GER

être l’objet de privilèges exclusifs (1) ». Et c'est très justement que faisant allusion à de pareils actes, 1l se sert de l'expression (concession ». « Mais ces concessions arbitraires venaient le plus souvent se briser contre d’autres privilèges (2), etc. ». Et plus loim:... « La durée des privilèges était alors déterminée par les actes même de concessions (3) ». L'opposition des termes montre bien que la nature juridique de pareils actes était modifiée (4).

Cependant nous devons dire que nous avons hésité avant d'adopter cette opinion ; mais nous sommes maintenant fermement persuadé qu'il y a eu un revirement en cette question, sur laquelle des débats s’élèvent encore cependant.

Le motif de doute résidait dans l’art. 12: « Toute demande etc... sera rejetée... » C’est donc que le Ministre a un pouvoir arbitraire d'appréciation (5) qu'il peut à son

(1) Duvergier, Lois et Décrets, tome 4, p. 553, note 1, col. 2 et p. 554, même note.

(2) Zbid.

(3) Ibid.

(4) En Italie où la législation admet, en ces matières, les mêmes principes (voir Loi 19 septembre 1882, n° 1012, art. 15. Loi concernant les droits appartenant aux auteurs des travaux d’esprit ; Loi sur l’mdustrie privée, 30 oct. 1859, n° 3731, étendue à tout le royaume par la loi du 31 janvier, n° 1659, art. 10 et 20 (Loi sur les dessins et modeles de fabrique, 30 avril 1868, n° 4598, art. 2), en Italie, disons-nous, la doctrine reconnait généralement que l'administration joue ici le simple rôle d’une autorité qui atteste et certifie : cependant en sens contraire. Mantellini, L'Etat et le Code civil. Florence, Barbera, 1882, vol. I, p- 508, qui place ces actes dans les «concessions de gouvernement ».

(5) La question s’est posée notamment à propos des oppositions formées à la délivrance par des tiers ; on s’est demandé quel devait être le rôle de ladministration, évidemment elle n'est pas juge des oppositions, mais doit elle surseoir à statuer jusqu'à ce que les tribunaux judiciaires se soient prononcés ? Et lorsqu'elle aura la solution des tribunaux, a-t-elle un pouvoir d'appréciation? Pour nous la question ne saurait faire de

ACTES D EXÉGUTION 67

gré refuser ou autoriser. Mais il existe un autre argument de texte qui combat victorieusement le premier. L'art, 11 déclare : « Les brevets dont la demande aura été régulièrement formée seront délivrés... ete... C’est donc qu'il y a obligation pour l'autorité administrative de délivrer le bre-

doute. L'administration doit statuer sans tenir compte des oppositions. En effet, il est inutile d'ajouter des rigueurs à celle de la loi: or, aucun texte n'autorise dans ce cas le ministre à refuser la délivrance : son rôle est machinal : il n'est pas juge des faits et appréciateur souverain: d’ailleurs remarquons que la délivrance ne nuit à aucun droit : d’ailleurs c’estla pratique du Ministère du Commerce. Il existe enfin une raison de texte. En 188, sur le rapport de Vincens, chef de la division du commerce intérieur et des manufactures, le comte de Saint-Cricq prit un arrêté le 13 octobre 1828 nommant une commission chargée de revoir dans l’ensemble le et danss détails, le régime des brevets d'invention, de perfectionnement et d'importation. Jusqu'au 14 juillet 1829, la commission tint vingt séances et fit elle-raème les réponses aux questions qu’elle avait posées : or, la VI‘ question était la suivante: « La délivrance des brevets doit-elle être soumise à un examen préalable ? » — Réponse : Non. L'article 11 a reproduit les mêmes termes. En ce sens voyez Renouard, Traité des brevets d'invention, Paris, 1865, 3 édit. p- 357 et suiv. et 119, Nouguier, Des brevets d'invention et de la contrefacon, 1858. 2° édit., in-8, n° 185. Rendu et Delorme, Traité pratique de droit industriel, 1885, 1 vol. in-8, n° 356. Calmels, De la contrefacon des inventions brevetées, les modèles et des dessins de fabrique, des œuvres littéraires et artistiques, législation et jurisprudence; 1852, in-8, n° 703. Picard et Olris. n° 375. Bédarride, Commentaire des lois sur les brevets d'invention, sur les noms des fabricants et des lieux de fabrication, n° 172. Allart, De la propriété des brevets d'invention et de leur validité. Paris, 1887, 3 vol. in-8, t, II, n° 118. Ruben de Conder v. Brev. d'invention, w 272, Malapert et Forni, op. cit. n° 262 et 263.— Contrà, Blanc. Traité de la contrefacon et de sa poursuite en justice, concernant les brevets d'invent. de perfectionnement et d'importation, les noms des commercants, etc. Paris, 1837, in-8, p. 546. Blanc et Beaume, Code général de la propriété industrielle, litiéraire et artistique, 1854. 1 vol. in-8, n° 329, Pouillet, Traité théorique et pratique des lrevets d'invention et Ce contrefacon, 1889, 3° édit., 1 vol. in-8, n° 135.

