Système continental. — Ses origines

Dangers qa'il présente.

Les choses se sont passées tout autrement sur le continent européen. La, les particuliers ont longtemps hésité à se lancer dans les entreprises destinées à faciliter les voyages et les échanges; ils ont pendant de longues années manqué de confiance dans l'avenir des chemins de for, et ils ont attendu que leurs gouvernements se chargeassent de la direction, parfois même de l'exécution des travaux publics.

L'apathie individuelle dont les Français et les habitants des autres contrées continentales ont fait preuve, ainsi que leur propension à laisser l'Élat (voy. ce mot) devenir le grand entrepreneur des canaux, des jioits et des chemins de fer, s'expliquent historiquement : d'une part, en effet, les actions des hommes s'enchainent les unes aux autres et produisent de lointaines conséquences; d'autre part, il y a une étroite connexité entre le développement économique d'une nation et sa situation politique. Or, jusqu'aux premières années du siècle où nous vivons, les simples citoyens, écrasés par

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l'omnipotence de l'État, entravés pardcspriviléges et des règlements surannés, étrangers à. la pralifiue de l'association, manciiianl enfin de capitaux, étaient incapables d'entreprendre des ouvrages dil'licilos et coûteux. Le commerce était d'ailleurs trop limité pour qu'ils pussent espérer en retirer des bénéfices appréciables, et si certaines entreprises paraissaient répondre à l'intérêt général, ils se tournaient vers l'État pouiqu'il en fit les frais. Ue leur cùté les gouvernements ne disposaient que de ressources restreintes, etleur crédit était précaire ; aussi hésitaient-ils beaucoup à prendre la charge de travaux dont, à la rigueur, on pouvait se passer. Leur attention n'était-elle pas au surplus absorbée par les combinaisons changeantes d'une politique sans cesse à la recherche d'agrandissements territoriaux.'Dans tous les pays, sauf l'Angleterre, le souverain disposait librement de l'argent de ses suji'ls, il fixait à son gré la nature et la quotité des impôts, son trésor se confondait avec celui de son peuple, et bien faibles étaient les fonds qu'il trouvait le moyen de consacrer aux œuvres fécondes de la paix : en France, par exemple, le crédit dont, à la veille de la Révolution, disposait l'administration des ponts et chaussées ne dépassait pas annuellement a millions de livres, non compris, il est vrai, le produit de la corvée. Mais lorsque l'Europe, après la terrible série des guerres de la Révolution et de l'empire, commença à respirer, les idées étaient bien changées. L'Etat ne se confondait plus avec le monarque ; les citoyens se considéraient comme ayant des droits non seulement au maniement des affaires publiques, mais encore au bon emploi du produit des contributions; et les Chambres, organes de l'opinion des électeurs et investies du mandat de voter le budget et de régler les dépenses, insistèrent pour que les contribuables fussent en quelque sorte indemnisés de leurs sacrifices par l'exécution de travaux utiles au pays. Le pouvoir exécutif céda volontiers à leur disir, car il jugea que les entreprises ([u'onlui demandait ne pou valent i(u'accroitre sa popularité et son influence. .\vec les progrès (le l'industrie, de la richesse et surtout de l'esprit démocratique, les populations se montrèrent de plus en plus exigeantes ; l'amélioration des moyens de transports, ou, suivant l'expression consacrée, de l'outillage national, devint un programme banal; pres- (jue tous les gouvernements furent de la sorte cntrainés peu à peu à grever leurs budgets de lourdes dépenses, et ils multiplièrent les emprunts, afin de hâter l'achèvement des travaux publics. 11 a été calculé que pendant

les exercices 1883 à 1888, les six principales nations du continent : l'.MIemagne, l'.Vutriche, l'Espagne, la France, l'Italie et la Russie, ont consacré à cet objet 7100 millions de francs, et si dans certains pays, notamment en France, on commence à résister à l'entrainement, dans d'autres, comme l'Italie et r.VUemagne, on continue de s'y abandonner.

