Des droits d'enregistrement en France depuis

A. — Des lois constitutives de l'enregis-

TREME.NT.

L'Assemblée constituante, sur les propositions du ciimité de l'imposition, plaça au troisième rang, dans son plan d'édifice fiscal nouveau, un droit sur les actes, un timbre, un droit sur la mutation de propriété, avec des tarifs gradués, de manière à soulager le pauvre. Elle entrevit, peut-être d'un peu loin, la grande importance des ressources que l'accroissement des transactions devait procurer à la République modèle qu'elle voulait établir, parune refonte desdroits sur les actes, sur les mutations, sur le timbre et également la nécessité de graduer ces droits pourrie pas accabler le pauvre. Le défaut essentiel des droits d'enregistrement et de timbre, comme de la plupartdes impôts indirects, est de ne pus être pr-oportionnels. En loutcas, c'est à celle assemblée que revient l'initiative d'avoir doté la France d'un instrument fiscal de picrnier ordre, tel qu'aucun Etat n'en possède un par'eil, lel qu'il a pu rendre a la nation en 1816 et en 1871 des ser'vices sans précédent. De 47 millions le rendement des droits d'enregistrement, de timbre, d'hypothèque, de grelfe, est passé, en moins d'un siècle, à plus de 700 mdlions, cbill'r'e supérieur à la totalité des recettes de l'ancienne monarchie en 1780. La raison principale d'un tel progrès dans la producti-

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vite de l'inipùt ne saurait être fiscale. H ne tant pas l'atlribuer aux lois, fort remarquables au surplus, de l'Assemblée constituante et du Directoire, sur l'enregistrement et le timbre, mais à l'habile adaptation de ces lois au développement de la richesse en France, spécialement aux progrès de l'agriculture et à la plus-value de la propriété foncière.

L'organisation, dont l'.Asseinblée constituante a posé les bases, a pu suffire aux divers changements survenus dans la condition économique de la France depuis 1780 et aux épreuves politiques qu'elle a dû supporter soil à l'intérieur, soit à l'extérieur. A chaque crise, du dedans ou du dehors, sans épuiser la nation, sans révoller le contribuable, sans des excès ni des rigueurs, ni des injustices comparables à celles qui ont tant contribué à la chute de l'ancien régime, l'enresistrement a pu fournir à l'Etat des ressources toujours croissantes, croissantes au delà de toutes prévisions.

Les lois constitulives de l'enregistrement sont au nombre de trois : 1» celle des 5 et 19 décembre 1790; 2° celle du 22 frimaire an VU; 3° celle du 2.ï ventôse sur le notariat. 1" La loi organique du 19 décembre 1790 abolit tous les droits antérieurs, prescrit l'enregistrement des actes des notaires et des huissiers, des jugements et des actes sous seings privés, indique dans quels délais, répartit actes et jugements en diverses classes de manière à être soumis à un droit proportionnel quand il y a mutation de propriété et d'usufruit, ou fixe, d'après un tarif gradué, étabht un droit particulier payable dans le délai de si.x mois pour toutes successions, définit les obligations spéciales des notaiies, huissiers, gi'efliers des tribunaux, statue sur l'enregistrement des actes administratifs, édicté les tarifs divers de perception des droits. Celte loi, imparfaite à plusieurs égards, parce qu'elle n'était pas assez précise ni assrz ligoureuse (juant à la perception de l'impôt, accomplissait néaniuoins une véritable révolution fiscale dans le fond et dans la forme; elle ne pouvait venirqu'après l'abolition complète des droits féodaux.

2° La loi organique du 22 frimaire an VII, l'un des instiuments fiscaux les plus redoutables qui soient sortis du cerveau humain, résumé incomparable de toutes les conceptions de l'ancien régime et de toutes les aspirations de l'esprit de la Uévolution. Cette loi a développé les principes posés par la précédente, mais surtout elle a apporté une classification supérieure, un plan fiscal prodigieux, une précision merveilleuse pour l'époque dans la connaissance pratique des afl'aires, précision telle qu'a un siècle de

distance, npi-ès des transformations extraoïdinaires, ce chef-d'œuvre de la fiscalité suffit encore. Toute la loi de 1790 a été complétée et ipfondue, suTtoul quant à la perception de l'impôt. L'Assemblée constituante s'était préoccupée, avant tout, de l'établissement de l'impôt ; la loi de frimaire an Vil a envisagé, avant tout, le rendement. De 1790 à 1798, ce rendement avait été presque illusoire; la France s'était déshabituée de payer l'impôt. C'est à assurer ce payement que la loi nouvelle s'est attachée. C'est ce qu'établit nettementle rapportdeM. Duchatel(delaGironde), père du ministre du roi Louis-Philippe, au Conseil des Cinq-Cents.

