CHAPITRE IX

DE l'occupation ET DE SES CONSÉQUENCES JURIDIQUES

1454. L'occupation militaire est au nojnbre des opérations de guerre permises, — 1455. En quoi consiste-t elle,

— 1456. Quand r occupation militaire devient effective, — 1457. Ses conséquences juridiques. — 1458. Nature du Gouvernement d occupation. — 1459. Rapports de fidélité et de sujétion. — 1460. Droits personnels des habitants. — 1461. Leurs rapports avec F armée (Inoccupation. — 1462. Droits du Gouvernement (f occupation. — 1463. Pouvoir législatif. — 1464. Droit pénal. — 1465. Responsabilité des communes. — 1466. Le Code militaire pénal italien. — 1467. Pouvoir judiciaire. — 1468. Administration de la justice. — 1469. Règles relatives à cette administration.

— 1470- Droits du vainqueur sur les biens appartenant à l'État vaincu. — 1471. Impôts. — 1472. La propriété des: particuliers. — 1473. Les contributions de guerre. — 1474. Emprunts forcés. — 1475. Droits aux prestations personnelles. — 1476. Règles consacrées par la législation italienne relativement aux contributions de guerre. —

1477. L'occupant doit pourvoir aux services publics. —

1478. Devoirs des fonctionnaires publics. — iild. Lad^ ministration publique. — 1480. Rapports avec les Souve--

des Puissances tierces. — 1481 . Conséquences de la ■lie conquête.

(4. — Le but de la guerre étant d'obtenir la viepour obliger l'ennemi à reconnaître, par un Irailé ix,le droit contesté, le vainqueur peut affaiblir son saire en occupant une partie plus ou moins conible de son torritoire, pour l'empêcher d'en profi-

pour jouir à sa place de tous les avantages, qui mt être la conséquence de la possession territo-

L'occupation militaire du pays ennemi est une pérations de guerre permises : elle peut être assi- : à une saisie, qui produit par elle-même beaude conséquences juridiques, qui sont d'autant plus ues et considérables, que l'occupation a un caracilus ou moins grand de stabilité. En outre, l'occun peut être un fait préparatoire de la conquête du oire occupé, lorsqu'elle a lieu avec l'intention de ettre ce pays d'une façon permanente à la dorain du vainqueur, en forçant l'ennemi à céder dans ité de paix la région occupée, mt d'examiner les conséquences juridiques qui ent de l'occupation militaire, il faut déterminer et ir en quoi elle consiste.

AA. — L'occupation est distincte de l'invasion, qui stedans le fait par l'ennemi de pénétrer sur le oire ennemi et d'y accomplir des opérations milii, d'y occuper des positions, d'yprendre desvivres ses troupes, d'y percevoir des contributions, mais donner à son séjour un certain caractère de stabi- Dans cette hypothèse, le pouvoir militaire exerce

certains droits sur les personnes et les choses de emi ; mais nous nous contenterons à ce sujet de îler ce que nous avons dit au chapitre précédent, îvementaux règles,d'après lesquelles ces droits doîs'exercer.

. Tant que dure la lutte et qu'elle peut être continuée sans certitude de succès, le fait de Tinyasion ne suffit pas par lui-naiême pour attribuer au vainqueur la faculté de changer la juridiction nationale, et de substituer à cette juridiction celle de TÉtat occupant, en exerçant le pouvoir souverain sur le territoire envahi, il pourrait seulement tirer parti de la position acquise, et prendre les dispositions nécessaires, légitimées par les exigences de la guerre, pour se maintenir en possession de sa position.

L'occupation militaire proprement dite a un certain caractère de stabilité, qui la distingue nettement de la simple invasion. Elle se réalise, quand le belligérant, dans rintention de conserver le territoire occupé militairement, y établit un Gouvernement provisoire, eu s'emparant en fait de l'exercice du pouvoir souverain : pourvoit à l'administration et à l'expédition des affaires civiles, aux services publics, à l'administration de la justice : limite les libertés et les droits publics : substitue en un mot son action comme Puissance souveraine à celle de la Souveraineté nationale, et exerce Vimperhim, la publica auctoritas et les droits de Souveraineté sur le territoire occupé, en se substituant à l'ancien Souverain, avec l'intention bien déterminée d'exclure ce dernier de l'exercice des droits de Souveraineté, tant que l'occupation durera, et parfois même, avec celle d'obtenir la cession définitive et l'incorporation à son propre pays de la région occupée.

Ce fait par lui-même n'est pas identique à la conquête, qui ne peut se réaliser qu'à la fin de la guerre, lorsque le traité de paix a stipulé le démembrement du territoire de l'État vaincu et son incorporation à celui du vainqueur, matière que nous étudierons spécialement. Une telle occupation diff'àre aussi de l'occupation militaire, qui peut être consentie dans un traité de paix pour garantir l'accomplissement des obligations con-

tractées envers le vainqueur, et dont nous trouvons un exemple dans le traité de Francfort, entre la France et la Prusse. Il y était convenu, en effet, que les troupes allemandes occuperaient pendant cinq ans au plus, certaines villes et positions militaires, sans préjudice des droits de Souveraineté, dans le seul but d'assurer l'accomplissement des obligations contractées par le Gouvernement de la Défense nationale. Ce dernier droit est qualifié plus proprement de droit de garnison.

L'occupation militaire, dont nous entendons parler, n'est ni Tinvasion, ni la conquête, ni le droit de garnison, mais est l'une des opérations licites de la guerre, qui consiste à priver l'ennemi de la possession temporaire d'une partie plus ou moins grande de son territoire, en se substituant à lui dans l'exercice des droits de Souveraineté. Nous la définirons dès lors, la soumission actuelle des habitants du pays occupé à l'autorité du vainqueur, qui exerce en fait les droits et les fonctions de la Souveraineté et a le pouvoir et la force de contraindre ces mêmes habitants à exécuter ses ordres, soumission concommittante avec la cessation de l'exercice public des fonctions de la Souveraineté de la part de TÉtat auquel ce pays appartenait.

1456. — Il est clair que la soumission des habitants et la prise de possession du territoire sont les conditions indispensables pour faire considérer le pays comme occupé militairement. Cette soumission de la part des habitants peut être la conséquence naturelle du fait qu'ils se sont rendus au moyen d'une capitulation, ou qu'ils ont été contraints par des nécessités impérieuses à reconnaître l'autorité de l'ennemi et à se soumettre à lui en fait.

1457. — De quelque façon que cette soumission ait lieu, on doit admettre en principe que lorsque les habitants ont cessé de résister et que l'ennemi a occupé le territoire, il s'établit avec lui une sorte de contrat mo-

rai, une soHe de communauté de droit, qui impose aux habitants de s'abstenir de toute sorte d'hostilités, et les oblige à accepter comme une nécessité l'obéissance aux ordres du vainqueur, et qui, d'autra part, impose au vainqueur le devoir de protéger les habitants et d'assurer à chacun d'eux l'exercice et le respect de leurs droits, d'exercer son autorité avec les tempéraments qui sont imposés par la position exceptionnelle où ces mêmes habitants se trouvent d'être toujours liés à leur patrie et à leur Souverain. Etant donnée l'existence d'un ^ tel contrat, le belligérant perd le droit de continuer Tattaque et d'attenter à la liberté et à la vie de ceux qui se soumettent à son autorité, à la condition qu'ils ne renouvellent pas leur résistance ; et les habitants de leur côté, doivent accepter les conséquences de la soumission et reconnaître temporairement l'autorité du vainqueur. On ne pourrait certes pas leur nier le droit de suivre les élans du patriotisme et de tenter de chasser l'armée d'occupation. Toutefois, si de telles tentatives étaient des faits isolés, ils pourraient être réprimés par Tapplication des lois pénales ; si au contraire elles étaient un fait collectif, elles remettraient les choses en Tétat où elles étaient avant l'occupation, et autoriseraient l'occupant à employer toutes les rigueurs d'après le droit de guerre, pour réprimer l'insurrection et consolider l'occupation militaire, qui étant en elle-même un fait temporaire et exceptionnel, ne pourrait être considéré comme existant, que lorsque les conditions indiquées dans notre définition se trouveraient réalisées.

