Mcmoiret (/'loi ministre du Trvstir

CONTROLE DES FINANCES

Cour le caractère de iiubli(iir> que la loi do 1807 leur refusait.

Cette évolution historique du contrôle judiciaire se retrouve plus ou moins distinctement dans l'histoire administrative de la plupart des Etats européens.

Au xix» siècle, l'évolution qui s'est faite en France se produit dans les autres pays où le régime parlementaire succède à la monarchie absolue. Les chambres des comptes, autrefois auxiliaires du roi ou du prince ', deviennent lesauxiliaiies du Parlement pour le maintien, dans l'exécution du budget, delà si'paratiou des pouvoii-s exécutif et législatif. La Cour des comptes voit sa mission s'agrandir et s'élever; elle a pour but de faire respecter par le pouvoir exécutif l'œuvre et la volonté du pouvoir législatif et de mettre en jeu la responsabilité des ministres devant le l'^irlement, responsabilité sur laquelle le régime parlementaire est fondé.

Le xix" siècle en effet est fécond en lois relatives au contrôle judiciaire qui, presque partout, ou bien établissent des Cours, triliunaux, chambres ou tribunaux des comptes quand ils u'exisl,aieut pas, ou bien, comme en l-'rance, en modifient le caractère et la l(orl('e et les mettent en harmonie avec le nouveau régime politique.

Aussi bien, le principe du contrôle public, exercé par un corps de magistrature séparé de l'administration, est considéré déplus en plus, sous le régime parlementaire, comme une garantie nécessaire a la bonne gestion des finances, comme un gage de l'ordre et de la régularité qui doivent y régner, comme une condition du crédit public. Un grand nombre de constitutions européennes et extra-européennes comprennent en effet, dans l'organisation des pouvoirs publics, l'in.stitutiou d'un tribunal. Cour ou Chambre des comptes, distinct et indépendant de l'administration, et lui confèrent par là même le caiactère constitutionnel -.

1. ta Chambre des comptes de Paris dnvait s'assurer de la coiiroi'mité des opérations des comptables avec l'ctat du roi <|iii correspondait ù notre budget moderne, de même qu'aujinird"hui la Cour des comptes suit rexéeution du budget et vrilie si les limites des crédits ont été respectées. C'est la nicmc niétlloiie employée dans un but dlfTérent.

2. l'russe, C. du 31 janvier 1830, art. 104. — Autriche, C. de 184!i. — lielgique, C. du 7 février 1831, art. IIC. — l'ays-Bas, C. du 11 octobre 1S48, art. 122. — Luxembourg, C. du 17 octobre 1S6S, art. i05. — Grand-duclié de Bade, loi C. du 2ï août 1870. — Italie, C. du 4 mars 1818, art. 3î l'qtii reconnaît iniplicilcmcnt l'existence d'une Cour des comptes). — Portugal, acte adiiitionncl du 5 juillet 1852, art. 12, ,? 3. — Grèce, C. des ll)-28 novembre 1S64, art. 88 et 80. — Turquie, C. du 21 décembre 1876, art. 103, 106, 107. — lîoumanie, C. du 30 juin (12 juillet) 180G, art. 116. Serbie, C. du 20 juin (Il juillet) 1S69, art. 00, 13", et 21 décembre 1888, cb. n, art. 111 à 1S2. — Mexique, C. du 12 février 18.Ï7, art. 72, A. in et iv. — Maiti, C. du 1 G décembre 188S, art. 50. — Japon, C. de février 1880, art. 72.

CONTROLE DES IINANCES

:i7l — CitNTItOLF. I)i;s FINANCES

llRC.A.NISATIOX DR I.A COUR DES CuMPTES EN IRAXCE

ET A l'Étranger.

Eu ce qui concerne l'organisation môme de la Cour des comptes, abstraction faite de ses attributions, les idées générales qui se dégagent des législations des dilTérents pays sur ce point, c'est que les membres do la Cour des comptes forment un corps séparé de l'administration et que, le plus souvent, l'inamovibiliti.' garantit leur iinbqiend.mce, quel que soit le mode de nomination adopté à leur égard.

En France, la Cmir des comptes est ■< une magistrature supérieure, séparée de l'action administrative, et ayant l'indépendance de l'inamovibilité ». Le premier président, les trois présidents de cliambre, les dix-huit conseillers-maîtres, les quatre-vingt-six conseillers référendaires et les vingt-cinq auditeurs qui composent la cour, le procureur général et l'avocat général qui forment le parquet, et le greffier en chef sont nommés par décret ilu président de la Hépubliquc. A l'exception des trois derniers, ils sont inamovibles.

