Progression des dépôts. — Mesuresrestriclives

Ce n'est pas cependant qu'on ait aussi longtemps tardé à reconnaitrc les dangers qui pouvaient résulter, en cas de crise, de l'extension considérable des dépôts; on a plusieurs fois cherché à porter remède à cette situation en limitant le chiffre que peut atteindre l'avoir net de chaque compte. Cette limitation, d'ailleurs, est à un autre point de vue nécessaire, car elle répond à un autre but que celui de sécurité de la caisse d'épargne ou du Trésor. A plusieurs reprises on a signalé l'ahus que font -de la caisse d'épargne les petits ou moyens capitalistes qui, profitant des avantages faits à l'épargne, — facilité de dépôt, exigibilité permanente, intérêt élevé, — usent de la caisse comme d'une banque de dépôt pour y conserver des capitaux d(''j à formés attendant une échéance, un placement, ou tout autre emploi plus productif. Outre qu'il dénature le rôle de la caisse d'épargne, cet abus devient plus grave par le fait que l'État s'est constitué détenteur des fonds des caisses d'épargne, tout livret d'épargne devenant dès lors une traili' à vue sur une caisse de l'État.

Cet abus cependant, si répandu qu'il puisse être, n'a pas dos conséquences telles qu'on puisse, en le supprimant, diminuer notablement l'importance des fonds accumulés pai les caisses d'épargne et, par suite, le danger qui en résulte pour le Trésor. La statistique a montré plusieurs fois que l'extension des dépôts est due principalement aux progrès de la petite épargne et que c'est au-dessous de 2000 francs et surtout au-dessous de 1000 francs que l'on compte la plus forte proportion de livrets. L'abaissement du maximum n'a jamais contribué à éliminer qu'une faible proportion des capitaux déposés et, par suite, n'a abouti qu'à une insuffisante pirotcction des intérêts du Trésor.

Le chiffre du maximum fixé pour chaque compte individuel a été souvent modifié dans un sens oudans l'autre, suivant que l'on avait en vue l'encouragement de l'épargne ou la sécurité des caisses et du Trésor. Après l'ordonnance de 1829 qui avait fixé le maximum des dépôts à oO francs par semaine et à 2000 francs en capital, vinrent l'ordonnance du U) juillet 1833 portant à 300 francs le maximum des versements hebdomadaires.

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KPAUGM: CAISSI'S D"i

puis la loi lie ISiKl cjui éleva ;i 3000 francs le maximum des (Ic'IkUs. Sous l'iiifUience de ces lois, et pendant une période de dix années, le montant des dépôts s'éleva progressivemonl d'une moyenne approximative de 40 millions par année et se trouvait, en 184V, près d'atteindre le chiffre do 400 millions avec un compte courant de 180 millions au Trésor. Les craintes que justifiaient ces chifTres aboutirent à une réduction du maximum qui fut abaisse à loOO francs (2000 fr. <avec les intérêts capitalisés — loi du 22 juin 184o!. Le solde des dépôts ne fut que faiblement atténué par cette mesure et au 31 décembre 1847 le chiffre s'en élevait encore à .'158 millions, dont plus de 120 millions en compte courant au Trésor. La secousse politique do 1848, sur laquelle nous reviendrons (î; 10), réduisit ces sommes à 46 millions (1849). La loi du 31 juin 18;)1 traduit l'impression produite par cette crise en abaissant à 1000 francs le maximum de chaque compte, mais, dix ans après, les fonds accumulés dans les caisses d'épargne avaient à peu ]uès repris leur ancien niveau. Parti de 328 millions en 18b9,lesolde du auxdéposantsdoubla pondant la décade suivant(î et se trouva, en 1809, au chifl're de 694 millions et demi. Les catastrophes de 1870-1871 amènent dans cette progression un arrêt et même un léger recul, mais qui n'est pas comparable à celui qu'avait produit la panique de 1848 : le solde des dépôts no descend pas au-dessous <le ;;34(i00 000 fr. (1872 1. Lu 1875, nous retrouvons le chifl're de 067 millions, et dés lors, les sommes qu'elles reçoivent grossissent dans une proportion (jui dépasse de beaucou|> le taux d'accroissement ((ue l'on avait constat(' jusqu'alors. Au 31 décembre 1881, elles atteignent 1<: chilTre considérable de 142H millions et sautent d'un coup, pen- ■dant l'année 1882, à 17.';0 millions. Enfin, en 188'J, leur solde débiteur altoinL l'énorme somme de 26n0 millions. Ces indications montrent que la limitation de chaque compte individuel est nécessaire pour maintenir les caisses d'épargne dans leur rôle, en en défendant l'accès aux capitaux déjà formés, mais qu'elle constitue une très insuffisante protection contre les dangers qui résultent de l'organisation que nous avons décrite, danger dont l'imminence croit avec l'énormité des sommes déposées.