vet; le texte aurait été conçu autrement, probablement ainsi : pourront être délivrés. D'ailleurs, avons-nous dit, les travaux préparatoires sont «en ce sens, et au surplus l’art. 12 lui-même nous indique l'étendue des pouvoirs du juge : (Toute demande dans laquelle n’auront pas été observées les formalités prescrites par les numéros 2 et 3 de l’art. 5 et par l’art. 6 sera rejetée... » Donc, ce que la loi exige, ce sont certaines conditions de formes ; du moment que ces conditions sont remplies, 1l y à nécessité de la délivrance : le rôle de l’autorité se borne donc à constater s’il y a conformité des formules avec les nécessités imposées par la loi: si la réponse est affirmative, l'autorité ministérielle doit délivrer le brevet, sous forme d'arrêté; si ces conditions ne sont pas remplies, l'autorité ministérielle à l'inverse doitrefuser le brevet: aucun pouvoir d’appréciation etnul arbitraire.

Nous avons assez longuement insisté sur ce point, parce que les brevets d’inventions constituent un exemple notable d'actes qui, à première vue, peuvent être confondus avecles autorisations proprement dites. De pareils actes sont extrêmement nombreux. =

Il est souvent difficile de savoir si l’on se trouve en présence d’une autorisation administrative ou d’un simple acte d'exécution, d’un pouvoir arbitraire des autorités ou d'une pure formalité. Les cas où le doute existe sont nombreux; nous nous contenterons de relever celui qui s’est passé le 17 février 1902 : en matière électorale de déclaration de candidature, quel est le rôle de préfet ? Et d’abord, d'un mot rappelons les faits. Dans un arrondissement de la Manche (Valognes) par suite du décès d’un député, se produisit une vacance: la candidature fut offerte au sous-

préfet qui l’accepta. Le sous-préfet aux termes de la loi du 30 novembre 1855, art. 2, est frappé d’une inéligibilité relative. Or lorsqu'un candidat frappé d’inéligibilité fait sa déclaration de candidature, le préfet doit-il délivrer le récépissé ou peut-il le refuser ? Les conséquences sont importantes : au cas derefus, les bureaux électoraux annulent les bulletins ; au cas de délivrance du récépissé, Le candidat inéligible qui satisfait aux autres conditions, est proclamé élu. Ce point est aussi intéressant en droit constitutionnel qu'en droit administratif.

Rien ne peut nous éclairer, car l’art. 2 de la loidu 19 juillet 1889 sousl’empire de laquelle nous vivons, contient seulement ceci : (Tout citoyen qui se présente ou est présenté aux élections générales ou partielles doit, par une déclaration signée ou visée par lui et dûment légalisée, faire connaître dans quelle circonscriptionil entend être candidat. Cette déclaration est déposée, contre reçu provisoire, à la préfecture du département intéressé, le cinquième jour au plus tard avant le jour du scrutin. Il en sera délivré récépissé définiuf dans les 24 heures. » Au Sénat, lors de la discussion de cette loi, le point qui nous occupe a fait l’objet d’un débat assez long, et très confus d’où nous ne pouvons dégager aucune idée précise (1). Le 17 février 1902, la question se présenta devant la Chambre des Députés et deux systèmes sinon opposés, tout au moins différents, furent proposés. La question fut très nettement délimitée par l’interpellateur, M. Gauthier (de Clagny):«Quelest,en matière électorale, le pouvoir du préfet? Un préfet peut-il refuser une déclaration de candidature sous prétexte que ce candidat est inéligible, ou au contraire,

