II. ÉTUDE COMPARÉE DES PRINCIPAUX SYS TÈMES DE COMPTABILITÉ PUBLIQUE

3. Système anglais. — Compte de banque surveillé par des autorités représentant la Chambre des communes.

C'est d'Aiigletorre que nous sont venues lit plupart des idées sur lesquelles est fondé le gouvernement moderne. Mais, comme il arrive souvent, quelques-unes de ces idées, une fois transplantées sur le continent, y ont pris rapidement un développement qu'elles n'ont pas atteint dans leur pays d'origine. L'Angleterre a été la première à posséder un système budgétaire régulier, et aujourd'hui elle est peut-être le seul pays constitutionnel qui n'ait pas ce que nous appelons un budget complet, c'est-à-dire un tableau général résumant l'ensemble des recettes prévues et des dépenses autorisées'. De même, c'est dans l'étude de la constitution et des coutumes anglaises que Montesquieu a trouvé son fameux principe de la séparation des pouvoirs et il n'y a pa.s à l'heure actuelle d'État libre où ce principe soit moins rigoureusement observé que chez nos voisins d'outre-Manche.

On ne trouve pas chez eux cette division, — nous dirions volontiers cet antagonisme — qui existe ailleurs entre les assemblées législatives et le pouvoir exécutif. Si le gouvernement, c'est-à-dire le cabinet, représente en face du Parlement cet être impersonnel et irresponsable qui s'appelle la Couronne, les ministres, conseillers du souverain et chefs responsables de l'administration, restent avant tout les délégués et les représentants de la majorité du Parlement; les chefs de partis, une fois promus au pouvoir, conservent sur leurs collègues l'ascendant et l'autorité qu'ils avaient dans l'opposition. Grâce à cette union et à cette discipline des partis, le Parlement ne craint pas que le gouvernement vienne à abuser de sa force et, de son côté, le gouvernement ne redoute pas les empiétements du Parlement, à la condition toutefois qu'ils ne portent pas atteinte à l'une des prérogatives constitutionnelles de la Couronne.

De cette conception du régime parlementaire découlent, dans l'ordre financier, des conséquences qu'il est important de signaler. C'est a. la Couronne, en vertu de la de-

1. Nous rappelons qu'en Angleterre il n'existe pas. à proprement parler, de budget des recettes. On n'inscrit dans le lax bill que les modiricatiotis.ipportées à la législation en vigueur et le produit des impôts n'est évalué que dans l'expose budgétaire du chancelier de l'Échiquier. (Juaut aux dépendes, elles font l'objet de trois états séparés {estimati's) concernant l'armée, lu marine et les services civils et ne comprenant que les services votés, à l'exclusion des dépeusen iniputces sur le fonds consolidé.

COMPTABILITE PUBLIQUE

mande expresse qu'elle en fait, que les subsides sont accordés par les Communes, pouvoir prépondérant en matière de finances'. Tant que le droit de disposer des sommes votées appartient à des ministres issus de la majorité, celle-ci est rassurée sur l'emploi qui en sera fait : elle sait que cet emploi sera conforme à ses propres intentions, qui se confondent en quelque ?orte avec celles du gouvernement. Le budget, dès lors, n'a pas aux yeux des Anglais le môme caractère qu'aux nôtres ; ce n'est pas un programme financier que la représentation nationale impose au gouvernement en le rendant responsable de l'exécution et en le soumettant à l'obligation de rendre compte de sa gestion; c'est le résultat d'un accord conclu entre le Parlement et la Couronne par l'intermédiaire du cabinet qui gouverne au nom de la Couronne et pour le compte du Parlement. Cette situation particulière des ministres anglais explique la liberté qui leur est laissée, dans certains cas, d'interpréter et, jusqu'à un certain point, de présumer les intentions du Parlement. C'est ce qui a lieu notamment dans les premiers mois de l'année financière, lorsque les services publics ne sont assurés qu'au moyen de votes d'à-compte [Votef. on accounl; V. Budget, g 9). Les à-compte ne sont accordés en principe cfue pour les chapitres de dépense déjà votés par la Chambre. Mais le gouvernement peut en appliquer le montant indistinctement à toutes les dépenses de l'État. Eu outre, comme il n'est pas à craindre que les ministres trahissent la confiance de leur parti, la Chambre n'exige pas qu'ils présentent eux-mêmes des comptes; elle ne leur demande que de soumettre à une surveillance rigoureuse les recettes et les dépenses de l'État. De là, ce que M. Cerboni considère comme la plus grande lacune de la comptabilité anglaise: celle d'un " document unique pour recueillir et réfléchir, comme dans un miroir, les résultats définitifs de l'exercice et la situation budgétaire de l'État »; celle en un mot, d'une loi portant règlement du budget. Si l'examen des comptes administratifs révèle des irrégularités, celles-ci, à moins de circonstances exceptionnelles, sont imputables, non auxministres, mais aux fonctionnaires placés sous leurs ordres et le

