L DÉFINITION ET OBJET DU CADASTRE

Suivant les uns, le mot cadastre viendrait du grec xa-raatî^Kîv, qui signifie distinguer par des points : suivant d'autres du bas latin capitaSy capitastrumy contenance; suivant d'autres encore, de l'italien catastro, qui désignait, dans son sens primitif, les registres de rentes et cens payés aux seigneurs par leurs tenanciers.

Le Dictionnaire de l'Académie définit le cadastre : « Registre public dans lequel la quantité et la valeur des biens fonds sont marqués en détail ». Le rédacteur de V Encyclopédie méthodique des finances en donne la définition suivante : « Registre public qui contient le dénombrement des habitants d'un pays, l'état des biens-fonds que chacun d'eux possède, avec leur étendue et leur estimation, suivant leur qualité et leur produit ordinaire. »

Le cadastre peut être défini, en France, dans l'état de choses actuel : le système d'opérations qui a pour but de déterminer la quantité et la qualité des immeubles d'un pays pour arriver à l'assiette et à la répartition de l'impôt foncier.

On comprend donc sous ce mot cadastre deux opérations distinctes : les travaux de lever de plan, exécutés par les géomètres, et les travaux d'évaluation qui sont confiés aux

agents de l'administration des contributions directes.

Nous croyons qu'on apporterait une grande clarté dans les questions soulevées par le cadastre en le réduisant au rôle suivant : « Délimitation exacte de la propriété immobilière privée ou publique ».

Une fois établi, il doit ser\ir à constituer le titre de propriété et la charge fiscale.

L'opération géométrique est le substratum de l'opération juridique et de l'opération fiscale; mais ces trois opérations doivent rester distinctes.

On distingue deux sortes de cadastres : le cadastre, par masses de culture, qu'on a essayé de 1802 à 1808, et le cadastre parcellaire, établi en 1807.

On appelle parcelle^ en matière de cadastre, toute propriété distincte par sa nature ou par son propriétaire. La parcelle^ dit l'ordonnance du 3 octobre 1821, est « toute portion de terrain qui se distingue de celles qui l'environnent, soit parce qu'elle n'appartient pas au même propriétaire, soit parce qu'elle n'est pas soumise à la môme culture. Les terres contiguës appartenant au même propriétaire et ne différant que par leur assolement, ne forment qu'une seule parcelle, a moins que ces fonds ne dépendent de deux triages distincts ».

La sous-commission juridique de la commission extraparlementaire a remplacé l'expression parcelle par celle « d'îlots de propriété ou unité foncière, constitués par toute étendue de terre contenant une ou plusieurs parcelles contiguës appartenant au même propriétaire et situées dans la môme commune. Ne sont pas considérées comme contiguës les parcelles séparées par des chemins ou des cours d'eau publics. »

n. HISTORiaUE.

Sous des formes et des noms divers, nous trouvons des traces certaines de l'institution du cadastre, dans les civilisations antiques : en Egypte, le cadastre servait à la fois à établir la propriété après les débordements du Nil et d'instrument fiscal.

Les Grecs ont connu les cadastres sous le nom d'a^oYpaçai et BiaYpap-fxaTa.

C'était une sorte de consignation de l'état des propriétés sur des registres fonciers.

A Athènes, les démarques, les chefs des

CADASTRE

différents districts de TAttique étaient chargés de les tenir constamment à jour.

Ces livres, dont l'objet presque unique était de fournir à TEtat un moyen commode de répartir Tlmpôt, ne pouvaient être invoqués comme titres de propriété devant les tribunaux.

A Rome, Servius Tullius ordonna un cadastre qui devait être renouvelé tous les cinq ans. L'empereur Auguste fit faire par les géomètres Zénodoxe, Théodote et Poiyclète, un cadastre de l'empire romain, et leurs travaux, coordonnés à Rome par Balbus, servirent de base pour établir les règlements agraires. On ajoutait au produit du sol, pour servir d'assiette à son évaluation, le nombre des esclaves qui s'y trouvaient. C'était un arpentage général des terres classées, suivant leur fertilité, en diverses catégories dont chacune était taxée en raison de son rendement. Tous les dix ans avait lieu un cens ou recensement, qui, après les invasions du v« siècle, servit en Gaule aux rois visigoths, bourguignons et franks, pour faire le partage des terres conquises et percevoir des possesseurs du sol les redevances que ceux-ci payaient au trésor impérial.

