Ail. ^2y (lu rt'gleinent du .'i mai 18oa

de l'ordre de payenieul. C'est en ce sens que M. Deprctis, ministre desfinances,apudireque le contrôle préventif embrasse à peine un cini|uiènu' du budget'. Le contrôle jn-éventif des mandats à disposition, des mandats d'avance et des rôles de dépenses fixes ne saurait être efficace, puisque la Cour des comptes ne jieut pas savoir avant le payement quelles dépenses seront, en fait, acquittées au moyen de ces nuuulats ou de ces rôles. On peut donc dire que c'est le contrôle a posteriori seul qui garantit la régularité de l'imputation des payements faits sur mandats à disposition, ou d'avances de fonds et sur les rôles de délienses fixes -.

Au surplus, la limitation de la sphère d'action du contrôle préventif de l'ordonnanceau'ut semble lui enlever une grande jiartie de sa valeur. L'ordonnateur qui veut efTectuer une dépense qu'il estime nécessaire ou urgente, mais ])0ur laquelle il n'a pas de cri'dits ou des crédits insuffisants, ne pourral-il pas toujours l'imputer sur des ordonnances de délégation soustraites au contrôle liréventif? La possibilité, en fait, d'imputer toute dépense sur une ordonnance de délégation n'enlève-l-elle pas au contrôle préventif toute certitude et toute sûreté"?

Telle est la portée du contrôle préventif de l'ordonn.incement tel qu'il est organise en Italie.

La Belgique et la Hollande ont adopté un système analogue. Les législations de ces deux pays, malgré le peu d'étendue des États où elles devaient s'appliquer, ont été aussi obligées d'établir des distinctions sembla- Ijles et de soustraire au contrôle préventif lui grand nombre de catégories de dépenses. C'est qu'en ctîet le contrôle préventifde l'ordonnancement exercé par une Cour des comptes unique ou par toute autre autorité

i. E\posé des motifs liu jirojt't de loi pirscutf^ It; 27 tnars

^. Eu Italie, le eontrùle préventif de la Cour sur l'ordonnancement des dépenses est complété par un contrôle administratif qu'elle exerce à posteriori (postumo), avant le jugement des comptes.

l-es comptabilités dos trésoreries centrales et des trésoreries provinciales envoient à la Cour des comptes des comptes mensuels administratifs qui comprennent toutes les dépenses publiques cITcctuees et sur lesquelles la section de cette (^our qui est charj^ée du contrôle préventif prononce nue déclaraution de régularité. Ce contrôle administratif aboutit à une déclaration d'exactitude des comptes des ministres, l'ondée sur leur comparaison avec les comptes adminislratils mensuels. Mais il n'est que provisoire; c'est la section chargée du contrôle judiciaire qui, postérieurement à l'escrcico du contrôle administratif, est chargée dejujcr les comptes des ordonnateurs secondaires et des comptabb'S en ce qui concerne leur responsabilité quant à la perception des recettes, à la liquidation des dépenses et à la régularité des payements. Cette scission entre le contrôle administratif de la Cour des comptes italienne et son contrôle judiciaire, parait quelque peu arliliciclle.

CONTROLE DES FINANCES — o

centrale est forc(''incut incomplet: dans tout pays, et mémo dans des pays où la centralisation domine, comme en France, un grand nombre di' dépenses doivent être payées sur ordonnances de délégation ; force est de laisser aux ordonnateurs secondaires le soin de mandater sur les lieux, au profit des créanciers de l'État, les dé|ienses qu'ils devront imputer eux-mêmes sur ces ordonnances.

La législation belge se i-approclic beaucoup du type italien : laspliére d'application du contriMe préventif y est limitée comme en Italie, mais la Cour des comptes belge a des pouvoirs moins élimdus : elle n"a jamais le dernier mot : le conseil des ministres peut toujours passer outre à ses observations : quand elle ne croit jias devoir donner son visa, les motifs de son refus sont examinés, en conseil des ministres, et si le gouvernement décide ([uo la dépense sera payée sous sa responsabilité, la (^lur est tenue de viser avec réserve, et rend compte de SCS motifs dans ses observations annuelles aux Chambres. Au surplus, la Cour belge n'exerce do contrôle ju-éventif qu'à l'égard de l'ordonnancement et non à l'égard des engagements de dépenses.

