Retraites données par l'État à ses agents

On est tellement habitué, en France, à voir l'État assurer une retraite à ses agents lorsqu'ils sont arrivés à un certain âge et ont un certain temps de service, qu'il semble y avoir là un principe nécessaire et indiscutable. Et cependant on ne voit pas pourquoi les employés de l'État seraient traités avec plus de faveur que ceux de l'industrie et du commerce : ils gagnent souvent tout autant et ne travaillent pas plus. Qui les empêche, s'ils le veulent, de se constituer, par des versements périodiques à une compagnie d'assurance ou à une société de secours mutuels (V. AssL-n.iNCE et Mltu.\litk), des droits à une retraite? Us ont, pour faire ces versements, une facilité que n'ont pas beaucoup d'ouvriers et d'employés: c'est que leur gain est lixe et stable.

La raison alléguée quelquefois de la fa-

veur qui leur est faite, qu'il faudrait, si on la supprimait, relever les traitements ou que l'État aurait une peine extrême à recruter ses agents, ne se soutient pas. Les fonctions jmbliques seront, même sans retraite, toujours recherchées — si elles l'étaient moins, ce serait un bien (V. Fonctionarisme) — et ce qui le prouve, c'est que plusieurs fonctions qui n'assurent pas de retraite et sont justement les moins rétribuées, celles de cantonnier par exemple, n'en sont pas moins très recherchées et par un nombre de candidats supérieur aux besoins. Aux États-Unis d'Amérique, pour citer une démocratie, aucune pension ni civile ni militaire n'est due aux fonctionnaires. L'État paye régulièrement à ses agents le traitement convenu tant qu'ils sont à son service; lorsqu'ils ont cessé d'y être, il ne leur doit plus rien. En France même, ce système n'est pas ancien; il ne date guère que d'un siècle, car on le trouve nettement établi pour la preière fois dans une loi de 1790.

A. — HisTORioi'E. — Cotte question des pensions était, sous l'ancien régime, une matière assez confuse. En principe, le roi, étant la source de toutes les grâces et de toutes les faveurs, donnait les pensions à son gré et il les accordait pour services rendus à l'État. Étaient considérés comme y pouvant I)ré tendre ceux qui avaient illustré le royaume par leurs talents : poètes, littérateurs, artistes, aussi bien que ceux qui l'avaient servi dans l'armée ou dans un emploi. On trouvait en effetdesuns et des autres au nombre des pensionnés, comme on y trouvait des courtisans. Mais toujours les pensions étaient données arbitrairement ; elles n'étaient point considérées comme un droit. Vers la fin, cependant, on trouve dans cette administration, déjà compliquée et savante, une tendance à assurer à ses agents des pensions de retraite. 11 ne s'agissait que de retraites civiles', mais sans que les tentatives faites aient été sérieusement suivies d'exécution.

L'Assemblée constituante, dans une loi souvent citée du 22 aoi'lt 1790, commence par établir en principe que : « l'État doit récompenser les services rendus au corps social lorsque leur importance et leur durée méritent ce témoignage de reconnaissance ». Ces services, suivant elle, sont de deux sortes : ceux qui viennent de quelque action ou découverte exceptionnelb^ ou méritoire et ceux des fonctionnaires. Ces derniers méritent récompense à raison seulement de leur durée. Ainsi tout fonctionnaire qui a un certain âge

1. Pour les militaires, on av.iit V Hôtel des invalides qui cutitcaait 7000 places et recevait beaucoup d'ofCciers.

RETRAIT us

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et dont les services ont duré un certain temps, a droit à une pension de retraite. La loi ajoute toutefois qu'une somme annuelle de douze millions est alTecloe â récompenser ces services, dont dix millions serviront aux pensions. Les plus anciens en titre seront servis d'abord, les autres « auront l'expectative avec l'assurance d'être les premiers servis successivement )>. Cette loi ne fut guère mieux exécutée que ne l'avaient été les ordonnances de l'ancienne monarchie sur ce sujet.

C'est une administration spéciale, celle de l'enrejjistrement et dos domaines qui, en l'an IV, voulut procurer à ses agents des retraites assurées et obtint dans ce but un décret particulier, c'est-â-dire restreint à ses seuls employés, comme étaient les anciennes ordonnances royales, lequel portait qu'une caisse spéciale serait établie dans ce but et alimentée par une retenue de I p. 100 sur les appointements.

