La législation française sur l'octroi

Tout ce qui concerne riidniinistration des octrois, leur perception, le personnel de cette administration, la coniplabilité, les rapports avec l'administration, etc., se trouve résumé dans les trois lois comijinées de 1869, 1871 et 1884.

Actuellement, les octrois sont délibérés par les conseils municipaux, suivant l'application de la règle qui veut que ces dciiiiers soient appelés à voter les tarifs et règlements de perception de tous les revenus communaux. Les délibérations portant établissement d'un octroi sont adressées par le maire au souspréfet et renvoyées par celui-ci, avec ses observations, au préfet, qui les transmet également avec son avis au ministre de l'intérieur. De même les projets de règlements et de tarifs parviennent aux préfets avec l'avis des maires et des sous-préfets; les préfets les transmettent au directeur général des contributions indirectes pour être soumises au ministre des finances. D'après la loi de 1884, les délibérations des conseils municipaux doivent être approuvées par décret en conseil d'État, après avis du conseil général ou de la commission départementale dans l'intervalle des sessions, lorsqu'elles portent sur : l" l'établissement des taxes ainsi que les règlements relatifs à leur perception; 2" Faugmentation ou la prorogation d'une ou plusieurs taxes pour une période de plus de cinq ans; 3" les modifications aux règlements et périmètres existants; 4° l'assujettissement à la taxe d'objets non encore imposés au tarif local; 5° l'établissement ou le renouvellement d'une taxe non comprise dans le tarif général (celuici a été annexé au décret du 12 février 1870 rendu conformément à la disposition de la loi du 24 juillet 1809); 0° l'établissement ou le renouvellement d'une taxe excédant le maximum fixé par le tarif général. Par exception, une loi est nécessaire pour les surtaxes d'octroi sur les vins, cidres, poirés, hydromels, alcools, au delà des proportions déterminées parles lois spéciales concernant les droits d'entrée du Trésor. Les autres délibérations ne concernant que la diminution ou la suppression des taxes sont simplement exécutoires sur l'approbation du préfet, après avis du conseil général ou de la commission départementale dans l'intin-valle des sessions et il n'est plus besoin de l'intervention du conseil d'État; celles relatives à la prorogation ouà l'augmentation do ces mêmes taxes pour une période qui n'excède pas cinq ans, sont exécutoires par elles-mêmes, un mois après le dépùt fait à la préfecture ou à la

sous-préfecture, sauf au préfet à abréger ce délai.

Les frais de premier établissement sont réglés par une instruction du ministre des finances du 2.S septembre 1809 : ce sont ceux d'achats de bureaux, construction de portes et barrières, mise en état des lieux et généralement toutes les fournitures, une fois faites, pour l'installation du service; les frais d'exploitation et de perception, d'après la mémo ordonnance, sont ceux d'appointements fixes ou éventuels des employés, des dépenses de loyers, entretien des bâtiments, achats de meubles, ustensiles et impressions, procédures et autres dépenses non recouvrables par des taxes particulières : ces frais doivent être compris dans le budget des communes. D'après l'article 10 de l'ordonnance de 1814, ces frais sont, soit proposés au conseil municipal et soumis par la régie des contributions indirectes à l'approbation du ministre des linances, soit réglés par les jirufets.mais les maires ne peuvent les excéder, sous peine d'en répondre personnellement.

Les tarifs d'octroi ne peuvent comprendre que des objets de consommation locale. La question a été souvent débattue de savoir quels étaient ces objets, si on devait les renfermer exclusivement dans les cinq catégories déterminées par le décret de 1809, et si le texte des lois ultérieures diversement interprété, ne permettait pas de donner à ce décret un sens plus large. Nous ne saurions entrer dans une semblable discussion, qui n'est du reste que de la jurisprudence administrative, et sur laquelle le conseil d'Étal et la cour de cassation consultés ont profossé des opinions contraires.

