Op. cit

2. Sully, Petite bibliothèque économique. Paris. Guillaumin, p. tii.

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vices dont la dépense est à la charge de l'État. A son tour, l'application des revenus publics aux dépenses de l'État et l'approvisionnement des fonds en vue du paiement de ces dépenses constituent un vaste service, appelé trésorerie, qui peut être organisé il'uprès des principes très différents et dont la réglementation, au moins en France, se rattache directement à lacomptabilité publique. L'étude de l'exécution des services fait donc nécessairement partie d'un travail d'ensemble sur la comptabilité publique, et c'est avec raison que les projets de refonte du décret de -1802 consacrent à cet objet un chapitre spécial, limité, il est vrai, à un certain nombre de dispositions enlevées du chapitre sur la liquidation des dépenses. Cette étude rentre directement dans le domaine de la science économique : celle-ci, en effet, ne se contente pas de définir, d'une manière générale, le rôle de l'État; se plaçant au point de vue du développement de la richesse générale, il ne saurait lui être indifférent que l'État exerce toutes ses attributions par lui-même ou qu'il fasse participer l'initiative privée et le travail libre à l'exercice de quelques-unes des fonctions qui lui sont attribuées (V. Fortune de l'État).

L'histoire des services publics en France se résume en un duel, qui est encore bien loin d'être terminé, entre deux systèmes opposés : la régie qui réserve à l'action directe de l'État l'exécution des travaux et la confection des objets nécessaires aux besoins communs; et V entrepriie qxxi tend à faire de l'État un consommateur ou un exploitant ordinaire acquérant .'i prix d'argent de chaque industrie particulière le concours qu'elle est en mesure de lui prêter.

Cet historique, qui n'a jamais été fait d'une manière complète, ne saurait, malgré l'intérêt qui s'y attache, trouver ici sa place. Nous nous bornerons a quelques indications très sommaires auxiiuelles nous rattacherons l'exposé des principales règles d'exécution édictées par la comptabilité publique.

8. Perception des revenus publics. — Les fermiers généraux et les collecteurs de l'ancien régime. — Comptables préposés aux recouvrements : leurs obligations. — Droit constaté et au comptant.

Sous l'ancienne monarchie, le système de l'entreprise régissait jusqu'à la perception des revenus publics ; on peut dire qu'il s'étendait i tous les impots; mais c'est en matière de taxes indirectes ([u'il était le plus rigoureusement appliqué.

A l'origine, on alïermait en détail le droit do percevoir chacune de ces taxes dans une

région déterminée; mais les abus et les mécomptes qui résultaient de ce fractionnement amenèrent successivement le groupement de toutes les concessions particulières et, à partir de Colbert, une société linancière désignée sous le nom de Ferme Céiiérale du Hoiet composée de soixante associés principaux fut chargée d'opérer à forfait, dans toute l'étendue du royaume, le recouvrement de la plupart des impôts indirects. Les baux étaient conclus pour six ans et leurs conditions variaientsensibloment d'une I)ériode à l'autre : les derniers, en stipulant le partage des bénéfices entre l'État et les fermiers, substituaient en quelque sorte le système de la régie intéressée à celui de la ferme proprement dite.

Les fermiers généraux ne méritaient certainement pas tous les reproches qui leur ont été adressés. La fastueuse nullité de quelques-uns ne doit pas faire oublier les services rendus par les autres. Lavoisier jdaide devant l'histoire, comme il a vainement essayé de le faire devant le tribunal révolutionnaire, la cause de la corporation dont il a été la gloire {V. L.woisier). Un grand nombre des procédés imaginés par la ferme générale pour assurer l'exacte constatation des droits sont encore en usage de nos jours et on a pu dire avec vérité que, lors du rétablissement des contributions indirectes, le directeur général, assisté de son conseil d'administration, n'a eu « qu'à remettre sur ses pieds la table autour de laquelle siégeaient les fermiers généraux' >i.

Ce mode de perception n'en avait pas moins un vice radical; il modiliait, aux yeux du contribuable, le caractère de l'impôt; ce n'était pas au nom des intérêts supérieurs de la nation, mais au nom d'intérêts privés, que les agents de recouvrement réclamaient, de gré ou de force, le paiement dos taxes ; et il semblait que les sacrifices imposés à la masse des travailleurs servissent uniquement à entretenir le luxe de quelques riches traitants. Il n'y avait là sans doute qu'une apparence,

1. Lëou Say, Le budget devant les Chambres françaises {lïevue des Deux-Mondes du 15 janvier 13S.5).

Ou trouvera d'intéressauts détails sur la ferme générale dans le jiremier volume dc^ Mémoires de Mollien, ainsi que dans l'ouvrage de M. Adrien Uelahante : Une famille de finance au xviii' siècle. Paris, Hetzel, 1880. Eu lisant les nombreux documents cités daus ce dernier ouvrage, on est frappé de la similitude des termes employés par les auciens fermiers et par leurs employés avec ceux qui sont encore usités dans le langage des contributions indirectes.