Dioclélien adopta une unité imposable, une parcelle type qui était une division fiscale et non géométrique. Cette unité était frappée d'une contribution fixe et comprenait plus ou moins de terres, suivant qu'elles étaient plus ou moins fertiles et productives. Ainsi, tandis qu'il fallait vingt arpents des champs de la deuxième catégorie pour former une parcelle type, cinq arpents de vignes en formaient une à eux seuls.

Chaque circonscription financière comprenait un certain nombre de parcelles typiques, et ce nombre servait à déterminer le chiffre de la somme due par toute la circonscription.

La question de savoir si l'impôt foncier était connu sous nos rois de la première race a été l'objet de nombreuses controverses, et Montesquieu, dans V Esprit des lois, s'est prononcé pour la négative. Malgré le témoignage d'une semblable autorité, on peut affirmer, en s'appuyant sur Grégoire de Tours, dont les termes sont formels, qu'à cette époque il existait un tribut public des recensements ordonnés et exécutés et des registres de tailles. Cet historien ne nous montre-t-il pas Frédégonde brûlant les /ivres de Vimpôty pour désarmer la colère du ciel qui s'est abattue sur Ghilpéric et ses deux enfants ?

Chilpéric I»'', roi de Neustrie, et Childebert II, roi d'Auslrasie, firent rectifier le cadastre (sorte de recensement) de leurs

États. Une opération de ce genre, entreprise sous Charlemagne, ne donna que des résultats imparfaits.

Dans les siècles suivants, les églises et les abbayes firent dresser des étals de leurs domaines, qu'on appela Polyptiqves ou Fouillés^ Les seigneurs féodaux, afin de rendre plus facile le recouvrement des sommes dues par leurs vassaux, firent cadastrer leurs domaines, et ces cadastres partiels, connus sous le nom de « compoix terriers », comprenaient la contenance des biens-fonds déterminée par un travail sur le terrain, toutes les confrontations de la parcelle et l'estimation de la qualité du sol. Le terrier le plus systématique est celui que Guillaume de Normandie fit dresser après la conquête de l'Angleterre, sous le nom de Doom's day Book.

Les anciens cartulaires ou livres terriers étaient établis avec soin : le Polyptique de l'abbaye de Saint-Germain des Prés, à Paris, au ix« siècle ; le terrier de la seigneurie Coulombes, appartenante l'abbaye de Chelles, dressé en 4509 ; celui de la paroisse de Paray, canton de Donnemarie, dressé en 4768.

La Bourgogne, la Guyenne, l'Alsace, la Flandre, l'Artois, la Bretagne, le Dauphiné, le Languedoc, firent également des relevés de propriétés, afin d'essayer de répartir les tailles proportionnellement. Le terrier du Dauphiné s'appelait Péréquairey celui du Languedoc Compoix.

Charles VII eut Vidée d'un recensement général qui ne fut exécuté qu'en Provence, où le cadastre s'appela affouagement. Charles VIII entreprit de faire dresser un cadastre permettant de répartir l'impôt d'une façon plus équitable entre les taillables ; mais les guerres d'Italie, les guerres de religion vinrent paralyser ces bonnes intentions ; la confection du cadastre, aussi bien qu'une égale répartition des taxes, fut remise à des temps meilleurs. François I*"^, dans un édit de 4525, prescrivit de cadastrer quatre généralités du midi de la France. Colbert ordonna un règlement pour la perception de la taille. Son but était de ramener cet impôt, en trois ou quatre ans, à 25 millions. Sous son ministère, la généralité de Montauban fut cadastrée (4664).

La tentative de Louis XV, ordonnant, par déclaration du 24 novembre 4763, qu'il fût procédé à la confection d'un cadastre gén&raly n'eut pas de suite.