(1) Villey, Législation électorale comparée des principaux pays

d'Europe, pag. 194.

doit-il, dans tous les cas, quelles que soient les circonstances et quels que soient les cas d’inéligibilité, accepter la déclaration, sauf bien entendu s'il y a multiplicité de candidatures ? (1) » C'était demander, en d’autres termes, si la déclaration de candidature est un acte d’autorisation ou un acte d'exécution. Rappelant que la question s'était déjà posée devant la Chambre et avait été tranchée (le 15 janvier 1891) par le Ministre de l'intérieur, M. Constans, dans le sens de l'acte d'exécution, M. Gauthier (de Clagny) exposa les deux solutions possibles et se rallia à celle déjà adoptée précédemment. Il fut soutenu par M. Viviani. Sur la question posée par l’interpellateur au gouvernement, il fut répondu par le président du Conseil, M. Waldeck-Rousseau qui proposa un système intermédiaire. Il y aurait suivant ce système dans l’acte du préfet tantôt une autorisation, tantôt un acte d'exécution, ou plutôt il y aurait autorisation, mais l'opinion du président du Conseil n'étant basée sur aucun texte, on ne voit pas pourquoi le pouvoir du préfet serait absolu dans certains cas, limité dans d’autres. tn eflet, le système gouvernemental était basé sur une disünction! se trouve-t-on en présence d’une inéligibilité, c'est-à-dire d'une incapacité prononcée par les lois électorales seules, la solution découle de la loi de 1855; c'est à la Chambre d’être juge de l’inéligibilité ou de la nonéligibilité ; se trouve-t-on au contraire en présence d’un homme frappé de dégradation civique, ayant perdu l'exercice de ses droit civils et politiques (2), (il est impossible d'admettre

(1) Z, O., 19 février 1902, p. 693 et suiv.

(2) La question intéresse plutôt le droit constitutionnel. Cependant rappelons que le président du Conseil ne faisait que soutenir dans sa thèse arbitraire, un de ses prédécesseurs dans une circulaire dont les termes

que des fonctionnaires chargés d'assurer l'exécution des lois puissent être obligés de prêter leur concours à une violation évidente des décisions de la justice » (1).

Pour, nous, la question ne saurait faire le moindre doute. La déclaration de candidature constitue toujours un acte emportant chez le préfet l'obligation absolue de délivrer, en tous cas, le récépissé, et cela pour plusieurs raisons de droit constitutionnel ou de droit public. Il y a d’abord un argument de texte : il n’est donné aucune possibilité au préfet d'accorder ou de refuser : le récépissé sera délivré. De plus, avant la loi de 1889, aucune déclaration de candidature n'était nécessaire; or il est reconnu par tous (2) que la loi de 1889 n’a pas entendu innover : car la loi n'a nullement entendu toucher aux inéligibilités ; un homme privé de ses droits en 1889 l'était tout autant en 1888; or, cet homme pouvait se présenter, antérieure-

montrent bien que ce prédécesseur s’inspirait de considérations d'ordre politique et non juridique.Cette circulaire, adressée aux préfets,est à la date du 29 août 1889 : « Je vous rappelle que vous n'êtes pas juge desconditions d’inéligibilité d'ordres divers qui peuvent s'appliquer aux déclarants et qui appartiennent à la compétence de la Chambre des députés, chargée de vérifier les pouvoirs de ses membres. Toutefois, vous refuseriez, le cas échéant, de recevoir les déclarations de candidature faites ou visées par les contumax que la Haute-Cour de justice a condamnés par arrrêt en date du 19 août 1889. Cette condamnation emporte, en effet la dégradation civique, et les condamnés sont en état d'interdiction légale absolue. Si plusieurs déclarations du même candidat pour des circonscriptions différentes de votre département vous étaient adressées, vous n’auriez à délivrer un récépissé définitif que pour la première en date. Si ces déclarations étaient déposées le même jour, elles seraient toutes nulles, conformément à l’art. 3. >

(1) J. O., 17 février 1902, p. 698.

