PREMIÈRE PARTIE

DE L'IMPUISSANCE UE L'ANCIEN REGIME EN M.\TIÉRE D'ORGANISATION FINANCIÈRE ET DES CAUSES DE CETTE IMPUISSANCE.

Quand on étudie notre histoire financière on est frappé de voir que la royauté, même servie par un Suger, un Sully, un Colbert ou un Turgot, ne réussit jamais à introduire dans la gestion de ses finances un ordre durable. On est ainsi conduit à reconnaître que les embarras du Trésor, maladie chronique de l'ancien régime et qui devait en amener la fin, jjroveiiaieiit de causes permanentes, et qu'il ne dépendait d'un ministre, quel qu'il fût, ni de les sui)primer, ni d'en conjurer les etTets.

De ces causes permanentes, les unes étaient d'ordre politique : conséquences nécessaires des conditions dans lesquelles s'était constitué et développé le pouvoir royal; elles ne pouvaient disparaître que le jour où ce pouvoir lui-même serait, sinon renversé, du moins profondément modilié; les autres, d'ordre administratif et financier, n'étaient pas inhérentes à notre constitution politique, mais tout ce qui avait quelque influence dans l'État était intéressé à leur maintien : elles provenaient le plus souvent de la nécessité où l'on s'était trouvé de recourir à, des expédients ruineux pour subvenir soit aux prodigalités du sonveiain, soit aux dépenses qu'eutraiiiaient des guerres étrangères ou civiles.

a. Causes inhére.mes a l'org\xisatio.n po-

LITIOL'E DE L'A.NClt.N RÎ.GIME.

1° Ajiplication des principes du droit féodal à toute notre législation fiscale. Rôle des états généraux.

Notre organisation financière antérieure à 1789, qui ne se modifia pas dans ses lignes essentielles pendant toute la durée de l'ancien régime, n'avait été dès son origine que la mise en pratique, et ne fut par la suite que le développement continu des principes du droit féodal. Sous l'em)iire de ce droit, la personnalité de l'Ktal n'était pas conçue comme indépendante de la personnalité du

souverain : le Trésor public était le trésor du roi. Les revenus que le roi tirait de ses propriétés personnelles et de l'exercice direct ou délégué de ses droits de seigneur ou de suzerain subvenaient seuls au payement de toutes les dépenses que le roi seul ordonnait, soit qu'elles fussent d'intérêt général, soit qu'elles eussent un caractère exclusivement privé. L'histoire des finances de l'ancien régime n'est donc que l'exposé des transformations qu'a subies pendant une période Je huit siècles l'organisation financière qui correspondait à notre état social au temps des premiers Capétiens. Le principe en restait immuable, et cependant elle devait se plier aux exigences et satisfaire aux besoins nouveaux qui résultaient de raffermissement et du dévelop[)emont de l'autorité royale.

Les revenus des propriétés personnelles du souverain ne furent jamais très considérables ; elles tendirent constamment a diminuer par suite d'aliénations successives faites parfois à titre onéreux, mais le plus souvent à titre gratuit, ou au prolit soit de courtisans en faveur, soit des membres de la famille royale. L'inahénabilité du domaine de la couronne, toujours réclamée par les états généraux, souvent proclamée par des édits, ne fut respectée, on fait, (jue par bien peu de nos rois.

Cependant les dépenses auxquelles devaient pourvoir les revenus du roi augmentaient d'année en année ; on fut ainsi amené à donner une extension de plus en plus grande aux droits du roi, seigneur féodal, en tant que l'exercice de ces droits devait accroître la somme des revenus versés à l'Épargne. La légitimité des perceptions, de natures les plus diverses, qui alimentaient le Trésor royal dérivait toujours du même principe: c'est le droit féodal qu'on pouvait invoquer pour juslilier les prélèvements opérés sur les revenus des propriétés foncières, redevances perçues tantôt en argent, tantôt en nature, dans les conditions les plus variées et sous les noms les plus divers (chef cens, menu cens, dîmes, cliampart, minage, charruée, vendange, gruerie, tiers et danger, etc.). Ceux qui ne jouissaient d'aucun revenu foncier devaient ilonner leur temps (corvée) ou une partie de leur salaire fcapitation sur les serfs et les manœuvres). Toutes les 0[iérations de commerce pouvaient être et étaient eU'ectivenu'.nt taxées, soit qu'on vendit les marchandises, soit qu'on les transportât; et, po>ir assurer la perception des péages, la circulation des marchandises n'était permise que sur les routes où le péage était perçu; toute mutation dans la

propriété des fiefs nobles ou roturiers donnait lieu au prélèvement d'une quote-part de la valeur du fief (relief et rachat, lods et ventes); la succession d'un serf, d'un étranger, d'un bâtard venait-elle à s'ouvrir, le seigneur était son héritier (mainmorte, aubaine, bâtardise). Du droit de rendre la justice dérivèrent toutes les taxes sur les procédures, aussi bien que le droit d'imposer des amendes et de s'attribuer le produit des confiscations. Le droit de frapper la monnaie eut pour conséquence, certes peu légitime, le droit d'en fixer la valeur fort arbitrairement.

