V. PÉRIODICITÉ DU BUDGET

10. Budgets décennaux, triennaux, biennaux. — Budgets annuels -- Septennat militaire en Allemagne- — Dépenses fixes en Italie. — Fonds consolidé en Angleterre. — Année budgétaire et année civile. — Période complémentaire ; exercice.

Si la loi ne statue que jiour l'avenir, en général, elle statue pour tout l'avenir; c'est-àdire que l'effet de ses dispositions subsiste jusqu'à ce qu'elles aient été abrogées par une loi contraire. Le budget fait exception à ce principe. Limité dans son action à une durée déterminée, les pouvoirs qu'il confère au gouvernement prennent fin avec la période pour laquelle ils ont été accordés et ne peuvent se continuer par tacite reconduction. Si un nouveau budget, provisoire ou définitif, ne vient pas prendre immédiatement la suite du précédent, la vie politique et administrative de la nation se trouve brusquement interrompue.

La péi-iodi' budgc-taire est nécessairement courte. En consentant des budgets de longue durée, les assemblées électives n'abdiqueraientpas seulement leur droit decontrôle sur l'emploi des revenus publics; elles diminueraient en même temps l'importance de leur nMe politique. IJe plus, ce sont les besoins de l'État qui sont la raison d'être des budgets; or, il est clair que ces besoins ne sauraient, non plus que les ressources destinées à y faire face, être prévus et évalués à échéance lointaine.

D'un autre côté, une période trop restreinte

iiLi)(ii:T

BUDGET

aurait poiii' inconvéïiiinils ilo liiull.iplicr à l'oxcès les disciissioiis l)iiilf;iH;iiiTs, ilc lonilili(|iier la làclic de radmiiiislralioii, d'afTaiidir l'auLcirilc' du f^iiuvciiieiiii'ul cl d'cidcver li)Ut (■araL-li''rc de slaldlilisi l.i |"ilil ii|iii' liiiaiint'VC de l'Klal.

lui présence de (■l^s iiécessili'S cuiiLradieluii'os, on conroit qm; la durée des bnd;^els ait pu varier avec les éptupie^ cl iin'ellr puisse eiu'orc! être dilTéreute d'un pays a un autre. Le budf,'el a été décennal dans le royaume des l'ays-lias, de ISlo à IS.IO. Il est actuellement triennal dans lef;rand-duchi' de liesse et dans quelques Etats secondaires de IKnipirc d"Alleniaf,'iio, biennal dans d'autres IClals allemands et dans plusieurs républiques liispano-américaincs. Mais ce ne sont là que des ]iarticnlai'iti's. Tous les f;rands Ktals de l'ancien et du nouveau momie ijui possèdent un système linancier (]iiiani>f uni un bndijet aunu(d.

Cette durée est logique. Le budj^et, [uis dans sou ensemble, n'est qu'une série de prévisions et dt; dispositions relatives aux revenus. Il dc'dermine la somme qui doit être |U'élevée sur le revenu f^c'uc'ral de la nation pour former le l'evenn de l'ELat. Les crédits qu'il accorde pour l'e.véculion des services publics constituent, à leur lour, le icvenn de ces services. Or, il est d'usage ([ue le compte des revenus s'établisse annuellement; dès l'ancienne monarchie, les états de prévoyance et les états au vrai, c'est-àdire ce que nous appellerions aujourd'hui les budgets et les comptes, ne s'appliquaient jamais qu'aux recettes et aux dé[ieiises d'une année.

11 n'u pas lenu a .\I. di' liismaick (jue le budget l'edi'ral (b; reiu]uif allemand ne fit e.\ciq)tion à la règle. ,\|irè> avoir proposé sans succès une modilicatiou àla Constitution dont l'objet était de porter la durée des budgets à deux ans, il essaya d'obtenir du ileichstag qu'il consentità voter deux budgets consécutifs dans la même session, de manière il n'avoir de discussion financière que tous les deux ans. Le budget de l'année 1884-1885, repoussé une première fois par l'Assemblée, Unit, en ofl'et, par être voté quatre mois après celui de l'année i88;î-188i-. (Lois des 2 mars et 2 juillet 1883). Mais depuis, la teidative n'a pas été renouvelée et les derniers budgets de l'empire n'ont été promulgués que quelques jours avant l'ouverlure di; chacune des années financières.

L'annualité du budget iinplique, en g(''néral, pour les Assemblées, le droit d'examiner, de discuter et de voter en détail cbaiiuc année toutes les recettes et toutes les dépenses de l'État. Ce principe n'est pas apidi<|iié ]iar-

tout avec la même rigueur. En Ilalie, les dépensi'> iixes, c'i-sl.-a-dire celles qui résullent de lois organiques ou d'engagements pii nianents et qui ont des échéances déterminées, sont, en gi'niMal. vnli'es une fois poui toutes et l'examen annuel ne porte que sur les dépenses variables. Mais c'est là un usage auquel le l'arlenu'nt se conforme volontairement et qui n'a rien d'obligatoire pour lui. En Allemagne, pour mettre les dépenses militaires à l'abri des réductions de crédits, des lois spéciales fixent pour une durée de sept années les effectifs en temps de paix de l'armée et de la marine, (Lois de mai 1874, de mai 1880 et de mars 1887) et l'on sait i[ue la dernière de ces lois n'a été obtenuequ'aprèsunedissolutionduUeicbstag.

