Mémoires d'un ministre du trésor /juhltCy t. 11, }'• 3G

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et peu s'en faut qu'il ne soit élevé jusqu'aux mystiques constellations ». Mais c'est surtout à un autre titre que Moschetti mérite ici une mention. « 11 est le premier qui ait mis en relief l'importance exceptionnelle des deux comptes du propriétaire Cavedul (capital) et Pro'e Danno (prolits et pertes); le premier qui <i ait substitué à la balance d'entrée le Capital en débitant vis-à-vis de lui, en articles séparés, tous les consignataires et les débiteurs et le créditant contre ses créditeurs ». Moschetti est donc le véritable inventeur de la comptabilité patrimoniale que les Italiens ont transportée du domaine des afTaires privées dans celui de l'administration publique.

Leur idée est qu'il n'y a pas deux manières de compter et qu'un grand État n'est qu'une sorte d'entreprise qui a devant elle une carrière indéfinie. De ce principe général découle, par voie de conséquence, la théorie suivante exposée par M. Cerboni, dans les notes explicatives de son ouvrage: i' L'État, comme tous les organismes économico-administratifs, a une personnalité juridique propre et, par conséquent, des droits et des devoirs juridiques, ou si l'on aime mieux, des droits et des devoirs patrimoniaux qui constituent ce qu'on appelle, en langage administratif, son actif et son pasaif.

V Dans une comptabilité rationnellement établie pour l'administration d'un État, il est de toute nécessité qu'il y ait un compte qui le représente, de telle façon que dans Vavoir il démontre son actif et dans le doit son passif. De cette démonstration nait naturellement et spontanément cette conséquence qu'il doit mettre en regard de ce compte un autre compte qui représente les organes qui sont créanciers du passif de 1 État, débiteurs de ses créances ou responsables juridiquement de son avoir, tant mobilier qu'immobilier.

« Ces deux comptes, ceux de l'État propriétaire et des agents et correspondants, se contrôlent constamment l'un l'autre et, en constituant ce qu'on appelle la balance patrinwniak, mettent en continuelle é\idence cet axiome bien connu : Le crédit du propriétaire correspond au débit des agents et correspon~ dants ; le débit du propriétaire correspond au crédit des agents et correspondants. »

11 fallait imaginer un système d'écritures ([ui mit « en pleine évidence la gestion du budget dans toutes ses relations avec la gestion de l'inventaire patrimonial », qui établit un rapport direct entre le « compte consomptif du budget et le compte du patrimoine il. C'est ce que les Italiens ont cherché a réaliser au moyen de la méthode d'écritures complexes ou synoptiques qu'ils ont

désignée plus brièvement sous le nom de Logismographie. Cette méthode sera décrite plus loin. D'une manière générale, elle consiste à tenir parallèlement deux séries d'écritures qui envisagent chaque opération sous deux aspects différents : l'une, en se plaçant au point de vue des prévisions budgétaires; l'autre, au point de vue do l'inventaire patrimonial. « Présenté sous cette double forme, dit encore M. Cerboni, le compte final de l'exercice no sert pas seulement à faire connaître les résultats du budget et la situation du Trésor, mais surtout à établir l'actif et le passif de l'État au commencement et à la fin de la gestion, en d'autres termes, à faire ressortir sous leurs aspects les plus divers les résultats économiques généraux de l'exercice'. »

On voit de suite les conséquences de cette théorie. Les opérations prévues et autorisées par le budget cessent d'avoir toutes le môme caractère. Lorsque l'État, par exemple, aliène à prix d'argent une forêt ou tout autre bien domanial, il y a d'abord diminution du patrimoine et augmentation de l'encaisse du Trésor. Le prix de la vente sert-il ensuite au remboursement d'unedetle d'égale somme, il n'y a ni gain ni perle ; fait-il ressource pour dépenses ordinaires du budget, la perle est évidente. Réciproquement, si le produit de l'impôt est employé soit à l'amortissement de la dette, soit à la construction de lignes télégraphiques, de chemins de fer ou de navires, la dépense correspond à un accroissement du patrimoine, elle ne constitue qu'un simple mouvement de civpilaux'^. U'un autre côté, il existe toujours dans les magasins de l'État, soit pour l'exploitation des monopoles, soit pour les services de la guerre et

1. Règleinenl gênerai de comptaliilitc du 4 mai 1885. Art. 131. — L'exercice de raauùc (inancière embrasse toutes

les op^-ratiuus rehtlives aux recettes et aux dépeuses autorisées par la loi de finauces ou par les lois postérieures et toutes les modilieations qui se produiseut dans le patrimoiue lie l'Htat, comme conséqueuee de la mise à exécution dn budget ou de toute autre cause étrangère au budget. Par suite, la comptabilité de l'exercice finaucier comprend ;

1" La comptabilité budgétaire en deniers.

2* Le compte général du patrimoine de l'Etat.