O's deux traits généraux se retrouvent dans l'organisation de la Chambre des Comptes de Hollande (loi du :; ocl. 1841, art. 20 et suivants; '.

(^e mode de contrôle préventif, limite'' comme nous l'avons montré, en ce qui concerne l'ordonnancement, met-il obstacle à toute irrégularité budgétaire"? Il ne parait pas qu'on eu ait été complètement satisfait en Italie : un projet de M. Deprclis, en date du 27 mars 1877, retirait le contrôle préventif à la (^our des comptes pour le confier à un conseil du Trésor composé de cinq magistrats choisis parmi les conseillers d'État et les conseillers à la Cour des comptes. Au surplus, le projet de loi du 2 février 1888, tendant à fortilier le contrôle des engagements de dépenses, est fondé sur l'inefllcacilé de l'organisation de ce contrôle et a pour origine des engagements irréguliers relatifs à des constructions de chemins de fer et à des travaux de jjorls et de routes. Plus réceiiiment encore, en décembre 1888, M. Crispi n'a-t-il pas été critiqué par la Commission du budget à propos de la précipitation irrégulière avec latiuelle a été engagée la construction d'un nouveau palais destiné au Parlement'?

t. Le môme système est applique au Portugal; mais dans ce dernier pays, le coutrùle des engagements de dépenses est aussi confié au Tribuual des coiiiples (Décret du se juillet 1S86, art. 3 et 6j.

i — CONTROLE DES FINANCES

.\ussi bien, l'organisation que nous venons (le décrire n'est p;is à l'iibri de la critique. En cITet, le contrôle préventif de la Cour des comptes, corps de magistrature distinct do l'administration, ne saurait exister qu'aux dépens de l'indépendance de cette administration, corollaire indispensable de sa responsabilité. Le mécanisme du régime parlementaire est fondé sur la responsabilité des ministres. Une pareille organisation ne semble donc pas en harmonie avec ce régime, puisqu'elle diminue l'action et l'autorité administratives.

Dans le système italien surtout, le pouvoir donné à la Cour de refuser l'enregistrement de l'acte qui engage une dépense ou du mandat qui est destiné à la solder, quand elle allègue une violation du budget, arrive â déplacer les responsabilités. Si un ministre, dans une circonstance exceptionnelle, juge urgente et nécessaire à la chose publique une dépense non créditée, il ne pourra passer outre; le Parlement ne sera plus juge de la responsabilité des ministres. C'est la Cour des comptes, corps irresponsable, qui aura couvert la responsabilité ministérielle, c'est elle qui aura statué sur cette responsabilité, ou plutôt l'aura supprimée, en empêchant qu'elle ne soit mise en œuvre.

Dans cesystème, le cumul, entre ses mains, d'allributions rentrant dans l'administration active et de fonctions juridictionnelles, ])cut donc arriver, théoriquement au moins, à donner à la Cour des comptes un pouvoir excessif.

Aussi bien, spécialement en ce qui concerne rordonn.uiceinent des dépenses, une Cour des comptes qui en exerce le contrôle préventif, pourra-t-elle exercer ultérieurement ses fonctions de juge des comptes en pleine indépendance et avec une entière liberté d'appréciation? La décision à prendre ne sera-t-elle pas influencée par une sorte do préjugé? La section qui, en Italie, a mission de juger, pourra-t-elle, en pleine liberté d'esprit, émettre une opinion différente de celle qui aura exercé le contrôle préventif?

N'est-il jiiis vrai de dire que, dans ce système, « la Cour des comptes, déjà engagée par son .Tpprobafion i)réalable, ne semble plus assez libre jiour juger les comptes' »? Cette critique n'est-elle pas plus fondée encore lorsipii', la division parsections ou chambres n'existant pas, ce sont les mêmes magistrats ([ni exercent le contrôle ])révenlif et lecontrôle juridictionnel a posUrinri.'