(2) Par le président du Conseil lui-même, sur la remarque qu'en a faite M. René Viviani. J. O., même date, p. 697.

ment à cette loi, sans que le préfet ait pu de son côté empêcher la candidature de se produire : il en est de même aujourd'hui. La loi de 1889 a interdit à un candidat de se présenter dans deux collèges : « la déclaration a servi de controle territorial », on ne doit pas en faire un mode d'interdiction électorale; car, au surplus, l’adoption du système contraire porterait atteinte aux droits de la Chambre : il est certain que c’est la Chambre, et la Chambre seule, qui est juge d’accepter ou de rejeter ceux qui seraient ou non élus sans droit; il faut remarquer, en outre, que le système de l'arbitraire serait une arme terrible entre les mains du Gouvernement : en cas de refus, par application des principes que nous verrons, le seul recours possible serait le recours pour excès de pouvoir, et, en attendant que ce recours fût jugé, il s'écoulerait assez de temps pour permettre à l’élecuon d’avoir lieu.

Enfin, il est une raison d'ordre général qui s’applique à tous les cas où la question est douteuse. IL est souvent très difficile de savoir si l’on se trouve en présence d’un acte véritablement discrétionnaire, d’une autorisation où d’une simple formalité, d’un acte d'exécution. Il n’y a aucurr criterium, comme ce débat l’a révélé : le seul qui existe c’est le texte de la loi : ce texte peut n'être pas précis : dans ce cas-la que faire? Nous sommes persuadé qu’en pareïlle hypothèse, il faut conclure dans le sens le plus étroit, à l'admission par conséquent de l'acte d'exécution. La puissance publique doit toujours s’interpréter restrictivement, dans un sens favorable à l'individu, car en matière de droit aussi bien public que privé, la hiberté, la capacité sont la règle; l’incapacité, la contrainte, sont l'exception. Souvent en effet, la plupart du temps même, les actes d’exécu-

ACTES D’EXÉGUTION 73

tion touchent à des droits naturels où tout au moins les sancüonnent. Or, l'intervention de la puissance publique dans l'exercice et la réglementation de pareils droits est, il faut bien le dire, une anomalie, une chose exceptionnelle : cette anomalie est rendue souvent nécessaire par l'intérêt général, et le droit administratif, tout au moins dans ce qui le la puissance publique, n’a pas d'autre mission que d’équilibrer l'intérêt général avec les droits individuels; il doit toucher le moins possible à ces droits individuels, et en considérant toujours comme la limite de ses atteintes cet intérêt de la collectivité qu’il a la mission de protéger : nous croyons donc qu'en cas de doute ou même de conflit, et pour les raisons que nous venons de donner, le principe d’interprétation doit être le même et tendre à l’admission de l'acte d'exécution.

En matière de cours d’eau, nous trouvons encore des actes d'exécution, des autorisations et des concessions. Lorsqu'il s’agit de cours d’eau non navigables et flottables, nous rencontrons des actes d'exécution et des autorisations : nous ne pouvons fournir des détails qui nous entraineraient trop loin, mais la chose est certaine, aussi bien sous l'empire de la nouvelle loi du 8 avril 1898 qu'avant la réforme, car à ce point de vue, la loi n’a pas changé les pouvoirs de l'administration, tout en apportant des modifications quant aux espèces dans lesquelles ces pouvoirs peuvent s'exercer. Avant la loi de 1898, M. Picard (1) disait, ce qui est toujours vrai : (€ L’administration édicte des règlements applicables, soit à tous les cours d’eau d’un département, soit à l’un ou plusieurs de ces cours

(1) Picard, Traité des eaux, t. I, p. 697.