Abt. 133. — Sont eo[npris dans le compte général du patrimoine de l'État : la valeur des immeubles conl'orméracnt aux états de consistance et celle des meuljles, denrées, matériaux et autres valeurs apparteuant à l'Etat d'après les inventaires; les créances et les dettes de l'Etat et leurs variatious, soit qu'elles proviennent de l'exécution des services du budget, soit qu'elles résultent de toute auti-e cause.

2. Art. 138 du règlement. — « Dana la seconde partie du budget, sous la rubrique mouvements de capitauj-, ou inscrit le montaut des opérations qui coucerueut une transformation de la fortun>- patrituoniale, comme la vente de biens productifs de revenu, le racli.it de redevances actives ou passives, le remboursement ou la création de créances ou de dettes, les couversious de numéraire en acbat ou eu construction d'immeubles susceptibles de revenu. »

de la marine, un stock considérable de matières premières et de produits fabriqués ; il y aura déficit à la fin de l'exercice, toutes les fois que les consommations de l'année représenteront une somme supérieure aux dépenses faites en vue de reconstituer les .ippro vision nements.

Ainsi, dans cette conception, le budget n'est plus qu'un ensemble de prévisions dont la réalisation alTecto, soit en augmentation, soit en diminution, la consistance du patrimoine; la comptabilité budgétaire, par le fait qu'elle est juxtaposée â une autre comptabilité d'une importance égale, sinon supérieure, perd nécessairement — qu'on le veuille ou non — quelque chose de sa valeur. La poursuite du profit économique prend le pas sur le souci de l'équilibri' budgétaire. Et M. Cerboni a mis lui-même ce résultat en évidence dans un travail auquel il s'est livré sur les comptes des principaux États d'Europe pour l'exercice 1880. Envisageant les opérations au point de vue de la gestion patrimoniale, il a établi que le déficit du budget fr.inçais qui ressort d'après le compte à 92 millions, doit être réduit à '2,300,000 francs, si on tient compte des mouvements de capitaux qui s'élèvent, d'après ses calculs, à 89,700,000 francs. A l'inverse, le déficit du budget allemand doit être porté de 10 à \V6 millions.

Tout patrimoine a ses charges imposées ou consenties , permanentes ou accidentelles. La comptabilité italienne observe ces distinctions dans les dépenses. Celles-ci sont obligatoires ou facultatives ; fixes ou variables. Les dépenses obligatoires sont comprises chaque année dans une nomenclature annexée à la loi de finances : en cas d'insuffisance du crédit qui leur est affecté, elles peuvent être imputées sur un fonds de réserve spécial auquel un crédit est ouvert par le budget. 11 en est de même pour les dépenses d'ordre, c'est-à-dire pour celles qui ne sont que la conséquence d'une recette '. Quant aux dépenses fixes, il est d'usage

1. Cette conséqueuee du système italien est assurément l'une des moins critiquables. En France, l'administration de l'enregistrement est obligée de suspendre la restitution des droits indûment perçus, lorsque les crédits budgétaires affectes à cet objet se trouvent épuisés. M y a évidemment quelque chose d'excessif dans cette application rigoureuse des principes.

Il n'est pas sans intérêt de citer ici les articles du règlement italien qui consacrent les distinctions établies entre les dépenses.

Abt. 130. — Les recettes et les dépenses du budget sont classées eu deux parties distinctes :

l" Les recettes et les dépeuses effectives ;

t" Les mouvements de capitaux .

Abt. 137. — Dans la première partie, ou décrit les receltes et les dépenses effectives qui représentent de véritables recettes et de véritables dépenses et qui produisent une

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qu'elles ne soient pas soumises au vote annuel des Cbanibres et, au cours de l'exécution, au lieu d'être ordonnancées parle ministre conipélent, elles sont comprises dans des rôles et payées sur de simples autorisations émanées do l'intendant de la province. Ainsi les Italiens n'observent pas aussi rigoureusement que nous le principe en vertu duquel aucune dépense ne])eut ètreacquittée que si elle a clé préalablement ordonnée par un ministre et si elle porte sur un crédit spécialement ouvert.

En même temps le patrimoine de l'État est placé sous la garde d'une autorité indéjienpéndaute à la lois du Parlement et de l'administration. La Cour des comptes ' est

nugmentatiou ou uuo diminution de la fortune patrimo- DÏale.

Les rccattes et les dépenses etVectives se divisent en oniinaires et evtraordinaires, et les dépenses ordinaires eu li\L-s et variables.

Sont considérées comme ordinaires les recettes et les dé|ienses ayant pour origine des causes permanentes ou dépendant du fonctionnement normal de Tadministration ; toutes les autres sont considérées comme extraordinaires.

Sont considérées comme dépenses fixes celles qui résultent de lois organiques ou d'engagements permanents et qui ont des échéances déterminées ; toutes les autres sont considérées comme variables.

l'armi les dépenses elFectives on distingue les dépenses obligatoires et les dépenses d'ordre.

