DEUXIÈME PARTIE : EXPOSÉ DU SYSTÈME FRANÇAIS

m. DES ROUAGES DE LA COMPTABILITÉ PUBLiaUE.

6. De3 agents qui concourent à l'exécution du budget. — Leur division en comptables, ordonnateurs et administrateurs. — Responsabilité de ces divers agents.

Le caractère propre de la comptabilité publique est, comme on le sait, d'être organisée

1. Un savant autrichien, la D' Feidk'r, de l'Université de Vienne, critique l'organisation autrichienne et honf,'roise qui donne â la Cour des comptes des attributions de comptaliilité. Il cite comme un ciemple à suivre le système irançais qui fait de la Cour un simple organe de contrôle. Dur Staatsrechuunffshof Oesterreiches, p. -3.

2. [.es articles du Décret de 180i seront designées par leur numéro précédé de la lettre D.

oO.J — COMPTABILITÉ PUBLIQUE

en vue du contrôle; son principe est que toute opération porto en elle ses éléments de vérilication.

L'idée qui s'attache au mot de contrôle, li'après son origine étymologique {conti-cj'éie), est celle d'une écriture tenue en double, pour servir à la vérification d'une autre. La taille de boulanger, qui est le procédé do comptabilité le plus élémentaire, offre, ellemême, le modèle d'une comptabilité contradictoire, puisque le morceau do bois, appelé échantillon, qui est remis à l'acheteur, doit reproduire les coches marquées sur la taille qui reste entre les mains du fournisseur. C'est de cette manière que procède la comptabilité publique; chacune de ses opérations exige le concours de plusieurs volontés pour son accomplissement et de plusieurs témoignages pour sa justification; elle décompose les faits qui intéressent la gestion des finances publiques et confie chacun des actes élémentaires qu'elle distingue à des agents dont les attributions sont séparées et les responsabilités différentes. Des comptables responsables, dit le décret do 1862, sont préposés à la réalisation des recouvrements et des payements (art. 14); mais ces comptables ne peuvent, en principe, recevoir ni payer qu'en vertu d'un titre régulier,dontrélablissement est confié à des agents d'un autre ordre appelés, suivant les cas, ordonnateurs ouadministrateurs. Trois catégories d'agents se trouvent ainsi participer à l'exécutiondu budget ; et l'ordonnance de 1822 a consacré ce principe fondamental que les fonctions d'ordonnateur etd'adrainistrateur sont incompatiblesavec celles de comptables (D. art. 17) '. Des comptables. — La dénomination de comptable est employée dans des sens très différents. Dans le langage du commerce, le comptable est simplement le commis qui tient les écritures de la maison; dans la langue du droit, au contraire, on appelle comptable celui qui, administrant les affaires d'autrui, est pécuniairement responsable de sa gestion et soumis, par conséquent, à l'obligation d'en rendre compte : c'est avec ce dernier sens que le mot est employé dans le langage administratif. Le dépositaire de deniers publics est comptable, comme un tuteur gérant des biens de son pupille, comme un mari administrateur de la dot.

1. CcHe division des attributions est un des traits de notre système financier qui ont le plus frappé le ihevalior de llock. Il Plus j'entrai profondément dans la matière, ditil, plusje fus ravi de la puissance de la conception qui s'offrait à mes yeux. Du point central de l'administration linanciére s'étend en nombreux degrés et dans toutes les directions un roseau d'organes distincts, tous séparés, cependant se soutenant tous dans leur action et se limitant les uns les autres. »

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En principe, la qualité de comptable et la responsaljjlitc prcuniaire ([u'elle entraîne sont atlachées au fait de la manutention des deniers' ou de la conscrvalion des valeurs et matières appartenant à l'iitat. On peut toutefois citer certains agents dont les opérations n'ont rien de commun avec ces deux attributions et auxquels les règlements reconnaissent la qualité de comptables. Tels sont les agents comptables de la dette publique qui justifient des augmentations et atténuations survenues dans la masse de la dette inscrite, l'agent comptable des traites de la marine, chargé de poursuivre la régularisation de ces effets, l'agent comptable des virements de comptes. On donne à ces agents le nom de comi'tablcs iVoidre.

Nous nous occuperons spécialement ici des comptables en deniers.