Les tarifs arrêtés, on doit tracer les limites de leur perception : celles-ci sont déterminées par les règlements d'octroi. Nous avons dit plus haut que, depuis 1884, les modifications à ces règlements et aux périmètres devaient être approuvés par décret du président de la République rendu en conseil d'État. Aux termes de rarticleia2delaloidu28avril 1816, des perceptions peuvent être établies dans les banlieues, autour des grandes villes, afin de restreindre la fraude; mais les recettes faites dans ces banlieues appartiennent toujours aux communes dont elles sont composées; d'où il suit que ce n'est pas seulement sur son territoire que la commune peut étendre le rayon d'octroi, elle peut encore y comprendre, avec la sanction du gouvernement, des communes voisines, même contre la volonté de celles-ci : cependant ce droit exorbitant est restreint par la loi aux grandes villes seules. Mais qu'est-ce qu'une grande

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ville? Celle dénomination nous parait bien arbitraire cl il y a lieu Je citer à ce propos un arrél de 18:!tj qui n'autorisa pas Monl-de- Marsan qui, alors, n'avait que 3774 liabitants, a. se cousiJérer comme une grande ville cl à porter son rayon d'octroi au delà de son territoire.

Les règlements d'octroi déterminent les bureaux où la perception doit s'opérer et les obligations ou formalités particulières à remplir par les redevables ou les employés à raison des localités. Les règles à ce sujet sont tracées par l'ordonnance réglementaire du 9 décembre 1814. Xous n'y insisterons pas. Toute personne qui prépare, récolte ou fabrique, dans l'intérieur d'un lieu sujet, des objets compris au tarif, est tenue d'en faire la déclaration et d'acquitter iramédiateraentle droit, si elle ne réclame la faculté de l'entrepôl : les préposés peuvent reconnaître à domicile les quantités préparées, récoltées ou fabriquées et faire toutes les vérilications nécessaires pour prévenir la fraude. L'en<rep(î((voy.cemot)dont il est ici question est la faculté donnée à un propriétaire ou a un commerçant de recevoiret d'emmagasiner dans un lieu sujet à l'octroi, sans acquittement du droit, les marchandises qui y sont assujetties et auxquelles est réservée une destination ultérieure; il est réel s'il se fait dans un magasin public, et fictif s'il se fait dans les magasins, caves ou domiciles particuliers; mais il est supprimé dans ce dernier cas pour les boissons, sur la demande des conseils municipau-K, lorsqu'un entrepôt public a été régulièrement établi. Pour cet entrepôt (iclif, ce sont les règlements locaux qui déterminent les objets pour lesquels il est accordé, ainsi que les quantités audessous desquelles on ne peut l'obtenir. L'ordonnance du '.• décembre 1814 et le décret du 12 février 1870 règlent les détails en cette matière. A Paris, l'entrepôt fictif n'existe pas.

Les règles concernant les objets en transit exemptés de l'octroi se trouvent dans l'arlicle 37 de l'ordonnance de 1814. « Le conducteur d'objets soumis à l'octroi, qui voudra traverser seulement un lieu sujet ou y séjournermoins de vingt-quatre heures, sera tenu d'en faire la déclaration au bureau d'entrée, conformément à ce ([ui est prescrit par l'article 28, et de se munir d'un permis de passe-deboiU qui sera délivré contre le cautionnement ou la consignation des droits. La restitution des sommes consignées ainsi que la libération de la caution s'opéreront au bureau de la sortie. Lorsqu'il sera possible de faire escorter le chargement, le conducteur sera dispensé de consigner ou de faire

cautionner les droits », mais les frais d'escorte, aux termes de l'arrêté du 10 janvier 180'J, sont à la charge du conducteur; ils ne doivent jamais s'élever au delà de ceux ([u'occasionnent réellement le passe-debout et le transit.

L'article 38 de l'ordonnance del814 stipule qu'en cas de séjour au delà de vingt-quatre heures d'objets introduits sur une déclaration de passe-debout, le conducteur est tenu de faire dans ce délai et avant le déchargement une dédurution de. transit avec indication du lieu où les objets sont déposés. Ces objets doivent être représentés aux employés à toute réquisition et la consignation ou le cautionnement subsistent pendant toute la durée du séjour. La Jurée du transit est limitée à trois jours. Enfin, les employés ont le droit de suivre, dans l'intérêt des communes comme dans celui du Trésor, les exercices, dans l'intérieur d'un lieu sujet, chez les entre- |iositaires de boissons et chez les brasseurs distillateurs : il est tenu compte par l'octroi à la régie des contributions indirectes de partie des dépenses occasionnées par ces exercices.