Le contrôle a postrrioi-i seul, au vu de toutes les pièces jusiilicalives de la dé-

I. DiseoUPS lie M. BioIIav, avocat général à la Cour des comptes, 3 uoveiniire I8Si.

CONTROLE DES FINANCES — 576

pense consommée, et notamment des quittances des parties jjrenantcs, pourra rti'e assuré de la régularité de l'opération. Au suiplus, comme nous l'avons vu, la limilalion de le sphère d'action de ce contrôle constitue une brèche par laquelle peuvent passer toutes les irrégularités.

Tels sont les traits généraux du système qui confie à la Cour des comptes l'exercice du contrôle préventif de l'ordonnancement des dépenses, complété en généi'al par celui de leur engagement, telles sont les objections que peut soulever sa mise en œuvre.

9. Contrôle législatif. — Loi de règlement du budget. — Valeur du contrôle parlementaire et de la responsabilité ministérielle en matière budgétaire.

Le Parlement n'est pas appelé à statuer sur les irrégularités qui engagent la responsabilité des comptables. Cette responsabilité est mise en jeu par la Cour des comptes dans l'exercice de ses attributions juridictionnelles : elle aune sanction pécuniaire et, de ce chef, les intérêts du Trésor sont pleinement sauvegardés, garantis qu'ils sont, f(uel que soit le laps de temps employé pour l'apurement des comptes, par le cautionnement du comptable et par les privilèges et hypothèques qui grèvent ses biens au profit do l'Ktat.

C'est à l'égard des administrateurs et des ordonnateurs, dont les principaux sont les ministres, que le Parlement exerce son contrôle financier : il examinera si le budget qu'il a voté a été exactement et fidèlement exécuté et jugera la gestion ministérielle que les déclarations générales et le Uap])ort public de la Cour des comptes, ainsi que le procès-verbal de la commission de vérilîcatioa des comptes des ministres (V. Compta- BiuTÉ publique), qui accompagne ces documents, le mettent en situation de connaître en lui signalant les irrégularités (jui ont pu l'entacher.

Ce jugement est, en France, l'objet de la loi des comptes ou de règlement de l'exercice.

La loi des comptes, qui est en théorie le dernier terme de l'œuvre budgétaire, a-t-ollf, en fait, le rôle et la portée que les principes s(!mblenl lui assigner? En d'autres termes, car c'est la même question, la responsabilité budgétaire des ministres ainsi mise en jeu par le Parlement est-elle effective, ou n'est-elle pas, au contraire, quelque peu illusoire? Qu'adviendrait-il si les Chambres refusaient au ministre le bill d'indemnité qu'il vient solliciter, ou si elles ne volaient pas le crédit de régularisation qu'il leur demande?

CONTROLE DES FINANCES

La responsabilité civile ou pécuniaire des niinislres, à raison du préjudice que les actes quelconques de leur gestion auraient causé à l'Élat, est admise en France, en principe du moins, quand l'action civile au profit du Ti'ésor est connexe à une accusation pour crime commis par un ministre dans i'exi'rcice de ses fonctions. Le Sénat, constitué en haute Cour de justice, qui sera chargé de juger le ministre coupable de concussion, pourra le condamner, non seulement à des peines criminelles, mais aussi à des dommages-intérêts envers le Trésor. Par conséquent, il pourra déterminer la responsabilité civile des ministres en matière de violations du budget, quand ces violations constitueront en même temps des malversations ou des prévarications criminelles. Telle est l'opinion de Hossi, telles sont les idées qui ont prévalu devant la Chambre des pairs dans la discussion des projets de loi sur la responsabilité ministérielle; au surplus, les textes qui ont prévu la responsabilité civile des ministres en 1791, en l'an IV, en 1848, l'associent toujours à l'idée d'une accusation criminelle.