Lorsque l'occupation militaire réunit ces caractères,, elle produit en elle-même beaucoup de conséquences juridiques, indépendamment de l'intention plus ou moins déterminée du vainqueur d'annexer définitive^ ment le territoire occupé.

L'occupation peut en effet être étudiée:

1° Dans ses affinités avec les liens de fidélité et de sujétion des habitants des provinces occupées avec la Souveraineté de l'État vaincu et avec celle de l'État vainqueur'.

2° Dans ses rapports avec les limites, dans lesquelles j le Gouvernement d'occupation et le Gouvernement na- ] ttonal doivent exercer les droits et les fonctions delà Souveraineté; ;

3" Dans les rapports, que ce fait peut avoir avec les Souverainetés étrangères;

4° Dans les conséquences, qui peuvent dériver delà nouvelle conquête, sur les faits civils et politiques accomplis durant l'occupation.

i«5S. — L'intention du vainqueur, de procéder une annexion définitive, ne peut, par elle-même, ètw l'origine de nouveaux droits, ni faire naître de nouveaux rapports juridiques, entre l'occupant et les habitants, ni modifier, d'une façon substantielle, l'exemce du droit de Souveraineté, dans le pays occupé. Ces droits, ainsi que nous le dirons, dérivent de l'état de fait, qui produit, par lui-même, certains effets juridiques, et trouve en lui-même et dans la nature des choses, les règles et les principes, d'après lesquels, le (Jouvernement d'occupation doit fonctionner. L'intention de l'occupant peut légitimer ou justifier, à son point de vue, l'extension de ses pouvoirs, au delà de certaines justes limites. Toutefois, comme l'occupation ne se transforme pas en conquête, par l'effet de la seule in-

' Compar. Grotius, De jure btlii, lib. III, cap. viii et Pradieb- FoDÉHË, notes à sa traduct. de ce même auteur ; — Vattel, liv. IH. g 136 ; — HïFFTER, Dr. internat., § 185 ; — Calvo, Dr. intern. % I^^: — MoRiN, Lûii de la guerre, t. I, cb, xx ; — Ualleck, Internai, io». cb. x-Mi-xx-tui ; — Phillimore, Internat. Law, 3, § 545; — Coccw, Dissertatio de regimine usurpatorù ; — Cobsi, L'occupaziOîU ntjWor* in tempo ii guerra ; — Rolin-Jaequkmvns, Revue de Dr. inleru-, 1870, 1871, 1875, p. 666, 312, 472 1 — Loesisg. id. 1873, p. 74.

tention de Toccupant, et qu'elle est, par elle-même, un fait d'une nature provisoire, jusqu'à la conclusion de la paix, elle ne peut pas autoriser le Gouvernement d'occupation à traiter les habitants du pays occupé, comme des sujets, ni à exercer envers eux la Souveraineté d'une façon absolue. L'intention, en un mot, ne peut pas être le fondement de nouveaux droits : elle peut, seulement, au point de vue de l'utilité et de l'intérêt politique du vainqueur, servir à élargir la sphère de ses pouvoirs dans les provinces occupées.

Le Gouvernement d'occupation doit, dès lors, être considéré comme un Gouvernement de fait, qui^ par la nature des choses, doit recevoir du temps et des événements, la plénitude de son existence et sa confirmation. 11 trouve sa raison d'être dans trois principes incontestables. Le premier, c'est qu'aucune communauté d'hommes ne peut subsister sans que quelqu'un exerce le pouvoir souverain, pour protéger l'ordre public et les droits des membres de cette communauté. Le second , c'est que quiconque est en possession du pouvoir souverain peut exercer en fait les fonctions de la Souveraineté, avec plus ou moins d^efflcacité, selon sa plus ou moins grande autorité, et la puissance de son im" perium et de son auctoritas sur le territoire occupé.

Le troisième principe, avec lequel les deux précédents doivent être mis en harmonie, c'est que les exigences de la guerre permettent au belligérant d'exercer le pouvoir souverain sur le territoire occupé, et d'en empêcher l'exercice de la part du Souverain légitime, mais sans dépouiller complètement et définitivement ce Souverain. Le belligérant doit exercer ce pouvoir dans les limites de la nécessité et du but immédiat de l'occupation, qui, comme nous le dirons, ne peut de nos jours consister qu'à défendre la possession du territoire occupé, en prévenant et en réprimant toute tentative ayant pour but d'entraver le Gouvernement, et

de profiter de tous les avantages de la possession.

L'application de ces principes peut, à notre sens, servir à résoudre les difficultés, qui résultent du fait de Toccupation, et à déterminer les justes limites, dans lesquelles le Gouvernement d'occupation doit exercer ses pouvoirs.

1459. — L'occupation modifie, avant tout, les rapports de fidélité et de sujétion des habitants du pays occupé. Ce n'est pas qu'elle les change définitivement; mais comme le Gouvernement peut exiger la fidélité et l'obéissance des citoyens, à la condition de protéger leurs droits, il est clair que lorsqu'un État au cours de la guerre est rendu impuissant à protéger une partie de son territoire contre les forces prépondérantes de l'ennemi, et que ce dernier est parvenu à s'emparer effectivement de ce même territoire, et possède la force et le pouvoir nécessaires pour contraindre les habitants à Tobéissance, ceux-ci sont temporairement exonérés de l'obligation de reconnaître l'autorité de l'ancien Gouvernement, qui ne pourrait pas s'exercer et exister en même temps que celle du Gouvernement vainqueur. Tant que dure la résistance, des habitants du territoire envahi, il ne peut exister aucun devoir d'obéissance, parce qu'il n'y aurait pas d'occupation militaire proprement dite ; mais lorsque le vainqueur a effectivement occupé une partie du territoire et que le Gouvernement de l'État vaincu a cessé d'y exercer ses pouvoirs et d'y protéger ses sujets contre l'envahisseur, les habitants du territoire placés en fait sous la dépendance du vainqueur, se trouvant contraints par la nécessité des choses, lui devront l'obéissance. Néanmoins ce devoir de leur part devrait être considéré comme naturellement temporaire, c'est-à-dire comme limité à la période de l'occupation, de sorte qu'il viendrait à cesser, si l'occupation elle-même cessait d'une façon quelconque, soit durant la guerre, soit lors de la conclusion de la

paix. En outre, ce devoir ne pourrait pas être regardé comme absolu et inconditionnel. En effet, les rapports des habitants du territoire occupé avec leur Souverain, bien que suspendus et momentanément inefficaces, ne cessent pas d'exister, et on ne pourrait pas les contraindre à prendre à rencontre de ce Souverain Tatlitude d'ennemis. Il est clair dès lors que le Gouvernement d'occupation ne pourrait pas exiger le serment de fidélité des magistrats et des employés civils du pays occupé, comme s'il était devenu un Souverain légitime. Tout au plus pourrait il demander la parole d'hojineup des fonctionnaires publics, qui, par suite de la nécessité des chosesdevraientêtre maintenus dans leurs fonctions et leur faire ainsi promettre d'obéir temporairement au Gouvernement d'occupation, tant qu'il resterait maître du territoire ou du pays. Le serment de fidélité proprement dit serait non-seulement une garantie trompeuse, mais constituerait une violation manifeste de la foi politique, que le vainqueur est tenu de respecter*.