d’eau, et prescrit les dispositions nécessaires pour sauvegarder la salubrité publique, assurer le libre écoulement des eaux ou régler leur répartition entre les usagers ; dans des vues d'intérêt général, elle prend des mesures individuelles ; elle délivre des permissions pour les établissements nouveaux ou régularise la situation des établissements existants et fait ce qu'on appelle des règlements d’eau. Parmi les dispositions insérées dans les actes de cette nature, les unes ont un caractère de simple exequatur ; les autres ont pour but d'assurer l'observation des règlements généraux ou de déterminer les conditions particulières auxquelles l'usage des eaux doit être subordonné dans l'intérêt de leur libre écoulement ainsi que de la salubrité publique. » Donc d'un côté, il y a des actes d'exécution, de l’autre des autorisations ou des concessions. En matière de cours d’eau navigables et flottables, plus d'actes d'exécution, mais seulement des actes discrétion-

naires (1).

(1) Voir art. 4o et suiv. chap. IT de la loi du 8 avril 1898:

ART. 40. — Aucun travail ne peut être exécuté et aucune prise d’eau ne peut être pratiquée dans les fleuves et rivières navigables ou flottables sans autorisation de l'administration.

Arr, 41. — Les préfets statuent après enquête et sur l'avis des ingénieurs, sauf recours au ministre, sur les demandes ayant pour objet de faire des prises d’eau au moyen de machines, lorsqu'il est constaté que; eu égard au volume des cours d’eau, elles n’auront pas pour effet d’en altérer le régime.

Arr. 42. — Ils statuent également sur l'avis des ingénieurs, sauf recours au ministre, sur les demandes en autorisation d'établissements temporaires sur les cours d'eau navigables ou flottables, alors même que ces établissements auraient pour effet de modifier le régime ou le niveau des eaux. Ils fixent, dans ce cas, la durée de l’autorisation qui ne devra jamais dépasser deux ans.

Nous en trouvons encore un exemple dans la loi du 3 mai 1844 sur la chasse, et nous le citons d'autant plus volontiers qu'a côté de ces actes d'exécution, de ces visas et dans, la même loi nous trouvons de véritables autorisations. Le permis de chasse est délivré par l'autorité compétente, c'est-à-dire par le préfet. Mais ce droit de chasse est conféré à l'individu non par l'autorité administrative,

ArT. 43. — Toutes autorisations ne peuvent être accordées que par décrets rendus, après enquête, sur l'avis du Conseil d'Etat. Arr. 44. — Les concessionnaires sont assujettis à payer une rede-

vance à l'Etat, d'après les bases qui seront fixées par un règlement d'administration publique.

Arr. 45. — Les prises d’eau et autres établissements créés sur les cours d’eau navigables ou flottables, même avec autorisation, peuvent toujours être modifiés ou supprimés. Une indemnité n'est due que lorsque les prises d'eau ou établissements dont la modification ou la suppression est ordonnée ont une existence légale.

Toutefois, aucune suppression ou modification ne pourra être prononcée que suivant les formes et avec les garanties établies par les articles précédents.

Si nous citons ces articles, c’est non seulement pour confirmer ce que nous venons de dire que, en matière de rivières navigables ou flottables, il n'y a pas d'actes d'exécution, mais pour montrer encore une fois de plus combien la terminologie de notre législation administrative est peu précise : le terme autorisation est employé ici tantôt dans le sens d’autorisation proprement dite, tantôt dans le sens de concession, et l’article &4 est de nature à faire croire que la concession a pour criterium le payement d'une redevance: présentée sous cette forme, la chose est inexacte, car à supposer que la redevance ne se rencontre que dans la concession, ce n’est pas son payement qui donne à l'acte son caractère, ce payement, en effet, n’en estau contraire qu’une conséquence. Etla redevance serait peut-être payée aussi bien par les autorisés que par les concessionnaires; nous développons cette idée dans notre seconde partie, lorsque nous étudions le point de savoir comment doit-être envisager la redevance; est-ce le prix d’uue location ou n'est-ce, simplement, qu’une taxe de police (v. H° partie, Nature Juridique des concessions,