Les simples fautes qui ne pourraient donner lieu à une accusation du ministre ne pourraient donc ouvrir à l'État une action en dommages-intérêts. Mais la responsabililê pécuniaire des ministres à l'égard des dépenses non autorisées qu'il ont pu effectuer, c'est-à-dire leur responsabilité Inulgétaire à proprement parler, en matière non plus d'iiitraction à la loi pénale, mais d'infraction à la loi du Ijudget, n'en est pas moins proclamée par la loi d'une façon absolue. L'article l.ïl de la loi des finances du 2.^ mai 1817 dispose que les k ministres ne pourront, soits leur rrxponsabilitc, dépenser au delà des cré- 1 dits '> et, aux termes de l'article 9 de la loi I du l.'i mai IS.jO : « Aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquidée sans qu'un crédit préalable ait été ouvert par une loi. Toute | dépense non créditée ou portion de dépense '' dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant. »

Le principe de la responsabilité pécuniaire des ministres en cas d'infraction à la loi du budget est donc consacré par la loi. En fait, cependant, ce principe ne saurait entraîner des conséquences pratiques, faute de juridiction compétente pour connaître des infractions budgétaires, et pour en rendre un ministre pécuniairement responsable envers le Trésor. Aussi, lorsque les Chambres n'ont voté un crédit de régularisation qu'en réservant l'action en indemnité contre le ministre contrevenant, il n'a jamais été donné suite à cette réserve. Le Sénat, en effet, n'est compétent pour juger les ministres qu'en cas

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Je crime et non en cas d'infractions budgétaires constituant en général des fautes on irrégularités ailmiiiistratives sans caractère criminel. La Cour dos comptes, aux termes de sa loi organique, n'exerce sa juridiction qu'à l'égard des comptables et ne saurait l'étendre aux ordonnateurs. Le conseil d'État ne pourrait être saisi qu'il la suite d'un arrèt('> de débet et d'une contrainte administrative décernée contre le minisire contrevenant, mais on sait que « l'arrêté de débet et la contrainte administrative ne peuvent atteindre ({ue les comptables, entrepreneurs, fournisseurs, et autres personnes nanties de deniers publics, et non les ordonnateurs, les administrateurs ayant causé un dommage à l'État par des fautes de leur gestion' ». Les tribunaux judiciaires, enfln, sont incompétents, puisque l'ordonnancement illégal est une faute d'ordre administratif dont ils ne pourraient apprécier les conséquences pécuniaires qu'en violant le principe de la séparation des pouvoirs.

Dans l'état actuel de la législation, il n'existe donc pas de jui.'e pour mettre en jeu la responsabilité civile des ministres en matière budgétaire.

De plus, il n'existe pas davantage de loi qui imprime aux violations du budget le caractère de délits ou qui édicté des pénalités à leur égard -'.

La responsabilité des ministres en ce qui louche les infractions budgétaires est donc, en fait, simplement morale; mais, pour ne pas aboutir à. des dommages-intérêts ou à des peines correctionnelles, elle a néanmoins sa valeur : elle aura pour conséquence, si la faute est imputable à un ordonnateur secondaire, l'application de peines disciplinaires pouvant aller jusipi'à la révocation ; elle peut, si elle est imputable à un ministre, donner lieu à une interiicllation ou à un vote de blâme, ou entraîner sa chute du pouvoir.

il faut bien dire d'ailleurs que la mise en jeu delà responsabilité pécuniaire des administrateurs serait b' plus souvent impraticable. La disproportion qui existe entre la fortune de l'Etat et la fortune d'un particulier rend diflicile l'exercice d'une action eu dommages-intérêts contre un ministre.

" Quel dédommagement voulez-vous obtenir d'un ministre concussionnaire qui aura dilapidé des millions? Vous voyez donc que

!. Le pi'ojct (le M. Pascal Duprat sur la responsabilité des iniuistrcs, préseuté à la Chambre des députes en jauviep 1878, liotmait aux interversioDS ou aux dépassements de crédits le earactèi-c d'une prévarication. Aux termes de l'art. 4 § 7 de ce projet : » Il y a prévarication de la part d'un ministre..., s'il intervertit ou dépasse lei crédits Icgislatils. n

î. LafcrrièPe, Traite tU la juridiction adiitiitistrative et </m recours contentieux^ t. 1, p. 612.

la respoii^iabililé civile, vraie en principe, est très difficile comme chose d'application ' ».