^ En ce qui concerne la conduite que doivent, en principe, tenir les fonctionnaires d'un pays envahi, nous partageons complètement la manière de voir d'un auteur contemporain, M. J. Goelle, dans son Précis des lois de la guerre^ (t. II, p. 32 et suiv.). Quoique placés en fait sous l'autorité de l'occupant, les fonctionnaires et les magistrats doivent continuer d'être fidèles au Gouvernement de leur patrie. lis doivent, en cas d'occupation, se conformer strictement à ses instructions et s'il le leur ordonne, cesser leurs fonctions. S'il ne leur a pas donné cet ordre, ils devront se laisser guider par leur conscience, qu'ils çonsulteront,pour savoir s'ils peuvent, en restant à leur poste, être utiles à leurs concitoyens, sans nuire à leur pays. Dans ces conditions, les agents purement politiques, tels que préfets et souspréfets, qai servent d'intermédiaires entre le Gouvernement et les citoyens, devront abandonner leurs postes, car s'ils y étaient maintenus par l'ennemi, ils agiraient forcément contre les intérêts de leur patrie. Quant aux autres fonctionnaires et aux magistrats, ils pourront rester à leur poste, si l'occupant ne leur impose rien de contraire à leur conscience et à leurs devoirs envers leur pays. (.Vo/ô du Iradwleur, C. A.)

1460. — On doit, du reste, considérer comme absolument contraire au droit international et aux principes de la morale et comme une vraie félonie, le fait de contraindre les habitants du pays occupé à servir sous les drapeaux ennemis et à accomplir des actes d'hostilité contre leur patrie. Une conduite aussi déloyale du vainqueur, pourrait légitimer la résistance de la part de ceux qui se verraient soumis au Gouvernement d'occupation. Bien plus, cette résistance serait obligatoire, même si elle était inutile, car chacun doit préférer mourir que de tourner les armes contre sa patrie pour sauver son existence.

L'occupant ne pourrait pas non plus punir les habitants du pays occupé qui voudraient partir pour rejoindre l'armée de leur pays et combattre dans ses rangs. En effet, les liens qui enchaînent le citoyen à sa patrie sont sacrés et inviolables, et ne peuvent pas être considérés comme rompus par le seul fait de l'occupation. Tant que le démembrement du territoire occupé ne devient pas définitif au moyen du traité de cession, à la conclusion de la paix, les habitants doivent seulement respecter le statu quo^ et s'abstenir des actes d'hostilité; mais il ne serait ni possible ni permis d'étouffer instantanément chez euxle sentiment du patriotisme,ni de faire un grief de leur conduite à ceux d'entre eux qui, inspirés par ce sentiment, voudraient combattre pour leur patrie.Si la liberté d'émigration doit être respectée dans le traité de cession, elle doit l'être à plus forte raison durant l'occupation, et les habitants du pays occupé ne peuvent pas être considérés en masse comme des prisonniers de guerre. Nous poserons dès lors en principe que tout attentat arbitraire inutilement dirigé contre la liberté individuelle, tout acte de servilisme imposé aux habitants du pays occupé constituerait une violation des droits naturels de l'homme et des droits internationaux des peuples civilisés. Nous considérons comme

telle la défense faîte, sous des peines rigoureuses, aux habitants du pays occupé d'aller combattre sous les '. drapeaux de leur patrie ^ L'occupant pourrait seulement

* Dans la guerre entre la France et la Prusse^ les principes par Qoos exposés n'ont pas été respectés. Le Gouvernement de l'Alsace et de la Lorraine rendit, en effet, le décret suivant :

Art. 1. Quiconque rejoindra les troupes françaises sera puni de la confiscation de ses biens actuels et futurs et d'un exil de 10 années.

Art. 2. La condamnation sera prononcée par un décret du gouverneur généra], lequel entrera en vigueur trois Jours après sa publication dans un journal du Gouvernement, et devra être exécuté. par les autorités civiles et militaires.

Art. 3. Toute donation entre vifo ou à cause de mort que le con- ' damné aura faite depuis sa condamnation, relativement à ses biens on à une partie de ces mêmes biens, sera nulle et de nul effet.

Art. 4. Tout paiement ou remise qui sera faite au condamné sera considéré comme nul et de nul effet.

Art. 5. Quiconque voudra abandonner son domicile, devra en demander la permission au préfet par écrit, en indiquant le but d& son départ. Quiconque sera absent de son domicile pendant huit jours sera présumé en droit avoir rejoint les armées françaises, et cette supposition suffira pour légitimer la condamnation.

Art. 6. Les préfets établiront et contrôleront les listes de présence de tous les mâles.

Art. 7. Le produit de la confiscation sera versé dans les caisses du Gouvernement général.

Art. 8. Le retour de l'exil emportera la peine édictée par l'art. 33 du Gode pénal.

Art. 9. Ce décret entrera en vigueur du jour de sa publication. Fait au quartier général de Versailles le 15 décembre 1870.

Signé : Guillaume, de Bismarck, db Roon.

Nous dénonçons ce décret comme une violation manifeste et arbitraire des principes du droit international, et un inutile attentat à la liberté individuelle, qui n'est justifiable sous aucun rapport. Les droits plus ou moins fondés de la Prusse sur l'Alsace et la Lorraine ne pouvaient pas autoriser l'armée d'occupation à considérer les babitants du pays occupé comme dénationalùés. Le droit d'occupation est un droit de guerre, qui ne change pas d'une façon substantielle les droits de Souveraineté, mais en modifie seulement l'exercice jusqu'à la conclusion de la paix. Si môme, on pouvait justifier le

FioRE, Dr. int. T. III. 21

empêcher qu'on ne fît notoirement des enrôlements sur le territoire occupé, pour renforcer l'armée ennemie. On pourrait aussi considérer comme appartenant à Ybl> mée les individus, qui seraient sur le point de partir, avec r intention mcmifeste d'aller combattre sous les drapeaux de leur pays ; mais ce fait entraînerait seulement le droit de les retenir comme prisonniers de guerre et non de les punir. Nous concluons dès lors qu'il ne serait permis ni de considérer tous les habitants comme prisonniers de guerre, car on ne peut pas regarder comme tels les citoyens pacifiques qui ne commettraient aucun acte d'hostilité, ni de punir les personnes qui voudraient aller combattre, parce qu'aux termes du droit de guerre les soldats ne peuvent être traités que comme prisonniers de guerre.