Mais les deux principes qui dominent l'organisation des cours, tribunaux ou cliambres des comptes à l'étranger, nomination de leurs membres par le pouvoir exécutif, inanioviliililé de ces membres, ne se retrouvent pas partout. Un certain nombre de pays, ([ui constituent l'exception, admettent, dans une mesure plus ou moins large, l'intervention du Parbiiiiiii dans ces nominations : en Belgique, la Chambre des représentants élit pour six ans les conseillers de la Cour des comptes iloi du 2'J octobre 1846); en Hollande, le roi nomme les membres de la Chambre des comptes sur une liste présentée par la Chambre des députés (loi du .ïoctobi-e ls4l ; en Serbie (constitution du 21 décembre 1888 chap. II, art. 180 à 182', au .Mi'xique (constitution du 12 février l.S.'iT, art. 72), l'Assemblée nationale ou la Chambre des d(qiuti';s nomment les membres de la Cour des Comptes; en IIoiii;rie, le président lie la Cour des conqiles est luunmé par le roi, sur l'initiative de la Chambre basse et sur une liste de trois candidats désignés par le Landstag (loi du U juin 1879). La nomination par le pouvoir exécutif n'est pas toujours exclusive de l'inamovibilité ; les membres de la Chambre des comptes hollandaise !■{. le président de la Cour des comptes honi;roise sont nommés à vie; les conseillers de la Cour des comptes belge, toujours réélus, jouissent d'une inamovibilité de fait.

Mais partout, le caractère essentiel de l'organisation de la Cour des comptes, c'est

qu'elle r>t constituée à l'état de corps séparé et distinct de l'administration.

Le sysième français, qui est aussi le système allemand, est rationnel et juridique : la Cour des comptes est en elfet un tribunal ou un organe de contrôle agissant dans l'inli'rèt du gouvernement ; or, dans le droit constitutionnel généralcnumt adojité, les juives et les fonclionnaii-es sont nommés par le pouvoir exécutif. Mais la Cour des comptes possède aussi, dans l'inti'rèt du Parlement, des altribufions de contrôle à l'égard des ministres; il faut donc que ses membres soient imlé^pendants de ces derniers; d'où leur inamovibililé'. Les législations qui, à raison des attributions parlementaires de la (^our des comptes, admettent l'intervention des Chambres dans la nomination des membres de ce tribunal, semblent oublier'la première attribution que nous avons signalée. L'organisation française, au contraire, est en harmonie avec les deux sortes d'attributions de la Cour des comples.

ATTIUHL'TIO.NS DE LA COl'R DES COMPTES. — JI Rl- DICTION SUR LES COMPTABLES. — CONTROLE DES ORDONNATEURS ET ADMINISTRATEURS. — DÉCLARATIONS DE CONFORMITÉ. — B\PPOnT PUBLIC.

Ses allrilinlidus normales, en elTet, telles que les comprennent le plus grand nombre des pays, peuvent se ranger en deux classes.

En premier lieu, le jugement des comples des comptables constitue la fonction fondamentale et primordiale de toute Cour des comptes ou, d'une façon générale, de l'autorité chargée d'exercer le contrôle judiciaire. Ce jugement porte sur le compte individuel de chaque comptable, personnellement et pécuniairement responsable de sa gestion. Toutes les recettes et toutes les dépenses ]iorti!'es à son compte sont-elles régulièrement justillées? A-t-il perçu tout ce qu'il devait percevoir, a-t-il payé ce qu'il pouvait et devait payer, c'est-à-dire a-t-il remis à un véritable créancier de l'État la somme exacte qui lui était due pour un service fait? La (juittance est-elle valable et la V\\irration du Trésor est-elle définilive'? Tel est l'objet de ce jugement, qui lixe la situation du comptable à l'égard du Trésor et met en jeu sa responsabilité pécuniaire en cas d'infraction aux règles de la comptabilité l)ubliqne. Examen fait de toutes les pièces justilicatives dos recettes et dépenses effectuées, des ordonnances et mandats de payement, des marchés, mémoires, factures, décompt(>s, quittances des parties prenantes, la Cour des comptes déclarera le comptable quitte, en avance ou en débet et, dans

controlil des finaxcks

ce dernier cas, le coiulamiuTa à verser au Trésor le montant de la somme indûment payée, ou non recouvrée conformément aux titres de perception ou états de produits.

Le contrôle judiciaire a soin d'examiner si les comptes se relient les uns aux autres, si les restes à recouvrer ou à payer sont exactement ref)ris; le comptable ne peut obtenir son quitus, la mainlevée des hypothèques qui frappent ses biens, et le remboursement du cautionnement qui garantit la lidélilé de sa gestion, que sur un arrêt de décharge de la Cour des comptes, arrêt qui le libère définitivement vis-à-vis du Trésor '.

