III PUBLICITÉ DU BUDGET

8. Secret des anciennes finances. — Avantages et conditions de la publicité. — Dépenses secrètes. - Clarté. — Classification des recettes et des dépenses.

La publicité des budgets et des comptes est un ])rincipe tout moderne. Aux États généraux de 1614, l'évèque de Bolley comparait les finances au mystérieux sanctuaire de l'Ancienne Loi et, un siècle et demi plus tard, une déclaration royale du 28 mars 1764 portait encore interdiction d'écrire sur les finances '. Aussi quand iS'ecker publia son fameux Compte-rendu de 1781, cette nouveauté lit l'effet d'une révolution. 0 000 exemplaires de ce document furent vendus dès le premier jour et de toutes parts s'élevèrent des dithyrambes en l'honneur du ministre qui venait d'apporter la lumière dans les arcanes du Trésor royal-. Au bas d'une gravure du temps on lit cette légende : L\ vertl" liÉcoMPE.NSÉK. ic La France, tenant à la main le Compte-rendu, indique à la nation la pyramide sur laquelle est gravé le nom du directeur général des finances. L'Équité, la Charité, l'Humanité et l'Abondance sont au bas de la pyramide. L'Économie ordonne à la muse de l'histoire d'effacer de nos fastes le mot Impôt... » L'illusion était un peu forte ; mais, si la publicité donnée aux principaux actes de la gestion financière n'a peut-être pas réalisé tous les avantages qu'on s'en promettait à l'origine, elle n'en a pas moins constitue- un véritable progrès. En plaçant l'administration de la fortune nationale sous le contrùle de l'opinion, elle est devenue une garantie de bon ordre et d'économie. En faisant coiuiaitre à chaque citoyen la ilestina-

1. Pour «loniKT unf iitée des couséquenccà siii^ulicres qu'»-Miti-aiii:iil la ci-;iiiite dc- lii pul)licité. uous nippellei-on-'^ qu'à i.i t;ii:in)lir'' d'.'s comptes de Paris, il a été longtemps de règle que les offices de premier huissier et de relieur ue pouvaleut être occupés que par des titulaires ne sachant ni lire ni ceiiro {Pièces justilicativcs pour servir à l'histoire des Premiers présidents do la Ch.nnltre des comptes de Paris. — Nolicr préliminaire par A. il. de lîoislisle).

2. I.a mode ieminiue consacra elle-même le succès du ministre, eu iin entant les bonnets dits au Compte-rcudu ^*ecker.

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lion que reroivciil les revenu? de l'Élat, elle donne aux contributions publiques leur véritable sij-Miificîition: celle d'une-quole part dans des dépenses dont tout le niondeest ajipelé à |iiolitei-, et elle a diminué par là le renom oïlieux qui s'atlacliait autrefois à l'impôt. Enfin et surtout, elle est de nos jours une condition presque indispensable du crédit ]Uiblic, d'abord [larcc qu'elle révèle les ressources qui forment le gage des créanciers de l'État, ensuite parce qu'elle concourt, avec le vote des assemblées électives, à. faire des emprunts contractés par les gouvernements une dette reconnue par la nation entière. Les capitaux ne se livrent qu'à bon • ■<cient; avant de répondre à l'appel qui leur ■ ~t adressé, ils rérlanienl les sûretés que peuvent seules leur oll'rir des finances s'administranl au grand jour, et c'est pour cette raison que le plus grand banquier de ce siècle se vantail à bon droit d'avoir contribué plus que personne à répandre en Europe les principes et les pratiques du gouvernement libre.

Nos lois prescrivent tout un ensemble de mesures dont l'effet est d'associer la nation à l:i gestion de ses finances. Le projet du gou- '■rnenient est imprimé et distribué; le budget -t didibéré par les Chambres en séance publique; il est ensuite promulgué comme loi 1 Ktat..\u coursde son exécution, lasitualion il recouvrement des impôts est communi- |iiée chaque mois par le ministre des finan- • •s aux Chambres et au public par une inserlon au Journal officiel. Le Compte général !■■ l'administration des finances doit être l'ublié dans les trois mois qui suivent l'expiition de chaque année. Toutes les fois que : i Cour des comptes est appelée à se proloncer sur l'ensemble de la gestion financière, le résultat de ses travaux est porté à la connaissance du public; tandis que ses arrêts sur la gestion des divers comptables sont rendus dans le secret des délibérations de chaque chambre, les déclarations par lesquelles elle constate la conformité des comptes individuels avec les comptes généraux Itrésentés par les ministres sont prononcées en audience solennelle, livrées à l'irapression et distribuées aux membres du Parlement. Le Itapport annuel que la Cour adresse au chef de l'État pour faire connaître le résume de ses travaux et présenter ses vues de réforme et d'amélioration est de même imprimé et distribué.