Leur responsabilité s'étend à tous les actes de leur gestion.

1° Chaque comptable csl responsable des deniers déposés dans sa caisse ^. En cas de vol ou de perte de fonds résultant de force majeure, il est statué sur sa demande en décharge par uns décision ministérielle, sauf recours au Conseil d'État (D. art. 21).

2° Tous les comptables sont responsables du recouvrement des droits liquidés sur les redevables et dont la perception leur est confiée; en conséquence, ils sont et demeurent chargés, dans leurs écritures et leurs comptes annuels, de la totalité des rôles, titres de perception ou états de produits qui constatent le montant de ces droits et ils doivent justifier dp leur entière réalisation avant la clôture de l'exeixice auquel ces droits se rapportent. Ces comptables peuvent obtenir la décharge de leur responsabilité en justifiant qu'ils ont pris toutes les mesures et fait en temps utile toutes les poursuites et diligences contre les redevables et débiteurs (Projet de 1888, art. 62).

3" Enfin ils sont responsables de la validité des paiements qu'ils elTectuent. — Avant de procéder au payement des ordonnances ou

1. Ordonnance du 14 septembre 1S22, art. 17. Tuut af^'cnt chargé d'un m^niemeut de deniers provenant de notre trésor rovat est constitué cotitptnble par le seul fait de la remise desdits fonds sur sa quittance ou son récépissé ; aucune manutention de ces deniers ne peut être exercée, aucune caisse publique ne peut être geree que par un agent placé sous les ordres de notre ministre des finances nommé par lui, responsalde envers lui de sa gestion et justiciable de notre Cour des comptes.

On sait déjà iju'uue importante dérogation a été apportée il cette dernière règle, lorsque l'administration des postes a été détachée du ministère des finatices.

2. L'ne déclar:ition du 3 juin 1701 prononçait la peine de mort contre les oflicicrs comptables, convaincus d'avoir diverti les deuiers publics. l.es détournements sont punis par le code pénal, suivant les cas, des travaux forcés ii temps on d'un emprisonnement de deux h cinq ans (art. Iti9 ii 173).

mandats émis sur leurs caisses, ou do les viser pour être payés par d'autres comptables, les comptables sur la caisse desquels ces ordonnances ou mandats sont délivrés doivent s'assurer, sous leur re^ponsabiliti!, que toutes les formalités et justifications déterminées par les lois et règlements ou par l'ordonnateur ont été observées ou produites et qu'il n'existe à ce point de vue aucune omission ou irrégularité matérielle. {Ibid. art. 94.)

La responsabilité des comptables ne s'applique en général qu'aux actes de leur gestion personnelle; toutefois on comprend dans la gestion personnelle « les actes qu'un comptable sans les avoir lui-môme accomplis est tenu par les règlements de rattacher à sapropre gestion. » (Projet de nouveau décret, art. 21.) Cette exception vise surtout les trésoriers-payeurs généraux et les receveurs particuliers des finances, responsables de la gestion des agents respectivement placés sous leurs ordres '.

Des sûretés spéciales, instituées par la loi, garantissent l'exercice de cette responsabilité.

Dès 1335, des lettres-patentes adressées par Philippe VI aux gens de ses comptes leur enjoignaient de n'admettre aucun receveur des impôts sans qu'il eût auparavant donné bonne et suffisante caution. Cet engagement personnel est aujourd'hui remplacé par le dépôt d'un cautionnement qui, aux termes de la loi du 28 avril 181C (art. 97) doit être versé en numéraire et dont il doit être justifié avant l'entrée en fonction du comptable. (It. art. 20). Le cautionnement est affecté par premier privilège à la garantie de la gestion. En outre la loi du b septembre 1807, rendue en conformité des articles 2098 et 2121 du Code civil, reconnaît au Trésor public :

1° Un privilège sur tous les biens meubles des comptables.

2° Un privilège sur les immeubles acquis par eux a titre onéreux, depuis leur nomination.

3° Une hypothèque légale sur les immeubles qui leur a]>partenaient avant leur nomination ou qu'ils ont acquis autrement qu'à titre onéreux postérieurement à cette date. Les comptables ne peuvent obtenir le remboursement de leur cautionnement, ainsi que la radiation et mainlevée des privilèges et hypothèques qui grèventleurs biens qu'après