19. Exigibilité des dépôts. — Crises de 1848 et 1871. — Mesures défensives.

Parmi les conséquences qui découlent du vice radical dont, en France, l'institution des ■caisses d'épargne est entachée, il faut mettre au premier rang la menace d'exigiliilité con-

stante que cette organisation fait peser sur le Trésoi- public. Le péril est d'autant jdus grand que les classes au sein desquelles se recrute surtout la clientèle des caisses d'épargne éprouvent, plus immédiatement qu'aucune autre, une prompte répercussion des alternatives d'activité ou de ralentissement des affaii'es. Le Trésor peut même avoir à faire face à de nombreux retraits de fonds sans que des besoins urgents résultant d'un malaise économique y soient pour rien ; des crises soudaines dé|)endant de la politique intérieure ou exlérieuri' peuvent survenir, capables de créer nn l)rus(jue danger par suite de la multiplicité îles demandes de remboursement qui résult<'nt toujours de ces inquiétudes pour peu (ju'elles soient intenses et persistantes. C'est ce qui s'est produit en 1848 et en 1871. La possibilité d'une éventualité de ce genre suftità elle seule pour porter atteinte au crédit Je l'État dans des circonstances où l'État a précisément besoin de recourir largement au créilit.

La crise de ) 848 surjiritles caisses d'épargne avec un sold( débitt'ur de 3o5 millions, dont 65 millions ;n compte courant au Trésor. Les déclarations solennelles du gouvernement, l'élév ition à op. 100 du taux de l'intérêt offert aux déposants par le décret du 7 mars, furent des expédients qui ne diminuèrent en rien l'aflluence des demandes de remboursement; on dut en venir à une suspension partielle de l'exigibilité des dépôts : le décret du 9 mars limita les remboursements à la somme de 100 francs par livret et offrit la conversion du surplus, moitié en bons du Trésor de (juatre à six mois, moitié en rentes .S p. 100 uu piiir. A ce moment, les bons du Trésor s'escomptaient à 30 ou 40 p. 100 de perle, et la rente était à 70; cette banqueroute partielle aurait porté la plus sérieuse atteinte à l'institution des caisses d'épargne et au crédit même de la France si des mesures compensatrices n'étaient venues bientôtaprèsindemniserlesdéposants. Le décret du 7 juillet suivant prescrivit la consolidation des livrets en un litre de rentes S p. 100 au faux, encore exagéré, de 80 francs. Enfin, au 21 novembre, h^s dé|)àls ainsi convertis furent bonifiés de la somme de 8 fr. 40 pour o francs de rente, dilTérence entre 80 francs et 71 fr. 60, cours moyens des trois mois qui avaient précédé le jour où la conversion fui ordonné.'.

Les spoliations de 1848 ont été un exemple uni([ue dans l'histoire des caises d'épargne et la crise de 1870 a i)u êtic traversée par une suspension ou plutôt par un échelonnement de l'exigibilité des dépôts. Une série de décrets (17 septembre, 16 octobre, 17 no-

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vcmbre et 17 décembre 1870) autorisèrent successivement Jes remboursements do 50 francs par livret. Les fonds nécessaires furent faits par la Banque de France à qui la Caisse des dépôts et consignutions emjirunta ainsi une somme de 40 millions. Le taux d'intérêt de ces emprunts ayant varié de :i 1/2 à 6 1/2 p. 100, la caisse des dépôts subit de ce chef une perte de 844,000 francs.