1461 . — Pour mieux préciser la position dans laquelle se trouvent les habitants du territoire occupé militairement par Tautre belligérant, il y a lieu de répéter que Toccupation crée entre les habitants et la Souveraineté de l'armée occupante une position toute particulière, pont dérivent des rapports spéciaux de droit.

Les habitants, toujours soumis à leur Souveraineté nationale, doivent reconnaître la Souveraineté de l'armée occupante, et se soumettre à son autorité. Ils ne deviennent cependant pas les sujets de l'occupant par le simple fait de l'occupation ; mais ils doivent garder à son égard une attitude purement passive et neutre, surtout en ce qui concerne les faits militaires et les exigences de la guerre. L'occupant peut à son tour exiger que les habitants reconnaissent son autorité, et peut, d'après les lois de la guerre, traiter comme rebelles ou

droit de Toccupant d'empêcher les habitants du pays occupé de rejoindre les troupes ennemies, on ne pourrait jamais Justifier les peines très sévères édictées par ce décret, que l'on doit regarder comme une violation ouverte des principes du droit international de la guerre.

ennemis ceux qui compromettraient sa sécurité et les conditions nécessaires pour conserver le territoire occupé, en considérant seulement comme suspendus et non comme rompus les rapports avec la Souveraineté nationale.

Nous posons dès lors les règles suivantes :

a) Le belligérant qui occupe le pays ennemi pourra exiger des citoyens la soumission à son autorité et les contraindre à l'obéissance, mais il ne pourra leur imposer aucune obligation, qui impliquerait une violation de leurs devoirs envers la patrie ;

b) Les habitants du pays occupé militairement doivent reconnaître la suspension de l'autorité du Gouvernement national, aussitôt que le Gouvernement a été rendu impuissant à y exercer ses fonctions. Ils devront dès lors reconnaître temporairement la Souveraineté de Foccupant, et conserver, à son égard, une attitude passivej en s'abstenant de faire aucun acte pouvant compromettre indirectement la sécurité de l'occupant et ses intérêts actuels.

c) L'occupant pourra^ non seulement réprimer les violations, mais les prévenir par l'intimidation, en édictant des lois et des peines très sévères contre tout attentat à son existence et à sa sécurité ; on devra cependant toujours considérer comme contraire aux principes de la justice internationale le fait de décréter des exécutions sommaires et de prononcer la peine de mort sans procédure judiciaire et dans le but de terroriser les populations.

I4et. — L'État belligérant a le devoir d'organiser dans le pays ennemi qu'il occupe militairement un Gouvernement provisoire, qui exerce le pouvoir suprême selon les lois de l'humanité, de la justice et de l'honneur, et les droits et les fonctions de la Souveraineté, selon les lois en vigueur et les usages reconnus par les peuples civilisés.

La détermination des justes limites, dans lesquelles le Oouvernement d'occupation doit exercer les droits et les attributions de la Souveraineté dans le pays occupé, est une question extrêmement délicate et difficile. Le Gouvernement d'occupation est un Gouvernement de fait, et personne ne peut méconnaître que, bien que sa mission soit temporaire, il remplace le Gouvernement vaincu, et qu'il peut exercer à sa place les droits de Souveraineté. Toutefois, ainsi que nous Tavons déjà dit, il doit attendre du temps et des événements la plénitude de son existence et sa validation. Il faut dès lors qu'il exerce les fonctions et les pouvoirs de la Souveraineté dans les limites de la nécessité et du but immédiat de l'occupation.

Les limites de la nécessité peuvent être fixées, en appréciant les mesures, que l'on doit considérer comme indispensables pour protéger les conditions d'existence et de sécurité à son égard, l'ordre public et les droits des habitants. Du reste, il ne faut pas- confondre le but immédiat avec le but définitif. Ce but pourrait être la conquête du territoire occupé et l'annexion ; mais comme ce résultat ne peut être atteint qu'à la conclusion de la paix, si l'intention de l'occupant pouvait influer sur l'exercice de ses pouvoirs, cela rendrait les limites de cet exercice incertaines et mal définies. Il faudra s'occuper, non des intentions et du but définitif, mais uniquement du but immédiat^ de celui qui dérive de la nature des choses, c'est-à-dire du fait de l'occupation considérée par elle-même comme opération de guerre.

A ce point de vue, les limites qui, d'après le droit international et les principes de la raison, doivent être assignées à l'exercice des pouvoirs de l'occupant, trouvent

leur fondement rationnel dans le droit qu'a ce dernier de défendre sa possession, de prévenir tout trouble et de I profiter de cette même possession^ en retirant tous les avantages que peut lui procurer le territoire occupé.

1463. — Envisageant ce but immédiat, nous croyons pouvoir établir des règles rationnelles pour Texercice des fonctions de la Souveraineté. Pour nous occuper d abord de la faculté de changer les lois constitutionnelles, civiles et pénales du pays occupé, nous pensons que tout devrait dépendre des nécessités actuelles, en considérant ces dernières eu égard aux fins de la guerre et de l'occupation . Le caractère entièrement conditionnel et provisoire deToccupation ne pourrait pas justifier la modification substantielle delà constitution politique du pays occupé, mais uniquement la suspension ou la limitation de l'application de cette constitution dans la mesure où cela peut être nécessaire pour rétablir et assurer la sécurité publique et Tordre social. On ne saurait certes pas refuser à l'occupant la faculté de pourvoir à l'aide d'ordonnances, de décrets, de lois ou d'ordres militaires, à sa sécurité et à sa conservation. On doit dès lors reconnaître, non seulement comme un droit mais comme un devoir impérieux pour l'occupant, de limiter les garanties constitutionnelles, de restreindre la liberté de la presse, la liberté de réunion, de suspendre certaines lois protectrices de la liberté individuelle, telles que Fhabeas corpus, de prendre toutes les mesures de police pour établir l'ordre et prévenir toute rébellion ou insurrection de la part des habitants.

Le fait de l'occupation ayant pour conséquence de suspendre le droit pour le Gouvernement national de faire des lois, il est incontestable que ce droit doit être exercé par l'occupant ; mais les exigences dfe la guerre devraient restreindre ce droit dans de justes limites. En bouleversant sans raison la législation civile d u pays occupé, tandis que l'occupatiop est par elle-même un fait provisoire, on commettrait un abus excessif, et on recourrait à un expédient contraire à la sagesse politique, dont les Romains nous ont laissé des exemples

dignes d'être suivis, en accordant aux vaincus la faculté de se gouverner d'après leurs propres lois.

1464. — Quant aux lois pénales, il est horsdedoute que leur modification peut être rendue nécessaire dans le pays occupé. Le droit, qu'a l'occupant d'exiger des habitants une attitude neutre et passive, l'autorise à punir sévèrement ceux qui commettent des actes hostiles. Cela ne pourrait néanmoins pas justifier le changement complet des principes fondamentaux du droit pénal, tant pour ce qui a trait à la graduation des peines que pour ce qui se rapporte à la justification de la quotité de la peine, à la responsabilité pénale, et à la procédure.

Le Gouvernement militaire pourrait incontestablement promulguer dans le pays occupé la loi martiale, ou rétat de siège, ou bien recourir à ces mesures de rigueur, pour obéir aux nécessités impérieuses de la situation et au devoir suprême de maintenir l'ordre dans le pays occupé et d'empêcher l'insurrection ; mais il ne pourrait jamais appliquer arbitrairement les peines et frapper un acte, sans qu'il eût préalablement promulgué par une ordonnance ou autrement la pénalité édictée contre cet acte.

