Historique. — Origine. — Lois et projets de lois

Les Crées ont connu les cadastres sous le nom d'âjTC'ypacpai et ^la-jff âu.y.aTa.

CADASTRE

C'6t;iit un(> snrli^ ili' ronsif^'iKiliiiii ili' l'état dos ]ii-<]iiriiMi''S sur di'S reiiisli-cs loiiciiTS. A AllicîiiL'S, les (liMuariiiics, les clu'fs (U>s dilTûrciiLs districts de l'Atliiiuo olaient clKirgés de les lenir constamment à jour.

Ces livres dont l'oliji'l |iies(iue unique était de fournir a i'I'^tal un moyen commode de rcparlir l'impôt ne pouvaient èlre invoqués coumie titres de proprii'té devant les tribunaux.

Servius Tullius ordonna un cadastre de Rouie (jni devait être renouvelé tous les cinq ans. Sous l'empereur .Vuguste, un cadastre de l'enipire fut dresse, qui servit de base pour établir les règl(!meuts agraires. On ajoutait au produit du sol, ])0ur servir d'assiette à son évaluation, le nombre des esclaves qui s'y trouvaient. C'était un arpentage général des terres classées, suivant leur fertilité, en diverses cali'gories dont chacune était taxée en raison de son rendement. Tous les dix ans avait lieu un cen!>(iui, a])rès le v" siècle, servit en Gaule ]iour partager les terres conquises et p(!rcevoir les tributs.

Dioclétien adopta nue unité imposable, une parcelle type, quiétail une division liscale et non géométrique. Cette unité était frappée d'une contribution fixe et comprenait jilus ou moins de terres, suivant qu'elles étaient plus on moins fertiles et productives. Ainsi, tanilis qu'il fallait20 arpents des champs de la deuxième catégorie pour former une parcelle type, o arpents de vignes en formaient une à eux seuls.

Chaque circonscription financière comprenait un certain nombre de parcelles types, et ce nombre servait à déterminer le chiffre de la somme il ne par toute la circonscription.

On n'a pas beaucoup inventé depuis lors. Chilpéric I" et Chilpéric U firent rectifier le cadastre ' do leurs États. Sous Charlemagne, l'opération ne donna que des résultats imparfaits.

Aux siècles suivants, églises et ablayes firent dresser les états de leurs domaines. Ce furent des polyptUiui's ou pouilk's, dont le plus connu est le Dom's itny Book rédigé par Guillaume de Normandie après la conquête de l'Angleterre. Les seigneurs féodaux constituèrent aussi des terriers.

Los anciens cartulaires ou livres terriers étaient établis avec soin. On cite le Polyptiquo de l'abbaye de Saint-Germain des Prés, à Paris, au ix'' siècle; le terrier de la seigneurie Coulombes, appartenant à l'abbaye deChelles, dressé en 1509; celui de la paroisse

i. Il ne f:ui(irait pa? donner h ce mot la signification romiilexe qu'il a aujourtChui. Nous estimons que c'était plutôt nue sorte de recensement.

de Paray, caiitnii de Dcjunemarie, dressé eu

La Bourgogne, la Guyenne, l'Alsace, la Flandre, l'Artois, la IîretagU(>, le Dauphiné, tirent également des relevés de propriétés, afin d'essayer de répartir les tailles proportioiMiellemcnt.

Charles VI eut l'idée d'un recensement général qui ne fut exécuté qu'en Provence, où le cadastre s'appela affouagemont. Charles VIII entre[)rit de faire dresser un cadastre perinetlaut de répartir l'impôt d'une façon plus équitable entre les tailla bics; mais les guerres d'Italie, les guerres d(! religion vinrent paralyser ces bonnes intentions; la confection du cadastre, aussi bien qu'une égale répartition des taxes, fut remise à des temps meilleurs. François I'^'', dansun édilde lb3ri, prescrivit de cadastrer quatre généralités du midi de la France. Colbert ordonna un règlement jjour la perception de la taille. Son but était de ramener cet impôt, en trois ou quatre ans, à 2.Ï millions. Sous son ministère, la généralité de Montaulian fut cadastrée (1664).