\u\ Etats-Unis, le service de la dette est soustrait à la discussion annuelle du Congrès; sa dotation est indépendante de la loi d'appropriation des recettes au.x crédits. Enlin, en Angleterre, il existe une sorte de budget permanent connu sous le nom de fonds consolidé.

Cette réserve, ci'éée et maintenue dans le budget du Uoyaume-Uni, mérite qu'on s'y arrête, parce qu'elle a toujours été le principal argument de ceux qui cherchent à restreindre les attributions financières du Parlement. On en a, en général, beaucoup exagère l'étendue et la portée. Constitué, en 1787, par la réunion de trois fonds qui étaient votés jusque-là au moins pour toute la durée d'un règne , le fonds consolidé n'a guère d'autre effet que de cré'er, au prolit de certaines dépenses, un privilège sur le produit des impôts permanents '. Les dépenses qui y sont inscrites ne sont pas mises constilutionnellement au-dessus de toute discussion de la part du l'arloment ; il est seulement établi qu'une loi spéciale votée parles deux Chambres- et sanctionnée par la Couronne est nécessaire pour les augmenter, les réduire ou les supprimer. De plus, en dehors de quelques dépenses judiciaires, le fonds consolidé ne comprend guère, dans sa nomenclature, que les dépenses qui, sous le nom de Dette publique etDotations, constituaient naguère la première partie de notre budget : c'est-à-dire les intérêts de la Dette consolidée et de la Dette llottante, les annuités di-

1. I.i? rt;liquat du fonds cousolidê, c'L'st-.vdire l'excôdetlt du produit d<'s impôts pcniKiunnts sur les dopeuses non votées iiniiuellruu'ut est uppliiiuc .aux dépenses vjiriaMes l.^upfily .■iin'uîrt's). Cv\\ci-c\ sont l'objet de trois tableaux ou budfjels distinets {ealimates), l'un pour l'armée, bî second pour la marine, le troisième pour les services civils.

ii. On verra plus loin — il n'est pas bors de propos d'eu faire iei la rcmari|uc, — que les alttibulions de la tlhambre lies lorils en matière financière sont étroitement limitées par la constitution et par l'usaf^e.

BUDGET

versos, une partie des pensions, la li<ii' l'ivilc, les apanages, etc. Les services de l'aniiée, de la. marine, de la diplomatie, de la police, la plus yraiide partie des services judiciaires ne reçoivent leur dotation que du vote annuel des Communes et, s'il prenait l'antuisie à «elles-ci de refuser le budget variable, la Couronne se verrait anssilot dans l'impossibilité de gouverner. 11 faut donc considi'rer 8e fonds consolidé moins comme une réalité pratique que comme un souvenir historique; son maintien dans le budget actuel de l'Angleterre a son explication dans le respect religieux de nos voisins pour leurs anciennes ■coutumes.

Quand le contrôle du Parlement n'est pas rais au service des passions politiques, il n'est .guère de partie du budget sur laquelle il ne puisse s'exercer utilement. Si sacrées, ou, pour employer l'expression italienne, si inl'.ançjibUs que soient les dépenses de In dette, Jie peuvent-elles pas être n'duites par voie de conversion"? Veut-on enlever an l'arlenient le droit d'examiner l'opportunili' di' cette mesure? Comment concevoir en France «ine discussion du budget où il ne serait question ni de la dette llottante, ni des anjiuilés dues aux compagnies de chemins de fer, ni des pensions civiles et militaires"? <1uand on parle chez nous de soustraire tout ou pai-tie du budget au vote annuel des représentants du pays', on propose une innovation qui n'est admise, à proprement parler, dans aucun Etat constitutionnel; on ne rompt pas seulement avec les principes du fdroit moderne, on oublie les revendications séculaires de la nation française.

L'année budgétaire ne coïncide pas nécessairement avec l'année civile. On lui a donné et on lui donne encore des points de départ -différents. En Angleterre, Jusqu'à latin du dix-huitième siècle, elle prenait naissance ;i la Saint-.Michel (29 septembre). La date du .0 janvier, adoptée ensuite pendant quelque temps, a été abandonnée définitivement en ISiii- pour celle du l'"'" avril. A l'imitation de -l'Angleterre, l'empire d'.XIlemagne, la Prus-^e, le Danemark font courir leur année financière du l""" avril. Les États-Unis, l'Italie,

1. En 1827, IIM. I.amtte et Benjamin Constant iini|iii. sèreut do diviser le bud|^et eu deux pai-ties, dont l'une devait -former une sorte de fouds consolide. Le but principal de la proposition était d'enlever au j^ouvernoment la préparation du budgi't. Elle fut repousséc pour ce motif.

