IV. CARACTÈRE PRÉALABLE DU BUDGET

9. Règle générale. — Douzièmes et crédits provisoires. — Budget de prévision et budget rectificatif. — Système anglais des votes on account.

Il est de l'essence de la loi de ne statuer que pour l'avenir. La loi du budget autorisant, pour une période déterminée, la perception des revenus publics et leur affectation aux besoins de l'Étatdoit nécessairement précéder l'ouverture de cette période : c'est ce qu'on exprime en disant que le budget doit être préalable.

Mais il peut arriver que par suite d'une interruption des travaux législatifs, par suite du grand nombre de lois en discussion, ou encore- — cequi estle cas le plus fréquent — parsuite de la lenteur apportée par le Parlement dans ses travaux préparatoires, le budget ne soit pas voté en temps utile. On a recours alors a un budget de provision destiné à permettre au gouvernement d'assurer les services publics en attendant la promulgation de la loi de finances. Ce budget est lui-même l'objet d'une loi spéciale; mais d'une loi votée sans discussion détaillée et allouant en bloc des douzièmes provisoires de receltes et des crédits provisoires pour les dépenses. Le gouvernement est autorisé à percevoir, conformément aux luis en vigueur et à la loi spéciale des impôts de répartition qui a dû être précédemment votée, les droits et revenus qui viendront à échéance pendant un ou plusieurs mois et à dépenser pour les services [uiblics des somincs calculées proportionnellemenl au même temps. Ces dernières sommes sont tixées, soit d'après les crédits du dernier budget voté, soit d'après les propositions du gouvernement pour le budget en retard, soit entin d'après des modes d'évaluation arbitrairement choisis.

Le nombre des douzièmes accordés et hchiffre des crédits ouverts provisoiremeul correspondent en général au retard prévu dans l'établissement du budget; mais ils peuvent aussi dépendre du plus ou moins de confiance que le Parlement accorde au pouvoir exécutif. Les .assemblées ont parfois songé à ne voter le budget que par douzièmes successifs, pour se prémunir contre les actes d'un gouvernement soupçonné à tort ou à. raison de vouloir attenter à leurs droits.

L'allocation de douzièmes et de crédits provisoires ne détruit pas le caractère préalable que doivent conserver les budgets, puisque l'exécution du budget définitif ne commence qu'après sa sanction par les pouvoirs publics et que les opérations de la période antérieure sont, elles-mêmes, réglées d'avance par un budget spécial. En divisant

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la jM-iiii(lr liii(lf.'(>lairo iioriiuilr, c'csl pliilôt au [iiiiiciiio de riiiiité (lu'elU! \wvlti une leitaine atlointo. Elle ni! laisso pas, d'ailleurs, (le préscnler, en praliquo comme eu théorie, di'S incouvéuiciils assez sérieux. Klle eulaihe d'irrc'-gularité la pcrcepliou des cou tri but ions liberi'es d'avance; elle supprime '•n partie le contrôle des Assemblées, puisqui" les crédits provisoires sont généralement votés sans discussion; de plus, en laissant le gouvernement dans l'incertitude au sujet des intentions du Parlement, en retardant la concession des nouveaux crédits qui peuvent lui être nécessaires, en donnant un caractère provisoire à ceux qui sont renouvelés, elle porte un certain trouble dans l'exécution des services publics. Enfin, par le défaut de régularité qu'elle dénote dans le fonctionnement de l'organisme linancier, elle risque, surtout si elle se reproduit fréquemment, d'exercer une action nuisible au crédit de la nation.

Une partie de ces reproches a élé parfois adressée au système du double budget qui a été consacré par la législation financière de l'Italie et, qui après avoir été chez nous, à différentes époques, appliqué au budget de l'État, est resté en usage dans l'iulniinislration des communes et surtout des départements'.

Dans ce système, le budget primitif, établi antérieurement a la période d'exécution, étend ses prévisions à toute cette période; mais celles-ci n'ont qu'un caractère provisoire; elles sont modifiées d'après les faits qui se pi'Oiluiscnt au cours de l'exécution par un nouveau budget, appelé budget rectificatif, par opposition avec le budget primitif (|ui porte, en Italie, le nom (le budget de prévisi(m. Nous aurons l'occasion de revenir sur le budget rectificatif, d'indiquer quel doit en être le véritable objet et a quelles conditions il jieut avoir son utilité.

La règle du budget préalable n'existe pas, à proprement parler, en .\ngleterre. Les divers chapitres de la recett(( et de la dépense donnent lieu chacun à un bill séparé et la loi générale, appelée appropriation ad, qui donne seule au budget un caractère définitif, n'est généralement rendue (|ue vers la lin de la session parlenicntairi% c'est-à-dire longtemps après l'ouverture île la période d'exé-

I. Le budget rectificatif des dêparteineuts diffère essentiellement du hudgel supptémenlaire de^ communes : celui-ci se borne à juxtaposer au Iiudget primitif des articles adtlitionuels de recettes et de dépenses résultant soit du report des résultats du précédent exercice, soit des faits qui se sont produits depuis l'établissement du budget primitif; il n'apporte pas de changements aux fixations du budget originaire. Le budget rectificatif, au contraire, fond ensemble les nouvelles prévisious et les anciennes, de manière à former ua budget complet, remauic d'après les faits nouveaux.

cution. Cet usage (pii remonte au temps des Stuarts. pernietau Parli-ment de garant irainsi sa propre e.\istence contre toute tentative de la Couronne. Jusqu'à ce que l'acte d'appropriation ait acipiis force de loi, les services publics ne sont assurés que grâce à des autorisations successives appelées, l'ofc.vo» ciccount, qui permettent â la Trésorerie d'applicitieraux dépenses déjà votées une portion déterminée des revenus publics. Ce système participe évidemment des inconvénients attachés aux douzièmes provisoires; les financiersduHoyaume- L'ni cherchent, sinon à la supprimer entièrement, du moins à en modifier sérieusement l'application.

En Belgique, on a cherché à réiulariser l'usage des douzièmes provisoires, en le pratiquant tous les ans et en le soumettant à une réglementation précise. On a pu, par ce moyen, diminuer le fâcheux etlet de cet expédient sur l'opinion et sur le crédit, mais les autres inconvénients attachés aux budgets provisoires, sont devenus un mal chronique, au lieu de rester à létat d'accidents passagers.