Lorsque Tui'got arriva au ministère, le bail de la ferme générale arrivait h échéance. H proposa simplement de le renouveler, en se bornant à supprimer quelques abus plus nuisibles aux fermiers qu'à l'Èt-it et au public. Les raisons qui ont déterminé le grand Téformateur à adopter celte solution timide sont développées dans un Mémoire au Uoi en date du 11 septembre 177 -t.

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mais elle suffisait pour faire condamner If système'.

Mous avons eu depuis la liévclution un nouvel exemple de taxe an'erniée, lorsqu'en 1873 le monopole des allumettes chimiques a été concédé à une Compagnie privée. Ce mode d'exploitation qui ne participait que bien faiblement des inconvénients attachés au système de la ferme, a fait place, depuis le l" janvier 1890, au régime de la fabrication et lie la vente directe par l'Élal.

Quant aux impôts directs, l'ancien régime en conliait la perception, en principe, à des ofliciers nommés par le roi : des receveurs généraux étaient établis dans chaque généralité et des receveurs particuliers dans chaque élection. Ces charges étaient vénales et chacune d'elles était pourvue de deux titulaires qui alternaient d'année en année. La rémunération de ces agents se composait de l'intérêt à .t p. 100 de la finance de leur office et de taxations sur le montant des impositions 2; mais la principale source de leurs bénéfices consistait dans la faculté d'employer à leur profit les produits de l'impôt jusqu'à l'époque où ils devaient les appliquer au i)aiement des dépenses publiques. Ce privilège établissait une certaine analogie entre la situation des comptables royaux préposés au recouvrement des impôts directs et

1. Montesquieu a trace uu saisissant parallèle do la régie et de la ferme {Esprit des lois, liv. XUI, ch. m). . l,a ri'gie, dit-il, est l'administratioa d'uQ bon père de famille qui lève lui-même avec économie et avec ordre ses revenus.

" Par la régie, le prince est le maître de presser ou de relarder la levée des tributs, ou suivant ses besoins, ou suivant ceux de ses peuples. Par la régie, il épargne à l'Étal les profils immenses des fermiers qui l'appauvrissent d'une infinité de manières. Par la régie, il épargne au peuple le spertacle des fortunes subites qui l'affligent. Par la régie, lariji'nl levé passe par peu de mains; il ca directement au }nnce, et par conséquent revient plus promptement au peuple. Par la régie, le prince épargne au peuple une infinité de mauvaises lois qu'exige toujours de lui l'avariée iniportune des fermiers, qui montrent un avantage présent dans des règlements funestes pour l'tneuir.

" Comme relui qui a l'argent est toujours le maître de I autre, le traitant se rend despotique sur le prince même : il u est pas législateur, mais il le force à donner des lois.

" J avoue qu il est ([uelquefois utile de commenrer par donner à ferme un droit nouvellement établi. 11 y a un ail et des inventions pour prévenir les fraudes, que l'intérêt des fermiers leur suggère et que les régisseurs n'auraient su imaginer ; or, le système de la lovée étant une fois .lit p,ir le fei-mier, on )teut avec succès établir la régie. En Angleterre, radriiiiiislration de l'accise et du revenu des postes, telle qu'elle est aujourd'hui, a été empruntée des fermiers. •>

2. La finance d'un office était la somme versée au roi pour eu obtenir la concession.

Un edit d'octobre 1781 fixait à 3 deuiers par livre le montant des taxations allouées aux receveurs généraux sur les diverses natures d'imposition.

Quant aux taxations des receveurs particuliers, un i-dit de Jauvier 17!iJ les fixait à 3 deniers par livre sur les tailles et îi 2 deniers sur les vingtièmes, ainsi que sur le sou pour livre du premier vingtième.

celle des fermiers, concessionnaires des taxes indirectes.

Au-dessous des receveurs particuliers, c'étaient les contribuables eux-mêmes qui, dans chaque paroisse,, étaient désignés ii tour de rôle, sous le nom de collecteurs, pour asseoir et recouvrer l'impôt direct. Ce système, qui donnait naissance aux plus criantes injustices, a été flétri en termes éloquents par l'abbé de Saint-Pierre et par lioisguilhert. Mais les souffrances qu'infligeaient les collecteurs n'avaient d'égales que celles qu'ils éprouvaient eux-mêmes. Un principe absolu voulait qu'en fait de tailles il n'existât jamais de non-valeurs au préjudice du roi. Le collecteur était responsable sur sa personne et sur ses biens du recouvrement intégral des taxes.

