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;i revenir sur les procédés do calcul qui scrveul à les déterminer. I,e seul devoir de riilat, en ce qui concerne ces impôts, est d'ap- |dif[uer indistinctement à tous, sans exemption ni faveur, les tarifs édictés par la loi. Cette (il)li;;ation, qui résulte du principe de l'éfialité de l'impôt, trouve parfois sa sanction dans des textes positifs, tels que l'article o!> de la fameuse loi du 22 friniaiie an Vil sur les droits d'enreyistremenl. ■■ Aucune .lulnrilc publique, ni la réyie, ni ses pri'poses ne peuvent accorder de remise ou de modération des droits... ni en suspendre ou en faire suspendre le recouvrement, sans en devenir personnellement responsables. »

7. Obligations de l'État en matière de dépenses. Crédits. — Spécialité dans le temps et dans l'objet. - . Législation par voie budgétaire. - Virements. — Caractère impératif des prévisions du budget.

En ce qui concerne les dépenses, les prévisions inscrites au budjjet sont avant tout restrictives. Non seulement le gouvernement ne peut |ias dépenser au delà de la somme qui lui est allouée en bloc, mais cette somme elle-même n'est pas considérée, au moins de nos jours, comme constituant une sorte d'abonneinenl moyennant lequel l'Etat se charf^erait de l'ensemble des services publics. Le budget règle avec précision la destination que doivent recevoir les sommes levées sur la nation. Le gou\cinement ne doit pas les détourner de l'emploi déterminé auquel le vote des Cbanibres les a alTcctées. C'est là ce qu'on appelle le principe de la spécialité qui a été l'objet de si nombreuses et de si vives discussions.

.\ l'ouverture des Etats généraux, Necker paraissait croire ipie les exigences de l'Assemblée n'iraient pas au delà du droit de voter les impôts. Cette illusion, bien vite emportée par le courant révolutionnaire, reparut un instant aux premiers jours de la IJeslauration et son iniluence se retrouve dans les rédactions des articles 17 et 48 de la Charte'. Mais elle ne tarda pas à se dissiper encore, grâce à l'inlluence du baron Louis qui, prenant sui- lui de suppléer à l'obscurité du teïte cnnstituticninel, dit aux députes de 1SI4 : " Votre fonctiiin [iremière sera de rcconnaitre l'étendue des besoins du budget d(" l'Etat et d'en ti.xer la somme. Votre attention se, portera ensuite sur la déterminal ion des moyens. Les éléments dont la léunion forme

1. .\nT, 17, .. I,;i prtipositiim i\r I;i toi c^l portt-t;, .lu gndu roi, ;i I;t diainlu-e tIfs pairs ou il celte des députés, excepté la loi de l'impôt, cpii doit être adressée d'al)ord à la f'.hambre des députés.

.\rt, 48. — Aucun impôt ne peut être établi ni per^u s'il n'a été consenti par les deux Chai»l)res et sanctionné par le roi.

le montant des crédits ministi'riels seront soumis à votre vérification ».

Le droit de voter les dépenses était ainsi définitivement consacré : il devait entraîner, par voie de conséquence, le principe de la spécialité des crédits.

[1 existe deux sortes de spécialités : la spécialité dans le temps et la spécialité dans l'objet.

La spécialité dans le temps est ce qu'on appelle la spécialité |>ar exercice. « Le budget, ainsi qu'on l'a fait remarquer, établit une spécialité dans l'abonnement; fùt-il voté en bloc et sans aucune division, ou fùt-il voté liour dix ans de suite, comme il l'a été en Belgique et en Hollande après 1815, il limite le temps pendant lequel le prince entreprend à forfait de gi'rer la fortune ptiblique. La spécialité devient plus précise quand, même avec le vote d'un budget sans divisions, le budget cesse d'être biennal, triennal ou décennal et quand la spécialité d'exercice interdit d'étendre les recettes et les dépenses d'une année à une autre ' ». La spécialité par exercice date en Franco de l'ordonnance du 14 septembre I8'22.

La spécialité dans l'objet crée dans la dépense totale une série de divisions à chacune desquelles correspond un crédit distinct. Le gouvernement, lié par ces divisions, ne peut faire aucune dépense pour un service auquel il n'aurait pas été ouvert de crédit; et de plus, il doit renfermer la dépense de chaque servicedans les limites qui lui ontélé tracées par le vote des Chambres. Si, au cours de re.\écution du budget, il surgit un besoin qui n'a pu être prévu à l'époque de son établissement, le gouvernement doit solliciter un crédit extraordinaire ; si la dotation d'un service devient insuffisante, il doit solliciter un crédit supplémentaire. Ce n'est qu'en cas d'urgi'iice et dans l'intervalle des sessions parlementaires que ces deux sortes de crédits peuvent être ouverts par des actes administratifs. Encore ces actes doivent-ils, dès la réunion des Chambres, recevoir la sanction de la loi. " La spécialité, disait Royer- Collard, dans son mémorable discours de 1822, est moins encore une ipiestion de principe qu'une affaire de probité Le consentement général de la Chambre se décompose en autant de consentements particuliers ((u'il y a de dépenses. Il y a autant de dépenses distinctes qu'il y a de services différents... L'obligation d'un service emporte la supposition que ce service sera fait, celui-là et non un autre ; et la réciprocité de ces deux

1 . 1'. Boiteau, Dintionnaire des finances, article budget ciN&iui. DK l'état, p. 611. Il s'a<;it ici. l)ieu entendu, del'année considérée dans snii individualité linanciiTt",

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choses, les services et Taigent, forme un vétable contrai qui oblige le gouvernenienl, f nvers la Chambre et la nation ».