Le droit féodal autorisait-il, en principe la licrceplion au profit du roi d'impôts nouveaux non reconnus par la coutume? Assurément non; mais le roi pouvait, dans certains cas déterminés, lors de son avènement au trône, du mariage d'un membre de sa famille, de la chevalerie conférée à l'héritier du trône, réclamer de ses sujets directs et de ses grands vassaux une aide dont aucune coutume ne précisait la forme et ne limitait le montant. Cette aide ayant pour but de subvenir à une dépense déterminée n'était pas un impôt permanent.

On commença à déroger aux anciens principes en levant ce subside extraordinaire dans des circonstances non prévues par la coutume. 11 parait bien que la légalité d'une imposition nouvelle ainsi établie était fort problématique : saint Louis voulant frapper d'un droit les marchandises entrant dans la ville d'Aigues-Mortes ou en sortant, afin de se procurer la somme nécessaire à la clôlure et il la fortification de cette ville, s'en lit un cas de conscience qu'il soumit au pape.

Clément IV, qui avait été officier du roi en Languedoc, apprécia vraisemblablement l'utilité de cette dépense, car il permit au roi « de mettre un impôt modéré avec l'assentiment des prélats, des barons et des villes voisines, notamment des consuls de Montpellier ». Le conscience des successeurs de saint Louis fut moins timorée ; ils n'hésitèrent pas, toutes les fois qu'ils le jugèrent nécessaire et non pas seulement dans les cas prévus par la coutume, à lever des aides qui, sous le nom de laiile ou de yabelle notamment, devinrent bientôt des impôts permanents, sans que ni le pape, ni les barons, ni les villes en (uisscnt autorisé la perception. Sans doute, dans les temps de crise, alors que l'autorité royale était ébranlée par des guerres étrangères ou religieuses, les rois convoquèrent les c'tals gùnéntux (V. ce mot) et leur soumirent des demandes de subsides; mais c'était beaucoup plutôt parce que le consenlemcnt des trois ordres devait seul rendre possible, en fait, la ])erception

FlXAXCl-S Di: L'ANCIEN RÉGIME

de ces subsides, ((ue pour donner salisfaction à un scrupule de lùgulilé.

Ainsi, en 13oo, alors ([ue les armées du prince de Galles tkaicnt au centre de la France, Jean le lion convoque les étals généraux, leur demande et en obtient une (jabelte sur le sel et une imposition de 8 deniers pour livre sur toute marchandise vendue. Il est spécilié i[ue ces aides ne seront perçues que pendant un an et que, si à Texpiration de cette année la guerre n'est pas terminée, « les états généraux seront convoqués pour aviser ainsi que bon leur semblera ». La perception doit être faite par des élus ou députés nommés par les états eux-mêmes.

Pour ces états généraux, le roi n'avait convoqué que « les l)onnes gens de son royaume de la Langue d'Oil )>. Il reconnaît en conséquence, dans son ordonnance du 28 décembre 13.')o, que c'est seulement en pays coutuniier que cette imposition peut avoir cours. Toutefois, comme le roi désire établir « union et accord dans son royaume ", il promet ([u'il obtiendra l'établissement de semblables impositions dans les autres i)roviuccs du royaume; « de ce nous faisons forts, dit l'ordonnance, et à ce induirons toutes les bonnes gens de notre pays de la Langue d'Oc, et si mcstier est, les contraindrons par toutes les voies et manières que nous pourrons et que conseillé nous sera par les trois estais dessus dits ». Le roi veut lui-même se soumettre à cette imposition « pour le grand amour et aflVction qu'il avait a ses sujets et pour donner bon exemple à tous autres ".

En 1300, la paix est signée à Bréligny. Dès lors il n'est plus question ni de l'assentiment des états généraux, ni de perception faite par les députés des états. La quotité des aides est augmentée, la levée en est confiée à des agents commissionnés par le roi. Peut-être cependant leroicraignit-ilqu'onne l'accusât de méconnaître les droits que, cinq annéesauparavant, il avait lui-même reconnus aux états généraux. Pour éviter toute critique de ce genre, par la môme ordonnance qui, établit cette aide, il s'engage a faire frap|)cr « de forte monnaie à laquelle il aura nul ou moult petit aquèt et gain, lequel peut être très grand ». 11 présente celte imposition comme une juste compensation des bénéfices qu'il eût retirés des altérations de monnaies, car, dit-il, « elle ne grèvera pas tant notre peuple de trop comme ferait la mutation de notre monnaie ».