Sout considérées comme obligatoires les dépenses qui sont éaumérées chaque année dans la liste mentionnée à

l'article 142

On appelle dispenses d'ordre celles qui ne sout que la couséquence d'une iuscriptioQ en recette

Aht. 139. — Les recettes et les dépenses sont inscrites

au budget dans des chapitres distincts :

1" Selon que varie la matière administrative; 2° Selou les divers services que comporte cette matière et sa destination ;

3» Pour les dépenses Tues qui doivent toujours être séparées des dépenses variables ; 4° Pour les dépenses de matériel ; 5» Pour les dépenses obligatoires et d'ordre. On ne doit pas cumuler dans un même chapitre des recettes et lies dispenses appartenant â diverses catégories.... — Il y a lieu d'observer que les dépenses fixes comprennent notamment tontes les dépenses dn personnel. En vue île faciliti'r les décomptes, le règlement dis|iosc que lorsqu'une jiomiiiation nu promotion est faite, le nouveau traileniejit ne court que du premier jour du mois suivant, i moins que le décret de nomination n'en ait, en termes exprès, décidé autrement.

I. Le rôle de surveillance qui appartient à la (^our sur les opérations susceptibles de modifier l'actif patrimonial tend à confirmer et à s'étendre. Le 2 juillet 1889, la Chambre invitait le gouvernement o .'i étudier et à présenter prochainement un projet de loi qui fixe des régies précises et efficaces, soit puur assurer, soit pour contrôler la prompte, exacte et unil'orme exécution des opérations d'inventaire du patrimoine de l'État, en reulorçant encore sur ce point le contrôle de la Cour des comptes. »

Ce projet de loi a été présenté le 2 février ISSS. Sou article 12 est ainsi conçu :

11 Seront périodiquement comnnniiqués à la Cour des comptes les changements survenus dans lu consistance de l'actif et du passif patrimonial, ainsi que les procès-Verbaux de vérifications ordinaires et (extraordinaires des magasins de l'iitat, lie telle sorte que la Cour puisse faire d'elle-

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chargée d'exercer un contrôle sur les actes portant ordonnancement ou engagement de dépenses. Ce système peut parfois prévenir certains abus; mais il a, entre autres incouvimienls, celui d'atténuer la responsabilité des agents d'exécution. Lorsque les actes linanciers du gouvernement ont reçu la sanction résultant du visa de la Cour, le Parlement n'a plus la même liberté pour les apprécier et les discuter lors du règlement du budget. D'un autre côté, lorsqu'une ordonnance régulièrement visée parvient au comptable chargé de l'acquitter, celui-ci n'a plus à rechercher si elle rentre dans les limites du crédit accordé par le budget. Les garanties qui résultent à la fois de la res- ])onsabilité pécuniaire des comptables et du libre exercice du contrôle parlementaire se trouvent ainsi singulièrement diminuées.

Quant aux comptes, comme leur objet principal est de faire ressortir les modiflcations survenues dans la situation active et passive, en d'autres termes, dans le bilan de Tx^tat, il n'est pas nécessaire qu'ils présentent d'une manière complète le résultat de toutes les opérations se rattachant au même budget; de même que les comptes anglais, mais pour d'autres raisons, ils sont établis par année et non par exercice, avec cette dilTérence toutefois qu'ils classent dans des sections spéciales {rcsidui attivi e passivi) les opérations léguées par les budgets antérieurs (V. BcuGET, n" 11).

En outre, il y a lieu de noter qu'en vue d'obtenir un règlement plus rapide du budget, le système italien supprime une des garanties les plus essentielles du contrôle parlementaire. La loi de règlement ne s'appuie pas, comme chez nous, sur les vérifications auxquelles la Cour a soumis les opérations des comptables. Lorsque le gouvernement [irésente aux Chambres le compte général IRcndiconto consuntivo) de l'année financière, la Cour n'a pus encore reçu les comptes de SOS justiciables. Elle n'a aucun moyen de vijrilier l'exactitude des recottes portées dans le compte général et, quant aux dépenses, elle se borne à en constater la conformité avec les écritures qui sont tenues dans ses bureaux au vu des ordonnancements.

Parmi ces conséquences qui sont, pour la plupart, en opposition complète avec nos idées, il en est sans doute qui ne sont pas indissolublement liées au système patrimonial; mais toutes résultent plus ou moins

même les rapprochements qui sont de sa compétence, provoquer les investigations et les rectifications qu'elle juge nécessaires et certifier la concordance du compte patrimonial avec ses écritures. »

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directement de ce que le budget, en Italie, n'est pas le principe essentiel et la raison fondamentale de la comptabilité publique.

Pour porler un jugement sur la comptabilité patrimoniale, il faut l'étudier au triple point de vue do la théorie philosophique du gouvernement, de la science économique et des lois générales de la comptabilité.