Il va sans dire que les peines doivent être plus sévères qu'en temps de paix : autrement elles seraient inefficaces. La sécurité de l'armée, la tendance à commettre des infractions ayant pour mobile le patriotisme, qui fait considérer certains actes comme irrépréhensibles et souvent comme obligatoires, tout légitime la plus grande sévérité dans la répression; mais l'exagération serait blâmable et contraire à son objet. Si, dans un seul but d'intimidation, on usait de moyens de répression qui, à raison de leur sévérité, devraient être considérés comme contraires à tous principes rationnels et moraux ; si l'on punissait les innocents pour les coupables, on provoquerait la réaction et la vengeance.

La procédure expéditive et sommaire des conseils de guerre et la nécessité même que toute infraction soit immédiatement suivie d'une peine pour rendre la répression efficace, rendent difficile la graduation des peines avec la même précision qu'en temps de paix ; mais on devrait considérer comme contraire aux principes du droit pénal de la guerre d'édicter la peine de mort pour la répression de tout délit quelconque commis durant Toccupation.

t46S. — Durant la guerre de 1870, les Prussiens déclarèrent les communes responsables de toutes les in« fractions commises sur leur territoire contre la sécurité de Tarmée par une personne n'appartenant pas à Tarmée française. Une telle disposition peut seulement se justifier par le motif qu'elle est destinée à contraindre Tautorité municipale à prendre toutes les mesures pour maintenir la sécurité sur son territoire, afin d'éviter d'encourir une pénalité ; mais si on admettait en principe que par suite des exigences de la guerre, on pourrait substituer au principe de la responsabilité personnelle celui de la responsabilité collective, on arriverait ainsi à légitimer tous les abus, et à bouleverser tout le système de la responsabilité en matière pénale, en soumettant les citoyens pacifiques et honnêtes à des vexations injustifiables*. Nous pensons seulement que lors-

* Une proclamation da commandant en chef du 2« corps d'armée allemand, en date du 31 août 1870, disposait de la manière suivante « Tout individu qui ne fait partie ni de Tarrnée régulière française, « ni de la garde nationale mobile, et qui sera trouvé muni d'une « arme, portAt-il le nom de franc-tireur ou autre, du moment où il « sera saisi en flagrant délit d'hostilité vis-à-vis de nos troupes, sera « considéré comme traître et pendu ou fusillé, sans autre forme de « procès. Je préviens les habitants du pays que, selon la loi de la « guerre, seront responsables toutes les communes sur le territoire « desquelles les délits prévus auront lieu. Les maires des endroits « dans les environs doivent prévenir le commandant du détachement «prussien le plus près, sitôt que les francs-tireurs se montreront

qu'on est fondé à admettre que le fait a été favorisé par les autorités municipales, ou que celles-ci, par des proclamations ou autrement, ont encouragé la population du pays occupé à prendre une attitude hostile contre Tarmée d'occupation, le belligérant a le droit de déclarer la commune responsable des faits individuels commis sur le territoire et de la frapper d'une amende, qui serait répartie entre tous les habitants de la commune, el de punir même de peines très sévères, dans un but d'intimidation, les autorités municipales^ lorsque la négligence, qui leur serait imputable, serait dolosive ou proviendrait d'une faute lourde. De cette façon, on les contraindrait à observer et à faire observer parleurs concitoyens le devoir, qui leur incombe de garder une attitude absolument neutre et passive relativement à l'armée d'occupation. Toutefois, le fait de pousser l'intimidation au-delà des justes limites, de menacer d'incendie et de bombardement les communes, sur le territoire desquelles seraient commis des actes d'hostilité contre l'armée d'occupation, de punir en masse les habitants d'une région pour un délit de droit commun commis sur le territoire qu'ils habitent, lorsqu'on n'en dénoncerait pas l'auteur^ainsi que toutes autres mesures

« dans leurs communes. Selon la môme loi, toutes les maisons et « villages qui donneront abri aux francs-tireurs sans, que le maire « donne la notice susdite, et d'où les troupes allemandes seront « attaquées, seront brûlés ou bombardés. Les communes sont en <( outre responsables des dégâts causés sur leur territoire aux léléi( graphes, chemins de fer, ponts et canaux. Une contribution ienr *i sera imposée, et, en cas de non paiement, on les menace d'incen- « die. • On ne peut méconnaître qu'une telle proclamation poussait la répression au delà des justes limites. Pour prévenir les attentats contre la sécurité de Farmée, on rendait non-seulement tonte la population responsable, en la grevant d'une amende, mais on la menaçait d'incendie, en confondant les innocents et les coupables, qu'on frappait sans distinction d'une peine très grave et irréparable.

qui tendraient à transformer les habitants de la commune en agents de Tarmée d'occupation, en les employant comme espions et comme dénonciateurs, équivaudraient à pousser la répression au-delà des justes limites, à rendre l'innocent responsable pour les coupables et à punir collectivement dans le seul but d'intimider les citoyens, contrairement atout principe de justice, et arriveraient à exaspérer les populations en les poussant à une ré* sistance désespérée.

Nous concluons dès lors en disant, que le droit pénal de la guerre a aussi ses principes et ses lois, et que le droit et le devoir qu'ont les autorités militaires d'user de tous moyens pour assurer leur sécurité et pour faire reconnaître leur pouvoir sur le territoire occupé peuvent autoriser la plus grande sévérité, mais non une dérogation complète aux principes fondamentaux du droit répressif, ni légitimer les peines arbitraires édictées par ces autorités.

146«. — Le législateur italien a réglé convenablement cette matière, par les dispositions du Gode pénal militaire et du règlement sur le service des troupes en campagne. Dans le préliminaire de ce règlement on lit en effet : « Le respect des propriétés est le complément des K qualités morales de l'armée d'une nation civilisée. « Conformément à ce principe, on doit proscrire abso- « lumeint tous les actes préjudiciables aux propriétés et « aux personnes, qui ne sont pas justifiés par les néces- « sites de la guerre, prévus dans le Gode pénal mili- « taire, bien que commis en pays ennemi. » Dans le Code pénal militaire se, trouve la disposition suivante: « art. 252. — Celui qui sans ordre supérieur, ou sans « être contraint par la nécessité de se défendre, aura «volontairement en pays enhemi mis le feu à une mai- « son ou autre édifice, sera puni de mort, après la défi gradation ; néanmoins si la maison ou l'édifice ne « sont pas habités, ou si' le préjudice n'excède pas 500

« francs, la peine sera diminuée d'un ou de trois « degrés.

Notre législateur punit en outre le pillage de la peine de mort (art. 275) ; il punit aussi les impositions de guerre ou prestations forcées levées en pays ennemi sans autorisation ou sans nécessité, ou celles qui excéderaient volontairement la quotité fixée par rautorité supérieure, et édicté la même peine contre ces délits que contre le pillage, dans le cas où ils ont eu pour but un profit personnel (art. 277).

Les dispositions de ce même Gode relatives à l'appropriation indue à titre de butin, ou de spoliation des blessés ou des morts méritent aussi une mention spé- €iale. Notre législateur ne punit pas seulement Tautear de ce délit, mais encore l'officier qui, ayant pu l'empêcher, ne Ta pas fait; et il élève la peine, si ce méfait a été accompagné de violences ou de mauvais traitements (art. 278, 279).