L'expérience de 1870 a montré l'absolue nécessité de recourir, on cas de crise, à la suspension de l'exigibilité des déiiùts. Sur l'initiative de M. de Malarce, qui avait conseillé jce procédé en 1870, une disposition fut insérée dans la loi de 1881 pour réserver à l'État la faculté d'}' recourir à l'occasion. Il ne faut pas se dissimuler toutefois que cette mesure connue sous le nom de clause de sauvegarde ne saurait donner, le cas échéant, qu'une insuflisante sécurité. L'importance des sommes accumulées dans les caisses d'épargne depuis 1870, la progression croissante du nombre des comptes qui ne s'élevait pas à moins de 5 304 000 au 1"^'' janvier 1889, et il faut ajouter à ce chiffre les 1 167 000 livrets de la caisse nationale d'épargne à la mènii! date (V. § 24), atténueraient singulièrement l'efficacité de ce procédé.

20. Emprunts du Trésor aux fonds des caisses d'épargne. — Consolidations.

Les périls que l'accumulation des dépôts des caisses d'é])argne au Trésor public font courir aux finances do l'État sont de doux sortes : les uns, généraux, ne sont autres que ceux qui ont été reprochés de tout temps à la dette ûottante, lorsqu'elle prend une extension démesurée ; les autres sont spéciaux et inhérents à la nature même de ces dépôts. Les abondantes disponibilités fournies au Trésor par les caisses d'épargne ont notablement contribué à l'augmentation des dépenses ot de la dette publique. L'accroissement iiarfois excessif qui résultait, pour la dette flottante, de ce mode d'emploi des fonds d'épargne a plusieurs fois préoccupé les hommes d'État et, à diverses reprises, des mesures ont été employées pour en réduire le montant. Le moyen adopté consiste dans la remise à la Caisse des dépôts et consignations, en atténuation de son compte courant, de titres de rente ordinairement créés dans ce but. Ce procédé de consolidation a été pratiqué pour la première fois en 1837 : la loi du 31 mars, qui chargeait la caisse des dépôts et consignations de gérer les fonds des caisses d'épargne, ordonna qu'au lieu des capitaux versés en compte courant au Trésor, il serait remis à la Caisse des dépôts 4 002 047 francs de rentes 4 p. 100 calculées au pair en repré-

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sentation d'un capital de 1023IG 175 francs. En 1845, on consolida de mémo en rentes 4 p. 100 au pair un capital de 100 millions de francs. La république de 1848 créa encore 19 010 114 francs de rentes pour les caisses d'épargne. En 1878, l'État remit à la caisse des dépôts des annuités à long terme précédemment créées pour faire les fonds de remboursements de l'emprunt Morgan et, en plus, 220 millions en bons du Trésor, à l'échéance de 1882, 1883 et 1884. Au 1" janvier 1881, le compte courant des caisses d'épargne au Trésor s'élevait à 320 millions ; un an après il était monté à 445 millions; enfin, au mois d'avril 1883, il atteignit le chid're exorbitant de 1 1 10 millions. Une nouvelle mesure, plus radicale que les précédentes, fut alors votée sur la demande de M. Léon Say, ministre des finances, qui s'effrayait, avec juste raison, du chiffre énorme — 3393 millions, — qu'atteignait la dette flottante. La loi du 30 décembre 1882 prescrivit une nouvelle consolidation, réalisée en 1883 et 1 884, par laquelle 44 620 620 fr. de rente 3 p. 100 amortissable furent créés et immobilisés au portefeuille de la caisse des dépôts pour réduire le compte courant des caisses d'épargne à. concurrence d'un capital de 1104 millions. Le 1" mai 1886, une nouvelle loi j)rescrivait une nouvelle consolidation des fonds des caisses d'épargne privées jiour 300 millions de francs. Enfin, pour éviter le retour de ces abus, la loi de finances du 27 février 1887 a limité à 100 millions les sommes qui pourraient être conservées en compte courant au Trésor sur les dépôts des caisses d'épargne privées. La loi de 1881 contenait déjà une semblable prescription au sujet du compte courant de la caisse nationale d'épargne; le maximum de ce compte a été réduit par la loi de 1887 à 50 millions.

21. Intérêts des fonds versés au Trésor. — Productivité des fonds placés. — Fonds de réserve de la Caisse des dépôts et consignations. — Intérêts servis aux déposants.