L'idée qui fait de l'État une personne morale, capable d'acquérir et de posséder, est une vérité juridique indiscutable. Est-elle également juste, si on l'envisage du point de vue élevé auquel se place la philosophie? En d'autres termes, l'État est-il un propriétaire comme un autre'? Possède-t-il en son nom propre? Ou n'est-il qu'un représentant et une sorte de prête-nom? La question est traitée avec autorité au mot Fortl'ne de l'État. Si la fortune de l'État peut être considérée isolément, elle se confond cependant, jusqu'à un certain point, avec la richesse générale de la nation, puisque d'une part elle est constituée, dans la plupart des cas, au moyen d'un prélèvement sur les fortunes particulières, et que, d'autre part, elle comprend l'ensemble des biens qui assurent l'existence de la nation dans le présent et dans l'avenir, comme ils l'ont assurée dans le passé. S'il en est ainsi, que représente cette situation générale dans laquelle viennent se condenser les résultats de la comptabilité patrimoniale? Représente-t-elle le bilan de l'État? Non ; l'État, — on ne saurait trop le répéter, — n'est qu'un mandataire chargé d'administrer la chose commune; il ne s'enrichit pas luimême lorsqu'il immobilise dans des travaux ou dans des approvisionnements une partie des capitaux ou des revenus mis â sa disposition; comme tout détenteur précaire, — gérant ou fermier, — il améliore le fonds dont l'exploitation lui est conhée. Cette situation représente-t-elle le bilan de la nation? Pas davantage. Ce bilan devrait comprendre, avec les biens détenus par l'État, ceux qui entrent dans la composition de chacune des fortunes particulières. Le compte qu'on établit est donc celui d'un patrimoine commun, d'un capital accumulé en vue des besoins généraux de la nation. Mais c'est ici qu'apparait le danger du système. L'imputation à l'actif patrimonial est déterminée par l'intention, et non par U'. fait. Parmi les dépenses inscrites an bilan, il s'en trouve nécessairement dont l'utilité ctlective sera douteuse ou nulle; et néanmoins toutes sont supposées prolitables à l'intérêt commun. Ce système est donc de nature â engendrer de dangereuses illusions : en même temps, il sert les vues de ceux qui cherchentà étendre de plus en plus l'action de l'État. Nous n'irons pas jusqu'fi prétendre qup la

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comptabilité patrimoniale conduit au socialisme d'État; mais nous pouvons altirmerque le jour où cette doctrine viendra itâ triompher, la comptabilité publique serait organisée d'après le système patrimonial.

Le mirage de la balance patrimoniale ne peut d'ailleurs tromper que ceux qui veulent se tromper eux-mêmes. Un État qui, pour accroître son capital, aurait exagéré la charge des impôts et abusé des appels au crédit pourrait étaler son bilan sur toutes les places du monde; il ne trouverait pas de prêteurs. La garantie du crédit public est dans les ressources disponibles de la nation, et non dans les ressources qu'elle a immobilisées. Les États empruntent sur leurs revenus, et non sur leur capital; sur leur budget, et non sur leur patrimoine. Et il peut même arriver que leur crédit soit en raison inverse de l'importance de ce patrimoine.

D'un autre côté, les biens qui constituent la fortune de l'État ne sont pas tous de la même nature. 11 en est que l'Élat possède privativement, c'est-à-dire avec tous les droits d'un propriétaire ordinaire; il en est d'autres, au contraire, qui sont affectés à l'usage commun, qui répondent à un besoin de la vie sociale et qui, pour cette raison, sont frappés d'inaliénabilité entre les mains de l'État'. La distinction entre le domaine public et le domaine privé de l'État CV. Domaine) n'est pas une fiction créée par la science du droit; elle est conforme à la nature des choses. Un des défauts de la comptabilité patrimoniale est de n'en pas tenir compte, de réunir dans le même bilan des matières destinées à être vendues, comme les tabacs fabriqués dans les manufactures nationales et des obj els non susceptibles de réalisation, comme les approvisionnements de la guerre et de la marine; d'additionner, en un mot, des unités qui ne sont pas de la même nature.

Mais la possession d'un domaine privé n'est qu'un accident, une exception dans la

1. « L'État, le dyparlemeDt et la commune, proprif taircs de leur domaine privé, ne possèdent pas proprir-

tairemeJit leur domaine public L'idée de domauialifé

publique est radicalement exclusive du droit de propriété, défini par le droit romain et par l'article 544 du Code civil la réunion de Vusus, du fructus et de Vabustts L'article 53S <lu Code civil disposant que le domaine public embrasse les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles de propriété privée, ces mots doivent être entendus en ce sens que ces choses ne peuvent être la propriété de personne; (juc pour l'Etal lui-même, le domaine public n'est pas. suivant l'expression de Froudlion, un domaine de propriété'; que cette nature de biens n'a pas 1 1 qualité de propriété, même au point de vue de l'iitat, qui n'en a que la jçarde et la surintendance, avec mission de le conserver aux i^enërati*ins à venir. » (Th. Ducrocq, CourA de droit administratif, titre III, chap. i, n* !>10.) V. également Proudhon. Traité dn domaine public, n" S02, â03, un.

