MAIS DEVE.NCES PERMANENTES

D'autres causes se rattachant moins directement a notre constitution politique ont contribué a perpétuer jusqu'à la fin de l'ancien régime les désordres financiers. Elles ont ce caractère commun d'avoir été à l'origine des faits accidentels, des actes d'administration, des expédients financiers se justifiant, dans une certaine mesure, par des nécessités exceptionnelles. Au début, elles auraient pu disparaître sans que des intérêts respectables en fussent lésés et sans grever nos finances de charges trop lourdes. .Mais peu à peu et au fur et à mesure qu'ils apparaissaient plus nettement comme incompatibles avec tout bon ordre financier, ces abus se légitimaient en quelque sorte parleur durée même. On n'eût I)U les supprimer qu'en imposant a u Trésor des sacrifices qu'il était liors d'état de supporter, ou en portiuit atteinte à des intérêts particuliers trop nombreux et troj) puissants jxiur qu'on pût espérer réaliser les réformes radicales dont quelques ministres ont parfois compris l'impérieuse nécessité.

l» VdnnlUé des offices.

Sous les premiers Capétiens les mêmes officiers étaient chargés de rendre la justice au nom du roi et de percevoir les revenus de son ilomaine. La désignation de ces officiers devint, dès une époi]ue fortancienne, une source de revenus. Avant saint Louis on vendait déjà les offices. Tout au plus peut-on contester

qu'on vendit les chargi^s de grands baillis ou de sénéchaux, mais il est certain que les sénéchaux vendaient au profit du roi les baillages inférieurs. Ces ventes se faisaient mémo à des sociétés : une ordonnance de 1234, prévoyant le cas où plusieurs jjcrsonnes auraient acheté le même bailliage, décide qu'une seule d'entre elles devra exercer la charge de bailli et jouir des immunités qui y sont attachées, c'est-à-dire de l'exemption de la chevauchée, de la taille, de l'office de collecteur et autres oiiera puhlicii.

Quels abus résultèrent de cette vénalité des charges? Nous n'avons pas à l'exposer ici. Il nous suffira de remarquer avec Etienne Pasquier (Livre V, lettre 4) « que c'est un privilège du droit de nature de revendre en détail ce que nous avons acheté en gros ». Comme la vénalité ne s'appliquait pas seulement aux offices de judicature, mais encore aux charges de finances, les justiciables n'en souffraient pas seuls, la rentrée régulière des impôts en était singulièrement compromise. Les commissaires enquêteurs que les rois envoyaient de temps à autre dans les provinces ne pouvaient prévenir ni réprimer les malversations. Aussi de nombreux édits prononcèrentils la suppression de la vénalité des offices, notamment pour donner satisfaction aux doléances des états généraux. Parfois même ces édits prescrivaient que les titulaires d'offices seraient élus, et entouraient leur élection des plus minutieuses garanties. Mais la plupart du temps c'étaient « des édits de parade, sanseffet )i (Pasquier, Recltcrclies, IV, 5); ou bien encore ils étaient à bref délai abrogés par d'autres édits, qui remettaient en ferme les offices.

Les besoins du Trésor croissant toujours, la vénalité ne tarda pas à être la règle tant pour les offices de judicature que pour les charges de finances, et pour vendre plus cher les offices, au lieu de les concéder pour un temps déterminé, on les rendit héréditaires.

Dès la fin du xvi'^ siècle, la seule trace (jui restait des anciennes ordonnances supprimant la vénalité des charges était le serment que prêtaient les nouveaux titulaires i> de n'avoir baillé ou fait l)ailler deniers a leurs résignants ». « Tellement, ilit Pascjuier, que, dé cette belle ancienneté, il ne nous reste que le parjure dont nous saluons quelquefois la compagnie avant que d'entrer dans l'exercice de nos étals. »

La vénalité, pour les offices de judicature, ne fut pas un mal sans compensation. 11 est certain ijue des juges qui n'ont pas à craindre d'être destitués sont seuls indépendants, et que la vénalité, rendant le juge projyriétairc de son office, donnait aux justiciables

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des garantios analogues et iicut-c'trn su]iérieiircs à celles qui résultent aujourd'hui de l'inamovibilité. Quant à l'aplilude prol'essionnelledes uiagislrals, elle ii'olail pas beaucoup plus compromise par la vénalité des charges i[u'ellc ne l'eût été si les charges, dépeiulant de la simple volonté des rois, « eussent dépendu par conséquent de la faveur et de l'artitice de ceux qui se trouvaient plus puissants auprès d'eux». (Kichelieu, Tcstnmmt poliiiquQ).