En 1763 (déclaration du 21 novembre), ou émit jjeut-être pour la ]iremière fois l'idée d'un cadastre général. tJomme aujourd'hui, la déponseelîraya.La loi, bien qu'enregistrée dans un lit de justice, ne reçut aucune apjilication. La déclaration du 21 novembre 1763 disait, au surplus, qu'on ne procéderait à l'opération cadastrale qu'après avoir arrêté un meilleur mode ou un renouvellement du système financier de la France, après les mémoires du parlement et des autres corps de l'État.

Fhi 1780, Necker parlait aussi du cadastre, mais il se bornait à une sorte de désir platonicjue de le mettre à exécution.

lui 1789, les idées de l'école physiocratiquo étaient à la mode. Suivant Quesnay et ses disciples, l'industrie et le commerce ne faisaient que transformer les produits de la terre, qui étaient la vraie richesse, sans y rien ajouter. Les agriculteurs avaient donc seuls un revenu net réel. D'où il suivait que l'impôt, la part du revenu net de cliarnn consacré à la satisfaction des besoins de tous, devait peser exclusivement sur la terre.

Dans ce système, l'établissement d'un cadastre était une impérieuse nécessité. L'Assemblée constituante, le 1" décembre 1790, décréta le principe de l'évaluation du revenu des propriétés imposables. La loi du 21 août 1791 chargea les administrations départementales d'ordonner les opérations, et celle du 16 septembre suivant en régla le mode d'exécution.

LaCouvenlion, par ses votes des 21 mars et 30 novembre i793, 27 janvier 1794 et 22 octo-

CADASTRE

t'.ADASTllE

brc ITil.'i, cuiiliniKi ces premiers votes de la (".oiistituante, sans parvenir à les faire suivnd'exécution. On procéda aux mesures ordonnées d"uiie façon irrégnlière. On fit arpenlm- 1800 communes alin de faire ensuite la r('partitioii ]iar analoj^ie, mais ce travail fut Irlicmciil iniparl'ail ([u'on l'abandonna. Puis (Ui lil luire l'cvalualion au moyen d'experK ~ur iir> iiia'-srs di' cultures, on demandant aux |Mii]n-iétaircs une déclaration de con- Icnance. (;'étairnl aulaut de mesures inutiles.

I.a loi des t(i-23 seplnulire 1791 ordonna de c-ommencer sur-le-cliani|i le travail : 1" en fornuint des j)lans de masse qui auraient poui' base les grands triangles de l'.\cadémiides sciences etprésenteraient la circonscription de lacommuueet sadivisionensections; i" en formant ensuite les plans de détail qui l'u devaient composer le parcellaire.

Le 22 janvier 1801, les consuls ordonnèrent de procéder au cadastre sur la déclaration des propriétaires, sans faire arpenter les terres. On n'obtint C(ue des résidtats erronés.

L'insuffisance de ce système fit qu'on dut procéder géomiHrii|uement.

De vives op|)osilions se déclarèrent. " Ou a liiujours été elfrayé en France, disait liigot lie l'réanuMieu, d'un travail d'ensemble, ])aice qu'on le veut géograpliique et malhénialiqur. )i

l.rbrun disait : <( i'.n cadastre général serait une œuvre monstrueuse qui coûterait :j() millions et vingt ans de travail. La mensuration et l'évaluation ne sont pas ce qu'il y a de plus diflicib^ (Test la connaissance dr>s l'apporls des divers ilépartements. »

Kn 1802,1e gouvernennuit chargea une com- Mii~-ioM de ])roposcr le meilleur mode d'exéiiilinu, l^lle fui composée de fonctionnaires drs coulriiuitions directes que domina l'esprit fiscal. Ne voyant (|ui' l'assiette de l'impôt, ils imaginèrent le cadastre par niasses de culture exécuté par un enlre]>reneur choisi par le lu'éfet, sous le titre de géomètre en chef.

