Historique

Tant que les i)euples ont été absorbés par le laborieux enfantement de Icurnationalité, ils n'envoyaient guère au dehors ([uodes soldats ou des négociateurs. Les gouvernements,

toujours sur la brèche, laissaient aux particuliers le soin de se protéger eux-mêmes. Aussi les premiers agents dont l'histoire fasse mention comme chargés de la protection du commerce à l'étranger étaient délégués par des compagnies de marchands ou par de riches municipalités dont quelquesunes, telles que Marseille ou Bordeaux, se gouvernaient à peu près librement {V. ChamuiiEs DE CÙ.MMEHCEJ. Ces délégués exerçaient à leur manière une sorte de magistrature sur la population flottante de leurs compatriotes groupés autour d'eux. Aussi reçurent-ils le titre de consul, conservé si longtemps, dans nos villes du midi, comme un legs de l'empire romain. Cette magistrature ne prit de bonne heure le caractère d'une véritable institution d'État que dans les républiques maritimes, par exemple à Venise ou à Gènes, où l'intérêt du commerce était l'âme du gouvernement.

11 semble que les autres Etats commencèrent à s'occuper des consuls le jour où le triomphe définitif de l'Empire Ottoman fit entrer l'Islamisme dans le système de l'Europe et força les chrétiens à nouer des relations régulières avec les infidèles. Il fallut alors prendre des mesures pour assurer, sur les bords opposés de la Méditerrannée, la sécurité des marchands francs. De leur côté, les princes musulmans, qui trouvaient leur compte à favoriser le trafic, «leur accordèrent des garanties d'indépendance sous la juridiction d'un magistrat choisi par eux' «.

Les concessions spontanées des sultans, connues sous le nom de capitulalions, en accordant certains privilèges aux consuls et en posant quelques règles pour la protection des chrétiens sur territoire ottoman, contribuèrent beaucoup à faire de ces ofliciers des fonctionnaires publics. En France surtout, les relations avec le Levant, de plus en plus fréquentes depuis François I"', tenaient trop de place dans notre système politique et commercial pour qu'il nous fût jiermis de négliger un moyen d'action si effii-ace. Dès le xvi" siècle, nous eûmes dans le Levant des consuls commissionnés par le roi. Au siècle suivant, l'institution se répandit dans l'Europe entière ; mais en terre chrétienne, elle n'eut longtemps qu'une existence précaire et accidentelle. La plupart des édits de nos rois ne visent que les consuls d'Orient. Telle la célèbre ordonnance de Colbert sur la marine (tC81); telle sa sœur cadette, née un siècle plus tard, l'ordonnance de 1781, qui fait encore loi dans la matièi'e. On peut donc dire que, jusqu'à la Révolution, et sauf

i. Bousquet, At/cnls diplomatiques et consulaires, p. "5 et suiv.

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une lentaliv(! pou heureuse pour éleudro aux pays chrélions la même juridiction exceptionnelle (1778), nous n'avons eu qu'en Orient une organisation consulaire vraiment digne de ce nom.

Les publicisti's tournent souvent un œil de regret vers celte époque où notre commerce, réglenicntr' à outrance, jouissait dans l'Empire Ottoman d'une situation lu'ivilégiée; où la conduite et la probité des négociants, leur état civil et leurs nmrchandises, étaient soumis au même contrôle sévère ; où les consuls gouvernaient despotiquement toutes ces petites sociétés françaises répandues dans les Échelles comme autant d'imagos réduites de la patrie. On aime à. se représenter la nalion, quand elle se rassemble en corps les jours de fête, et « qu'on la voit défiler dans les rues de la ville avec un appareil quasi militaire, formée en colonne, procédée du drapeavi, conduite par le consul qui chevauche au milieu de ses janissaires A

cette époque, les Turcs ne trouvent jamais devant eux de Français dispersés, mais une petite France tout entière, puisant sa force dans sa cohésion ' ».