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vie dos États européens. Presque tout leur actif patrimonial consiste dans les biens du domaine pui)Iic. L'essence même de cette propriété, quiest d'être i)erpétuelle comme l'État lui-même, est en contradiction aljsolue avec les principes de la comptabilité commerciale. Pour le commerce, qui vit de l'échange des valeurs, toute dépense qui n'a pas pour objet le remboursement d'une dette est considérée comme une avance recouvrable ix terme plus ou moins rapproché. Les marchandises ne sont fabriquées ou achetées que pour être revendues et le fonds de commerce lui-même constitue une valeur destinée un jour ou l'autre à être réalisée. 11 est naturel que ces avances figurent, comme les créances du conmierçant, à l'actif de son bilan. L'État au contraire ne réalise pas — du moins en principe; il consomme ou conserve. Dès lors, toutes ses dépenses peuvent être considérées comme étant de même nature ; toutes sont définitives ou, pour nous servir d'une expression italienne, toutes sont consomptivcs.

Dans la pratique, l'établissement de la balance patrimoniale soulève toutes les difficultés qui s'attachent, en comptabilité, au problème de la détermination des valeurs. La comptabilité est un instrument imparfait; instituée pour décrire les opérations concernant les valeurs, il y a une idée qu'elle n'est pas susceptible d'exprimer, c'est celle de la valeur elle-même. Elle donne l'apparence de la certitude à ce qui conserve toujours un caractère aléatoire. La pauvre Perrette faisait de la comptabilité, et même de la comptabilité patrimoniale :

Notre laitière ainsi troussée Comptait déjà dans sa peasée Tout le prix de son lait...

de ce lait qui, après une série de transformations successives devait lui donner la fortune. Ou sait ce qu'il advint de ses calculs. Kn outre, la valeur étant, de sa nature, essentiellement variable, la comptabilité ne peut pas en suivre les perpétuelles évolutions ; il en est d'elle comme de la pliotographie qui peut surprendre les diverses altitudes du mouvement, sans donner l'idée du mou\ement lui-même.

Ces diflicultés reçoivent deux solutions. L'une consiste à établir simplement le compte exact des dépenses et à inscrire chaque objet au bilan pour son prix de revient. Ce système parait le seul sincère, le seul qui corresponde à une réalité effective, le seul conforme à l'idée qui représente les frais d'acquisition ou de production comme des avances recouvrables '. C'est celui qui est

1. Ce principe est consaori' p.ir la nouvelle législiilion allemande sur les socitîlvs.

COMPTABILITÉ PUBLIQUE

suivi par nos grandes Compagnies de chemins de fer pour la détermination de leur capital d'établissement. Il produirait, en ce qui concerne la comptabilité de l'État, d'assez singulières conséquences. Voit-on, par exem])le, la Joconde figurer à l'inventaire du Louvre ])Our les 12,000 livres qu'elle coûta, dit-on, à François I"? Les Italiens ont adopté l'autre système. A l'exemple de certains industriels ou négociants, ils modifient les résultats de la comptabilité d'après les variations survenues dans le cours des objets. C'est ainsi que dans le compte des « chevaux pour l'armée » on voit figurer en recelte un article intitulé : majoration attribuée à certains objets sur les prix d'achat. C'est encore ainsi que la substitution du taux de b p. 100 au taux nominal pour la capitalisation de la route 3 p. 100 n fait apparaître, dans In compte de 1886- 1S87, un bénéfice de Sri millions. On voit tout ce que ces procédés ont d'arbitraire, puisqu'il suffit d'un simple jeu d'écritures pour modifier la consistance de l'actif patrimonial. Cet inconvénient n'a pas échappé à la sagacité de M. Cerboni : " Je reconnais, dit-il, que, pour certaines matières, le mode d'évaluation est discutable, que, pour d'autres, la valeur est toute conventionnelle ; mais mieux vaut accepter une évaluation inexacte que de laisser quoi que ce soit en dehors des comptes ».

Enfin le système italien présente à nos yeux un autre défaut : il prétend réunir dans un même cadre une série de documents dont ([uelques-uns olfriraient plus de clarté s'ils étaient présentés isolément : la comptabilité des recettes et dépenses, la comptabilité-matières', l'état de consistance des propriétés domaniales, le compte de la dette consolidée et de la dette Hottante, enfin l'état — qui n'existe pas chez nous — des engagements contractés par les ministres pour l'exécution des services. En un mot, on veut pouvoir reconnaître, à l'aide d'un seul système d'écritures, si les prescriptions du budget ont été exactement observées, si les dépenses de l'Etat ont procuré un enrichissement à la nation, si l'État est en mesure de soutenir la lutte contre ses voisins, si la dette a lité accrue ou réduite, si les budgets futurs iront en augmentant ou en diminuant. Il