En 1780, Necker parlait aussi du cadastre, mais il se bornait à. une sorte de vœu platonique de le mettre à exécution.

L'Assemblée nationale de 4789 considéra que l'établissement d'un cadastre, était la conséquence nécessaire de l'établissement de

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la contribution foncière établie sur le revenu net des propriétés. Le 4" décembre 1790, elle décréta le principe de l'évaluation du revenu des propriétés imposables. La loi du 2i août 1791 chargea les administrations départementales d'ordonner les opérations, et le décret du 21 septembre suivant en régla le mode d'exécution.

11 ordonnait de commencer sur-le-champ le travail : 1<> en formant des plans de masse qui auraient pour base les grands triangles de l'Académie des sciences et présenteraient la circonscription de la commune et sa division en sections ; 2<> en formant ensuite les plans de détail qui en devaient composer le parcellaire. La science était ainsi mise au service de l'administration.

Le mouvement révolutionnaire fit différer l'exécution de cette loi, et bientôt des réclamations s'élevèrent de toutes parts contre l'inégalité de la répartition de l'impôt foncier, soit de département à département, soit de propriétaire à propriétaire.

La Convention, par ses votes des 2i mars et 30 novembre 1793, 27 janvier 1794 et 22 octobre 1 795, confirma les mesures édictées par l'Assemblée nationale, sans parvenir à les faire suivre d'exécution.

Pour remédier à ce déplorable état de choses, une instruction, émanant des consuls et datée du 22 janvier 1801, ordonna de procéder au cadastre, mais en prenant pour base la déclaration des propriétaires, sans faire arpenter les terres. Ces déclarations ne donnèrent que des résultats erronés. On se décida alors à arpenter 1 800 communes disséminées sur tout le territoire de la France et à prendre cet arpentage pour base de l'évaluation des autres propriétés (20 octobre 1803).

De vives oppositions se déclarèrent. « On a toujours été effrayé en France, disait Bigot de Préameneu, d'un travail d'ensemble, parce qu'on le veut géographique et mathématique. »

Lebrun disait : « Un cadastre général serait une œuvre monstrueuse qui coûterait 30 millions et vingt ans de travail. La mensuration et l'évaluation ne sont pas ce qu'il y a de plus difficile. C'est la connaissance des rapports des divers départements. »

En 1802, le gouvernement chargea une commission de proposer le meilleur mode d'exécution. Elle fut composée de fonctionnaires des contributions directes qui, voulant aller vite, imaginèrent le cadastre par masses de culture exécuté par un entrepreneur choisi par le préfet sous le titre de géomètre en chef. On dépensa en pure perte 20 millions de 1802 à 1808.

La loi du io septembre 1807, rendue sur l'initiative de Gaudin, duc de Gaëte, prescrivit un cadastre général parcellaire dont l'exposé des motifs expliquait dans les termes suivants le but et la portée: « Mesurer sur une étendue de plus de 7900 myriamèlres carrés plus de 100 millions de parcelles ; confectionner pour chaque commune, un plan où sont rapportées ces 100 millions de parcelles, les classer toutes d'après le degré imposable de chacune d'elles ; réunir ensuite, sous le nom de chaque propriétaire les parcelles qui lui appartiennent; déterminer, par la réunion de leurs produits, son revenu total et faire de ce revenu un relèvement qui sera désormais la base de son imposition : tel est l'objet de cette opération. »

Le ministre Gaudin pourvut immédiatement à l'exécution de la loi du 15 septembre 1807.

Dès le 7 novembre, une commission présidée par Delambre, secrétaire perpétuel de l'Académie des sciences, était réunie au ministère des finances pour régler les principes d'après lesquels le cadastre parcellaire devait être exécuté. Elle élabora un projet de règlement qui devint l'instruction générale du 27 janvier 1808. Dès la fin de l'année, les travaux étaient en cours d'exécution dans plus de 3200 communes, et en 1809 ils furent commencés dans 2000 autres communes.