11 est superflu d'insister sur les causes qui ont rompu ce faisceau d'intérêts. Non seulement la concurrence nous a contraints de changer notre ordre de bataille, mais encore nos contemporains ne supporteraient pas vingt-quatre heures la tutelle oppressive que faisait peser sur eux l'ancien régime. 11 est plus intéressant de retrouver dans l'ordonnance de 1781 presque tous les principes (jui ont prévalu depuis. Sans parler des pouvoirs de police des consuls et de leur juridiction exceptionnelle, on voit apparaître les linéaments de la hiérarchie. Les consuls, devenus ol'liciers royaux, sont définitivement atlranchis de toute dépendance à l'égard de la chambre de commerce de .Marseille. Notre gûùt, souvent excessif, pour la centralisation devait amener le déclin de cette institution élective, d'une portée beaucoup plus vaste que son équivalent moderne, et dont les relations avec les consuls remontaient au moyen âge. Désormais ceux-ci correspondent directement avec le secrétaire d'Etat. Ils lui envoient chaque année « un mémoire dans lequel ils développent les moyens les plus propres à procurer au commerce et à la navigation les avantages et l'extension dont ils sont susceptibles » (art. 14) ; tous les trois mois, l'état d'entrée et de sortie des marchandises (art. Iji), cl à toute époque, le mouvement des bâtiments français (art. 16).

De même pour les rapports do la diplo-

1. Albert Validai, Cite ambasiade française en Orient. Paris, l'Ion, 1887.

inatie avec le corps consulaire. « Los consuls du Lovant informeront l'ambassadeur de Sa .Majesté à Constantino[de de tout ce qui se passera d'important dans leur département et ils auront recours à ses offices et à sa protection dans toutes les occasions qui pourront l'exiger (art. H) ». Mais l'ambassadeur est tenu en dehors des informations commerciales, qui sont transmises directement au ministère.

L'ordonnance de 1781 furiiio le code des consuls d'Orient. 11 a sufti d'écarter quelques dispositions surannées, qui gênaient la liberté du commerce, pour l'adapter aux nécessités modernes. En 1832, lorsque la Chine et le Japon s'ouvrirent au commerce européen, on n'eut qu'à décalquer ces anciens textes pour les rendre applicables à l'Extrême- Orient.

Pour les pays de chrétienté, après des tâtonnements dont on retrouve la trace dans une circulaire de 1814, c'est en 1833, sous le ministère du duc de Broglie, que les consulats reçurent leur charte. Une série d'ordonnances, d'une grande précision technique, resserra les liens de la hiérarchie, rattacha le service consulaire aux missions diplomatiques, lixa dans les plus menus détails les attributions des consuls, et particulièrement le contrôle qu'ils exercent sur la marine marchande.

Mais, par une évolution remarquable, on même temps qu'on multiplie leurs fonctions administratives, on circonscrit davantage leurs attributions judiciaires et leur pouvoir de police. L'instruction du 29 novembre 1833 constate que les usages ou les traités ne laissent guère aux consuls, en pays de chrétienté, que le jugement des contestations entre les yens de mer. Le progrès de la civilisation, les règles de réciprocité établies entre les différents pays, rendaient de plus en plus inutile ou blessant pour les autorités locales le maintien d'une juridiction exceptionnelle.

C'est seulement dans le vieil Orient que la difîérence des mœurs et des lois fait de nos représentants des intermédiaires souvent indispensables entre nos nationaux et les autorités locales, et leur confère des pouvoirs étendus qui correspondent à ce devoir de protection.

Si l'on peut adresser un reproche aux ordonnances de 1833, c'est d'exagérer la réglementation et d'établir, par exemple, pour la comptabilité des consulats, des prescriptions minutieuses qui ne sont pas toujours utiles au point de vue du contrôle, et qui sont funestes à l'expédition rapide des alîaires. Les mêmes ordonnances passent à

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peu près sous silence la partie commerciale des attributions consulaires. On voit se dessiner dès lors le travers qui consiste, comme on l'a dit fort justement, à masquer l'objet propre d'une institution sous son mécanisme'.

Les gouvernements qui se sont succédé depuis 1833 n'ont rien changé à ces principes. Mais ils se sont montrés aussi prodigues de décrets, d'instructions et de circulaires que l'ancien régime en était avare. Parmi ces textes, souvent contradictoires, nous nous bornerons à relever quelques points significatifs et quelques innovations heureuses.

Les ministres trouvaient devant eux deux organisations distinctes, et quelquefois rivales : les diplomates et les consuls. Ils se sont donné beaucoup de peine pour les rapprocher. En 18b3, M. DroLiin de Lhuys engageait les attachés diplomatiques à collaborer aux travaux des chancelleries. En 18M0, M. Walewski prescrivait aux consuls de mieux seconder les chefs de mission. 11 est vrai que, dans la même circulaire, il reconnaissait K leur indépendance complète pour l'exercice de leurs fondions spéciales ». Un conseil qui n'a pas de sanction reste <à l'état de lettre morte. La tradition, plus forte que les ministres, a maintenu longtemps, entre les deux carrières, une barrière difficile à franchir. Cette séparation est cependant moins accentuée, depuis que l'assimilation des grades à été établie pour les deux branches du service extérieur, et surtout depuis qu'un même examen d'entrée a été imposé aux futurs diplomates et aux futurs consuls (décret du lOjuillet 1880j.