Le contrôle judiciaire s'exerce sur tout maniement de deniers publics, qu'il s'agisse des deniers des communes et établissements publics ou des deniers de l'État; mais, en ce qui concerne les communes et établissements publics, la Cour des comptes est en général aidée dans sa mission par des juridictions secondaires qui jugent les comptes peu importants. C'est ainsi qu'en France les conseils de préfecture jugent, sauf recours devant la Cour des comptes, les comptes des communes ou établisements publics dont les revenus n'excèdent pas 30,000 francs. C'est ainsi encore qu'en Italie les conseils de préfecture slalucnt sur tous les comptes communaux, sauf recours à la Cour des comptes.

En général, la Cour des comples a aussi mission de juger les comptes de tous ceux qui, sans autorisation légale, se sont immiscés dans le maniement des deniers publics. Les comptables de fait ou occultes sont justiciables de la Cour des comptes en Italie comme en France.

Telle est l'attribution fondamentale de tout tribunal des comples, attribution qui se retrouve dans toutes les organisations ; c'est là proprement le contrôle judiciaire dont l'existence s'impose dans les pays où le contrôle préventif est confié à la Cour des comptes ou aune autre autorité distincte de l'administration, comme dans ceux où le contrôle préventif est laissé à l'administration même et où l'autorité judiciaire estamemée à contrôler a posteriori la gestion des ordonnateurs.

Cette première mission, en elTct, en entraine logic|ncmenl une seconde, qui est corrélative à la ])reinière.

Le contrôle judiciaire, pour ex('rcer sa juridiction sur les comptables, est obligé d'examiner toutes les pièces justiticatives des re-

i. I.'arrèt de la Cour des comptes fait injoncfion au comptaille de reverser au Trésor une somme déterminée, de produire ou de régulariser telle pièce justificative. Elle proiioiiee aussi sous foi'ine il'iitjonctions pour l'aoeitir de^ avertisseineuts comminatoires ù l'égard de ses justiciables.

572 — CONTROLE DES FINANCES

cettes et des dépenses publiques; or, ces mêmes pièces, si elles justifient la gestion des comptables, justifient aussi celle des ministres.

Le juge des comptes se trouve donc nuturellementconduit à examiner si les comptes des ministres sont conformes aux faits comptables qui lui ont été justifiés dans les vérifications individuelles des comptes des receveurs et des payeurs, et à certifier au Parlement la sincérité de ces comptes. L'rnsemble des comptes individuels des comptables présente, avec toutes les justification.s nécessaires, les résultats généraux de la gestion des ministres ; ce sont là les deux parties d'un même tout : l'examen analytique et détaillé dos gestions particulières des comptables conduit à l'apiiréciation synthétique de l'ensemble de la gestion des ministres.

C'est pourquoi le contrôle judiciaire est chargé d'une mission de contrôle à l'égard des ordonnateurs, mission qui n'est que la conséquence forcée et logirjue de ses attributions juridictionnelles.

Cette conséquence est en harmonie avec le principe de la séparation de l'action et de la juridiction et avec celui de la responsabilité niinistériello devant les Chambres.

Si en effet la Cour des comptes correspond avec les ministres par la voie des référés pour leur présenter des observations sur la marche des services publics et compléter l'instruction des questions qu'elle a soulevées' ; si elle examine et déclare la conformité entre les comptes des ministres et les arrêts qu'elle a prononcés sur les comptes des comptables et se trouve ainsi amenée à affirmer aux Chambres la sincérité des comptes des ministres ainsi qu'à apprécier et contrôler leur gestion, elle ne prend pas à cet égard de décisions juridictionnelles et, dans les états annexés à ses déclarations générales de conformité, elle ne fait que signaler au Parlement, seul compétent pour connaître de la rcs|ionsabilitô des ministres, les infractions budgétaires qu'ils ont pu commettre.

Ci's déclarations générales de conformité sont prononcées en audience publique. Elles constituent avec le rapport de la Cour une partie importante du contrôle public des

1. Les référés qui ont le plus souvent pour but de demander des explications à radmitiistration, quaud la responsabilité des comptables n est pas engagée, peuvent avoir des conséquences pécuniaires; ils aboutissent souvent i des reversements de fonds. 11 en est de même des mentions et observations de la Cour dans les cas où elle u'exeree qu'un simple contrôle et où elle n'est pas appelée à prendre des iléeisions juridictionnelles : c'est-à-dire en ce qui touche les comptes-matières et les revues de liquidations de solde.

CONTROLE DES FINANCES

comptes des ministres, qui seront soumis à une discussion libre et ouverte dans l'exercice du contrôle parlementaire. Ce caractiire de publicité est une des caractéristiques du contrôle sous le régime parlementaire, (jui, fondé sur la souveraineté nationale, doit avoir dos finances s'administrant au grand jour. C'est pourquoi le rapport de la Cour des comptes est imprimé et distribué aux Chambres (art. l.ï de la loi du 21 avril i8:i2 .