En 1811, le ministre fit publier, sous le nom de Recueil méthodique des lois, décrets, règlements, instructions et décisions sur le cadastre de France, un véritable code cadastral. Cette œuvre capitale, confiée en mai 1810, par le ministre» aux douze inspecteurs généraux des contributions directes et du cadastre, créés le 28 février 1809 et organisés quant au détail de leurs travaux et de leurs attributions, le 23 février 1810, contient 1 144 articles et règle encore aujourd'hui presque toutes les questions sur la matière.

Traduit en plusieurs langues, il a servi de base à la législation cadastrale de la plupart des pays étrangers.

En cinq années, de 1808 à la fin de 1813, on avait cadastré 9000 communes représentant 36 827 165 parcelles et 1 1 827 .303 hectares.

Pendant l'époque funeste de 1814 à 18 1 7, la question cadastrale fut négligée. Toutefois, une ordonnance du 11 juin 1817, créa une commission, chargée d'étudier la confection d'une grande carte du royaume, appropriée à tous les services publics et au perfectionnement de l'arpentage cadastral ; la loi du 15 mai 1818 (art. 17) ordonna que la péréquation aurait lieu en 1819, entre les cantons cadastrés d'un môme arrondissement ; mais cette mesure fut elle-même suspendue par

CADASTRE

les lois du 17 juillet 1819 (art. 16) et 23 juillet 1820 (art. 25).

Les articles 20, 21 et 22 de la loi de finances du 31 juillet 1821, décident qu'à partir du 1«' janvier 1822, les opérations cadastrales, destinées à rectiûer la répartition individuelle, seront circonscrites à chaque département; que les conseils généraux pourraient voter pour cet objet des impositions dont le montant ne dépasserait pas 3 centimes du principal de la contribution foncière; qu'il serait fait un fonds commun, destiné à être distribué aux départements, soit en raison des fonds votés par les conseils généraux, soit en raison de Tinsuffisance des ressources particulières de certains d'entre eux. Cette loi fut suivie de l'ordonnance du 3 octobre 1821, du règlement général du 10 octobre 1821, et du 15 mars 1827.

Cependant les conseils généraux et les Chambres législatives ne cessèrent pas de réclamer contre l'exécution du cadastre, surtout en ce qui concernait les prestations.

Le 5 juin 1837, le ministre des finances chargea une commission d'étudier les améliorations à apporter au cadastre. Le projet, élaboré par cette commission, fut approuvé par 58 conseils généraux sur 78. Mais il n'y fut donné aucune suite et les opérations continuèrent d'après les errements antérieurs.

Pour y mettre fin, le gouvernement soumit aux conseils généraux, dans leur session de 1846, un projet de loi en 18 articles. Le premier ordonnait que « le renouvellement des plans et livres cadastraux fût intégralement opéré en 30 années • » Le cadastre avait été terminé en 1845 dans toute la France.

Pendant la révolution de 1848, les socialistes étaient trop occupés à attaquer le principe de la propriété pour s'occuper de la situation et de la conservation des propriétés existantes. Toutefois les demandes de renouvellement du cadastre et d'un abornement contradictoire, ne cessent pas. Et le conseil d'État ayant reconnu fondée la réclamation d'un propriétaire, contre le renouvellement du cadastre, opéré dans une commune, l'article 7 de la loi do finance du 7 août 1850 autorisa le renouvellement et la revision du cadastre dans toute commune cadastrée depuis 30 ans au moins, et sur la demande et aux frais des communes, le consentement prélaable du conseil général ayant été donné.

M. Gouin, dans le rapport qui justifiait cette disposition, réclamait « la solution de la revision et de la conservation du cadastre î> : il déclarait qu'il fallait y procéder immédiatement et l'appliquer en même temps à tous les départements.

SUPPLÉMENT

L'inégalité de répartition de l'impêt était flagrante; à cette époque, 1848 communes ne payaient que 3 à 4 centimes le franc de revenu; 8813 de 6 à 7; 6606 de 7 à 8 ; 3298 de 8 à 9; et il y en avait qui payaient de 12 à 15 centimes et au delà.

n est assez curieux que, malgré les pétitions adressées au Sénat, les réclamations produites dans l'enquête agricole, malgré les facilités que lui donnait la constitution, le second empire ne se soit pas préoccupé de cette question.