Titre P''. — De l'enregistrement, des droits et de leur application. — Dans ce titre les principes de la loi de 1790 sont rappelés.

Titre 11. — Des valeurs sur lesquelles li: droit proportionnel est assis et do l'expertise. — Titre nouveau et très important où la matière fiscale est suivie avec une telle perspicacité, sous ses diverses formes, ijue les prévisions de 1798 ont pu, en général, correspondi-eaux divers changements survenus pendant un siècle. L'article 14, dans ce titre, est consacré à la propriété, à l'usulruit et à la jouissance des biens meubles. Il indique comment, pour ces biens, la valeur est établie. Baux, prix annuel ; créances et quittances, capitaux exprimés dans les actes, marchés et traités, piix ou évaluation des objets; ventes et transmissions à titre onéreux, le prix et les charges rentes diverses, le capital conslitué ou aliéné, ou vingt fois la rente perpétindle et dix fois la rente viagère; cessions et transports, le prix; transmissions à litre gratuit, la déclaration des parties sans distraction des charges : jugements, le capital des sommes avec intérêts et dépens. L'usufruit est évalué à la moitié de la propi iété.

Nota. — A cette époque les biens rnobiliei-s avaient moins d'importance que les immeubles. La loi n'accorda aucun contrôle ni droit d'expertise à l'enregistrement pour les biens mobiliers. Cette tradition s'est maintenue jusqu'en 1871.

Les articles 13 à 19, du mèrne titre, sont relatifs aux évaluations des immeubles : baux, prix annuel et charges; rentes perpétuelles viufjt fois la rente elles charges; baux à vie dix fois la rente et les charges ; échanges, le revenu nuiltiplié pai' 20 et les charges; ventes, le prix elles charges; pour les transmissions à titre gi'atuit, entre vifs ou par décès, vingt fois le produit ou le prix des baux, sans distraction des charges et dix fois seulement pour les transmissions d'usufruit. La réunion de l'usufruit à la propiii'lé ne ilcnne lieu à aucun droit, mais le dioit est dû pour la réunion de

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la propriété à l'usufrnil; riroil pour l'administration de tleniaiider l'expertise pour toute transmission d'immeuble à titre gratuit ou onéreux. S'il }' a une (lill'érencc de valeur en plus, le droit de mutation sera toujours dû, quelquefois avec double droit.

Nota. — La loi du 23 août 1871 a appravé ces prescriptions, notamment le produit ou les revenus des immeubles ruraux se multiplient par 2o au lieu de 20.

Titre III. — Dt'lais pour V enregistrement des actes et déclarations. — Les délais accordés aux officiers publics sont très courts. Ils varient de: buissiers, quatre jours; notaires, dix jours ou quinze; vingt jours, actes judiciaires; les déclarations successorales six mois, les actes sous seings privés dont l'enregislrement est obligatoire, trois mois, avec double droit en cas tle retard.

Titre IV. — Bureaux où les actes et déclarations doivent cire enregistrés.

Titre V. — Payement des droits.

Titre VI. — Des peines poiir défauts d'enregistrement, omissions, fausses déclaratiu7is, contre-lettres. — Ces peines varient du demidroit en sus, au double et au triple droit. Elles ont été encore augmentées en 1871.

Titre VII. — Des obligations des notaires, huissiers, oreffiers, secrétaires, juges, arbitres, administrateurs, officiers publics, fonctionnaires, receveurs et parties. — La tenue des répertoires par les nolaii'es et les buissiers, obligation fondamentale pour le notariat, a été prescrite par ce titre. Cette obligation fiscale a eu de grandes et beureuses conséquences à tous points de vue.

Titre VIII. — Droits acquis ctjyrescriptions.

Titre IX. — Poursirites et instances.

Titre X. — Fixation des droits.

§ 1 à 7. — Droits fixes variant de 1 franc à 2o francs. — Ces droits ont été tous augmentés de moilié en 1871.