Le système suivi sur le continent a eu pour premier inconvi'nient de compromettre les finances publi(|uos et de nécessiter des augmentations d'impéts. Les peuples ont, il est vrai, eu l'avantage de voir une portion de leurs contributions servir à la construction de chemins de fei', de routes et de canaux, à l'agrandissement des ports et à la rectification des rivières ; mais combien ils ont payé cher cet avantage ! L'État est, en effet, plus mal placé que l'industrie privée pour apprécier sainement l'utilité réelle que présentent les entreprises projetées ' ; la question de dépense ne l'arrête guère, c'est un fait d'expérience universelle qu'il construit et exploite plus chèrement que les compagnies particulières. .\vec son étalmajoi' d'administrateurs et d'ingénieurs et son armée d'agents subalternes qu'il ne trouve jamais assez nombreuse, avec son formalisme bureaucratique, avec ses tendances à l'uniformilé et à la perfection technique, il ne s'ingénie pas à apporter de l'économie dans l'exécution des travaux, ni à en tirer plus tard tout le profit qu'ils seraient susceptibles de donner. .\u vrai, l'État est essentiellement un organisme politique ; il place donc au premierrang de ses préoccupations ce qu'il croit être l'intérêt gouvernemental, et pourvu qu'il satisfasse les parlis qui détiennent ou qui convoitent le pouvoir, pourvu qu'il procure aux populations des satisfactions dont se ressentiront les élections, il s'applaudit d'avoir mené à liii'U ses plans, quand même ils ont pour effet de rapporter jieu dans le ])résent et de réserver <à l'avenir de graves embarras.

L'État se laisse d'ailleurs toucher par des arguments qui ne peuvent avoir de prise (jue sur lui. Les adversaires d'une ligne ferrée ou d'un canal objectent-ils, par exemple, qu'on ferait mieux de ne pas les établir, parce que le pays où ils sont projetés est pauvre, peu peuplé et que l'industrie y est aussi arriérée que l'agriculture '.' L'État n'en décide pas moins sa construction, par le motif qu'il n'est pas juste que les provinces riches et commerçantes soient seules dotées de voies de communication i)erfectionnées. D'autres

I. V. ù ce sujet le célèbre article de Dupuit (voy. ce nom) : De la uk^l-iik di i.'l'tilitk dfs travaux puuucs (Afftiaies des Ponts-i-t-Chaussées).

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fois, il veut alti^nuer une crise locale et il entreprend un ouvrage dont l'utilité est contestable, afin d'avoir une occasion de distribuer des salaires à la classe ouvrière. Il craint aussi d'être accusé de favoriser certaines parties du territoire plus que d'autres, et, afin de fournir la preuve de son impartialité, il ouvre des chantiers sur beaucoup de points à la fois, quoiqu'il saclic que les travaux seront de cette façon plus longs et plus dispendieux. 11 se reprocherait également d'affecter à quelques grands ports ou aux lu'incipaux fleuves la presque totalité des crédits dont il dispose, et il les éparpille entre une quantité de ports et de rivières secondaires, ce qui répond pourtant moins bien à l'intérêt national. Enfin, lorsqu'il n'est pas douteux qu'un chemin de fer en projet sera sans trafic ou qu'un port qu'il s'agit d'améliorer est en dehors du courant commercial, l'État affronte néanmoins la dépense, parce qu'il ne manque pas de gens pour lui jiersuader que si l'utilité directe du travail est nulle, son utilité indirecte sera considérable; ils jiarlentde l'abaissement des prix de transport, de débouchés nouveaux, de plus-value pour les propriétés de la région, et l'État est ébloui par ces raisons qui trop souvent ne sont que captieuses.