La spécialité dans l'objc^tesl, plus ou muius rigoureuse suivant l'étendue de la division a laquelle on l'applique. Dans les projets île budget présentés au.\ Cliambres, les dépenses sont, d'a|irès leur objet, détaillées dans des articles qui parfois se subdivisent eux-mêmes en paragraphes. Les articles sont groupés pour former des chapitres et ces chapitres aujourd'hui ne sont plus classés, en France, <iue par ministère ou par services généraux ' ; mais a deux reprises, la réunion de plusieurs chapitres a formé ce que l'on appelait une section du budget. Après avoir été voté eu bloc sous le premier Empinî, et par services généraux pendant presque toute la durée de la Restauration, les dépenses ont commencé, à partir de l'ordonnance du 1"'' septembre 1827, à se spécialiser dans des sections. Ensuite la spécialité par chapitres, créée par la loi du 29 décembre 1831, s'est maintenue sous le gouvernement de Juillet et sous la République de 1848. Sous le second Empire, lescréditsont été successivement vol'S par services généraux de I8d2 à 1861, par -l'ctionsde 18iJ2 a 1861), par chapitres en 1870. Kiiiin la loi du 16 ^^eiitemhre 1871, votée sur le ia[qiort de. M. Casimir l'erier, a di-tinitivenient ' iinsacré la spécialité par chapitres-.

Chacun de ces systênu'S a eu ses partisans

1. Les services gèuéiaux .«out ceux qui, pris tiaus leur ii-enihle, forment une l>ranctie d'admiiiistratioa complète-

ni.'iit distincte. Par exemple. les cultes, les heaux-arts. les ' nionies, qui ne sont pas érigés en départements rainisr iicls, constituent des services généraux. Ces services ont 1 vis le nom d,' sections, depuis la suppression des sections I udgétaires du secontl Empire.

La division en chapitres existait déjà sous l'ancienne monarcliie. " Les dépenses consistent eu quarante-huit chapitres portes dans les registres de Sa Maiest<'. » (Note autographe de Colhert. — Edition impr. Impériale, t. Il, I" partie, p. ii).

2. Nous ne parlons ici que de la spécialité législative. Mais lorsque le vote avait lieu par sections ou par services géuéraux, la répartition des crédits par chapitres, opérée par o^^ionuauce royale ou par décret, créait une autre spécialité, également obligatoire pour les ministres ordonnateurs. C'est cette dernière qui a éfé d'ahord consacrée pir oolre législation budgétaire. Le ministre de la guerre Clarke avant ordonné des dépenses eu dehors des crédits accordés par les Chambres, les dispositions suivantes, insérées dans la loi du 2-"> mars 1817, eurent pour objet de prévenir le retour de cette irrégularité.

AnT. lal. — La répartion que les ministres auront faite •entre les divers chapitres de leurs budgets particuliers de la somme allouée par le budget général pour le service de chaque ministère sera soumise à l'apiirobation du roi, et toutes les parties de ce service seront réglées de manière ■que la dépense ue puisse excéder le crédit eu masse accordé à chacun d'eux.

Ils ue pourront, sous leur responsabilité, dépenser au delà de ce crédit.

.\bt. ibi. — • Le ministre tics fniances ne pourra, sous la 1 fnémc re.'^pousabilite, autoriser les payements excédants que

et ses adversaires. Deux intérêts, ent^ffit, si' trouvent en présence. D'un côté, le législateur, si exacts que soientses calculs, ne peul prévoir au juste la dépense qui résnlti'ia <le l'exécution des divers services. Il duil laisser une certaine latitude à l'administiation, sous peine de l'entravera tout monienl dans sou action. D'autre part, il couvicnl (!■■ ne pas laisser une trofi grande place a r.ulutraire du pouvoir et d'assurer le plus dlii-acement possible h- contrôle du l'arlemeiit sur l'emploi des crédits. On s'accorde il penser aujùuid'hui que le vot(! par chapitre concilie, dans unojuste mesure, cette double exitience, et c'est ce système qui a prévalu dans la plupai't des budgets européens-.