On a donné aussi plus d'nttrntion aux cadres inférieurs. La création des vice-consuls rétribués remonte à t84;j. Mais leur avancement et leurs attributions n'ont été réglés qu'en 1880-81. Ils sont di'venus,en fait, presque les égaux des consuls, dont ils ne se distinguent que par l'importance moindre du poste et par cette circonstance bizarre, qu'ils ne sont soumis à aucune condition d'admission. A la même époque, le gouvernement a étendu sa sollicitude sur lesdrogmans et interprètes. Toutefois le décret du 18 sept. 1880 contient plus de promesses dans ses considérants que de faits dans son dispositif : nous n'avons encore de véritables fonctionnaires interprètes que pour les langues orientales (arabe, turc, persan, chinois, japonais].

Les ministres ont beaucoup varié sur la nature i^t le but des informations commerciales, dont l'importance n'a pas cessé de grandir dans la seconde moitié du siècle.

1. Voir un excellent trav.-ill qui ;i paru <!aus la Xouvelti^ revue, l"-i;i décembre 1S80, sous la signature Z. Maicas. Nous aurons plusieurs fois l'occasion de nous y référer.

Tantôt on dit aux consuls: Hàtez-vous-! donnez-nous des renseignements rapides ! devancez les maisons de commerce! Écrivez sur le cours du fret, sur le prix courant des marchandises, sur les moindres accidents de la récolte! (Circul. du 28 mars 18;i0.) Tantôt, au contraire, on les calme, on leur demande des renseignements généraux et des raisonnements d'ensemble (cir. des 31 mars, 31 déc. 1841 et du H nov. 18li3j. Ces hésitations ne font que refléter le sentiment public, lequel veut un jour faire des consuls des agents d'affaires, et le lendemain reconnaît qu'ils n'y sont pas propres.

Même incertitude dans la forme des publications. Tantôt les Rapports des consuls, tronqués, mutilés par de redoutables ciseaux, sont insérés sans signature dans les Aniuile^i du commerce extdrieur (ce fut le cas jusqu'en 1876, malgré une tentative honorable de M. Drouinde Lhuys en 1863). Tantôt, comme aujourd'hui, ces Rapports figurent, avec le nom de leur auteur, dans un recueil consulaire mensuel, « à l'exemple des recueils anglais, belge et italien ». Enfin, de même qu'en IS.'iO on insérait les avis commerciaux dans le Moniteur universel, de même aujourd'hui, le gouvernement fait des eflorls pour donner l'information rapide dans un journal hebdomadaire qui s'appelle lu Moniteur du commerce. On signale même les faits les plus importants au moyen de feuilles volantes, affichées dans les bourses et envoyées gratuitement aux journaux.

Ouelle que soit la valeur de ces procédés, notre organisation diplomatique et consulaire est imposante. .Sans compter les agents de l'administration centrale, qui figurent cependant dans la hiérarchie (décretdu 12février 1880), ni les employés auxiliaires, simples attachés, commis de chancelleries, secrétaires-interprètes, etc., nos intérêts économiques à l'étranger sont entre les mains de .'iOO agents de tout grade, depuis les ambassadeurs jusqu'aux chanceliers, en passant par les consuls et les drogmans.

Cette armée de fonctionnaires a ses guides naturels dans les chefs de mission. Mais ces derniers n'ont, le plus souvent, qu'une autorité nominale. Comme les consuls gardent la correspondance directe avec le ministère, comme ils ne dépendent, en fait, que des bureaux pour leur avancement, on peut dire qu'il y a hiérarchie dans les grades, mais non pas subordination dans les fonctions.

Tout le service des affaires étrangères coûte à l'Etat 14 millions, soit autant que la direction des beaux-arts, et 2 ou 3 millions de moins (ine le service des prisons. Cependant, le budg('t des affaires étrangères n'est

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jamais volé sans diffu-ullé. Los Chambres paraissent igiicirer le parti qu'une main énergii[uo pourrait tirer de ce vaste corps de fonctionnaires, sentinelles avancées du pays, dont la vigilance embrasse le globe presque tout entier.

C'est ici le lieu de se demander si notre organisation consulaire est parfaitement adaptée à son but.