Dans d'autres crises analogues, nous verrons encore les états généraux convoqués. Mais nous ne les verrons jamais jouer un rôle bien différent, ni dans l'établissement,

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ni dans la ])erception des taxes. On sait du reste qu'ils furent réunis pour la dernière fois en 1614, et (jue les parlements qui, eu l'absence des états généraux, se prétendaient investis des mêmes droits, ne revendiquèrent jamais qu'un droit de remontrance. La seule conséquence légale de leur opposition était de faiie enregistrer en un lit de justice les édits fiscaux qu'ils se refusaient a cnregis- ' trer volontairement.

Sans doute il y avait bien dans toute l'étendue de la France, même en dehors des parlements et des cours, une foule d'institutions qu'on a pu considérer comme « de vraies républi(jues dans la monarehic, sortes de faisceaux de droits privés : ordres, seigneuries, communes, corporations ». lîlles opjiosaient à l'autorité absolue de la royauté des limites qu'elles mettaient à honneur de défendre avecopiniàtreté. Mais ces résistances, comme celles des parlements, le roi jxiuvait toujours les briser.

Tel était encore, sinon le droit, du moins la tradition monarchique à la veille de la révolution. Le l'J novembre 1787, le garde des sceaux pouvait dire au parlement de Paris que « le pouvoir législatif réside dans la personne du souverain sans dépendance ni partage ». Pour le roi, non seulement le parlement, mais les états généraux euxmêmes, aussi bien en ce qui concerne le vote de l'impôt que s'ils délibèrent sur toute autre matière, no sont qu'une assemblée consultative; il reste <i l'arbitre suprême de leurs rejjrésentations et de leurs doléances ». Ce u'est que près de deux ans plus tard (23 juin 17.S0, qu'une déclaration royale fit entrer délinitivenicnt dans notre tlroit public le principe du vote de l'impôt par les représentants do la nation. El encore l'obligation pour la royauté d'obtenir le consentement des trois ordres est-elle limitée par cette déclaration même, aux impôts nouveaux et à ceux des impôts anciens que l'on voudrait proroger au delà du terme fixé lors de leur établissement.

2° Confusion dcx pouvoirs bUiishilif et ex<!cutif. Ses con<i?qucnces au jtoint de vue des budgets et des conii'tes.

La royauté se trouva donc investie du pouvoir d'établir des taxes, jiouvoir assez mal défini dans le principe, contesté parfois à l'époque de nos grands désastres nationaux, mais qui, en fait, ne tarda pas à devenir alisolu. Ce pouvoir impliquait le droit d'en organiser la perception et de régler l'emploi de leur produit.

Les pouvoirs législatif et exécutif étant • ainsi réunis dans les mêmes mains, la royauté ne pouvait avoir de budget, dans

le sens que nous donnons aujourd'hui à ce mot. Un budget, en effet, n'est pas seulement un de ces états de prévision des recettes et des dépenses assez généralement dénommés Etals des finances (et fort improprement par Noclic-r Comptes rendus], qu'a connus seuls l'ancien régime. Dans notre nouveau droit public, le budget est une loi (V. Bl'dget, §g 4 et 9) que le pouvoir législatif vote et que le pouvoir exécutif applique. Le pouvoir qui le vote autorise la pin-coption des taxes et restreint les dépenses dans les limites de crédits préalablement ouvei'ts. Ainsi, le pouvoir qui vote le Ijudget impose au pouvoir qui l'applique les règles auxquelles ce dernier doit se conformer dans l'exécution de tous les services budgétaires de recette et de dépense. Il a de plus toute compétence pour s'assurer, au vu de comptes qu'il est en droit d'exiger, que le pouvoir exécutif s'est confoj'mé aux régies qui lui ont été tracées. Sous l'ancien régime, tous les pouvoirs étant concentrés dans la personne du roi, le roi était libre de ne pas se conformer a des prévisions do dépenses, qui n'avaient pour lui aucun caractère obligatoire. Les agents d'exécution, ministres, receveurs ou payeurs n'étaient responsables que vis-à-vis du roi et leur gestion n'était contrôlée par les chambres des comptes qu'au point de vue des malversations qu'ils auraient pu commettre. Notre organisation politique ne comportant alors aucune spécialisation de crédits, il ne pouvait être question de rechercher si les crédits avaient été dépassés : toute dépense était légale par cela seul que le roi l'avait ordonnée.