o Un collecteur, écrivait Turgot, est un des plus malheureux personnages qu'on puisse imaginer, exposé à tous les i-nstants à se voir traîné en prison, obligé de faire continuellement des avances dont il n'est payé qu'avec lenteur, et à force de poursuites pénibles et coûteuses; il passe deux ou trois ans à courir de porte en porte, et à négliger ses propres alTaires; il s'endette et se trouve ordinairement ruiné. Dans les provinces de petite culture, on évalue la collecte d'une paroisse ordinaire à une perte de trois à quatre cents livres'. » Turgot avait lui-même indiqué le remède au mal qu'il signalait. Dans une lettre aux curés de la généralité de Limoges, en date du 23 octobre 1762, il s'exprimait ainsi : « On a pris, dans quelques généralités, un parti qui concilie le soulagement du peuple avec la facilité des recouvrements : c'est de nommer d'office des préposés perpétuels ; on leur donne un arrondisscmenlcomposé de plusieurs paroisses; cet arrondissement est assez borné pour qu'un homme seul puisse veiller parlui-niéme au recouvrement avec l'assiduité nécessaire, mais en même temps assez étendu pour que les sommes â recouvrer puissent, à raison de quatre deniers pour livre, présenter un profit capable d'engager des particuliers intilligents et solvables à se charger de cet emploi de leur plein gré. »

La Révolution n'adopta pas immédiatement la réforme indiquée par Turgot : la loi du 1="' décembre t790 substitua à la collecte forcée la collecte » à la moins dite» ; la perception des impôts directs était mise en adjudication C'est seulement par une loi du 15 ventôse an XII que les percepteurs des contributions directes ont été mis à la nomi-

I. Observations sur le projet d'édit proposé par Bertio. V. K. Stourni, Les finances de l'ancien réijime et de la Révululion, t. I. p. 90 et suiv., p. 157 et 138, p. 179 et 180.

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nation du gouvernement (art. 9 et suiv.).

Il faut songer aux abus de la ferme générale, en même temps qu'aux maux do la collecte, pour comprendre la portée Je cette règle générale édictée par l'art. 36 du décret (le 1862. « La perception des deniers de l'Etat no peut être elTectuée que par un comptable (lu Trésor. »

Les obligations des agents de perception sont définies par la nature même de leurs fonctions; elles sont do deux natures, les unes vis-à-vis du Trésor, les autres vis-a-vis des contribuables.

Leur premier devoir est d'assurer l'exacte rentrée de tous les revenus de l'État et on sait qu'ils sont responsables du recouvrement des droits dont la perception leur est confiée; ils sont même tenus, dans certains cas, d'avancer de leurs deniers personnels le montant des cotisations non perçues. Au 30 novembre de chaque année, les trésoriers généraux et receveurs des finances versent les sommes qui n'ont pas été recouvrées sur les rôles des contributions directes de l'année lirécédente ; la même obligation est imposée aux jtercepteurs, à l'expiration de la troisième année à compter de l'ouverture de l'exercice. Les uns et les autres sont alors subrogés aux droits du Trésor.

Mais, si les receveurs et percepteurs ont l'obligation de recouvrer tout ce qui est dû, ils ont aussi celle de ne recouvrer que ce |ui est dû; de là cette règle générale : la jierception des deniers de l'État ne peut être iTectuée qu'en vertu d'un titre légalement itabli. (Projet de 1888, art. 54.) Comme, en même temps, ils ne doivent pas réclamer à nouveau les impôts déjà payés, ils sont tonus :

1° D'émarger en toutes lettres, au rôle, état de produit, ou autre titre légal, le montant de la somme reçue et la date du recouvrement;

2" De donner quittance à la jiartie versante.

Ces deux prescriptions avaient été déjà iHablies par Turgol dans une lettre circulaire aux curés de la généralité de Limoges, en date du 14 janvier 1770. « Je sais, disaitil, que plusieurs des collecteurs sont dans l'usage de n'écrire les reçus à compte qu'à la fin du rôle; mais il vaut beaucoup mieux qu'ils soient écrits à la marge de la cote du i-ontril)uable et j'ai fait laisser exprès une 1res grande marge dans les rôles... Quelquesuns de iM.M. les curés m'ont fait jiart de ilifférentcs levées do droits qui se l'ont dans l-'s campagnes a dilTércnts titres et qui ne regardent point les imi)ositions ordinaires... Le vrai moven de découvrir ces exactions cl

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d'en arrêter le cours est de bien avertir les paysans de ne jamais donner d'argent à ces sortes de gens sans se faire donner une quittance. Si celui qui exige cet argent ne veut pas donner de quittance, c'est une preuve qu'il demande ce qui ne lui est pas dû. »

11 faut que les quittances remises aux contribuables puissent être, au besoin, rapprochées des écritures des receveurs ; a cet ell'ct, elles doivent être détachées d'un registre à souche. Cotte règle reçoit cependant quelques exceptions dont les principales concernent:

Les recettes opérées par les préposés de l'enregistrement et du timbre, dont les quittances sont apposées, aux termes des lois, sur les actes mêmes;

Le produit de la vente des papiers timbrés et timbres mobiles, des timbres et vignettes des administrations des contributions indirectes et des douanes, des timbresl)oste, cartes postales et cartes télégrammes l't en général de toutes formules et figurines dont la débite ne constitue qu'un échange de valeurs ' ;

Les encaissements opérés par les comptables chargés de la centralisation des produits.

On reviendra plus loin sur cette dernière exception.