1. La prépondérance de la Chambre des Communes en matière financière se rattache à une tradition d'origine féodale. Lorsque les nécessités d'une guerre obligeaient le souverain à invoquer l'asistance de .ses sujets et de ses vassaux, les seigneurs ou pairs fournissaient un concours arme, tandis (]ue les Communes accordaient des aides en argent. Ou a résumé ainsi le rôle respectif des trois grands pouvoirs : la Couronne demande, les Communes accordent, les lords consentent.

gouvernement est d'accord avec la Chambre pour en poursuivre la réparation et pour chercher à en prévenir le retour; enfin, toujours par suite de cet accord, les contrôles ne se superposent pas : quand une vérification a été faite par les agents du gouvernement, elle n'est pas recommencée pour le compte du Parlement.

Ces explications générales étaient nécessaires pour faire comprendre l'organisation et le fonctionnement des divers rouages qui constituent le système financier du Rovaume- Uni.

L'expression normande d'Echiquier qui en est venue, par une signification dérivée, à désigner ce que nous appellerions le trésor public de l'Angleterre, s'appliquait originairement à une sorte de cour qui remplissait auprès des anciens rois le double office d'un conseil et d'un tribunal financier. Ces deux attributions ayant ensuite été divisées, le jiouvoir exécutif en matière de finances avait été confié à la Trésorerie et l'Echiquier n'avait plus conservé que des attributions de contrôle parmi lesquelles se trouvait en première ■ligne l'autorisation défaire sortir les deniers de la caisse royale. Mais l'Echiquier restait lié par de ^■ieilles traditions; il écrivait en langue latine, et sa comptabilité, tenue soit en chiffres romains, soit au moyen de tailles de bois', ne répondait pas aux conditions du contrôle moderne. En 1785, Pitt lui adjoignit, sous le nom d'Audit ho'ird, un corps spécial chargé de la vérification des comptes présentés par les agents de la Couronne. Les fonctionnaires de l'Audit, d'abord au nombre de cinq, furent portés à dix en 1806 et ramenés à six en 1821. En 1834, l'Echiquier, qui n'était plus dans l'organisation financière du royaume qu'un luxe aussi inutile que coûteux, fut définitivement supprimé et ses attributions furent confiées à un fonctionnaire unique qui reçut le nom de Contrôleur général. Enfin, en 1860, l'.\udit board fut supprimé à son tour et ses attributions furent transférées au Contrôleur général qui prit le titre de Contrôleur-auditeur général et fut doublé d'un assistant. Ces deux fonctionnaires se trouvent ainsi réunir presque toutes les attributions de l'ancien Echiquier; ils sont nommés par la Couronne, leur traitement est imputé sur le fonds consolidé et ils ne peuvent être révoqués que sur une adresse présentée par les deux Chambres : cette dernière circonstance leur constitue une véritable inamovibilité et fait d'eux en (pielque sorte des délégués du Parlement.

Quant au département de la Trésorerie