En ce qui concerne tous les autres délits prévus par le Gode pénal militaire, notre législateur dispose, que les peines édictées sont applicables avec élévation d'ua degré, lorsque ces délits ont été commis en temps de guerre.

L'application sévère des dispositions du Code pénal militaire du belligérant, pour réprimer les infractions commises par les personnes appartenant à l'armée en pays ennemi, constitue le principal devoir de la Souveraineté.

t4a9. — L'occupant est tenu de punir sévèrement tout abus de force militaire et tout attentat aux droits des personnes et à leurs propriétés. C'est une des matières qui doivent faire l'objet du Gode pénal militaire. CeCode doit» en effet, édicter des peines particulièrement sévères à raison des délits commis dans le pays occupé durant la guerre.

1468. — En ce qui concerne l'administration de la

justice, il faut admettre en principe que le droit qu'a l'occupant d'exiger temporairement l'obéissance des populations du territoire occupé coïncide avec le devoir pour lui de protéger énergiquement les droits des per* sonnes pacifiques et leurs propriétés, autant que l'état de guerre le permet.

Le Gouvernement d'occupation doit dès lors protéger le droit privé et ne pas suspendre l'administration de la justice. Loin de là, il doit veiller avec sollicitude à ce que la magistrature continue à exercer librement ses fonctions, en lui garantissant la plus complète indépendance, de manière que la population ne soit pas privée de protection dans l'exercice de ses droits pacifiques, selon les lois en vigueur dans le pays occupé.

Nous avons déjà dit que l'occupant ne doit pas bouleverser la législation civile du pays occupé, et il est naturel que les juges puissent statuer dans les matières civiles par application de leurs propres lois. Les magistrats ne devraient du reste pas se refuser à continuer d'exercer leurs fonctions, ni d'administrer régulièrement la justice. Us ne sont pas en réalité les fonctionnaires de l'autorité politique, mais les prêtres de la loi, appelés à proclamer le droit dans l'intérêt de la population. Ils ne pourraient pas dès lors, pour des raisons politiques, suspendre leurs fonctions, sans manquer à leur principal devoir. Ils ont le droit et le devoir d'exiger une seule condition, la reconnaissance en fait et le respect jaloux de leur indépendance dans toute sa plénitude.

A ce point de vue, l'on ne pourrait pas justifier la prétention du Gouvernement d'occupation d'imposer à la magistrature du pays occupé l'obligation de rendre la justice au nom de la Souveraineté de l'Etat occupant. Cela impliquerait le droit de contraindre la magistrature à reconnaître d'une façon définitive le changement de la Souveraineté, à laquelle il appartient de donner

la force exécutoire aux sentences qu'elle rend, ce qui serait contraire à son indépendance, qui, ainsi que nous Pavons dit, doit être respectée d'une façon jalouse. Les magistrats ne peuvent pas être contraints de faire des déclarations politiques^ et d'autre part on ne peut pas considérer comme définitivement changée la Souveraineté. Il nous semble dès lors que, s'il n'y avait pas d'autre moyen de concilier les prétentions de l'occupant avec le respect dû à l'indépendance des magistrats, on devrait adopter comme tempérament de rendre les sentences au nom de la loi, ce qui à vrai dire serait la formule par elle-même la plus logique \

• 1469. — En ce qui concerne l'organisation judiciaire, les juridictions et la compétence, la règle qui devrait prévaloir c'est que l'occupant ne doit pas plus, sans nécessité urgente, changer l'organisation judiciaire et les juridictions, que les lois elles-mêmes.

Ce n'est pas qu'il n'ait le droit de le faire, puisque

• l'occupation du pays ennemi suspend par elle-même,

^ Dorant la guerre de 1870, Tarmée allemande ayant occupé la Lorraine, prétendait exiger des tribunaux de Nancy qu'ils rendissent

^ la justice, au nom des hautes Puissances allemandes occupant la Lorram et V Alsace. Ces tribunaux refusèrent d'adopter cette formule, et préférèrent rendre leurs sentences aunom du peuple et du Gouvemenmi français. N'ayant pu se mettre d'accord sur ce point avec l'enva-

' bisseur, ils suspendirent provisoirement leurs fonctions. C'est ce que firent du reste également les tribunaux de Laon et de Versailles. Voir les documents à ce sujet dans Galvo, Dr, internat, § 1896.

Le tribunal de Strasbourg coupa court à toute difficulté, en adoptant la formule suivante, qui fut reconnue valable, par la Cour de

'Cassation française. « Le tribunal de a rendu le jugement soi-

. c vaut... En conséquence le tribunal maode et ordonne à toas les t commandants et officiers de la force publique de prêter mûo « forte quand ils en seront légalement requis. »

Ce tempérament nous paratt très louable ; les magistrats doivent interpréter et appliquer la loi, et il est urgent que les événements politiques n'aient pas pour résultat de retarder l'accomplissement de

' leur mission.

au profit de la Souveraineté de Tarmée d'occupation , tous les pouvoirs de la Souveraineté nationale, et même celui de changer les juridictions ordinaires et les compétences. Toutefois, on ne doit pas admettre que ce changement dérive ipso Jure ipsoque facto de Toccupation, sans qu'il soit besoin d'une déclaration préalable de Tautorité militaire. On doit au contraire admettre que pour tout ce qui n'aura pas formé l'objet de dispositions spéciales de l'autorité militaire, l'organisme administratif doit continuer à fonctionner en conformité des lois antérieurement en vigueur. Il doit en être ainsi notamment pour l'organisation judiciaire^ les juridictions et les compétences.

Durant l'occupation de l'Alsace^ le cas suivant se présenta. Une Cour d'Assises d'un département continua à fonctionner avec le jury, et malgré les difficultés résultant de l'occupation prussienne, tint ses sessions habituelles et administra la justice, en appliquant le Gode pénal français sans opposition des autorités prussiennes. Op, il arriva que par arrêt du 21 novembre 1870, cette Cour condamna un certain Loubert, citoyen français, à 8 ans de réclusion pour un délit par lui commis dans le département du Haut-Rhin. Ce condamné se pourvut en Cassation contre cet arrêt dans le même mois, durant Toecupation prussienne. Lorsqu'il s'agit d'examiner ce recours, la cession de l'Alsace à la Prusse avait déjà été stipulée par le traité du 28 février 1871, et la question se posait de savoir si le recours était admissible, le département du Haut-Rhin ayant cessé d'appartenir à la France.