Euhn, il est nécessaire que le contrôle des perceptions puisse s'opérer facilement. Ici une distinction est nécessaire. Tantôt l'impôt constitue, au profit de l'État, une créance dont le montant est liquidé à l'avance par des agents administratifs et dont le recouvrement est ensuite confié aux comptables; dans ce cas, il y a ce qu'on appelle un droit constutc et la recotte inscrite sur les livres du comptable est contrôlée par le titre de perception émanant d'un agent étranger. Tantôt au contraire, la perception a lieu au moment même où le fait soumis à l'impôt parvient à la connaissance du fisc, représenté par b' comptable; le droit est alors perçu au comptant et sa justification se trouve, soit dans la déclaration du contribuable, suit dans le fait

1. Ce paragraphe, comme le précédent, est emprunté au proji>t de lî^SS (art. 60). Il y a lieu d'observer que les procèdes eu usage chez les receveurs des posles, eu ce qui concei'uc les timbres et cartes postales, sont dill'érents de ceux que suivent les receveurs d'enrc;;islreaient pour les papiers timbrés. Les premiers font recette de la valeur des timlircsposle, au moment même où ils b-s rcçnivcnt de l'atelier gé- U'-ral et compreuLieul leui- valeur dans b'ur encaisse. Les autres, au contraire, ne fout recette qu'au moment de la déhito. c'est-à-dire de la vente .au public ; jusque-là, ils doivent représenter matih'irllement les (juantites reçues du garde-magasiu dèparlemeutal. L'emploi de l'un nu de l'autre* système n'est pas indilTérent. Avec le procède qu'elle emploie, l'administration des postes pourrait, à l'occasion, {îro^sir ai-tiliciellcmenl ses produits, en augmentant simplement l'approvisionnement de ses receveurs en timbres et autres valeurs postales.

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même qui a donné naissance à la perception, tel que la formalilé donnée à un acte soumis a l'enregistrement, ou la livraison d'une valeur déterminée de timbres- poste ou de papiers timbrés.

9. Des dépenses puiHques. — Les dépenses de l'armée et leurs régimes successifs. — L'adjudication publique, avantages et inconvénients. — Devoirs du comptable en matière de dépenses. — Répartition des crédits par articles. — Distribution mensuelle des fonds et visa des ordonnances — Liquidation, ordonnancement et payement. — Nécessité d un contrôle sur l'engagement des dépenses.

C'est surtout dans les services de dépenses, c'est-à-dire dans ceux qui constituent des charges pour l'État, que les deux systèmes de la régie et de l'entreprise ont été et sont encore en lutte. La plus importante des administrations, celle de l'armée, fournit, à cet égard, des exemples instructifs.

Jusqu'à la fin dusviii" siècle, la vénalité des grades, cette" gangrène qui, suivantl'expression de Saint-Simon, rongeait tous les ordres et toutes les parties de l'Etat >i, a eu pour corollaire le singulier régime que Clioiseul a caractérisé sous le nom de compagnie-fcrnic. Le capitaine, moyennant une somme fixe, pourvoyait au recrutement, a. la nourriture et à l'habillement des hommes. On sait quels abus engendra ce système. Les officiers qui avaient acheté leur charge n'étaient pas remboursés quand le roi licenciait leur compagnie ou leur régiment. En prévision de la jierte de leur argent et pour ^'indemniser, ils gardaient la plus grande partie des sommes qui leur étaient remises pour la solde et l'entretien des troupes. Le soldat, réduit à la dernière misère, désertait ou volait. On le pendait s'il était pris'.

Uichelieu et Louvois^ avaient essayé de mettre un terme à ces scandales. Leurs réformes ne leur avaient pas survécu. Ce fut Choiseul qui, en 1762, fît décider que toutes les troupes seraient entretenues par le roi, que chaque corps pourvoirait à ses besoins et rendrait compte au ministre de l'emploi des sommes qu'il aurait reçues. Cette mesure fut complétée, sous le ministère de Saintdermain, par l'ordonnance du 2'6 mars 1770 qui abolit la vénalité des grades.

Le service de rhabillcment a successivement passé par plusieurs régimes. D'Ar-

{. ]j.DassKa\, L'armée en France, t. U.passim. V. l'-galomcnte. Kou^-set, Jlistoirede Loavois, 1. 1, chnp. lit.

Le colonel était capitaine d'une compagnie et celte compagriii^ lui rapportait plus que son régiment.

t. Louvois Ini-niiime. moins auilarieux que Uielmlieu, n'osa pas remettre en vigueur rurdonnaure (ie 102'J qui enlevait le paiement de la solde aux titulaires des compagnies pour le i-oufler .à des payeurs institués auprès di> rhafjuo régiment.

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genson avait créé, en 1747, une régie centrale; une ordonnaticc de 1788 confia aux corps de troupes le soin de confectionner les effets avec des draps fournis par l'État. A partir de 1859, l'industrie privée fut appelée à prêter son concours et de cette époque date le système des grands ateliers de confection contre lesiiuels une certaine réaction semble se produire aujourd'hui.