La loi de finances du 5 août 1874, imposa au gouvernement l'obligation de présenter dans la loi de 1876, un projet de nouvelle répartition de l'impêt foncier. Cette disposition se trouvait également dans l'article 4 de la loi du 3 août 1874.

IZL UfPXJISSANCŒ: DU CADASTRE AU POINT DE VUE FISCAL

Il faut le reconnaître : comme instrument fiscal, le cadastre a été loin de remplir les espérances qu'on avait fondées sur son établissement. Les législateurs de 1790 avaient fait de l'impôt foncier à la fois un impêt de répartition et un impôt de quotité. La répartition devait être exacte, avoir pour base le revenu réel de chaque propriété ; l'addition de ces revenus individuels aurait fait l'allivrement de la commune ; la somme des allivrements communaux aurait produit l'allivrement départemental : et le total des allivrements déparmentaux Tallivrement du revenu net de toute la France.

Alors, chaque année, le pouvoir législatif aurait décidé, selon les besoins, que chaque propriétaire aurait à payer un tant pour cent, le neuvième ou le dixième de son revenu foncier.

C'était la réalisation de ce système qu'en 1807, poursuivait le duc de Gaête : il exprimait de la manière suivante les espérances qu'il fondait sur l'établissement du cadastre.

« Les inégalités de contribuable à contribuable disparaîtront sur le champ ; celles de commune à commune seront également rectifiées. Nous marchons pas à pas vers le rétablissement de régalité entre les communes qui conduira, par une gradation insensible, au rapport à établir entre tous les départements. Ce rapport s'établira naturellement par le résultat général du cadastre; il présentera le montant du produit net imposable dans chacune des communes de la France. »

Le cadastre devait établir une exacte proportionnalité entre tous les contribuables atteints par l'impôt foncier, voilà la théorie.

Voici la pratique :

L'exacte proportionnalité n'aurait pu être

CADASTRE

établie que si les évaluations cadastrales avaient été faites presque simultanément. Or la constitution du cadastre a été lente.

Nombre dei eommnoet

Nombre expertisées eu

des communes pourmes de r6les

Datef. arpentées. cadastrés.

Au 1" janvier i 809 • 1.953

Au l*r ami 1811 5.243 3.145

En 1815 9.702

Au 1" octobre 1817 10.074 6.397

Au 1*' octobre 1818 10.733 7.428

En 1820 11.861 9.983

Au 31 juillet 1821 >. 11.245

En mars 1830 » 21.512

Au 1" janYÎer 1839 * 33.870

Au 1" janvier 184 i » 35.457

En 1843, les opérations continuaient dans i 3 départements et dans 80 communes.

Certaines communes ont renouvelé leur cadastre; dans la période qui a précédé la loi de 1850, 4937 comprenant une superficie de 2371 i 91 hectares, avaient renouvelé leurs cadastres. Des exposés ont été faits en 1881 et 1889 dans 20 communes du département de Meurthe-e^Moselle et dans la Haute- Savoie.

Cette situation chronologique du cadastre suffit pour montrer qu*il ne pouvait être l'instrument fiscal désiré par les constituants de 1790 et le ministre des finances de 1807.

Comment pouvait s'étahlir une péréquation exacte entre les communes cadastrées et celles qui ne Tétaient pas ?