A défaut de Ijudgels faisant loi et de comptes soumis à un contrôle indépendant, ces états de prévision dont nous avons parlé étaient-ils périodiquement dressés et comprenaient-ils toutes les recettes et toutes les dépenses? En d'autres ternies, des comptes généraux permettaient-ils d'apprécier dans quelle mesure les prévisions s'étaient réalisées et, par suite, quelle était la situation réelle du Trésor?

A la veille même de la révolution, deux contrôleurs généraux dos finances ont pris la peine d'établir irréfutablement que les comptes effectifs dressés par l'un ne présentaient pas moins de lacunes et ne méritaient pas plus de créance que les états au vrai dressés par l'autre (Préambule de la di'claration du n octobre 1777. Discours de Calonne à l'assemblée des notables, 22 février 1787). Si l'on recherche quel était à cette époque le montant de ce que nous appellerions aujourd'hui la dette flottante ou consolidée et le déticit annuel, on ne peut pas plus s'en rapporter

aux aflirmations de Calonne — Necker l'a prouvé — qu'aux assertions de Necker, — le mémoire justificatif de Calonne ne peut laisser sur ce point aucun doute. Une seule chose estdonc certaine, c'est ([ue notreorganisation financière ne permettait pas do connaître l'étendue du délicit qu'il s'agissait de combler.

Ce n'est pas là un fait exceptionnel. Cette impossibilité d'apprécier dans son ensemble la situation du Trésor exista de tout temps sous l'ancien régime. Les anticipations d'impôts, les avances demandées aux fermiers lors dos adjudications n'ont jamais permis de distinguer parmi les recettes réalisées pendant une période de temps celles qui, normalement, devaient se rattacher à cette période.

Pour les dépenses, les complications n'étaient pas moindres. Une foule de dépenses telles que les gages, droits et, taxations des officiers en service, les intérêts de la finance des offices supprimés, les intérêts et le remboursement des avances faites parles fermiers des impôts, les intérêts de cautionnements, les intérêts d'emprunts assignés sur tels ou tels revenus, n'apparaissaient pas dans les comptes de dépenses, mais figuraient en déduction sur les comptes de recottes. Ces charges s'élevaient fréquemment à plus de la moitié du produit dos impôts.

Il est vrai que le revenant bon an mi se payait toujours par préférence, « attendu que c'est sur ce produit net qu'étaient fondées les dépenses de l'État et de la maison du roi ». De là, une autre cause de désordre: les charges non aciiuittées une année venant grever le produit brut de l'année suivante. Quand le revenant bon ne suffisait pas pour acquitter les dépenses ordonnées par le roi et assignées sur les recettes d'une année déterminée, on les réassignait sur les recettesd'une année ultérieure. On comprend dès lors combien il était malaisé de eoniiaitre dans leur ensemble les recettes annuelles du Trésor et les charges qui les grevaient.

3° Dirersilc' dans Vorynnisalion îles 2)rovinces.

L'administration financière de la France était loin d'être uniforme. Non seulement la Franco étaitdivisée en doux parties soumises à un régime financier tout différent : les pays d'états et les pays d'élection, mais chaque pays d'état avait son organisation particulière et une autonomie administrative plus ou moins étendue, suivant les conditions stipulées lors de leur réunion à la couronne ; dos coursde justice ou des états veillaient avec un soin jaloux au maintien de ces privilèges.

La nécessité de se procurer les sommes considérables, dont à un moment donné le besoin était particulièrement urgent, et

aussi la difficulto d'organiser la perception de nouvelles taxes la où le gouvernement central ne di>posait pas de moyens d'action suffisants, amenèrent la royauté à augmenter ces privilèges. Elle exempta d'impôts généraux, taiitùl des villes, tantôt dos provinces tout entières, soit au prix d'une somme une fois payée, soit moyennant une redevance annuelle. Ces villes, ces provinces se procuraient le plus souvent les ressources qu'on cxigi-ait d'elles en en répartissant la charge entre leurs habitants suivant des règles très diverses et parfois fort peu équitables. Les parties d'un même royaume étant soumises à tant de régimes administratifs différents, on conçoit sans peine quelles complications en résultaient lorsqu'il s'agissait d'établir un compte général des recettes.

Ainsi donc si l'on admet, et il est difficile de le contester, qu'un budget et un compte annuels sont la condition première de l'établissement d'un ordre régulier dans les finances d'un pays, on doit reconnaître que la constitution politique de la France jusqu'en 1789 et les errements administratifs qui en étaient la conséquence ne permettaient pas d'établir cet ordre régulier.

h. Causes provenant de faits accidentels