Une condition est d'ailleurs nécessaire pour que l'un des deux intérêts ne soit pas sacrifié â l'autre. 11 faut que la division par chapitre soit j udicieusenient établie. Ce résultat ne peu t guère être obtenu que par les améliorations successives qui sont le fruit de l'expérience. La loi toutefois a pris soin d'édicterà ce sujet deux règles, — ;i la vérité bien peu précises, — prescrivant, l'une que les services du personnel et du matériel soient présentées d'une manière distincte; l'autre, que les chapitres soient exclusivement composés de dépenses corrélatives et de même nalure.

Un des dangers de la spécialité, c'est qu'elle |>eut fournir a une Chambre peu scrupuleuse le moyen de légiférer par voie budgétaire. Un service a été institué [lar la loi; en supprimant du budget la dotation cpii lui est indispensable, on le supprime du même coup. Le consentement des deux Chambres serait nécessaire jiour abolir la loi qui l'a créé; le refus d'une seule peut suffire pour retrancher le crédit. L'abrogation d'une loi suppose une discussion. Le refus d'un crédit peut résulter d'un vote sans phrases. La spécialité ne doit pas être rendue responsable de l'usage abusif qu'en peut faire une assemblée usurpatrice et c'est ici le lieu d,e répéter, après Rover Collard, que ses torts sont ceux du régime représentatif et qu'elle n'en a point d'autres. Quel «juc soit ce danger, il n'est pas aussi redoutalde ((iie ceux i[ui ri'sultent d'une trop grande latitude laissée à la faculté de virement.

Dans les liniiles de la spi'cialité déterminée par la loi de linances, la n'partition des crédils est opérée par les soins du gouvernement et il a toujours été admis que celui-ci pou-

dans les cas extraordinaires et urgents et en vertu des ordonnances du roi, qui devront être converties en lois .* la pins prochaine session des Chambres.

2. Eu Angleterre, les crédits sont accordés par votes, division budgétaire dout l'étendue correspond à peu prés à celle de uos cliaiùtres.

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vail LMisuilc 0|jùror Jus vircnicnls, c'i'sl-à-iliio lies Iransporls de crédits d'une subdivision à une autre.

Sous le second i;ni|iire, lorsque le vote avait lieu par service ministériel ou par seclions, des décrets spéciaux pouvaient ordonner des virements de chapitre à chapitre. En se réservant cette faculté, le f;ouvernement avait annoncé ([ue, ;^ràcc au.x. larfius disponibilités qu'elle lui assurait, il pourrait loujours se contenter des crédits accordés par le budijet primitif, que les e.vcédents de dépense d"un service trouveraient leur compiMisation dans les économies réalisées sur les autres et que les suppléments de crédit cesseraient d'être in'cessaires. L'événement ne ratifia pas les promesses de MM. Troplonp et Fould. Les virements de chapitre a chapitre ne dispensèrent pas les Chambres d'accorder des crédits supplémentaires et ils engendrèrent de graves abus. Les services les plus essentiels se virent parfois dé- |iouillés de leur dotation pour des dépenses d'une utilité plus (juc contestable. L'opinion ^'éniut,et le mot lechniquede vilement a pris, bien à tort, dans la langiu; ordinaire, une si- :,'nilication voisine de celle de malversation. (;e qu'il faut critiquer, ce n'est pas les virements eux-mêmes, puisqu'il s'en est fait et qu'il s'en fera probablement toujours de complètement irréprochables; c'est la latitude (pii leur était laissée et l'eniiilni qui en était tait.

L'usage des virements se rattache à une question générale qui intéresse l'exécution du budget tout entier. Les prévisions de dépenses ont-elles, en même temps que le caractère restrictif ([ue tout le monde s'accorde a leur reconnaître, un caractère impéralif? Kn d'autres ternies, l'État est-il libre de ne pas exécuter les services prévus au budget ou de les exécuter dans des conditions dilTérentes lie celles qui ont été prévues'? En général, on a une tenelance à considérer le gouvernement comme un enfant prodigue demandant beaucoup pour obtenir un [leu et toujours disposé a dissiper les sommes ([u'on lui accorde; on est porlé dès lors à lui savoir gré des économies qu'il réalise ou des folies qu'il notait pas. Ce point de vue n'est [las juste. Si parmi les services prévus au budget il en est qui ne sont pas d'une nécessité absolue, s'il en est même d'une utilité contestable, il en est d'autres ([ui touchent aux intérêts vitaux de la nation. L'État peut, doit même parfois supprimer, ajourner ou réduire les premiers. Il ne saurait, sans manquer à sa mission, détruire ou affaiblir les seconds. Si les Chambres ont accordé les crédits nécessaires pour entretenir en temps de paix unr armée de -VDO.OOO lioni-

ines, c'est 40(),0t)0 hommes et non .3(10,0110, que le gouvernement doit instruire, équiper et nourrir. Les économies réalisées au moyen des congés ou des renvois anticipés sont toujours dangereuses; elles engagent gravement la responsabilité de ceux qui les font. Quand il s'agit de dépenses nécessaires, on peut sans doute réaliser des économies par une diminution des prix de revient; mais on ne doit pas s'écarter des prévisions qui ont servi de base aux évaluations du budget.