Ces divers actes constituent ce qu'on appelle le contrôle public des comptes des ministres '. Ils servent, concurremment avec

1. Décret du .11 mai ISCi sur U coniptabilUc puljli.iui-, rinp. XX.

ces comptes, à préparer le règlement définitif du budget. El ce règlement lui-même ([ui n'est autre chose que l'arrêté de compte, la liquidation gi'nérale des opérations auxquelles le budget a donné lien est, comme le budget lui-même, l'objet d'une loi spéciale, qui n'est rendue qu'a la suite d'uni- discussion publique ouverte sur les comptes des ministres.

(jràceàce système, les citoyens sont initiés d'une manière complète aux détails que comporte l'administration des revenus mis en commun. Les États toutefois ont certaines dépenses dont le motif et l'objet ne sauraient être divulgués sans de graves inconvénients. A cet etfet, il est ouvert à différents ministères des crédits spéciaux, — vulgairement désignés sous le nom de fonds secrets, plus exactement dénommés par le budget : Crédits pour dépenses secrètes — dont l'emploi ne donne pas lieu auxjustiiications ordinaires. C'est au chef de l'État seul qu'il appartient d'en recevoir et d'en approuver le compte. Ces dépenses rapliell en t celles qui, sous r.\ncien Régime, étaient payées au moyen d'ordonnances décomptant; elles tendent a occuper dans nos budgets une place de jour en jour plus restreinte; elles ne sont légitimes, en principe, qu'autant qu'elles intéressent la sécurité de l'État.

Parfois aussi, il arrive que des considéralions de prudence ne permettent pas à un État de révéler à ses voisins les dépenses ((u'il fait pour accroître sa puissance militaiie. Il peut y avoir intérêt, dans ce cas, pour soustraire ces dépenses à la publicité, à ne pas les faire entrer dans le cadre des budgets. C'est ce qui a été fait, chez nous, après 1871, quand les dépenses nécessitées par la reconstitution île notre matériel de guerre ont. été rattachées à un compte spécial, appelé Compte de liquidation des dépenses occasionnées par les événements de 1870 et •de 1871.

Il est évident que la publicité donnée aux budgets et aux comptes deviendrait une garantie illusoire si ces documents n'étaient pas présentés de telle façon qu'il soit aisé de saisir les lignes d'ensemble au milieu de la complexité des ilétails. La condition essentielle de la clarté est que les opérations prévues dans le budget ou décrites dans les comptes soient groupées dans un ordre méthodique. X cet effet, on a proposé et on a même adopté, dans certains pays, divers systèmes de classement qui prétendent se rattacher à des données scientifiques. C'est ainsi qu'on a ima^'iné d'établir, dans les recettes, une distinction entre les impôts proprement dits et les taxes appelées rémunéraloires, parce qu'elles sont le prix d'un service

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rendu. C'est encore ainsi <iue l'ilalic étahlit dans son liiidt^el toute une série de divisions et de subdivisions. Les opérations effectives sont d'ajjord distinguées des mouvements de capitaux. Les dépenses effectives comprennent des dépenses ordinaires, extraordinaires, obligatoires et d'ordre. Les dépenses ordinaires se subdivisent à leur tour en dépenses fixes et variables. (Articles l.'ÎG et 137 du règlement général de coniplabililé du 4 mai 1885.)

Ces systèmes pècbent en général soit par un défaut "de netteté, soit par un excès de complication. Les classifications les plus simples sont encore les meilleures, et celle qui a été adoptée dans le budget français, quoique dénuée de prétention, peut être considérée comme satisfaisante. Les rect^ttes ' sont groupées d'après Immature, dans sept vastes paragraphes :

1" Impôts directs; ■2" !ni[)ôts et revenus indirects; 3" Produits de monopoles et exploitations industrielles de l'Élat;

4° l'roduils et revenus du domaine de l'État;

!)° Produits divers ilu builgel; 6" Hessources exceptionnelles; 7° Hecettes d'ordre.

Quant anx dépenses, les chapitres qui les concernent sont répartis entre cinq grandes divisions, appelées parties, qui se suivent dans l'ordre ci-après.

Première partie : Detic publique; Deuxième partie : Pouvoirs publics (P)-ésident de la République, Sénat et Chambre des députés);