Pour assurer la subsistance des armées en campagne, l'État a sûuvunt traité, au début des opérations, avec des fournisseurs ou munitionnaires '. Les grands administrateurs militaires, Richelieu, Louvois et Napoléon ont toujours préféré à ce système celui des approvisionnements constitués dès le temps de paix par les officiers d'administration et conservés dans les magasins de l'État : c'est ce dernier système qui a fini par prévaloir.

A l'inverse, la fabrication du matériel d'artillerie, autrefois centralisée dans les fonderies de l'État, emprunte aujourd'hui le

concours des grands établissements métallurgiques.

La marine, de son côte, tait construire par les chantiers de l'industrie privée une partie de son matériel naval; elle fait même des commandes à l'étranger.

De cet ensemble de faits divergents et presque contradictoires il est difficile de dégager une loi ou même une tendance générale. Si l'on ne s'en rapportait qu'à l'évolution naturelle des faits, il semblerait que le système de l'entreprise dût, sur presque tous les terrains, se substituer peu à peu à celui de la régie. A mesure que les services publics s'étendent et se compliquent, il devient plus difficile à l'administration de pourvoir à leurs besoins à l'aide de ses seules forces; en même temps, les progrès accomplis par l'industrie et les facilités acquises par le commerce réduisent de jour en jour le nombre des ouvrages que l'État est obligé d'entreprendre lui-même dans l'intérêt de leur bonne exécution. Mais le courant des idées vient souvent contrarier le développement logique des faits. A une époque où l'action directe de l'Etat devient à la fois plus

1. Le système de la fourniture aux armées, qui fut l'origine de fortunes si considérables et si rapides, a été abandonné depuis la fameuse alTaire des marchés Ouvrard conclus au moment de l'expédition d'Espagne de 1823. Grâce à l'activité d'Ouvrard, l'armée n'avait manqué de rien ; mais les bénéfices réalisés par le munitionnaire fournirent à l'opposition, qui avait combattu avec violence l'idée de l'expédition, l'occasion d'un nouveau déchaînement. La Cour des Pairs, saisie de l'alTaire, déclara qu'il n'y avait pas lieu à poursuivre les hauts personnages traduits devant eiie. Ouvrard, resté .seul prévenu, fut acquitte en police correctionnelle; mais le maréchal Victor dut quitter le ministère. (V. général Thoumas, Les transformations de l'armée française, t'aris, Hergcr-Levrault. 1KS7.)

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difficile et moins nécessaire, les cfTorts d'une certaine école cherchent à l'étendre de plus en plus ; et il arrive parfois que le système .de la régie est préféré, sans une évidente nécessité, au régime plus libéral de l'entreprise.

Sil'onjugeaitderétatactuel des choses par les dispositions du décret de 1862, on pourrait croire que rentreprise est la règle, et la régie l'exception. Les services exécutés en régie ne sont guère l'objet que d'un seul article autorisant les agents spéciaux do ces services à recevoir des avances de fonds qui ne peuvent excéder 20,000 francs et dont il doit être justilié dans le délai maximum d'un mois (art. 94). Au contraire, un paragraphe entier, dont les dispositions, empruntées à l'ordonnance du 4 décembre 1830, ont été modifiées par le décret du 18 novembre 1882, est consacré aux marchés passés au nom de l'Etat avec des entrepreneurs ou fournisseurs. La règle générale est que ces marchés doivent être faits avec concurrence et publicité, et cette règle n'admet qu'un petitnombre d'exceptions spécialement déterminées.

Le procédé de l'adjudication publique n'échappe pas complètement à la critique. Un 'crivain compétent lui reconnaît" de graves inconvénients dont les deux principaux sont rnntradictoires : quelquefois les fournisseurs -'l'utondent entre eux, moyennant un partage de bénéfices, pour surélever les prix ; d'autres fois, le désir de l'emporter quand même sur les autres concurrents conduit 'irtains fournisseurs à proposer des rabais I xagérés; et alors, si l'on est sévère à leur ' f-'ard autant qu'on doit l'être, ils se ruinent it la fourniture est compromise; ou bien, si l'on n'exerce pas sur eux une surveillance suffisante, l'État est trompé'. » Ces inconvénients sont réels. Néanmoins l'adjudication publique présente, au moins théoriquement, plus de garanties que le marché de lire à gré et l'écrivain lui-même dont l'opinion vient d'être citée juge cette méthode " indispensable pour couvrir la responsabilité des agents administratifs ». Nous tenons avant tout, en France, à ce que les deniers iniblics soient mis à l'abri de toute malver- -ation, à ce que les fonctionnaires ne puis- M'nt être ni tentés, ni soupçonnés. Cette idée prend sa source dans un sentiment trop honorable pour qu'il soit permis de la dédaigner.