§ I à 8. — Droits proportionnels sur les valeurs calcifiées comme il est dit ci-dessus, variant de 0,2;) à b p. 100, principaux droits : I. Q,2'6 p. 100 les baux et les mutations par décès en propriété ou usufruit de biens meubles en ligne directe (voir la note qui suit); — II. AO.iiO p. 100, loules lesquitlances et libél'ations, les cautionnements, contrats d'assul'ances, adjudications concernant l'État; cessions d'actions mobilières; — III. A 1 p. 100 adjudications de travaux, obligaliuns, traiisaclions, Iransporls ; niutalions de biens immeubles en ligne directe; — IV. 1,25 p. 100, donations de biens meubles en ligne directe, moitié par contrat de mariage : mutations par décès de biens meubles entre collatéraux et non parents; 2 p. 100, écbanges d'immeubles, constitutions de rentes, ventes de

biens meubles ; — 2,50 p. 100 donations entre vifs de biens meubles entre collatéraux etiion parents, moitié par contrat de mariage; donations entre vifs de biens immeubles en ligne directe, moilié par contrat de mariage; transmissions entre époux de biens immeubles par décès; 4 p. 100, ventes et adjudications de biens immeubles à litre onéreux, baux perpétuels d'immeubles, parts d'immeubles licites, soultes de partages et licitations;

— y p. 100, mutationsdebiensimmeubles entre collatéraux et non parents; donations entre les mêmes de biens immeubles, moilié par contrat de mariage.

Plusieurs observations importantes sont i'i faire sur les droits proportionnel?. D'une manière générale, ils n'ont varié que pour les mutations a titre gratuit; mais ces mutations, eu égard aux progrès de la richesse et du mouvement des idées, méritent une attention particulière : 1° Le droit pour les baux a été ramené à 0,20 pour les années cumulées; 2" pas de changement pour les hbérations, obligations et traités; 3° ni pour les ventes mobilières et les constitutions de renies; 4" ni pour les ventes d'immeubles, sociétés, licitations. Le droit de 4 p. 100, porté à 5 '/, p. 100 avec celui de transcription, plus un, deux, deux décimes et demi, a été toujours fort lourd; il est devenu intolérable.

Le grand changement a eu lieu pour les mutations à titre gratuit. — a. Suivant une tradition de l'ancienrégime, dont on retrouve la trace dans le code civil, la propriété mobilière était tenue comme ayant moins de valeur que la propriété immobilière. De là, les différences dans le taux des droits de mutation. Ces différences ont disparu depuis 18,'iO.

— b. Les donations par contrat de mariage ont été de tout temps favorisées; cette faveur existe encore. — c. Pas de changement pour le taux des droits de mutation en ligne directe, 1 p. 100. — d. Mais en ligne collatérale et entre non parents tout a été modifié par la loi de 1832. Entre non parents (sauf pour les époux) le droit de niutatiou a été porté à 9 p. 100, biens immeubles ou meubles, plus les décimes; la ligne collatérale a été fractionnée en trois degrés : premier degré, frères et sœurs, oncles et tantes, neveux et nièces, 0,oO meubles et immeubles, plus les décimes; di.'uxienie degré, autres parents jusqu'à cousins germains, 7 p. 100 ; troisième degré, tous autres parents, 8 p. 100 : par contrat de mariage 4,o0, 0, 0,50 p. 100 plus les décimes.

Ces changemenls présentent beaucoup d'intérêt, parce qu'ils peuvent expliquer et préparer des modilicalions plus radicales encore. — Nous aurons lieu do les examiner dans la dernière section de cet article, àpro-

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pos des réformes inévitables dans les droits d'enregistrement.

Titre XI. — Actes à enregistrer gratis ou en Ji-bet. — Les actes en débet peuvent donner lieu à un recouvrement ultérieur.

Titre XII. — Rapports de la loi avec les précédentes.

Telle est cette grande loi qui subsiste encore presque entière et qui doit être considérée comme le chef-d'œuvre de l'esprit fiscal. Bien que sortie du mouvement de la Révolution, dont elle reflète les origines et les véritables tendances, elle est cependant tout empreinte de l'ancien régime; elle correspond au côté pratique et matériel de la Révolution, qui a été défiguré et mal saisi; il y a un abîme entre la loi de frimaire an VU et la déclaration des Droits de l'homme. C'est que les percepteurs d'impôts, chargés de pourvoir aux besoins de l'État, ne peuvent vivre dans l'idéal.

3° La troisième loi constitutive de l'enregistrement est celle du 27 ventôse an IX sur l'organisation du notariat. Les actes se divisent en deux classes : actes authentiques, reçus par des notaires et jouissant de l'authenticité; actes sous seings privés. La loi de l'790 avait déjà astreint les notaires à l'enregistrement immédiat de leurs actes. Les notaires ont été aussi constitués en véritables percepteurs de l'impôt. Dans aucun État le notariat n'a l'importance et le caractère dont il jouit en France. Il forme une institution essentiellement nationale; aussi laloi organiquede l'institution a-t-tlleeu une influence considérable sur la pratique et le succès des deux lois constitutives de l'enregistrement.

B — Des règles générales de la matière

FISCALE POUR l'eNREGISÏREME.NT.