La Cour de Cassation admit avec raison l'affirmative pour les raisons suivantes, que nous rapporterons textuellement : « Attendu que l'un des devoirs de la Sou- « veraineté territoriale est de faire exécuter les lois de « police et de sûreté dans toute l'étendue du territoire ; « qu'elle doit pourvoir à cette exécution par ces repré-^

« sentants, même dans les parties du territoire occupées « par des troupes ennemies^ à moins qu'en vertu d'un « prétendu droit de conquête, l'envahisseur n'y mette « empêchement et n'y exerce l'autorité administrative <( et judiciaire;

« Attendu que, pour accomplir ce devoir qui leur « était imposé par la Souveraineté territoriale française, « les magistrats et les jurés composant la Ciour d'Assises « du Haut-Rhin se sontréunis,aumois de novembre 1870, « malgré les difficultés résultant de l'occupation da « pays par les Prussiens, mais que leur dévouement à « la mère patrie leur a fait surmonter ; que la Cour « d'Assises a tenu à Golmar sa session habituelle du « 4* trimestre, eta administre la justice, sans que l'en- « vahisseur y ait fait opposition ; que c'est au nom de « la Souveraineté territoriale française que la Cour a « rendu le 21 novembre 1870 l'arrêt qui condamne Lou- « bert, sujet français, né à Blois, pour crimes par lui « commis dans le département du Haut-Rhin, à la « peine de cinq ans de réclusion, par application du « Code pénal français ; qu'à cette époque du 21 novem- « bre, jour où il s'est régulièrement pourvu en Cassation « contre cet arrêt, Loubert, sujet français, avait incon- « testablement le droit de déférer à la censure de la « Cour de Cassation cette décision émanée d'une autoce rite judiciaire française; d'où il résulte que, si les « événements de la guerre n'eussent mis obstacle à l'en- « voi des pièces de la procédure au ministère de lajus- « tice dans le délai légal^ son pourvoi eût été rece- « vable ;

<c Attendu qu'il y avait là, en faveur du demandeur, « un droit acquis, que n'a pu lui enlever le traité par <c lequel la France a dû céder l'Alsace à l'Allemagne, « sans faire produire à ce traité un effet rétroactif con- « traire aux lois de tous les pays civilisés ; que, pour « que le demandeur fût privé de son droit, il faudrait,

« ou que le traité contînt à cet égard quelque stipula- « tion expresse, ce qui n'est pas, ou qu'en statuant sur (( le pourvoi qu'il aformé, la Cour de Cassation pût porte ter quelque atteinte aux droits de la Souveraineté « étrangère à qui cette portion de territoire a été cédée^ « ce qui ne saurait se rencontrer dans l'espèce ; qu'il est, « en effet, de droit international qu'une Souveraineté « étrangère, en prenant possession d'un nouveau territt toire, succède non-seulement aux droits, mais encore « aux devoirs de l'ancienne Souveraineté territoriale, « qu'elle remplace; qu'elle doit, en conséquence, faire « exécuter les jugements intervenus et respecter les « droits acquis ; que c'est en ce sens que l'autorité prus- « sienne entend le traité du 28 février 1871, puisque, « par dépêche du 10 août suivant, elle a elle-même 8 transmis les pièces de la procédure à l'autorité fran- « çaise et qu'elle a offert de lui livrer Loubert pour qu'il « pût suivre son pourvoi en Cassation ; pour ces mo- « tifs, etc * . »

Nous poserons dès lors les règles suivantes :

a) Dans les territoires ennemis, durant l'occupation militaire, les lois relatives à l'organisation judiciaire, aux juridictions et à la compétence continueront & être appliquées, à moins que l'autorité militaire n'ait disposé autrement ;

6) L'occupant a le devoir de ne pas bouleverser l'organisation judiciaire et les juridictions du pays occupé, pour ne pas retarder ou entraver l'administration de la justice, sauf, en raison des nécessités militaires (et seulement lorsque la lutte existe encore ou lorsqu'il y a lieu de craindre qu'elle ne doive recommencer), le droit d'établir des juridictions exceptionnelles et la compétence des Conseils de guerre ;

c) Surtout en matière civile, le Gouvernement provi-

^ Casa. françai86;^i sept, 1871, Szbey, 71, 1, 108^

soire devrait conserver le statu quo et inviter les tribunaux ordinaires à fonctionner, et ne pourvoir lui-même directement à l'administration de lajustice, que lorsque les tribunaux manqueraient à leur devoir de continuer leurs fonctions, et qu'il ne pourrait pas différer défaire acte d'initiative.

1490. — Le belligérant qui occupe le territoire ennemi a le droit de retirer tous les avantages de roccapation et d'empêcher le Gouvernement ennemi d'en profiter. Il pourrait avant tout saisir le numéraire, les fonds et valeurs exigibles et négociables, appartenant en propre à l'Etat, soit que ce numéraire fût déjà dans les caisses de l'Etat, soit qu'il pût provenir de créances de l'Etat contre les particuliers, à la condition qu'il s'agît de créances liquides et exigibles, ou qui devinssent exigibles durant l'occupation. Il pourrait en outre s'emparer des dépôts d'armes et en général de la propriété mobilière de l'Etat, de nature à pouvoir servir aux opérations militaires. Il pourrait en outre saisir et employer à son usage exclusif le matériel de transport de l'État, (chemins de fer, bateaux, etc.) les télégraphes, les matériaux de constructions, et autres choses de même nature, à la condition qu'il s'agît de choses appartenant à l'Etat. Quant aux objets qui font partie de la propriété publique et du patrimoine immobilier de l'Etat, ses droits ne peuvent pas être plus grands que ceux qui appartiennent au Gouvernement ennemi lui-même.

Le droit du vainqueur sur le territoire ennemi qu'il occupe consiste en effet dans la seule prise de possession temporaire de tous les biens faisant partie de la propriété publique de l'Etat ennemi et dans la perception des fruits et revenus de ces biens. Il n*a pas besoin de disposer d'une façon définitive de ces mêmes biens immobiliers, à moins que l'aliénation d'une partie des biens domaniaux ne soit rendue nécessaire par les exigences de la guerre et par le^ besoin urgent de se procurer lesmoyens

de la continuer. Alors cette aliénation serait valable à regard des acquéreurs ; à la condition qu'elle eût eu lieu conformément aux lois en vigueur durant l'occupation. En dehors de ce cas, il faudra admettre comme principe incontestable que /'ocei/pa/to bellica ne constitue pas par elle-même un titre complet d'acquisition de la propriété des choses faisant partie du domaine public, mais peut seulement légitimer la saisie des revenus, en substituant momentanément le vainqueur au Souverain dépossédé. Le vainqueur pourrait ' dès lors faire tous les actes d'administration, comme administrateur provisoire de ces biens, et s'approprier les revenus des forêts, des mines, mais sans pouvoir en disposer en dehors des limites de la nécessité, et sans pouvoir les dégrader, sauf quand cela serait requis par les nécessités urgentes de la guerre.

1411. — Quant aux impôts, en règle générale, l'Etat qui occupe le pays ennemi a le droit de percevoir tous les impôts existant, dans les formes et les lois et usages en vigueur dans la région occupée. Quant à la faculté de modifier la législation financière, en supprimant certains impôts établis, et en en introduisant d'autres nouveaux, ou en modifiant le système de perception, cela rentre dans la faculté, qui appartient à l'occupant de modifier les lois du pays occupé et dans l'application des principes, que nous avons posés plus haut.

Une grave difficulté pratique pourrait s' élever relativement à la perception des impôts, si tous les fonctionnaires publics, délégués par l'ancien Gouvernement à l'administration des finances du pays occupé, refusaient de continuer leurs fonctions. Il est incontestable qu'ils auraient le droit de le faire ; mais il serait toujours préférable qu'ils n'usassent pas de cette faculté afin de ne pas empirer la situation de la population, et de ne pas ainsi autoriser le belligérant à introduire des systèmes plus onéreux et plus vexatoires, pour faire ren-

PioaB, dr. int. T. III. 22.

trer dans ses caisses les produits des impôts. L'occupation militaire est un désastre public, qui devient d'autant plus grand que la population du pays occupé s'obstine plus dans une résistance inutile, et prend une attitude indirectement et secrètement hostile.