1. Général Thoumas, op. cit., t. II, p. 24. L'auteur cite i I appui lie sa théorie l'exemple suivant : « Nous avous vu, au ministère de la guerre, tians un moment ou il s'agissait de faire un grand approvisionnement de ble, refuser li-s oirres d'une maison qui demandait à traiter pour un nombre considérable d'hectolitres à IR francs. On fut forcé de recourir àPadjudicatiou publique et le in^me blé fut paye i2 francs.,.

En même temps qu'il réglemente les marchés passés avec les particuliers, le décret de 1862 prohibe, en principe, le système des allocations moyennant lesquelles des fonctionnaires se chargent à forfait des frais de certains services : « Aucun paiement, dit l'article 10, ne peut être cfTectué qu'au véritable créancier justifiant de ses droits et l'our l'acquittement d'un service fait. » Cette règle reçoit toutefois quelques exceptions. Par exemple, les directeurs des contributions directes sont chargés, moyennant un tarit déterminé, de faire confectionner les rôles et les avertissements de certaines taxes. Les dépenses de bureaux des préfectures et souspréfectures sont mises à la charge des fonds d'abonnement alloués aux préfets et souspréfets. Enfin dans l'étude que nous ferons du service de la Trésorerie, nous trouverons une application encore plus saisissante de ce système.

Les règles applicables à l'acquittement des dépenses ])ubliques offrent une assez grande analogie avec celles qui régissent la perception des revenus.

Des comptables responsables sont préposes à la réalisation des paiements, comme à celle des recouvrements (D. art. 14). Et de même que le receveur, l'agent chargé des paiements a des devoirs à remplir a la fois vis-à-vis du public et vis-à-vis du Trésor.

Dans l'intérêt du public, comme dans celui du crédit de l'État, il faut qu'il paie exactement tout ce qui est du. 11 semblerait que cette règle n'eût pas besoin d'être formulée. Il s'en faut cependant qu'elle ait toujours été observée. Lorsque les caisses publiques n'étaient pas pourvues de ressources égales aux dépenses assignées sur elles, les agents croyaient faire preuve d'habileté et de zèle en cherchant souvent à masquer l'impuissance de payer par les divers prétextes d'ajournement qu'ils pouvaient tirer des formes.

.Mollien, après avoir introduit la régularité dans le service du Trésor, s'attacha à détruire cette fâcheuse habitude; dans ses Mémoires, il revient souvent sur cette idée que les fonds approvisionnés pour le paiement d'une dette de l'État sont devenus une propriété particulière et que pour se montrer bon dépositaire des deniers publics il ne fallait assurément pas devenir rétcntionnaire des deniers particuliers. « Il ne serait pas juste sans doute, dit-il, d'étendre sur un agent payeur qui, par un faux scrupule ou par une application trop rigoureuse des formes, diffère les paiements et retient captifs dans ses mains les fonds que leur légitime propriétaire réclame, le reproche qu'encourt l'agent des recettes qui <létourne, pour son usage, le

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produit des taxes publiques qu'il a recouvrées. Mais, s'il y a quelque didërence dans la moralité de ces deux actes, il n'y en a aucune dans l'effet. L'un et l'autre ont abusé de la propriété d'autrui. » Cette doctrine a aujourd'hui pénétré dans les mœurs administratives de tous les pays civilisés. En France, les comptables ne doivent suspendre le paiement des dépenses que dans des cas rigoureusement limites qui sont :

1° L'absence ou l'insuflisance de crédit;

2" L'existence d'oppositions dûment justifiées;

3° L'impossibilité pour le créancier de (lonuer une quittance valable.

En dehors de ces circonstances, aucun refus de paiement ne peut avoir lieu que pour cause d'omission ou d'irrégularité dans les pièces justificatives (Projet de 1888, art. 96).

Nous sommes ainsi amené à l'examen des règles prescrites dans l'intérêt du Trésor. Deux conditions sont nécessaires pour qu'une dépense puisse être acquittée. Il faut, en premier lieu, qu'elle ait pour objet de payer une dette de l'État, qu'elle soit, en d'autres termes, la représentation d'un service reçu par lui. II faut, en outre, qu'elle soit comprise dans les prévisions du budget, c'est-àdire qu'elle rentre dans les limites d'un crédit légalement ouvert '.

^'ous allons suivre la série des opérations qui s'accomplissent depuis le moment où le budget acquiert force de loi jusqu'au moment où une dépense prévue et autorisée par lui est soldée par un agent du Trésor. Cet exposé montrera comment chacun des agents qui concourent à l'acquittement d'une dépense devient, dans la limite de ses attributions, l'exécuteur et, en quelque sorte, le dépositaire de la volonté nationale.

C'est au gouvernement, représenté par les ministres, que les Chambres accordent les crédits nécessaires à l'exécution des services publics. Aux ministres seuls appartient, comme on le sait déjà, la disposition de ces crédits.