G. Procèdes suivis et résultats obtenus en France.

Parmi les gouvernements européens, aucun n'est à l'abri des reproches qui précèdent. Plusieurs, tels que ceux de la Russie, de la Suède, de la Norvège, ont eu un motif sérieux d'exécuter directement les travaux publics : c'est que leurs populations n'étaient pas assez avancées pour en i)rendre l'initiative. Mais d'autres, comme ceux de l'.^Uemagne et de la Hongrie, sont entrés en lutte contre l'activité individuelle et ont de plus en plus accapaié la construction et l'exploitation des voies ferrées. En France maintes fautes ont certes été commises, mais l'Etat n'est pourtant pas tombé dans cet excès et il il a obtenu un résultat d'ensemble qui est satisfaisant. Chez nous, en efTet, l'Etat a recherché l'aide de l'initiative privée pour l'exécution de notre réseau de chemins de fer, il n'a construit lui-même qu'un petit nombre de lignes, il a contriijué a la constitution de puissantes Compagnies entre lesquelles est réparti le territoire, et s'il a diminué leurs dépenses par l'allocation de subventions, s'il leur a accordé une garantie d'intérêt, il a obtenu en revanche quatre résultats d'un grand prix : les concessions, au lieu d'être iierpi-tuelles comme en Angleterre et aux Etats-Unis, ne sont que temporaires, clause (lui lui assure le retour dr

voies ferrées d'une valeur immense, dans un délai qui n'a plus qu'une soixantaine d'années à courir ; les économies qui lui sont assurées par ses contrats avec les Compagnies et les impùts qu'il prélève sur elles et sur leurs titres, représentent plus de 10 p. 100 de ses subventions; l'exploitation dos lignes ferrées est soumise à son contrôle, ce qui est une sûre garantie contre l'adoption par les Compagnies de taxes exagérées ou injustes; enfin, toutes les sommes avancées à titre de garantie lui seront remboursées en capital et intérêt à la fin des concessions.

En ce qui concerne les canaux, les rivières et les ports, l'État a d'abord procédé seul à leur création et à leur perfectionnement; mais, depuis une quinzaine d'années, il a fait appel pour ce double objet au concours des populations intéressées et de leurs représentants élus; les conseils généraux et municipaux, ainsi que les chambres de commerce lui font des avances sans intérêt et prennent même à leur charge une part plus ou moins forte de la dépense, à la condition de toucher jusqu'au remboursement complet ou jusqu'à une époque déterminée des droits de tonnage et de quai.

Comment l'État se procure-t-il les ressources nécessaires à l'exécution des travaux publics"? Par l'impôt et par l'emprunt. La prudence conseille de recourir le moins possible à l'emprunt, car si les avantages à attendre de l'ouverture de canaux, de chemins de fer et de routes sont compensés par une augmentation de la dette publique, ils disparaissent en partie. Aussi a-t-il été longtemps de règle pour nos gouvernants que les travaux neufs, si utiles qu'ils fussent, devaient être payés au moins partiellement avec le produit des conliibutions annuelles. C'estainsi quesur lasomme totalede f(l80 millions qui a été consacrée à cette nature de travaux par le gouvernement de Juillet, 490 millions seulement ont été fournis par l'emiirunt, et que le second empire n'y' a affecté que o8o millions prélevés sur des emprunts, contre 88.3 millions provenant de l'impôt. L'Assemblée nationale s'est montrée plus réservée encore, car dans les 713 millions qui ont été dépensés de 1871 à 1877 pour les chemins de fer, canaux, etc., elle n'a fait entrer les fonds d'emprunt que jusi[u'.\ concurrence de 20 millions. Une méthode tonte contraire a malheureusement prévalu chez nous pendant dix ans. à partir de 1878. Le législateur a cru faussement <iue tout travail public accroissait la richesse nationale et que les générations futures pouvaient être astreintes à en supporter les charges. Apres avoir adopté un pian de tra-

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vaux dont la réalisalion complète eût comporté une dépense do près de 10 milliards, il créa un budpet extraordinaire des travaux publics, l'alimenta uniquement par l'emprunt et lit exi'iiil'r au compte de ce luidget pour enviicin 4 milliards d'ouvrages divers. Les dil'licultés liiiancières occasionnées par cette manière de procéder ont été telles, qu'il fallut en 1887 renoncer à imputer sur le budget extraordinaire les frais de confection des travaux publics, et depuis 1888 on y fait face en partie avec les ressources normales du budget; ces frais sont d'ailleurs encore trop élevés, à raison tant de la situation obérée de nos finances que du très faible rendement de la plupart des lignes feirées <iui restent à construire et du i)eu d'utilité' des canaux projetés.