Mais, en ce qui concerne les charges de finances, la vénalité n'eut que des inconvénients. Le besoin d'argent, qui l'avait créée, multiplia les charges à l'infini. Pour la même charge on nomma deux, trois et quatre titulaires. Il y eut des offlces anciens, alternatifs, triennaux et quatricnnaux. Le prix des charges fut par là môme avili : il n'était pas rare de voir l'acquéreur d'un office remboursé, dès la première année, par les taxations qui lui étaient allouées.

D'autre part, le Trésor public, qui ne profitait que d'une somme une fois versée, devait, de ce chef, supporter annuellement des charges hors de toute proportion avec le bénéfice qu'il avait réalisé. C'étaient d'abord les gages attribués à l'office créé, et dont il était c< fait fonds » sur telle ou telle source de revenus ; puis des taxations et des épices; et enfin des exemptions de taille, gabelle, subsides, subventions, emprunts des villes, etc. La vénalité des charges eut uneconséquence plus grave. Pourmeneràbientoule réforme, il est de toute nécessité que celui qui l'entreprend ait une autorité absolue sur ceux à qui il doit confier l'exécution de ses ordres. Or cette autorité, un ministre réformateur ne pouvait y prétendre sur des agents propriétaires de leurs charges. Presque tous les agents financiers étant « pourvus en titre », comment aurait-on pu en obtenir l'exécution d'un plan qui exigeait leur concours?

Aussi, quelques ministres ont-ils pensé à supprimer la vénalité et â substituer » des agents comniissionnés « aux officiers pourvus en titre et qui, par cela môme, pensaient en avoir un suffisant pour voler impunément ». On fut toujours arrêté par l'impossibilité de se procurer la somme suffisante pour rembourser tous les offices de finances; on se contenta d'envoyer dans les provinces, de temps à autre, des commissaires enquêteurs, et les embarras du Trésor croissant toujours, loin de rembourser les offices, on ne cessa de les multiplier.

2° Alfcrmaijc des impôts.

Une autre pratique de l'ancien régime, qui ne fut lias sans quelques avantages, mais eut cependant de très funestes conséquences, est raiïormagc des impôts. L'habitude de donner

les impôts à ferme remonte à une époque fort ancienne. Les adjudications se faisaient généralement en conseil du roi, au plus (itlrant et dernier enchérisseur, pour un nombre d'années très variable. Les fermiers étaient tenus d'acquitter annuellement certaines dépenses spécifiées dans leur bail. Ils devaient, en outre, verser au trésorier de l'Epargne, quartier par quartier, les revenanis bons ou acquitter les assignations tirées sur leur caisse. Enfin, on exigeait deux fort souvent, avant même qu'ils ne fussent entrés en fonctions, des avances considérables.

Les taxes affermées ne furent, à bien peu d'exceptions près, que les taxes que nous appellerions aujourd'hui contributions indirectes, c'est-à-dire les droits sur les boissons (aides), les droits sur le sel (gabelles), les péages, les droits sur les cartes et tarots, les droits d'entrée sur les comestibles, les droits de contrôle sur les objets d'orfèvrerie, les droits de greffe et de notarial, le monopole du tabac. Peu à peu, à une foule de fermes particulières, on substitua des formes générales. Le système des fermes eut une incontestable utilité. Stimulés par leur intérêt personnel, les fermiers organisèrent un mode de perception et un système de comptabilité qui, comparés à ceux qui étaient en usage dans les administrations relevant directement du pouvoir central ou des états provinciaux, leur étaient supérieurs à ce point que le jour où on voulut rétablir, sous le nom de droits rhinis, la plupart des anciens droits d'aides, les directeurs de ces régies ne purent mieux faire que de s'inspirer dans leurs instructions, des règles tracées et souvent même d'adojiter les formules de registres et de comptes mises en usage par l'ancienne ferme des aides.