Leur premier devoir est de préciser les prévisions de la loi de finances et de substituer à la spécialité législative une spécia-

î. L'ordonnance de 1822, dans son art. 10, avait déjà admis une première exception à celte règle, en ce qui concerne la solde des troupes (v. supra). Une seconde exception a êlê consacrée, en matière d'approvisionnements, par le décret du 3 avril 1876. Elle est ainsi formulée par le projet de 1888 (art. 69):

H Les miuistres de la guerre et de la marine sont autorisés ù imputer par anticipation sur le hudj^et de l'exercice à venir, dans les quatre mois qui précèdent sou ouverture le paiement île tout ou partie des achats elfectués pour le service des subsistances militaires et maritmies. — Le montant de ces imputations ne doit pas excéder, par chapitre, le quart du crédit inscrit ;iu projet de budget, n

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lité administrative plus détaillée : avant de faire aucune disposition sur les crédits ouverts pour chaque exercice, ils répartissent entre les divers articles de leur budget les crédits qui leur ont été alloués par chapitre iD. art. 60).

Cette opération une fois faite, le ministre dos finances entre en scène : aux termes de l'ordonnance de t82-2, il pourvoit à ce que toute ordonnance et mandat de paiement, qui n'excéderont pas la limite du cré'dit sur lequel ils doivent être imputés, soient acquittés dans les délais et dans les lieux déterminées par l'ordonnateur (art. 14).

<t Tout paiement, dit Mollien, exige le concours de deux miuistres, de celui qui 1 ordonne et de celui qui a dû préparer les moyens de paiement; ainsi tout emploi de deniers publics se trouve nécessairement soumis à deuxcomptabilités contradictoires... Comme, en tolérant toute facilité abusive de la part du ministère ordonnateur, le ministère des paiements se donnerait le double désavantage d'aggraver ses charges et de se compromettre devant la loi du budget, c'est dans la responsabilité même du second que le premier trouve un surcroit de sauvegarde pour la sienne. «

Ce principe est formellement consacré par la loi du '2o mars 1817.

Les ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au delà des crédits qui lui sont ouverts (art. loi). Le ministre des finances ne peut, sous la même rcspùnsabilité, autoriser les paiements excédants... (art. 152).

C'est donc au ministre des finances qu'il appartient, d'après la situation de chaque budget ministériel, d'après les moyens dont dispose le Trésor, d'après l'évaluation des recouvrements, de régler périodiquement les sommes dont les services ministériels pourront disposer dans un délai déterminé. Ce délai est aujourd'hui fixé à un mois '. Chaque mois, dit l'ordonnance de 1822 (art. 6), notre ministre des finances nous proposera, d'après les demandes des autres miuistres, la distribution dos fonds dont ils pourront disposer dans le mois suivant.

iMollieu avait eu un moment la pensée tle supprimer cette opération et de mettre régulièrement chaque mois à la disposition dos ministres le douzième de leur budget. <! Vos calculs sont bons, lui répondit .Napoléon, mais vos raisonnements vous trompent; remarquez que, si je cédais aux din-niers, je vous enlèverais la plus belle attribution de

1. Sous le Directoire, alors que les ressources de la trésorerie étaient précaires, les prévisions ne pouvaient s'étendre à une période aussi longue et la distribution des fonds s'opérait par tlf'caite (Mémoires du duc de Gaete, t. \, p. 142).

Yolic miiLisltre, cclliî qui vous rend, par le fait, lo contrôleur général des finances; car c'est en préparant cliaque mois les éléments (le la dislribution des fonds, que vous passez en revue les actes de chaque ministère, que vous leur rappelez les limites dont ils sont toujours disjiosés à s'écarter. »

Le ministre des finances ne se borne pas à arrêter la distrilmtion des fonds; il veille a ce que ses autorisations ne soient pas dépassées : aucune ordonnance ne peut être mise en paiement que si elle a été admisr ri visée par lui. Ce visa, qui constitue en quelque sorte l'acceptation par le ministre des finances de la lettre de change tirée par son collègue, n'est accordé que si l'ordonnance porte sur un crédit régulièrement ouvert ei si elle se renferme dans la limite des distributions mensuelles '.

Pour faciliter l'exercice de ce contrôle, chaque ordonnance énonce le ministère, l'exercice, le chapitre et, s'il y a lieu, l'article et le paragraphe auxquels la dépense s'applique. Les ordonnances diiment visées ou des extraits destinés à en tenir lieu et également visés sont adressés aux comptables chargés du paiement, (^eux-ci, en s'assurant de l'existence du visa, reconnaissent si la dépense rentre dans les limites tracées par le budget. Quant il la justitication du service fait, elle est le résultat d'une opération antérieure a l'ordonnancement, qui s'appelle la liquidation et qui est l'œuvre du ministre ordonnateur ou de ses délégués. Les titres de cliaque liquidation doivent offrir la pi'euvedes droits acquis aux créanciers de l'État. Ils consistent dans des pièces justificatives qui sont jointes ])ar les ministres aux ordonnances directes qu'ils délivrent et par les ordonnateurs secondaires aux bordereaux d'émission de mandats (lu ils adressent aux payeurs. Elle sont retenues par ces agents, qui doivent procéder immédiatement a leur vérification et qui s'assurent ainsi que la dépense a bien pour objet lo remboursement d'un service rendu à l'I'Hat ou d'une dette contractée par lui.