On retrouve les ménu's principes dans l'exposé des motifs de la k)i du lii septembre 1807. La nouvelle commission chargée de détrrininer le mode d'opéria' fut com])OS(''e de la menu; façon, eut les nu'unes vues. Elle di'cida ([ue l'cqjération si; ferait en l'absence des i>ropriélaires qui, seulement après, pourraient a|qirouver ou critiquer. Les géomèlres devenaient bs juges souverains dr ce i|u'ils avaient fait. On dépensa en pure perte 20 millions de 1802 à 1808.

Le 27 janvier 1808, est ordonné rétablissement d'un cadastre général et parcellaire.

En 1819, M. de Villèlc fit procéder à un r(devé, dans chaque arrondissement, d'un

ceilaiii UDiiibre d'actes de bail et, à défaut, d'actes de vente. Ce travaii fut fait trop vite et, ]iar suit!!, incomplètement. Ce fut pourlanl une auudioration.

La loi t\u :i juillet 1821 consacra l'applicali(]|i de l'e s\ >|i''me.

En 1SI!7, nouvelle commission, nouvel échec.

Le cadasire n'a l'té conçu, puis exécuti'.on le voit, i|u'en \ ue delà ri''partition de l'im|M'il. Km IT'.iI, eu 1807, en 1821, en 18;i0, ce sont lijujours le> lois de finance qui règlent ce qui le concerne.

Depuis 1800 eulhi, il a loujours ('■li'' placé dans les attributions du ministre des finances.

M. Léon Say, ministre des finances, présenta le 19 mai 1879, à la (Ihambre des députés, un projet de loi dans lequel il rapjielait qui' la loi vcjléele '3 aoùl 1871 jiar l'Assemblée nationale, prescrivant au gouvernement de préparer un projet de nouvelle répart il ion de la conlribullou foncière, rendait indispensable la solution de la question ilu cadastre. Il disait que la répartition individuelle ne saurait être régulièrement elTecluée i|uepar le cadastre, en exprimant l'idi'e qu'il fallait satisfaire aux vœux de la pi'opriété foncière, qui demandai ténergiquemeni que le cadastre lui donnât satisfaction au point de vue de l'identité' desparcelles et de la fixation de leurs liiniles. 11 affirmait qu'il importait de séparer les propriétés bâties et non bâties.

D'après l'art. 1, le conseil général désignait les communes à cadastrer et décidait si les plans devaient être renouvelés en tout ou en partie, ou révisés.

Les art. 2 à 9 donnent la marche à suivre pour les opérations, notamment aux propriétaires toutes facilités compatibles avec le Code afin qu'ils puissent faire servir le cadastre à. l'assiette de la propriété, en trouvant dans les extraits certifiés un acte véritable de bornage et des docunu'uts précieux pour faire valoir leurs droits.

L'art. U permettait aux propriétaires de faire rectifier les erreurs; les art. 12, 13 14, aux conseils généraux d'assurer la conservation (C'est ainsi qu'on procède en Helgique, en Ibdiande et dans certaines parties de rAUemagne).

L'art. l.T autorisait les conseils généraux à voter les fonds nécessaires au renouvelleinenl, à la conservation et à la péréquation.

Dans la session de 1880, M. .Mathé, député, déposa une prcqjosition de loi, dans l'exposé des motifs de laquelle il constatait que, si une solution n'était pas intervenue, « c'est qu'on n'avait pu se mettre d'accord sur le système à adopter et ([ue l'on avait toujours considéré la déiienso à faire comme démesurée».

CADASTRE

Il (lisait encore « qur li'. système qui Irrail. du cadastre un docuiueut sérieux cl authentique, établissant le droit de ]iio|irié'lé, serait préférable ;ï tous les points i\r vue, mais (|ue la question d(^iuauderait uni' Idugue élude, environ HOO millions et peut-être cin(iuante ans pour ai'river à une solution complète ».

Le système qu'il ]ir(qiosait consistait ;ï ne considérer le cadastre qu'au point de vui^ de la réjiartition de l'imiiAl roneieret de la tenue à jour des bases de cet inipcM. On se bornerait à réviser les anciens documents, en tirant parti de ceux qui étaient utilisables et en renouvelant ceux qui étaient hors d'usage.

