en est d’autres au contraire qui ont donné lieu en France et à l'étranger à de nombreuses controverses qui sont loin d’être tranchées ; c’est ainsi notamment que les concessions administratives, dans lesquelles se rencontrent l'élément puissance publique et l'élément gestion ont été, ainsi que nous le verrons plus tard, rangées tantôt dans les actes unilatéraux de puissance

(1) V. cependant Laferrière, 2° édit., op. cit., p. 5. Hauriou, La gestion administrative, Paris, 1899, et Précis de Droit administratif, 4° édit. Jacquelin, Une Conception d'ensemble du Droit administratif, Paris, 1899, not. p. 17 et suiv., et Les Principes dominants du Contentieux administratif. Paris 1899, p. 83 et suiv. Berthélemy, op. cit. not. p. 21 et suiv. Grivellé, De la Distinction des actes d'autorité et des actes de gestion. Paris, 19o1.

INTRODUCTION ÿ

publique, tantôt dans les actes de gestion. Non seulement il est difficile de les classer dans l’une ou l’autre de ces catégories, mais encore on confond souvent la concession, surtout considérée à l’état pur, avec une autre classe d’actes qui présentent avec elle de nombreux caractères communs, les autérisations administratives. C’est de ces deux catégories d'actes que nous avons à nous occuper aujourd'hui. Il est impossible d'en donner une définition à priori, ce n’est qu'après avoir vu commentils se conçoivent dans le domaine économique et juridique que nous pourrons donner cette définition; nous la compléterons par la recherche de leur nature, après, toutefois, que nous aurons pris part sur le point de savoir s'il convient d'adopter la division classique et bipartite des actes administratifs en actes de puissance publique et en actes de gestion, ou, au contraire, se rallier à l’un des systèmes nouveaux qui ont été proposés en ces dernières années.