Le contrôle judiciaire, après avoir examiné et apprécié la gestion financière, est, en effet, en situation d'émettre des vœux et de proposer des vues d'amélioration ou de réforme sur les questions de comptabilité publique qui lui en paraissent susceptibles. La plupart des législations lui confèrent ce pouvoir. Cest là l'objet du Rapport de la Cour des comptes, qui, embrassant l'ensemble de l'exercice clos, relève aussi les irrégularités les plus saillantes qu'elle a rencontrées dans le cours de ses vérifications et formule ses critiques sur l'administration des ministres.

Le système français touchant l'organisation de la Cour des comptes respecte donc pleinement les principes de la séparation de Faction et de la juridiction et de la responsabilité ministérielle : corps judiciaire, elle ne saurait se mêler d'administration; les ministres ne sont responsables que devant le Parlement chargé du vote et du règlement des budgets '.

SYSTÈME QUI CO.NFIE .V LA COUR DES COMPTES LE CONTROLE PRÉVENTIF DE l'eXGAGEMEENT ET DE l'ordonnancement des DÉPENSES.

Nous venons d'exposer, en ce qui concerne le rôle et le fonctionnement de la Cour des comptes, le système le plus généralement adopté.

Nous abordons, dans ses traits généraux, l'exposé du système qui fonctionne en Italie et dans un certain nombre de pays : Belgicjue, Hollande, Portugal. Dans ce système, le contrôle préventif de l'ordonnancement et quelquefois de l'engagement des dépenses est confié à la Cour des comptes.

En ce qui concerne le contrôle préventif des engagements de dépenses, l'art. 1!) de la loi du li août 18G2 sur l'organisation de la Cour des Comptes italienne veut que tous les décrets qui approuvent des contrats et autorisent des dépenses, iiuelle qu'en soit la forme et la nature, tous les actes de iiomi-

I. Le système fiMnçais est aussi celui do l'Allern.ti;iie, de J Au(rielic, de l.i Hongrie, de la Ixoumauic, de la Serbie, de la Turquie, de la Grèce, de l'Espa-juc ; en Autriche, ce n'est pas la Cour des comptes (Oberste Reclmungshof) qui est chargée d'exercer le contrôle préventif des ordonnancements. II est courié, selon le système françiis, à l'admiaistcation même, mais it est orgaaisé d'une façon spéciale.

nation, promotion ou déplacement de fonctionnaires, ainsi que ceux qui accordent des traitements, pensions et autres assignations à la charge de l'Etat, soient présentés ;i la Cour pour qu'elle y appose son visa et les enregistre. Sont exceptés les décrets et actes qui concèdent des indemnités ourétributions accordées pour une seule fois et qui n'excèdent pas 2,000 lires. Le contrôle préventif est même étendu à tous les décrets royaux, quel qu'en soit l'objet, ce qui fait de la Cour un conseil de censure de tous les actes du pouvoir exécutif (art. 13).

Mais qu'adviendra-l-il, si la Cour refuse l'enregistrement du décret ou de l'acte (|ui lui est soumis'?

11 faut distinguer : si elle fonde son refus sur les dispositions d'une loi autre que celle du budget ou d'un règlement ne se rattachant pas à l'exécution du budget, le gouvernement peut passer outre et, par une délibération jjrise en conseil des ministres, contraindre la Cour à viser avec réserve. Celle-ci doit faire parvenir au Parlement, tous les quinze jours, l'état des enregistrements faits avec réserve.

Si, au contraire, le refus d'enregistrer est motivé par une irrégularité budgétaire, les ministres ne peuvent vaincre la résistance de la Cour et sont tenus de s'incliner devant sa décision'. Tels sont les attributions et les pouvoirs de la Cour des comptes italienne en ce qui touche le contrôle des engagements de dépenses.

En ce qui concerne le contrôle de l'ordonuancement, son rôle peut être déterminé en peu de mots. Les mandats directs ou ordonnances directes, les mandats à disposition ou ordonnances de délégation, les mandats d'avances de fonds et les rôles de dépenses fixes (traitements, pensions et autres délienses dont le montant et les échéances sont fixes et certains) sont établis par les administrations centrales et visés par les chefs de comptabilité des ministères, puis « ils sont transmis à la Cour des comptes, qui les enregistre et leur appose son visa, quand elle reconnaît qu'ils ne violent aucune loi, que l'imputation de la dépense a été faite avec raison sur le chapitre et l'article du budget et sur l'exercice indiqués par le mandai, et que son chiffre n'excède ])as les en dits votés ^ ».

« Si ces conditions ne sont pas réunies, la Cour des comptes no devra pas enregistrer le mandat ou le rôle, et son refus annulrru lesdils titres. »

1. f.eggesulla itliliizione dclla Corle dei Conlî, auuotata a cura di Giovanni Pasini, p. .557. Turin, t8S3.