D'après ce qui précède, on voit clairement la dilTérencequi existe entre le passe-debout, le transit et l'entrepôt. Le transit s'accorde aux marchandises qui, tout en ne devant pas rester dans la ville, y font un court séjour, mais n'en sont pas moins en cours de transport. Le passe-debout, au contraire, ne se donne qu'aux objets qui traversent le lieu sujet sans y séjourner. Quant à l'entrepôt, il a ceci de particulier, qu'il est fait pour des marchandises arrivées à leur destination actuelle, mais pouvant en avoir une autre plus tard.

Les peines applicables à ceux qui contreviennent aux dispositions Je l'octroi ont souvent varié depuis l'établissement de l'institution. La loi du 27 vendémiaire an VII portant création de l'octroi de Paris stipulait que tout conducteur ou porteur d'objet soumis au tarif, qui n'aurait pas déclaré et acquitté le droit avant d'entrer dans Paris, serait passible d'une amende double du droit, luette peine n'ayant pas été jugée suflisante, la loi du 27 frimaire an VIII frappa les mêmes contrevenants d'une amende égale à la valeur Je l'objet soumis au droit. En 1810, on accrut encore par une loi du 18 avril la sévérité de la peine : on ne l'appliqua d'abord qu'aux droits J'entrée, en édictant <iuc les contraventions seraient punies de la confiscation et d'une amende de 100 à 200 francs, sauf le cas de fraude par voilures suspendues où l'amende était de 1000 francs; puis, le 29 mars 1832, on en fit l'application aux fraudes coin-

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mises contre les droits d'octroi de la ville de Paris; on restreignait de 100 a 200 francs les fraudes par voitures suspendues. L'article 6 de la loi du 24 mai 1834 étendit ensuite cette disposition à toutes les communes de France.

Nous avons vu plus liaut que le décret du 17 mai 180!» avait mis à la disposition des communes trois modes d'exploitation : la régie simple, la régie intéressée et la forme; la loi du 28 avril 1S19, qui est toujours en vigueur, en a ajouté un quatrième: l'abonnement avec la régie des contributions indirectes. Dans le système de la régie simple, les frais de premier établissement sont fixés par les autorités locales, qui les communiquent à l'administration des contril)utions indirectes, et celle-ci les soumet au ministre des finances, qui statue après avoir pris l'avis du ministre de l'intérieur. Dans le système de la régie intéressée, contrat mixte qui tient du bail et delà société, l'abonnement pour les frais ne peut, autant que possible, excéder 12 p. 100 du prix fixe du bail; le partage des bénéfices se fait provisoirement chaque année, mais a la fin du bail on fait un total général pour obtenir l'année moyenne, et la répartition se règle définitivement sur cette base d'après les proportions indiquées par le cahier des charges. Dans le système de la ferme, l'adjudicataire ne peut transférer son droit au bail en tout ou partie, sans l'assentiment des autorités locales approuvé par le ministre des finances. Enfin, dans le système d'abonnement avec la régie des contributions indirectes, les receveurs versent le montant de leurs recettes, pour le compte de l'octroi, dans la caisse municipale, sans déduction des frais de perception convenus par le traité. Avant 1819, il y a eu une autre forme de perception, celle des octrois par abonnement, c'est-à-dire des octrois qui se percevaient directement sur le contribuable à l'aide d'un rôle de répartition et en raison de sa consommation présumée: une ordonnance du 3 juin 1818 l'a supprimée, sous prétexte qu'elle était illégale comme n'étant pas indiquée dans la loi de 1816.

Quelques conventions relatives aux adjudications sont spéciales à la régie intéressée et à la ferme : nous devons les mentionner. Ainsi, aucune adjudication ne peut excéder trois ans, sauf le cas où l'on doit y comprendre ce qui resterait à courir de l'année et, dans tous les cas, elle doit avoir pour terme le 31 décembre. Ces adjudications sont faites par le sous-préfet ou le maire, aux enchères publiques, à l'extinction des bougies, au plus offrant et dernier enchérisseur. Enfin, après l'adjudication, aucune enchère n'est reçue si elle n'est faite dans les vingt-quatre heures

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et signifiée par le ministère d'un huissier à l'autorité qui a procédé à la première et s'il n'est ofi'ert un douzième en sus du prix au- (juel elle a été portée : en ce cas, les enchères sont rouvertes sur la dernière offre. Il va de soi qu'on n'admet aux enchères que des personnes dont le maire connaît la moralité, la solvabilité et la capacité, et qu'aucune personne attachée à l'administration des contributions indirectes, aux administrations civiles ou aux tribunaux, ayant en somme une surveillance ou juridiction quelconque sur l'octroi, ne peut être adjudicataire ni associée de l'adjudicataire. Du reste, l'adjudication n'est définitive et l'adjudicataire n'est mis en possession qu'après l'approbation du ministre des finances,.