Au bout de cinq ans, dès 1813, on renonçait à essayer d'étendre la péréquation à tous les cantons épars sur le territoire; la loi de finances du 20 mars 1813 (art. 14) posa le principe que la péréquation des contingents fournis serait opérée entre tous les cantons cadastrés d'un môme département. La loi du 23 septembre 1814 (art. 16), tenant compte des protestations soulevées par ces dispositions, suspendit les travaux de péréquation entre les cantons cadastrés du môme département et ordonna que les cantons cadastrés du môme département reprendraient pour 1815 les contingents qui leur avaient été assignés en 1813 : les résultats du cadastre ne servirent plus qu'à assurer la proportionnalité entre les communes de chaque canton. La loi du 15 mai 1818 étendit la péréquation aux cantons cadastrés d'un môme arrondissement : elle ne donna que des résultats défectueux : et la loi du 31 juillet 1821, loi de renoncement aux ambitions du législateur de 1740 et de 1807, fixa d'une manière définitive et ne varietur, le contingent d'impôt fourni par les divers départements ; les évaluations cadastrales ne pouvaient le modifier ni môme modifier le

contingent des communes : elles n'étaient plus destinées qu'à rectifier la répartition individuelle ; ce fut pour ce motif que les dépenses du cadastre cessèrent d'être considérées comme dépenses d'état.

Depuis, l'administration des contributions directes n'a cessé de s'en tenir à cette doctrine : elle a combattu les diverses propositions, faites en 1873, par MM. Feray, Claude, etc., demandant le rehaussement des allivrements de propriétés dont le revenu avait augmenté depuis l'évaluation primitive. Cependant, l'Assemblée nationale adopta la proposition de M. Lanel, qui devint l'article 9 de la loi du 21 mars 1874, dont voici le lexte : « Les parcelles figurant sous des dénominations diverses sur les états de sections des communes comme terres incultes ou improductives et cotisées comme telles et qui ont été mises en culture ou sont devenues productives depuis la confection du cadastre, seront évaluées et cotisées comme les autres propriétés de môme nature et d'égal revenu de la commune où elles sont situées et accroîtront le contingent, dans la contribution foncière de la commune, de l'arrondissement, du département et de TÉtat. — Il n'est pas dérogé aux articles 111, 112, 113, 114 de la la loi de finances an VII, ni à l'article 226 de la loi du 18 juin 1859. — Les parcelles qui, depuis la môme époque, auront cessé d'être cultivées ou productives, seront l'objet d'un nouveau classement et d'une nouvelle cotisation. Elles feront l'objet d'un dégrèvement au profit des propriétaires desdites parcelles et dans la contribution foncière de la commune, de l'arrondissement, du département et de l'État.

« Les états des nouvelles cotisations et du dégrèvement par département, seront annexés au budget de chaque année. »

Cet article que l'administration des contributions directes avait combattu n'a jamais été appliqué : et M. Léon Say, comme ministre des finances, en demanda l'abrogation dans un projet déposé le 23 mars 1876. L'administration constatait que le cadastre était un instrument immuable : Tagriculture avait pu transformer les propriétés ; des fortunes avaient pu s'élever, des ruines se produire, le cadastre les ignorait; alternativement des garrigues avaient pu devenir des vignobles valant 10 ou 20000 fr.

l'hectare et le phylloxéra avait pu les dévaster : la terre qui avait subi ces variations restait toujours identique à elle-même pour l'administration.Le cadastre ignorait ces changements : mais qu'est-ce qu'un instrument qui, dans notre société où les transformations économiques ne cesseront pas de devenir

CADAST E

CADASTRE

de plus en plus rapides, a la prétention de n*en pas tenir compte '? Qu*est-ce qu'un instrument qui est destiné éi assurer une répartition proportionnelle entre les propriétés dans leur part de charges publiques et qui se trouve dans un tel état que ceux qui sont chargés de s'en servir déclarent qu'il faut respecter les inégalités, existant dans la répartition actuelle, ne tenir compte ni des plus values ni des moins values, sous peine do risquer un détraquement général ?

C'est la preuve que le cadastre est un instrument mal adapté k sa fonction ; qu'il ne la remplit pas ; qu'il faut le refaire et qu'en le refaisant, il faut surtout corriger son défaut actuel. Le cadastre, au lieu d'être ûxe, doit être mobile ; il doit se plier facilement aux changements qui se produisent dans la situation de la propriété immobilière. Au lieu d'être un portrait d'ancêtre, il doit être la photographie instantanée de ses contemporains.