1. Ceux qui se sont particulièrement occupés de comptabilité-matières, s'accordent généralement ii condamner le système qui consiste à représenter les objets par leur valeur, au lieu de leur appliquer le genre de mesure qui leur est pi'opre, nombre, poids, dimension, etc. — D'ailleurs le principe de l'unité en matière de comptabilité n'exige pas — il s'en faut — que l'on confonde artiliciellement dos comptabilités d'ordn; différent : comptabilité des matières, romptaliilitè des inscriptions de rentes, etc. Ces sortes de réuniciii^ nuisiul toujours phi* ou moins à la clarté des écriture.

n*est pas de comptabilité, si bien organisée qu'onlasuppnse, qui puisse fournirlaréponse à des questions si diverses. Nous croyons donc que le système patrimonial introduit l'obscurité et la confusion là où doivent régner l'ordre et la clarté. Pour les Italiens, raisonnement et comptabilité ne sont qu'un seul et même mot (rayioncria). Le jour n'est peutêtre pas éloigné où leurs financiers penseront comme le bonhomme Chrysale :

Raisonner est l'emploi de toute ma maison Et le raisonnement eu bannit la raison.

L'abus de la comptabilité finit quelquefois par faire perdre de vue les lois élémentaires de l'arithmétique.

Dans notre opinion, il n'y a guère à emprunter au système italien, en ce qui concerne la comptabilité de l'Etat ', que les règles qui prescrivent de tenir un compte exact et complet des différentes natures de dettes, de celles notamment qui résultent des engagements relatifs à l'exécution des services. En elîet, si l'Etat n'est pas, à proprement parler, propriétaire des biens dont il a la gestion, il est bien réellement débiteur des engagements qu'il a souscrits, puisque ceux-ci tombentà la charge desbudgets. Nous reviendrons plus loin sur cette question.

5, Théorie générale du système français. — Comptabilité budgétaire. — Définition de la comptabilité publique d'après cette notion. — Rapports avec le budget et avec le contrôle. — Développement historique du système français. — Décret du 31 mai 1862.

Il faut, dit-on, avoir voyagé pour savoir admirer les monuments et les sites de son pays. Nous voudrions que cette excursion à travers les institutions financières de l'Angleterre et de l'Italie servit à faire mieux comprendre la belle ordonnance du système français.

Les principes sur lesquels il repose sont les suivants :

Souveraineté absolue du budget;

Complète indépendance et entière responsabilité du gouvernement et de ses agents au cours de l'exécution;

Contrôle rigoureux exercé sur les faits accomplis par le concours d'une magistrature indépendante et de l'autorité léf:islative.

En d'autres termes, le budget, la compta-

1. Nos conclusions ne seraient pns aussi absolues en ce qui concerne la Comptabilité communnle. Beaucoup de communes, eu effet, possèdent, en dehors de Icurdomaine public, un patrimoine relativement important, dont elles ont la libre disposition. (ju'eiles sont maîtresses d'accroître ou <io diminuer et qui, par con»équcut, peut «ître mis eu balance avec leur deUt^ Actuellement, les sommes consacrées à l'augmentation de co patrimoine, à un achat de rentes sur l'iîtal, par eicmplf^, n'apparaissent qu'eu dcponsc. Il semble r^u'il v ait quelque chose à modilier dans ce système.

bilité et le contrôle marquent les trois phases par lesquelles passent tous les actes de la gestion financière. Cette division peut, à la vérité, s'appliquer à tous les États constitutionnels \ mais nulle part elle n'est plus tranchée que chez nous. Veut-on préciser les idées par une comparaison; qu'on se ligure une vaste usine à moudre. Le budget sera la trémie qui amène le grain à la meule ; la comptabilité publique, avec les contrôles administratifs qu'elle organise, sera représentée par la série des appareils à broyer, à mélanger et à bluter; enfin deux cribles

1. D'après M. Cerboni, toute personne réelle ou morale, ayant à se pourvoir de voies et moyens pour faire face aux besoins indéclinables de sa subsistance ne peut pas se refuser à trois classes de fonctions qui peuvent être désignées sous les noms de fonctions insdtutive.'!, executives et conclusivcs.

La première de ces trois classes embrasse trois espèces de fonctions qui ont pour objet :

1<* L'organisation de son monde économico-administratifcomptable;

•2." La reconnaissance de tous ses droits et de toutes ses obligations, de son actif et de son passif;

3" La prévision des droits et des obligations (ou de ses revenus et de ses dépenses à venir).

La première de ces tonctions s'accomplit au moyen de la compilation du statut organique de l'ad m ini:^t ration, la deuxième par l'inventaire, la troisième p;ir le budget.

(On voit que cette classiGcalion confonti dans une certaine mesure le budget et la compt;ihilité publique, puisque, d'une part, elle range dans la même catégorie les prévisions formées pour les années à venir et les résultats constatés pour les années passées et que, d'autre part, elle rattache à ces deux fonctions l'organisatiuû même des rouages de la comptabilité).

Les fonctions executives constituant la seconde classe se distinguent en deux groupes parallèles et symétriques en harmonie avec les deux principaux services de la gestion, à savoir :

Tour acquérir les recettes présumées :

4' L'acquisition des droits,

5" La perception,

I)* L'encaissement.