Cette règle fut étendue successivement à d'autres administrations, mais la retenue fut relevée et portée bientôt à 5 p. 100. Malgré ce relèvement, les diverses caisses furent bientôt hors d'état de payer les pensions qu'elles avaient promises et elles demandèrent le secours du gouvernement. La loi de finances de 1810 leur alloua ainsi 1 060 bOO fr. à titre de subvention temporaire, mais ce temporaire se renouvela chaijue anuée; de plus, la subvention alla croissant avec les besoins. En 1838, les vingt caisses existanles servaient environ 16 millions de pensions et elles possédaient 2UOO00 francs do rente. Los >?uliventions de l'État s'élevaient à 7 millions, soit à près de moitié du chiffre total dos pensions servies. Elles étaient arrivées après de 12 millions lorsque fut rendue la loi du 13juinl8o3, encore en vigueur aujourd'hui, et qui règle à nouveau tout le système des pensions civiles. (Une loi de 1831 avait réglé les pensions militaires )

Cette loi, pour procurer au Trésor quelques avantages immédiats, le greva pour l'avenir d'une charge illimitée dont aujourd'hui encore nul ne peut prévoir le chifl're. Elle décida que les fonds de toutes les caisses de retraites seraient versées au Trésor, lequel, en échange, se chargeait seul des pensions présentes et futures. Ces pensions seraient acquises suivant des conditions d'âge et de service marquées par la loi. Ainsi il n'y a plus aucune proportion entre les chill'res des pensions dues par l'État et les retenues faites sur le traitement des fonctionnaires. Les retenues figurent au budget des recettes et les pensions, sont inscrites au budget des dépenses sans aucune corrélation entre les

unes et les autres. C'était d'ailleurs le système adopté déjà pourlos pensions militaires. Le danger d'un pareil système est évident. Lorsqu'on ne peut engager une dépense sans voter en même temps la recette nécessaire pour y faire face, on est encore retenu, tandis qu'on ne l'est point lorsqu'il s'agit d'une dépense payée sur la masse générale des fonds inscrits au budget. Or, comme les pensions sont prises sur ce fonds indivis, le législateur montre peu de souci de les restreindre; au contraire, des considérations politiques le font accroître le nombre des fonctionnaires, accroître les traitements et multiplier les mises à la retraite, en sorte que le fonds des pensions civiles tend à s'accroitre de plus en plus. Quant aux pensions militaires, on' n'a cessé de les augmenter aussi. Les chiffres viennent d'être sensiblement relevés il y a quelque années, en même temps que le riombre des admis aux écoles militaires était fort accru. Ce sont deux éléments, le second surtout, qui ne feront sentir leur effet que plus tard. Voici cependant et dès à présent quel est le chiffre des pensions civiles et militaires à la charge du budget. Nous donnons le compte figurant au budget de 1891 tel qu'il résulte de la loi de finances du 20 décembre 1890 (Journal ofjiciel du 27).

Peusions militaii'os de la guerre.

— — lie la marine.

— civiles

Fr.

B. — SlTU.\TI0-N ACTUELLE. — (LcS petites

fractions au-dessous de 1000 fr. ont été négligées.) Avec divers suppléments : pensions aux décorés et médaillés militaires (elles s'ajoutent aux pensions ordinaires), pensions spéciales aux magistrats révoqués en 1881, etc., on arrive à un chiffre de pensions viagères de 220 941 000 francs.

A côté du chiffre des dépenses, voici celui des receltes ;

Fr.

Ueteime sur lasolile ili' l'armée tie terre. 4.7.i8.000

— — — lie mer.. 3.334.000

— sur les ti-ailenients civils 24.465.000

Ainsi, le Trésor paye 220 millions et en reçoit 32. Il paye pour pensions civiles 63 20oOOO francs, alors qu'il iierçoit en retenue sur les traitements civils 2i 40:i000 fr., soit un peu plus du tiers de ce qu'il paye et il paye en pensions militaires pour les deux armées de terre et de mer 149038 000 francs, alors qu'il ne tire des retenues faites sur les soldes que 8 082 000 fr. ou un peu plus du vingtième de sa dépense. On voit qu'il n'y a

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aucune proportion entre les pensions payées et les retenues qui sont réputées devoir y fournir.