Pour lui, il faudrait seulement quatre ou cinq ans et 00 millions ; et cela donnerait salisfaction aux communes et aux pr'opriélaires. Il adoptait l'inqiôl i\r i|iiolil(', ap|ilicalde à raison de tant par mille >ui- la, valeur V('nale, toujours facile à établir, idutùt que la méthode compliquée des évaluations de culture, de types, classes, tarifs, etc.

Dans la session extraordinaire de 1880, M. Pajion, député, déposa à son tour un projet de loi. D'après l'analyse de l'exposé des motifs, le cadastre actuel ne peut servir à l'application de l'impôt, les [dans parcellaires ne peuvent plus être aiipliqués sur le terrain, tant la i)riipriété a varié et s'est divisée. La péré([iiatiou de l'impôt foncier est donc impossibli'.

Il demande on cadastre nouveau (|iii milI une œuvre d'Ktat, a accomplii' en ili\ ans, et destiné à élaldir un insirunieut di' perception d'impût aussi parfait (jue possible. La dépense à la charge du Trésor serait de 2bO à ;iOO millions. 11 en serait rémunéré par la facilité, l'exactitude dans la perception et par la plus-value de l'impôt. L'aborncment des parcelles resterait à la charge delà propriété privée.

L'impôt serait de quotité, c'est-à-dire un tant iMjur cent du revenu lixé chaque année par la loi de linanci'S. Le cadastre refait (en dix ans) devrait contenir l'évaluation en capital et en revenu de clnuiue purc(dle; ce serait la base de la perception de l'impôt.

Le bornage deviendrait obligatoire à la charge des iiropriélaii'es. Connue il s'agit d'un intérêt général, chaque voisin ayant le droit de contraindre au bornage dans son intérêt particulier, la hii ne pourrait-elle s'attribuer ce droit dans l'intérêt de tous?

278 — CADASTRE

Le cadastre serait distinct pour les propriétés bâties ou non. Les plans seraiimt établis dans des conditions d'invariabilité ' : les sommets angulairosdes parcellesseraieni déterminés par leurs coordonné(!s rectangulaires, rai)portésaux axes de la triangulation cantonale, triangulation ([ui devrait se rattacher à celle de l'état-major. Elle déterminerait des repères dont les distances n'excéderaient pas un kilomètre. Le cadastre donnerait, en outre, les cotes d'altitude et les indications géodésiqucs.

Les registres se composeraient de livrer parcellaires pour les deux genres de propriétés et d'un livre personnel. 11 y aurait un bulletin cadastral qui contiendrait la description, la configuration de la parcelle et copie exacte des notices inscrites au livre parcellaire et au livre personnel. Ce bulletin deviendrait le titre de propriété.

Il servirait à la transmission, à la location, en môme tenqis qu'à la constitution dos hypothèques et à leur purge. Avec lui le crédit agricole deviendrait facile en apportant au jirêteur tous les renseignements qui peuvent servir de base à des oiierations de crédit.

Le cadastre devrait constater enlin tous les changements de la propriété.

Dans la séance du 2I( juin 1881, M. Pculevoy, député, lut son Rapport au nom de la commission chargée d'examiner le projet di' loi concernant le renouvellement des opérations cadastrales. En voici le résumé : Malgré le prélendu principe de l'immutabilité de l'imjiôt foncier, les nombreux changements qui s'opèrent incessamment dans la nature des cultures, dans les produits du sol, dans les moyens d'exploitation et dans la valeur localive des diverses espèces de biensfonds ont amené le législateur à diverses reprises a moditier la lixité des contin:;ents fonciers.

En ISiiO, l'inégalitii édait flagrante", à cette é|ioquo l,S4b communes ne payaient que j à 4 centimes le franc de revenu; 8,813 de 0 à 7; t;,000 de 7 à 8; 3,298 de 8 à 9; et il y en a\ait qui payaient de 12 à 15 centimes cl au delà.