Pour exécuter les dépenses présumées :

7" L'ordonnancement des frais,

S"» La liquidation et la disposition des paiements,

0" Les paiements.

L'exercice de toutes ces foortions entraîne de toute nécessité des dispositions disciplinaires pour le recouvrement des recettes et pour l'esecutiou des dépenses.

Enfin, dans la dernière des trois classes sus-indiquées, celle des fonctions cooclusives, on distingue ces trois opérations :

10" Le rendement des comptes,

11<* La révision ou le contrôle,

12" La sanction linale.

La première, ainsi que son nom l'indique, a pour objet de rendre à soi-même nu à qui de droit raison de tous les actes et laits de la gestion : ce qui s'elVectue moyennant une régulière tenue de livres ; la deuxième a pour objet de s'assurer de la sincérité et de la véridicite de ces mêmes écritures; la dernière enfin a pour objet d'approuver ou de condamner les œuvres de l'administriition ; ce qui a lieu au moyeu d'uQ vote favorable ou contraire du Parlement.

(On remarquera, d'une part, que les écritures courantes ne sont pas distinguées des comptes qui les résument à des époques déterminées; d'autre part, que la tenue des uns et l'etablissemeot des autres lont partie des fouctions conclusives. Nous pensons au contraire que dans la comptabilité publique la description des faits est si étroitement liée à leur exécution qu'elle doit en être considérée comme insé- ,,.ral,le.)

COMPTABILITÉ PUBLIQUE — oOO — COMPTABILITÉ PUBLIQUE

superposés servant à passer la farine avant sa mise en sacs figureront, l'un le contrôle judiciaire, l'autre le contrôle parlementaire '.

La comptabilité publique doit nécessairement recevoir des définitions différentes suivant le système général auquel elle se rattache. Nous avons essayé de faire ressortir la physionomie particulière des comptabilités anfîlaise et italienne. Le caractère propre de la comptabilité française est d'être surtout une comptabilité budgétaire : elle fi.xe les règles suivant lesquelles les opérations prévues et autorisées par le budget sont exécutées par des agents responsables, retracées dans des écritures régulièrement tenues etrésumées dans des comptes exacts et fidèles, pour être soumises à l'examen des autorités chargées d'en apprécier la régularité.

Distincte à la fois du budget et du contrôle qui sont placés en dehors et en quelque sorte au-dessus d'elle, la comptabilité publique n'en a pas moins avec eux des rapports étroits.

Ce sont les principes généraux du budget qui définissent son rôle et déterminent ses conditions.

Le budget est obligatoire : la comptabilité publique, par les règles auxquelles elle soumet l'exécution et la description des faits, assure l'exacte observation des prescriptions budgétaires.

Le budget est public : les résultats généraux de la comptabilité le sont également (V. Budget, § 8).

Le budget qui prévoit et autorise est nécessairement antérieur aux faits; la comptabilité qui accomplit et raconte est concomitante ou postérieure : toutetois, les mesures ((u'ellfc édicté dans l'intérêt de la bonne administration des finances ont souvent pour ellet d'arrêter préventivement les irrégularités.

De même que le budget, la comptabilité est annuelle; mais, comme elle doit retracer simultanément les opérations se rattachant aux différents budgets en cours, les limites de l'année comptable, qui a reçu le nom de gestion, ne concordent pas avec celles de l'année budgétaire ou de ['exercice (V. Budgkt, S 11). Nous verrons comment les mêmes comptes peuvent présenter ensemble les résultats de la gestion et ceux de l'exercice.

Enfin, l'unité de la comptabilité publique est le complément indispensable et la garantie de l'unité budgétaire. 11 faut que le ministre des finances exerce une haute surveillance sur toutes les recettes et sur toutes les dépenses ; à cet elTet, il est nécessaire que les agents chargés de la manutention des deniers publics soient tous placés sous son autorité directe '. Sous l'ancien régime, les ministres ordonnateurs avaient près d'eux et sous leurs ordres des trésoriers généraux qui recevaient du Trésor des fonds en masse pour les distribuer en détail; Mollien, qui fait la critique de ce système 2, rapporte que sa suppression était au nombre des plans de Necker. 11 faut encore, ainsi que nous l'avons vu, que les comptabilités tenues par les agents d'exécution soient reliées les unes aux autres de manière à ne former qu'un seul et même système. Enfin, il n'est pas moins indispensable que l'unité soit observée dans chaque comptabilité envisagée isolément. Sous la Révolution, la Trésorerie avait autorisé ses comptables à opérer des recouvrements pour le compte des administrations locales; mais elle avait mis à son consentement cette singulière condition qu'elle serait dispensée de toute surveillance sur la gestion de ces fonds qu'elle regardait comme étrangers pour elle. « La Trésorerie perdait ainsi de vue, dit Mollien, que toutes les parties de la gestion d'un comptable sont inséparables et que