Peut-on dire au moins ((uc ce système de pensions, si onéreux pour les contriljuables, contente les fonctionnaires au prolit duquel il est établi"? ISullement. Ils lui adressent des reproches très fondés. La pension, actuellement, n'est ac(iuise qu'à un certain àijc et a]irès un certain temps de service accompli. Service et âge varient suivant qu'il s'agit du service militaire ou du service civil, et, dans ce dernier, suivant que l'on est du service actif ou du sédentaire, et il convient de faire remarquer que cette dernière distinction, faite par décret, est tout arbitraire; ainsi, dernièrement, on a fait passer dans le service actif les instituteurs qui, jusque-là, n'y étaient pas. Mais, dans tous les cas, qu'un fonctionnaire ou qu'un militaire vienne à mourir quelques jours avant sa retraite, comme il n'a aucun droit acquis, il laisse sa famille sans ressource, car le droit de la veuve ou des enfants à la pension n'existe que si le décédé, mari ou père y avait droit lui-même ou s'il a perdu la vie à l'occasion du service. En dehors de ces cas (le second très rare dans le service civil), la famille n'a rien à réclamer et cependant le défunt avait subi une retenue sur son traitement pendant trente, quarante ans peut-être. Tout cela est perdu pour les siens parce qu'il est mort quelques jours trop tôt.

Bien plus, un fonctionnaire civil révoqué perd tout droit à la pension. Il a servi trente, quarante ans et subi tout ce temps la retenue, une révocation, qui peut être arbitraire, efface tout et le laisse sans ressource, en même temps qu'elle fait profiter l'État des prélèvements faits sur son traitement. Les militaires, du moins, ont la propriété de leur grade et ne peuvent le, perdre que dans les cas marqués par la loi et après jugrnunit do leurs pairs.

C'est aussi au sujet des retraites civiles que se produit cette choquante inégalité : voici deux fonctionnaires (jui se retirent à soixante ans d'âge avec le même grade. L'un est au service depuis trente ans, l'autre depuis quarante-deux ans, le second a donc subi la retenue douze ans de plus que le premier, et il reçoit la même pension. Tous deux seraient morts à deux mois de distance, le second un mois avant son âge do soixante ans, le premier un mois après, la veuve du premier recevrait la pension, la veuve du second n'aurait droit à rien et pourlant son mari avait douze ans de service de plus que son collègue et avait subi une retenue plus forte.

Ce sont ces dispositions extrêmes et peu justes de la loi qui ont contribué à répandre la pratique fâcheuse des certilicats de complaisance. Comme les infirmités contractées au service i)ermettent de prendre sa retraite avec un âge moindre et moins de service, on trouve souvent dos médecins qui, avec la complicité dos chefs, délivrent au fonctionnaire usé prématurément un ccrtiticat constatant des infirmités qu'il n'a pas. D'autre part, comme la retraite est en rapport avec le grade que l'on occupait en dernier lieu et qu'elle n'est due cependant à ce taux que si l'on a exercé le grade un certain temps, on confère et dans le militaire et au civil des grades ou des fonctions à des gens que l'on sait être incapable de les remplir, mais en vue seulement d'améliorer leur retraite. Ce sont là sortes de complaisance qui semblent innocentes et sont passées dans les habitudes; personne n'a souci des inconvénients qui en résultent pour le service et de la charge en résultant pour le Trésor.

C'est pour couper court à ces mauvaises pratiques, pour mettre fin aux injustices du régime actuel et ensemble pour soulager le Tl■é^or qu'un projet de loi portant organisation nouvelle du système des pensions civiles (on ne touchait pas aux iiensions militaires) a été soumis au Parlement vers 1880.