A l'exception des frais de régie, de perception et d'exploitation des revenus publics qui sont acquittés par les receveurs des régies financières, le paiement des dépenses i)ubliques incombe : à Paris, au caissier central du Trésor et au payeur central de la dette publique; dans les départements, aux trésu-

1. Abt. 87 tlu projet de 1888. — Les ordonuauces miui^t'''riclles sont remises le lendemain de leur date, au plus taril, par le ministre ordonnateur au ministre des finances, pour être soumises au visa de la direction du mouvement général des fonds, cliargéc de reconnaître qu'elles ne dépassent pas les crédits régulièrement ouverts et d'ej) assurer le paiement tiaiis les lieuï ou il est assigné,

riers- payeurs généraux (D. art. 308, Xii et 305).

Les receveurs des finances et les percepteurs sous leurs ordres doivent faire, sur les fonds de leurs recettes, tous les paiements pour lesquelles leur concours est jugé nécessaire. Les autres receveurs des revenus publics peuvent être appelés a concourir, de la même manière, au paiement des dépenses pour le compte du trésorier général (D. art. 354). Dans ces divers cas, le vu bon à payer apposé ijar le trésorier général sur l'extrait d'ordonnance ou sur le mandat, et la quittance régulière de la partie prenante suffisent pour dégager la responsabilité du comptable quia effectué le paiement (D. art. 3ooet3.ï6). La quittance à fournir par la partie prenante doit toujours être donnée sur l'extrait d'ordonnance ou sur le mandat; elle ne peut contenir ni restrictions ni réserves; elle doit être datée et signée, devant l'agent de la dépense, au moment même du paiement.

On voit quelles garanties sont prises pour qu'aucun paiement ne soit fait â un autre qu'un créancier de l'État et ])our que les dépenses n'excèdent pas les crédits accordés par les Cliambres, Ces garanties sont-elles suftisantes pour protéger" l'équilibre budgétaire contre les enlrainements possibles des services ministériels? 11 est permis d'en douter. Lorsqu'un ministre liquide une dépense, il vérifie la note à payer; mais la dette existe et le créancier attend son paiement. « 11 n'y a pas d'économie, a dit M. Léon Say, si on n'agit pas sur les causes de la dépense. » Kt, anticipant un peu sur l'avenir, le môme auteur ajoute : " Les ouvertures de crédit par les Chambres n'ont pas pour but d'autoriser les paiements... Si elles donnent une autorisation, c'est celle d'engager les dépenses'. » De son côté, M. Cerboni considère que la question des engagements passifs est peut-être la plus importante de toutes celles que soulève la comptabilité de l'État, i. Car, dit-il, c'estde la solution qu'on lui donne que dépendent le maintien de la dépense dans les limites prévues par le budget ou les dépassements de crédits... Une fois une dépense engagée, il faut la solder per fus el nefas-. » Cette question, qui fut toujours une « plaie vive » pour l'Italie, a fait l'objet d'un projet de loi déposé par M. Magliani, ministre des finances, le 2 février 1888. En France, elle était neltcment posée dans les deux projets élaborés pai-

i. Léon Say, te Dudi/t^t devant tes Chambres françaises. 'I Iteeue des Deuv-mondes » du 15 janvier 1885 ; v. aussi Dis' cours prononces au Sénat les 19 décembre iS&i et 2li mars

2. Lettre de .M. CeH>oni à M. Herles. inspecteur général des finances, sur les avaTitages (le la clôture de l'exercice du dernier jour de l'année financière (9 juin 1888).

COMPTABILU'K l'VBLlQVK

l'ailniinistration' et dont il a lîto question plus haut (v. n" 5). Ou sait quel a été I(t sort des projets français; le projet italien n'a pas été plus heureux; il attend encore la sanction du vote législatif.

Dans la pratique actuelle, les dispenses sont engagées, dans chaque département ministériel, sur la simple ])roposition dos services administratifs et sans avis préalable du service de la coniptabililii. Au moment où il mel une dette à la charge di; l'État, le ministre responsable devant l(\s Chambres ne sait pas lui-même s'il (d)serve ou s'il dépasse les limites de son budget. 11 est inutile d'insister sur ce qu'un tel système otïre de défectueux.

dette absence de contrôle devient un vérilable danger, surtout à une époque où les dépenses publiques tendent à revêtir un caraclére nouveau. Il arrive fréquemment de nos jours que l'État, au lieu d'entreprendre luimême certains travaux dont il a reconnu l'utilité, les fait exécuter par les départements, les communes, les chambres de commerce ou les compagnies de chemins de fer, eu s'engageant à rembourser, sous forme d'annuités, tout ou partie du capital dépensé. Le^ traités qui sont passés par les ministres avec ces divers intermédiaires mettent à la charge de l'État, pour une longue période, des dépenses qui se représentent d'année en année.

Le remède est facile à trouver et le projet italien l'indiciuc- : il faut que les actes por-