1. Raljclaifl se sert d'une autre compai-aison, lorsqu'au porlir du pays des Chats fourrés, il f.iit échouer Pantaj,'ruel daua rUe «les Apedeftes qui n'est autre chose que la Chamhre dos comptes (livre V, chap. xvi). » Toute l'allégorie de ce chapitre, dit uu coriimeutateur, cousiste à represeutcr les dilTerciits bureaux de la Chamhre des comptes sous l'image de pressoirs et les comptables sous celle de grappes que l'ou presse » et dont on exprime -« l'huile d'or ... •. Sur chascun ustencile estoient cscrits les noms de cliuscune chose eu langue du pays. La vis du pressouer s'appeloit recepie, la met (maie, plancher ou table) di^spcnsc ; la croue (écrou) estât ; le tesson (arbre du pressoir) denier.^ c.nmptà:i cl iw»

reçeiis; les béliers radietur; les jumelles recu//cre^/,r;

l'entonuouer le qiuttus. — Par la royne des audouilles, dit Panurge, toutes les hiéroglyphiques d'iîgypte u'approchcreul jamais de ce jargon! i> Dans ce chapitre, Rabelais par.iit faire surtout allusion aux épiées et autres ])rr)fits des magistrats. L'Kpargue, c'est-à-dire le Trésor ceiiti-al, est •( le meilleur plant de tout le pays. Quand on pw pr.-sseure de ce plant, six mois après, il n'y ha pas un^^ de A/essintr^ rpii ne s'en sente ».

J. Il a été dérogé à cette règle lorsque l'administration des Postes et télégraphes a été détachée du ministère des finances. Toutefois, pour sauvegarder le principe, les agents de cette admiuistratiou sont restés soumis aux vériUcatious de l'inspection générale des finances.

En Autriche, d'après l'ordonnance du 21 novembre 1866, à chaque autorité à laquelle est confié le droit d'ordonuancemeut il est adjoint nue caisse pour le paiement des ordonnances.

2. Mcmoii'cs, t. II, p. 133. — « On avait eu la bonne foi de croire, ajoute-t-il, que ces trésoriers pouvaient suppléer par leur crédit, e'cst-ii-dire par leurs emprunts pcrsonuels, â l'insuffisauce des fonds que les ministres obtenaieut du Trésor public; ce ne fut qu'après avoireprouvé, aux dépens du Trésor public, ce qu'un tel système avait de dangereux qu'on commença à soupçonner ce qu'il avait d'absurde ; la plupart des trésoriers dont on avait voulu faire les prêteurs du Tré-or se trouvèrent en faillite d'une dizaine de

niilliuus: au lieu du faire des avances sur leur crédit

personnel, ils avaient detoui-né pour des spéculations particulières les fonds puMio qui leur avaient éie confies. »

COMPTABILITE PUIiMUL'K

pour empèclipr qu'au moment de la vérification il ne couvrit un dobet dans sa caisse principale par un emprunt lait dans les caisses accessoires, pour avoir, en un mot, pleine sûreté sur ce qui la concernait, il fallait qu'elle suivit son comptable même dans les opérations qui ne la concernaient pas immédiatenicnt '. » Le ministre qui formulait ainsi le principe s'était attaché, pendant son administration, à en assurer l'application : s'il introduisit dans les finances publiques le système des écritures en partie double, ce fut principalement — ill'explique lui-même — parce que cette méthode lui paraissait la plus propre à réaliser l'unité de comptabilité.

La règle de l'unité est aujourd'hui rigoureusement suivie, elle a été formulée dans les termes suivants : « Chaque comptable ne doit avoir qu'une seule comptabilité pour les divers services dont il est chargé, et une seule caisse dans laquelle sont lèunis tous les fonds et valeurs appartenant à ces divers services -. »

Si le budget règle en quelque sorte la marche de la comptabilité publique, celle-ci, à son tour, fournit au contrôle ses éléments d'action; c'est par les comptes qu'elle établit, appuyés des justifications dont elle les accompagne, que les autorités chargées de statuer, au nom de la nation, sur la gestion des revenus publics entrent en contact avec les faits. .Mais le mot de contrôle a une signification complexe. Dans sa généralité un peu vague, il comporte dilTérents degrés et embrasse des opérations multiples. Les précautions prises par l'administration pour la garantie de sa propre gestion doivent être soigneusement distinguées du jugement définitif de cette gestion par ceux qui exercent les pouvoirs de la nation. Les actes de surveillance administrative, qu'ils s'opèrent au centre du gouvernement ou sur les lieux mômes où s'accomplissent les opérations, qu'ils précèdent ou qu'ils suivent l'exécution de ces mêmes opérations, rentrent dans le domaine de la comptabilité publique. Le contrôle, dans le sens restreint que nous attachons au mut, borne son action a la révision des comptes, a l'appréciation des faits relatés et a la détcnnination des responsabilités encourues (V. Co.nthole ues ti.N.\NCEs').

On voit quelle sagesse préside à l'ensemble du système, quelle simplicité olfre son ordonnance, avec quelle précision il tixe les attributions et délimite le champ d'action de