C. — Modifications proposkes. — Les auteurs de ce projet ne touchaient point au passe nia la situation des fonctionnaires actuels que de leur consentement; ils leur assuraient par suite leur pension comptée d'après la loi de 1853. Ils ne disposaient que pour l'avenir et encore ne songeaient pas à supprimer les pensions, mais seulement à les régler autrement. On aurait établi une caisse spéciale où chaque fonctionnaire aurai ton son compte ouvert. Étaient portées à ce compte les retenues actuellement faites sur le traitement au(iuel l'État ajoutait de G à 8 p. 100 do ce traitement, c'està-dire que le versement se trouvait plus que doublé par l'État. Chaque année le compte était arrêté et les intérêts capitalisés à 4 1/2 p. 100,

Tout fonctionnaire qui cessait ses fonctions après cinq ou six ans d'exercice, avait droit, quel que fût le motif de sa sortie : démission, révocation (sauf la révocation pour indignité ou concussion) à toutes les retenues ca])italisées faites sur lui. S'il quittait par suite de blessures graves reçues an service, il avait droit à la fois aux retenues et aux subventions toujours accrues des intérêts. .\vaient droit au même compte les veuves ou eufiints du fonctionnaire mort eu activité

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(leservicecinq ans au moins après son entrée.

Après vin^'t-cinq ou trente ans de service le fonctionnaire avait droit à sa retraite, mais sans pour cela être obligé de quitter sa place.

Le compte auquel avaient droit le fonctionnaire ou ses ayants cause leur était rerais en un titre de rente viagère ou de rente perpétuelle suivant leur demande. Ces rentes étaient incessibles et insaississables.

Quant à la gestion des fonds, elle était ainsi faite : les retenues et subventions versées à la caisse spéciale étaient employées par elle, soit en rentes sur l'État, soit en prêts aux départements et aux communes, soit en valeurs proposées par la direction générale de la caisse.

Un fonds de réserve était iHabli qui supportait, avec les pertes sur la Ijoniiicalion des intérêts, les frais d'administration de la caisse. La caisse pouvait être autorisée, par décrets spéciaux, à gérer les caisses spéciales érigées en faveur de leurs employés par les départements et par les communes.

Les auteurs de ce projet n'avaient pas de peine à montrer quels avantages il procurait au Trésor pour l'avenir. On saurait désormais à (luelles charges on devrait faire face; puis les subventions seraient sensiblement moindres que la somme à payer actuellement pour pensions, et cnlin on évitait le fâcheux résultat actuel des retraites par anticipation. Quant aux fonctionnaires, l'avantage pour eux était encore plus sensible, puisqu'après cinq ans de présence, ils avaient la propriété des retenues faites sur eux, et que leurs veuves ou enfants, s'ils venaient à mourir après ce délai, recevraient, non seulement les retraites, mais la subvention. Quant au résultat définitif, à savoir le chiffre des pensions, il se trouvait la plupart du temps supérieuràce qu'ilest aujourd'liui et lesveuves recevaient moitié de la pension de leurs maris au lieu d'en recevoir le tiers.

Un projet si juste fut cependant repoussé. On donna pour raison la surcharge qui, pendant un certain noml)re d'années, en résulterait pour le Trésor, puisqu'il devrait à la fois payer les pensions actuellement ducs et celles mêmes dues dans l'avenir aux fonctionnaires déjà en exercice et ensemble faire les versements pour les fonctionnaires nouvellement nommés.

On continua donc et on continue encore à suivre le régime établi par la loi de 1853 et dont un spécialiste fort au courant de la question, M. de Gourcy, a pu dire : « Promettre comme fait l'État, des pensions sans rien réserver pour y faire face et en comptant sur les ressources infinies du budget, c'est une

monstrueuse erreur économique, mathématique et financière ».

L'État peut toutefois, sans commettre la même erreur, rendre aux particuliers un service analogue à celui qu'il leur a rendu avec les caisses d'épargne, c'est d'offrir non seulement à ceux de ses fonctionnaires qui ne profitent pas de la loi de iSo'3, mais aux personnes de condition modeste, quelle que soit d'ailleurs leur profession, sa garantie pour recevoir leurs épargnes, en faire emploi et leur servir le revenu accumulé et accru des intérêts sous forme de retraite pour la vieillesse. Ce que l'État donne ici, c'est la sécurité; les petites gens qui versent entre ses mains peuvent être assurées que leur argent ne sera pas dissipé et qu'elles le retrouveront sous la forme et avec l'utilité qu'ils ont souhaités . C'est le résultat que s'est proposé d'atteindre la loi du 18 juin 18jO en instituant la Caisse des, retraites (aujourd'hui Caisse nationale des retraites) pour la vieillesse.