Les éléments principaux de la matière fiscale avaient été reconnus et indiqués dans la législation fiscale antérieure à 1789, mais sans la piécision, la méthode et la rigueur qui devaient caractériser la législation nouvelle.

Voici ces éléments : a. tout acte ou écrit se référant à l'activité économique des citoyens doit être enregistré afin de recevoir une certaine publicité et d'être conservé dans l'intérêt privé et public; 6. si cet acte ou écrit contient une mutation ou changement dans la richesse, il doit être prélevé un droit proportionnel sur la valeur transmise ; si le droit n'est pas proportionnel, l'acte, à raison de son importance, supportera un droit plus ou moins élevé; c. l'un ou l'autre droit seront susceptibles d'être augmentés d'après les besoins de l'État, d'après le môme principe que les autres impôts, mais avec plus de facilité; d. cette augmentation pourra être efTec-

tuée soit au moyen de décimes variables ou permanents, soit au moyen de modifications dans la tarification des actes écrits, au double point de vue de la fixité et de la proportionnalité ; e. tous les actes émanant des officiers publics sont soumis obligatoirement à l'enregistrement dans un délai fixe; ces officiers sont responsables des droits, ce qui les constitue percepteurs; f. les actes sous seings privés contenant mutation de propriété foncière sont placés dans les mêmes conditions, avec sanction du double droit en cas de retard; pour les autres, aucun usage n'en pourra être fait avant l'enregistrement; h. le droit d'enregistrement n'est pas dû seulement sur l'acte, mais sur le fait de la mutation, pour la propriété foncière, et, dans certains cas, pour la propriété mobilière, d'oii droit pour l'État de contrôler la réalité des mutations, non seulement quant à leur sincérité, dont le défaut est puni du triple droit, mais dans leur correspondance directe avec la valeur; par suite l'État expertise les biens transmis, entre vifs ou par décès, et prélève le droit de mutation sur leur valeur réelle, même si cette valeur dépasse le prix sincère des aliénations; en ce cas l'enregistrement n'est plus que la formalité qui prélève l'impôt de mutation ; /. le droit d'enregistrement devient dés lors un impôt périodi^jue sur la propriété foncière au profit de l'État; il constitue une des ressources de l'État, une sorte de compensation payée par le propriétaire pour les avantages de la propriété et les garanties dont elle jouit; à ce point de vue le droit de mutation revêt un caractère démocratique et social ; m. lesjugements de divers tribunaux sons enregistrés comme dès actes; ainsi tous les mouvements de la richesse constatés par des actes, ou relatifs à la propriété foncière, sont soumises à l'enregistrement ; plus tard une partie des mouvements de la richesse mobilière a été placée dans la même condition; n. les retards donnent lieu à un droit double, la fraude, les omissions à un droit triple; o. aucun acte ne peut être produit devant les tribunaux, sans avoir été enregistré; p. l'État possède, en outre, le droit, au cas de mutations secrètes, pour lesquelles il n'existe aucun acte apparent, de considérer certains faits comme preuve de la mutation et d'exiger l'impôt double et par fois triple; q. dans les mutations entre vifs les charges s'ajoutant au prix, elles ne se défalquent pas dans les mutations par décès, parce que le droit est dû sur l'intégralité de l'objet transmis.

D'après la nature de ces éléments, la législation fiscale est en rapport intime avec la législation civile, puisqu'elle a sous son action

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lous les ados ou changements Je la richesse. Qui dominera dans ces rapports? C'est la question la plus grave et la plus curieuse de renregislrenienl. En thèse générale, il a été reconnu que la législation civile devait dominer: en fait, vu le caractère impéiatif de l'impôt, bien des eiïorts ont été faits pour faire prévaloir les besoins du fisc, c'est-à-dire la législation fiscale. De là les quatre grandes règles posées par Chnmpionnière et Rigaud dans leur remarquable Traitt' des droits d'cnrcyistrement : a. Le droit n'est dû sur un acte qu'autant que la quotité en a été expressément déterminée. Cette légle a eu pour but délimiter les prétentions du fisc. — b.Le droit proportionnel n'est exigible que sur une convention parfaite. Application des principes des obligations. — li. Application d'un elfet actuel. Ce qui estincertain n'existant pas, il n'y a pas de matière fiscale. — e. Une même disposition ne peut donner ouverture qu'à un droit. Cette dernière règle a une très grande portée en matière d'enregistrement. Ainsi, dans une vente, le (>ayefnent du prix ne donne pas ouverture au droit de quittance.

L'application de ces diverses règles a donné et donne encore lieu à d'innorabiables litiges, ce qui nous conduit à nous occuper de la perception des droits et de la grande administration (jui eu est chargée.