1 0. Caractère économique de l'octroi.

Nous croyons tout d'abord devoir préciser le caractère spécial de l'octroi, que d'aucuns assimilent au droit d'entrée. Il n'y a entre ces deux perceptions que des points de contact. La première frappe tous les objets de consommation locale, varie suivant les communes, est destinée généralement à subvenir à leurs dépenses et est votée par les conseils municipaux; la seconde ne frappe que les boissons, est la môme pour tout le monde, perçue au profit du Trésor public et fixée par le pouvoir législatif.

Ceci pose, et étant donné que le gouvernement peut à son gré refuser de sanctionner un tarif soumis à son autorisation, il importe d'examiner quels sont les principes qui doivent présider aux décisions de l'État on matière d'octroi. Ceux-ci sont do deux sortes : 1° on no doit imposer que des objets de consommation locale; 2" l'octroi ne doit pas gêner les perceptions du budget général. En raison du premier de ces principes, on n'impose presque jamais les produits de l'industrie, ce serait du reste relever les douanes intérieures et le décret de 1809 a sagement fait do renfermer dans les cinq catégories que n ous avons mentionnées dans notre historique la nomenclature des objets qui rentrent peu dans le grand commerce. Quant au second principe, il est quelque peu égoïste, puisque l'Etat auquel une commune demande d'imposer un produit de consommation locale ne l'y autorise non seulement que sous condition de ne pas dé])assor un taux donné, mais encore en établissant, pour des raisons spéciales, des distinctions qui i)ermettent de no pas taxer tous les comestibles, le sucre et le café par exemple.

Dans tous les cas, l'octroi, examiné lui luimême, doit être considéré comme une sorte de nécessité, qu'il vaudrait mieux voir dis-

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paraître et il n'rst guère d'économiste qui n'ait foimuli' de reproche contre lui. Turgot II" premier, en 1770, alors qu'il n'était que sinijile intendant du Limousin, écrivait a ce propos à l'intendant fjénéral Hertin : « L'impôt sur les consommations est dispendieux dans sa perception. 11 entraine une foule de gènes, de procès, de fraudes, de condamnations, la perle d'un grand nombre d'hommes, une guerre du gouvernement avec les sujets, une disproportion entre le crime et les peines, une tentation continuelle à la fraude. Il attaque en mille choses la liberté. 11 nuit beaucoup à la consommation et par là se détruit lui-même. On croit par ces droits d'entrée faire payer les villes, et ce sont en réalité les campagnes qui payent les objets qu'elles ont produits ». Puis, à quelques années de là, il écrivait encore à l'abbé Tcrray : <• Je ne vous dissimulerai pas que ces droits d'octroi me paraissent un mal en euxmêmes » ; et le futur contrôleur général, fidèle aux idées des physiocrates, concluait dans l'intérêt des campagnes, qu'il vaudrait beaucoup mieux supprimer entièrement ces taxes que de les réformer.

Dans son Rapport de 1791 à l'Assemblée constituante, que nous avons rappelé dans notre Historique, Du Pont de Nemoui's n'est pas moins explicite et, outre les raisons que nous avons indiquées plus haut, il rappelle: '< 1° l'injustice qu'il y aurait à faire payer la même taxe aux produits nés à peu de frais sur un terrain favorable et à ceux qui, nés sur un terrain ingrat, avaient occasionné de fortes dépenses, d'où résulterait l'abandon de leurs cultures ; 2° les bornes invincibles des moyens de payer, tellement que, dans l'impossibilité jiour tout homme de payer un seul écu de plus qu'il n'a, le consommal'-ur n'a d'autres ressources que de consommer moins ».

" La suppression des octrois, a dit dans un ii'inps plus rapproché de nous Michel Chevalier, est une pensée qui reste suspendue dans les airs, à une certaine distance de la terre, mais (ju'un jour à venir le courant des événements pourra et devra placer à la porte d'un gouvernement jaloux de laisser de son passage une trace lumineuse, n Nous allons examiner cette question.