La nature de la responsabilité des ministres ne saurait donc être la même que celle de la responsabilité des comptables ; n'est-ce pas là une des raisons pour lesquelles la Cour des comptes n'exerce à l'égard des premiers qu'un simple contrôle et ne peut les juger et les condamner'? C'est l'idée qu'expirime Mollicn, ([uand il explique dans ses Mémoires l'organisalionde laCourdescomptes en 1807 : ■i Je ne supposais pas qu'une magistrative spécialement instituée pour donner à l'adluinistralion publique un complément de sécurité sur la gestion de ses comptables par la revision de chaque gestion dans son ensemble comme dans ses détails, pût prétendre à juger au même titre les devoirs de ceux-ci et les actes du gouvernement luimême dans l'emploi des revenus publics, et frapper du même reproche d'illégalité un délournemcnl de deniers publics fait par un comptable et une simple modi/icatlon tippoi-tée par un minislre aux destinations sjx'nales d'un budijet danx l'intérêt d'une nécessite non prévue et sans accroissement de dépense^ ».

On sait d'ailleurs qu'en Angleterre, où la responsabilité des administrateurs peut, en général, devenir pécuniaire, celle des ministres ne l'est jamais en cas d'infraction à la loi budgétaire. La Chambre des communes ratifie toujours la gestion ministérielle, car elle est dans l'alternative d'accorder un bill d'endemnité ou de mettre en accusation le ministère; on connaît la réponse du chancelier de l'Échiquier à l'un des membres de la Chambre des communes, qui lui demandait ce qui arriverait si la Chambre refusait d'approuver une dépense irrégulièrement elTectuée : « Ma réponse, dit le ministre, ne peut être que celle du speaker Onslow : Dieu seul le sait' ».

Comme l'a dit le marquis d'AudifIret :

<i Nous devons, sous le point de vue constilutionnel, considérer les ministres bien ]ilus comme des hommes politiques que comme de simples administrateurs, ou comme des préposés du Trésor; le rôle supérieur qui leur est confié les place dans une sphère exceptionnelle, dans une région bien plus élevée, dont on ne saurait les faire descendre, sans occasionner à la société des dommages beaucoup plus graves que les préjudices maté-

1. Rossi, Cours de droit constitutionnel, t. IV, p. 383 et s.

i. Mémoires d^un ministre du Trésor public, 1. 11,3" partie, p. 160.

3. De Fnmcqueville, loc. cit., p. 524. « A l'ordre. Monsieur, disait UQ jour le speaker Onslow, à l'ordre, ou je vais vous nommer (peiue disciplinaire tratlitionnelle en Angleterre). — Et qu'eu rcsullera-l-il ? répuudit le député menacé. — Le Seigneur (]ui est au ciel peut seul le savoir! ■»

CONTROLE DES FINANCES

riels dont on tenterait d'indemniser le Trésor, par la perte d'une exisirncc et d'une fortune individuelle. C'est dans rensoml)l(^ de sa conduite, c'est par l'influence qu'elle a exercée sur le sort de sa patrie, qu'il faut apprécier les services ou mesurer les fautes d'un ministre; on ne saurait ni isoler, ni détacher tel ou tel fait de son administration, pour le condamner sur nu détail et par une décision spéciale, sans commettre une vérible injustice ' ».

Ces considérations jieuventexijliquer pourquoi, dans l'état actuel des choses, la responsabilité des ministres n'aboutit pas à une ré- I>ai'ation pécuniaire.

Mais la nécessité d'un contrôle de leur administration n'en est pas moins impérieuse, et n'en constitue pas moins la garantie d'une administration correcte et rigoureuse.

Aussi bien, si l'on estimait insuflisan te celte responsabililé morale et politique, on pourrail facilement la transformer en une responsabilité, sinon pécuniaire, du moins pénale, comme on l'a fait dans certains cas aux Étals-Unis-. On pourrait, en obligeant les ordonnateurs à engager leur responsabilité en pleine connaissance de cause, lui donner comme sanction non seulement des peines disciplinaires au cas où l'infraction serait imputable à un agent du ministre, ou un vote de blâme ou de déchéance, au cas où elle serait imputable au minisire lui-même, mais des peines proportionnées à la gravité de l'infraction commise, dans les cas où, par une fausse imputation do dépense ou par un dépassement de crédit, ils auraient sciemment violé la loi du liudget.