M. Corvetto, en in-êsentant le l)udgct de 1817 dësi;;nait sous le nom de fonds consolide le budget particulier qu'il allectuit au service des intérêts et de l'amûrlisscm'-ut de la dette; ma:.s ce budget n"él.lit pas soustrait à la uécessiti' du vote aonuel. L'article \\i de la loi du l'ù mars 1817 orilonnait sculemeul qu'il fût distrait du budget de cbaque eiLercicc et préscaté sêparêraeût auï Chambres (Voir plus loin, u" 17).

— -213 — lUDiiirr

l'Ls|i.itiM.', le l'iii liiL'.il, la .Norvèi.'r> ont chni'ii la (lalf ilu l'rjuijli'i. l.;i |'"i';inoe, r.Xutriche et la Ibingrie pour lem- liudget commun et pour leurs biidg(>ls scfiares, la lîelfiique, la Hollande, la .Suède et la liussie continuent, an contraire, à enfermin- l'année linaïK'ièie dans les limites de l'année civile.

La principale raison de cette diversité se trouve dans la préoccupation de concilieravec les habitudes parlementaires le principe du budget préalable. Les sessions des chambres ont généralement lieu du mois de novembre au mois de juillet suivant. Si le budget n"a pas été voté avant la prorogation de juillet, il est difficile qu'il le soit dans les quelques semaines qui s'écoulent entre la rentrée du Parlement et le i" janvier. En ajournant au I" avril ou au 1" juillet l'ouverture de la période budgétaire, on espère — sans toutefois y parvenir toujours ' — échapper à la nécessité des douzièmes provisoires. On pense, en outre, que ce changement de date, en permet tant de rapprocher l'époque de la préparation du budget de celle de son exécution, faciliterait l'i'valiiation des besoins et des ressources.

Ces arguments ne iiouvaient manquer d'être invoqués en France ; des I81S, le baron Louis s'était nettement prononcé en faveur de li date du ['■'■juillet. La question a été repri^i^ récemment et un projet élaboré au ministère des linances fixait à cette date, suivant l'exemple de l'Italie, le point de départ de l'aunée budgétaire.

La réforme n'a pas abouti. Malgré les arguments qui militent en sa faveur, elle se heurte chez nous à une difficulté des plus sérieuses. Les travaux relatifs à l'assiette des contributions directes ne pouvant guère s'accomplir ipie pendant la saison d'été, on risquerait de voir s'établir une trop grande divergence entre les bases de cotisation et les faits réels si l'on retardait jusqu'au 1^'"' juillet, — c'est-à-dire près d'un an après la revision des cotisations — l'époque de la mise en recouvrement des rôles. L'Italie a résolu le problème en donnant aux rôles la durée de l'année civile et en répartissant leur produit entre les deux budgets intéressés. Cette combinaison avait été également adoptée dans le projet dont il vient d'être parlé. Il faut convenir qu'elle s'accorde mal avec les règles de l'unité et de la spécialité budgétaires et qu'elle ne cadre pas avec l'ensemble de notre système financier. L'adoption de la date du 1""' avril no soulèverait peut-être pas les mômes difficultés et elle permettrait, à ce qu'il sem-

1. Malgré l'adoption de la date du 1" juillet, le budget italien de 138i-lSS7 n'a été établi que pour lo l"mar.s I8S7; ce qui a uccesâité l'allocatiou de huit douzièmes provisoires.

BL'UGKT — -2'i

Me, de tenir compte, ilans une juste niesiire. (les deux iulorèls en jeu. Mais, avant tout, si les Chambres procédaient à l'examen du budget avec moins de lenteur, il leur serait toujours possible de terminer leur travail avant l'ouverture de la périiulc d'exccution.

Quand on dit que le budget est établi pouiun an, on entend par là (ju'il prévoit ce qur seront les besoins des services publics pendant douze mois et qu'il détermine pour le même temps les ressources à l'aide desquelles il v sera pourvu. Mais il n'est pas possible, on le conçoit, que toutes les dépenses occasionnées par ces besoins et que toutes les re- (•ettes provenant de ces ressources soient payées ou recouvrées dans le cours de l'année. Il en est du budget comme d'une personne qui se survit en quelque sorte à elle-même ilans le compte de sa succession. Sa capacité civile et juridique s'est éteinte avec sa vie; elle ne peut plus ni acquéiii- ni s'engager; mais sa succession continue à recevoir les droits qu'elle avait acquis et à payer les dettes ([u'elle avait contractées de son vivant. De niènie que celui d'une succession, le compte du budget ne saurait demeurer indéfiniment ouvert. Au bout d'un temps plus ou moins l(Uig, une liquidation, un arrêté de compte intervient et, a partir de ce moment, les recouvrements et les payements cessent d'être portc'sau compte de la succession pour entrer dans le compte personnel des héritiers : or, les héritiers du budget, ce sont 'es budgets qui viennent après lui. On appelle période complémentaire le temps qui s'écoule entre la fin de l'année liudgiMairc et la cWture do son compte ' et période d'exercice ou simplement exercice toute la durée pendant laquelle le-compte du budget reste ouvert, c'est-à-dire l'année et la période complémentaire réunies. La notion de l'exercice doit être approfondie. Son élude servira de transition naturelle pour arriver au dernier caractère du budget : l'unité et l'individualité.