Mais l'intérêt qu'avaient les adjudicataires des fermes à en augmenter le produit eut d'autre part cette conséquence de les amener à user avec une rigueur extrême des droits qu'on avait dû leur conférer pour le recouvrement dos taxes — et parfois à joindre aux perceptions légales les plus criantes exactions. Si l'on considère combien notre ancienne législation était dure pour les fraudeurs; que les peines encourues étaient hors de toute proportion avec le dommage causé; que la surveillance du pouvoir central, toujours iuelficace pour prévenir les abus, était souvent d'autant jdus vaine i)our les réprimer qu'il n'était pas rare do voir les plus puissants personnages être croupiers des fermes ; que les fermiers, au surplus, instruits par l'histoire des « recherches » si fréquemment ordonnées contre ceux qui « s'étaient faits gras près du roi », avaient fini par obtenir qu'on insérât dans leurs baux une clause

tlevcnue de style qui les mettait à l'ahri « (le toute recherche de la part des chambres de justice », on comprendra aisément que le système d'alTermafre devint odieux au point de susciter les plus graves désordres, dégénérant parfois en véritables insurrections. La contrebande en arriva à se faire à main armée, et, dans plusieurs provinces toute perception devint impossible, « les défenseurs des revenus du fisc s'étant ]iour la plupart dispersés » ( l\apporl de Neckcr a l'Asseniblée nationale, 27 août 1789).

Ainsi l'impopularité des impôts indirects, l'impossibilitti de percevoir même ceux qui oxistai(uit depuis longues années, et aussi l'oijinion accréditée par la plupart des économistes qu'ils étaient iniques et devaient être supprimés ne permettait pas de songer à en tirer les ressources nécessaires i>our remédier aux embarras croissants du Trésor.

3° Inégalités dans l'assiette des taxes directes.

On n'élevait pas les mêmes objections de principe contre le maintien des contributions directes, mais leur répartition et leur assiette 4.1ounaieut lieu depuis longtemps aux critiques les ])lus vives. Les cahiers des étals généraux en témoignent; ils signalent surtout comme urgente la réforme, à ce point de vue, du plus ancien et du plus productif de ces impôts : la taille.

Depuis son origine qui remonte, à tout le moins, à la lin du xu" siècle (ordonnance de 1270), la taille s'était sensiblement modiliée. Ce n'était pas alors un impôt permanent et elle n'était pas levée exclusivement au profit du roi. A côté de la taille royale a longtemps subsisté la taille seigneuriale. Les rois comjiiencèrenl par ne lever de tailles que sur leurs domaines, puis sur les terres des barons, mais avec leur consentement. Charles VU, ■considérant que les seigneurs s'appropriaient les deniers levés pour la taille du roi, sous prétexte que ces deniers leur étaient dus ou leur avaient été promis, et alléguant aussi qu'ils grevaient leurs sujets d'autres impôts qu'ils faisaient lever « sous couleur de la taille du roi, à leur profit », leur interdit, sous peine de confiscation, d'imposer aucune taille, aide ou tribut pour quelque cause que ■ce fut sinon « de l'autorité et congé du roi et par ses lettres patentes ".

A l'origine, la taille était un impôt proportionnel à la fortune, et l'évaluation de la fortune comprenait les meubles et les immeubles. Philippe IV, voulant percevoir une taille dans l'Agénois et le pays de Hhodez, en charge des commissaires à qui il recommande de s'informer par « loïal gent » de la fortune de chacun et d'en tirer le plus d'argent possible, sans cependant susciter

tro[i de plaintes. Mais comme les nobles, les clercs et quelques autres privilégiés étaient exempts de cet impôt, le produit s'en trouvait iliininué par les acquisitions qu'ils faisaient de biens appartenant à des roturiers. Aussi, les rois cherchèrent-ils à faire prévaloir ce principe que les biens déjà frappés de la taille, comme appartenant à des roturiers, ne pourraient plus en être exempts, en quelques mains qu'ils passassent. Telle fut l'origine de la distinction entre la taille réelle et la taille jx'rsonnelle.

La taille devint par la suite un impôt de répartition. L(! produit total en était fixé par un brevet qu'arrêtait le roi en son conseil, puis était réparti entre les généralités des pays d'élection, seuls soumis à la taille.

lîtant perçues en régie, les tailles ne donnaient pas lieu à des plaintes analogues à celles que suscitaient les impôts afîcrmés ; le? défectuosités de son assiette et les innombrables exemptions successivementaccordées n'en exigeaient pas moins une réforme radicale. Mais, bien que la nécessité de cette réforme fût universellement reconnue, elle présentait de telles difficultés, elle se heurtait à de si puissants préjugés et eût dû tcMiir compte de tant de droits acquis, que c'est à peine si l'on peut penser que le plus éclairé et le mieux intentionné des ministres, eût-il été énergiquement soutenu par l'autoriti' royale alors qu'elle était toute-puissante, aurait pu mener à bien une œuvre si ardue.