Dans la loi de linances du a août 1874, on imposa l'obligation au gouvernement de présenter, dans la loi de 1870, un projet de nouvelle répartition. Cette disposition fut reproduite dans l'article 4 de la loi du 3 août 187.'i. La 23 mars 1870, le gouvernement déposa deux projets de loi, le premier pour procéder a de nouvelles évaluations du revenu des biens-fiuuls, le second pour préparer les l)ases du renouvellement du cadastre, en

I. C'est le projet Sunguot (l'ilc ^tlus loin, p. iiStii, moins coinrlet (.iS ;il-|. ;iu lieu lie IT.tj.

CADASTRE

opc'rant sur les lu.'ilric^i^s la disUiution ib^'S propriiUOs bâties et uou h^ities.

Ils ont été reproduits par le (lr|i('il l'ait par M. Léon Say le 11) mai 187'.). l.c premier a été voté leDaofit 187'.).

Ces d{;ux projets étaient loin de satisfaire aux exigences du pays.

MM. Mathé et Papou, députés, out ;i leur tour formulé deux propositions. La pieniière se bornait à proposer une révision des plans et conleuancos parcellaires, avec une nouvelle évaluation des propriétés imposables de la commune. La seconde demandait la reconfection du cadastre avec bornage, arpentage, évaluation des propriétés bâties ou non et conservation du cadastre. Cbacune d'elles aboutissait à une nouvelle évaluation du revenu parcellaire.

Avant toutes choses, la séparation des propriétés bàlies et non bâties parait indispensable. S'il est diflicile de comparer les revenus des diverses natures do culture, ne l'est-il pas bien plus de comparer les revenus des propric'tés bâties, dont la nature est si dilTérenteVIOt le Rapport concluait en proposant seulemcmt de voter le crédit nécessaire à ell'eciner cette séparation; il fut accordé.

Dans la séance do la Chambre des députés du H février 1880, lecture fut donnée du Rapport sur une proposition de M.\l. Belle et Rlandin.

Ils demandaient qu'une commission, composée d'un agent ili' l'administration des finances, de trois conseillers municipaux, fiU chargée, dans chaque comnmne, de constater les changements survenus dans la culture et la mise en valeur des terres. Tous ces renseignements seraient reportés sur l'atlas cadastral. I^a même commission serait ensuite chargi'e d(! procéder à un nouveau classement dos parcelles et k la révision de l'évaluation de leur valeur en capital et revenus imposables.

Ses décisions pourraient èlre frappées d'appel devant une autre commission. Le liajiport conclut à l'impossibilité de réclamer à l'administration des finances un agent pour cha- •cune des :j(j,Ol)() communes de France. L'assistance des conseillers municipaux fut dé- <;larée illusoire, l'arpentage et le bornage nécessaires des grandes propriiités dispendieux.

La proposition fut cependant prisi^ en considération.

Dgpni^i:^ : La loi du 2t avril I8i))i l'art. ))7) avait mis les dépenses du cadastre à la cliarge de l'Ktat, et c'est sur les fonds généraux du èndgel qu'ont été imputés de 1808 à 1821 les frais des premières opérations. Il coûta

pour cette ]iériode de il à 4'J millions.

A partir de 1821 les dépenses ont éti' mises à la charge des départements, qui out été autorisés à voter '.\ centimes, puis ri centimes additionnels. Les frais supportés pareux jusqu'à la fin des oindrai ions n'ont [las (Hé inférieurs à '.)() millions.

L'Ktat fournissait un milliouannuel d(! subvention et, de 1821 à 18o(), une subvention de 21 millions. En résumé, la dépense totale, qui s'élevait au 1""- janvier 1840 à 137,917,720 fr., peut être évaluée à 100 millions.

De 18.50 à 1801, le fonds commun du cadastre a été fixé à r)0,000 francs; un décret du 20 avril 1801 l'a élevé à 150,000 francs et la loi du 28 juin suivant à 200,000. 11 a. été mainicnu à cechilîre de 1802 àl876,porté> a loO.OOO en 1877, 180,000 en 1878, à l3(»,00(l en 1879 et réduit à 11)0,000 en 188."i.