La somme versée dans une caisse d'épargne ne saurait produire pour le déposant un intérêt supérieur à celui que la caisse ellemême pourra faire produire à ce dépôt. Il semble donc, qu'une fois résolue la question de l'emploi des capitaux des caisses d'épargne, celle de l'intérêt qu'elles doivent servir à leurs déposants ne comporte aucune difficulté. S'il n'en est pas ainsi et si la questioiir soulève au contraire un problème complexe, c'est que l'État a pris en main la gestion des fonds d'épargne. Or, dès qu'il s'agit de l'État, les choses ijerdent de leur simplicité, leurs rapports habituels sont modiliés; ou a pour

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les juger d'autres principes, d'autres mesures et d'autres poids pour les évaluer et l'on exige de l'Etat, c'est-à-dire de la collectivité, plus qu'il no serait équitalile de réclamer d'un particulier.

Lai)roductivité des fonds des caisses d'épargne doit être considérée au double point de vue du Trésor pulilic, pour le compte courant des fonds non employés, et de la caisse des dépôts et consignations pour les capitaux em|do\'és en achat de valeurs d'Etat.

Jusqu'en 1829, les caisses avaient pu fixer, à leur gré ou d'après leurs statuts, l'intérêt à servir à leurs déposants. Quand on demanda que le Trésor fut ouvert aux fonds recueillis par les caisses d'épargne, on obtint qu'il servit un intérêt de 4 p. 100.

En ce qui concerne les fonds versés au compte courant du Trésor, le taux de 4 p. 100 a toujours été manifestement exagéré pour des fonds qui doivent demeurer disponibles. Il est inadmissible que l'État serve à la Caisse des dépôts et consignations un revenu plus élevé que celui dont jouissent les créanciers de la dette iiublique; le taux de l'intérêt à servir par la Caisse des dépôts devant dépendre du iiroduit que celle-ci retire de ses placements, la fixation ne saurait en être permanente. Le taux de 4 p. 100 fixé par la loi de 1837 pouvait se justifier.

Le revenu des valeurs achetées a été longtemps supérieur à ce taux, et l'excédent reversé au Trésor jusqu'en 1801 fut, à partir de cette époque, consacré à la formation d'un fonds de réserve (décision du ministre des finances du 21 décembre 1860). Ce fonds, augmenté chaque année des intérêts capitalisés et des bénéfices nouveaux réalisés parla Caisse des dépôts sur ses placements, rendit en 1870 les plus grands services.

Ce fonds de réserve est le gage de la fidèle exécution des engagements de la Caisse des dépôts et consignations, son importance cesserait de s'accroître ijarallèlcment à la valeur du portefeuille et le taux d'intérêt servi par la Caisse doit être diminué à mesure que la baisse du loyer des capitaux fait entrer dans le portefeuille de la caisse des dépôts des valeurs donnant un revenu moins élevé.

Mais il y a d'autres raisons encore, et d'un ordre plus élevé, pour que le taux d'intérêt servi aux caisses d'épargne ne soit pas supérieur à celui que la caisse des dépots retire de ses placements. L'État ne saurait, sans attirer à lui la plupart des capitaux non employés ou peu productifs, oll'rir aux dépôts d'épargne un taux d'intérêt supérieur au taux moyen du loyer des capitaux.

Il est à rcmarciuer, d'ailleurs, que la petite épargne se montre moins exigeante dune ré-

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inunération élevée que les capitaux di'>jà formés. Le motif réel qui pousse à l'épargne, c'est la formation d'un capital par l'accumulation de petites sommes que Ion eut dépensées presque inconsciemment. Si l'espoir d'une rémunération vient s'ajouter à ce mobile, le taux de celte rémunération n'en reste jias moins secondaire aux yeux du travailleur, attendu qu'il lui serait le plus souvent impossible, sans la caisse d'épargne, de retirer aucun [iroduit de sommes aussi minimes. La sécurité presque absolue et la disiionibilité de ses épargnes forment aussi un puissent attrait pour le déposant et — en dehors de ce que ces deux circonstances sont parmi les principaux éléments constitutifs du taux de l'intérêt (voy. ce mot) — ces avantages constituent bien réellement une prime qui rend inutile celle qu'on lui a donnée trop longtemps aux dépens des contribuables et au grand dommage des intérêts économique:* du pays.