D'ailleurs, à la veille de la Révolution, la pénurie du Trésor était telle qu'on ne pouvait compter, poury remédier, sur des réformes dont les heureux effets ne se fussent fait sentir qu'aune échéance nécessairement fort éloignée.

i" Abus du crédit.

Enfin, l'on n'avait môme plus la ressource de recourir au crédit pour parer aux nécessités les plus urgentes. On avait si souvent violé les engagements les plus formels, supprimé des quartiers, réassigné les créances exigibles sur dos recettes problémati(iues et à échéances lointaines, qu'à quelque taux que ce fût, lesemiu'unts ne se souscrivaient plus. La confiance des prêteui's était détruite, non seulement par les banqueroutes partielles qui depuis près d'un siècle se succédaient, pour ainsi dire, d'année en année, mais encore par l'opinion que formulaient couraramentsur les souscripteurs d'emprunts d'État les écrivains les plus accrédités. A leurs yeux, les rentiers étaient « des gens oisifs et peu dignes d'être ménagés ». Les seules considérations qu'on trouvait à faire valoir en leur faveur, c'osl-ii-dire pour justifier l'Élat de tenir les engagements (|u'il

FINANCES DE L'ANCIEN REGIME

avait pris vis-à-vis d'eux, était " que la foi li\ililique ne peut manquer à un certain nouiljre do citoyens sans paraître manquer à tous, et ([ue la classe des créanciers étant toujours la plus exposée aux projets des ministres, car elle est toujours sous leurs yeux et sous leur main, il fallait ([ue l'Élat leur accordât une singulière protection ». (Montesquieu, Esprit des lois.) TurgoL, il est vrai, n'hésita pas à se placer à un point de vue plus élevé et à reconnaître que les droits des rentiers devaient être respectés non pas seulement parce que l'intérêt de l'Élat l'exigeait, mais aussi parce qu'il n'y a pas de propriété plus respectable que celle des fonds publics. Toutefois, bien des années devaient s'écouler encore avant que ce principe, sur lequel repose le crédit des gouvernements, ne fût plus mis en question ; en atl(mdant, les emprunts ouverts restaient sans souscripteurs, c. Conclusions.

Telle était la situation du Trésor lorsque l.ouis XVI se décida à convoquer les états généraux. Une seule chose était certaine, c'est que les caisses publiques étaient vides. Mais quel était le montant des engagements antérieurs et quel était le déficit annuel? Nul ne le savait ; et c'était aux états généraux qu'on demandait d'indiquer le remède à un mal dont on ne pouvait préciser l'étendue et qui chaque jour s'aggravait, l'administration désorganisée devant avouer son impuissance à recouvrer les impôts.

Pouvait-on cs|iérer que pareille assemblée suggérât aux ministres quelques idées praticiues, quelque plan réalisable"? Chacun arrivait connaissant les abus dont soullVait sa province, son bailliage, mais n'ayant que des notions très vagues sur l'infinie multitude des taxes levées dans toute l'étendue du royaume, sur leur mode do perception, sur tous les rouages si compliqués de n(jtre administration financière. On leur donumdait a de se mêler d'un métier auquel ilsnelircnt jamais leur apprentissage ».

Toutefois ils avaient le sentiment très net de l'impérieuse nécessité de réformes radicales, dont les bases, à peu près généralement acceptées, étaient : l'intervention de la nation dans le vote des taxes ; son contrôle sur l'enqiloi de leur produit ; l'égalité de tous les citoyens devant l'impôt; rini]iôt rendu uniforme dans toute la France. Ce n'était pas assez pour formuler un plan de réformes, mais cela suffisait pour compromettre le gouvernement rendu responsable d'une criscqu'avait amenée l'usage qu'ilavaitfait do sou pouvoir absolu. Aussi, les délégués de la nation ne se contentèrent-ils pas de cherciier

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i le remède qu'on demandait à leur inexpérience financière, ils cherchèrent aussi à prévenir le retour de ces crises périodiques, non moins funestes aux fortunes particulières qu'au crédit public, et ils ne tardèrent pas à comprendre que toute réforme financière serait vaine si on ne commençait pas par modifier dans ses conditions essentielles la constitution politique do la France.

E. DE BLIGMÈnES.