Le belligérant» ayant aussi le droit de profiter des ressources financières du pays pendant toute la durée de l'occupation, serait certainement autorisé à imposer une taxe unique aux communes, en déclarant chacune d'elles responsable de la perception et du recouvrement. Gela serait loin d'être avantageux pour les contribuables, pour qui il serait toujours préférable que les impôts^ qu'ils doivent inévitablement payer, fussent répartis et perçus conformément aux lois, aux usages et au système établis avant Toccupation.

tel t. — Pour ce qui est de la propriété individuelle, la règle générale est qu'elle doit être respectée et qu'elle ne peut, sous aucun prétexte^ être confisquée au profit de l'occupant. On doit dire la même chose de la propriété communale, et surtout de celle des établissements consacrés aux cultes, à la bienfaisance, à l'instruction, aux arts et aux sciences.

L'unique dérogation, qui puisse être légitimée parles nécessités de la guerre, c'est qu'on ne peut refuser au belligérant le droit de s'emparer du matériel de construction, des moyens de transport, des dépôts d'armes, des munitions, des télégraphes et de ce qui par sa nature peut servir aux opérations de la guerre, même quand ces objets appartiennent à des particuliers ou à des sociétés privées, sauf toutefois l'obligation de restituer ces choses à la conclusion de la paix, et de payer toutes les indemnités. Ce droit n'est pas du reste distinct de celui qui appartient à la personne qui exerce le pouvoir public, de décréter Texpropriation forcée pour cause d'utilité publique des choses,qui sont la propriété des particuliers.

ténz. — On ne peut pas non plus contester au vainqueur la faculté d'imposer aux habitants du pays quil occupe des contributions de guerre. Galiani, luimême, quoique défenseur ardent de Tinviolabilité de la propriété privée, reconnaissait au belligérant le droit de s'indemniser des frais de la guerre, et écrivait : « H « n'est pas injuste que les peuples soumis soient frap- « pés de tributs et de nouvelles impositions régulière- « ment distribuées, pour couvrir, autant que possible^ tt les dépenses de la guerre, car même entre les parti- « culiers les lois condamnent celui qui a injustement « fait le procès à en payer léserais *, mais entre la con- « tribution et la spoliation il y a une grande difféu rence '. » Ce n'est donc pas le droit de contribution qui pourrait être contesté, mais la faculté de l'exercer au-delà des limites permises par les nécessités de la gaerre, limites au-delà desquelles la contribution deviendrait une spoliation. La difficulté consiste dès lors à bien préciser les justes limites des contributions de guerre.

Le principe, qui devrait régler l'exercice de ce droit, devrait être que le vainqueur ne pourrait avoir aucun droit supérieur à celui qui appartenait à l'Etat vaincu. Le droit d'imposer des contributions est en général soumis à la règle, que jamais la contribution ne doit être onéreuse et lourde, au point d'obliger les propriétaires à entamer leurs capitaux. L'Etat doit tirer ses ressources financières de celles du pays, en s'ap-

* Ce point de vue nous paratt complètement faux. Ëo eifet, la liquidation des frais en matière contentieuse n'a lieu, qu'une fois le litige vidé. Et puis, en admettant la donnée contemporaine de la guerre, qu'elle est faite par l'État à un autre État, et non aux particnliers, est-il logique de vouloir faire supporter à une partie seule de U population de l'État, à telle commune, telle ville, telle région, ce qui est dû par TÉtat tout entier? {Note du traducteur, C, A.) * Galiani, Dei doveri dei principi neutralû

propriant une partie des revenus» sans diminuer les capitaux. Si la contribution de guerre excédait cette limite, elle deviendrait une spoliation.

Certains auteurs ont soutenu, que le droit d'imposer des contributions correspondait à la protection assurée aux habitants du pays occupé par le belligérant, qui préserve par son autorité la propriété privée de la déprédation et du pillage. Telle est l'opinion de Vattel, qui s'exprime ainsi : « Au pillage « de la campagne et des lieux sans défense^on a subs- « titué un usage en même temps plus humain et plas « avantageux au Souverain qui fait la guerre : c'est « celui des contributions. Quiconque fait une guerre «juste est en droit de faire contribuer le pays à « l'entretien de son armée, à tous les frais de la « guerre ' . »

En légitimant la contribution à ce point de vue, on arriverait à détruire le principe de l'inviolabilité de la propriété privée, et l'on reculerait les justes limites de la contribution de guerre, qui, nous le répétons, ne peut être juste, que lorsqu'elle est proportionnelle aux ressources financières du pays, et ne met pas les citoyens dans la nécessité d'entamer leurs capitaux pour la payer. Le belligérant ne peut pas, par ce moyen indirect, frapper la propriété, et il serait aussi injuste de s'emparer de la propriété privée par le moyen détourné des contributions de guerre, que de la confisquer purement et simplement.

1494. — Il pourrait aussi arriver que le belligérant eût besoin de numéraire pour remplir les caisses militaires épuisées, et on ne pourrait pas lui contester le droit de s'en procurer. Mais il ne serait pas alors permis de contraindre les citoyens à le verser sous forme de contributions, mais plutôt sous celle d'emprunt 1

* Vattel, Droit des geru, liv. III, § 165.

forcé, en leur garantissant le remboursement à la conclusion de la paix ^

Dans une seule hypothèse la contribution de guerre à la charge des communes pourrait être imposée audelà des limites de l'équité et des règles ordinaires de justice, a'est quand le belligérant imposerait une contribution ren argent à titre de peine à un pays^ qui aurait violé les lois de la guerre.

1475. — On doit en outre reconnaître au vainqueur le droit de requérir des communes et de leurs habitants, tous les services éventuels, qui pourraient être exigés par les nécessités de la guerre. Même dans ce cas, la prudence et la modération devraient servir de règle*.

' Quel qu'en soit le prétexte, le caractère ou la dénominalion, la contribution de guerre est une mesure essentiellement vexatoire, dont l'envahisseur peut être tenté de faire Tabus le plus fÀcheux, au point d*arriver, par cette voie détournée, à porter en quelque sorte atteinte à la propriété privée. Les agissements des Prussiens en 1870 n'ont fourni que trop d'exemples, et ont montré clairement que sous prétexte de contributions de guerre, un vainqueur peu scrupuleux extorque au pays envahi tout l'argent qu'il croit pouvoir en tirer. (Me du traducteur^ C, A,)

* Durant la guerre de 1870-1871, les francs-tireurs ayant détruit le pont du chemin de fer, à Fontenay, dans le département de la Meurthe, le préfet allemand réquisitionna à Nancy 500 ouvriers pour la réparation de ce pont. Ces ouvriers ayant été refusés, le 23 janvier le préfet disposa par un arrêté que tant que ces 500 ouvriers ne se seraient pas rendus à leur poste, tous les travaux publics du département de la Meurthe resteraient suspendus, les usines fermées, et que tout entrepreneur ou fabricant qui aurait continué ses travaux ou payé ses ouvriers serait passible d'une amende de 10.000 à 50.000 francs pour chaque jour où il aurait fait travailler ou aurait efTectué un paiement. Le jour suivant, le même préfet communiqua au maire de Nancy Tordre suivant : a Si demain mardi 24 janvier, 500 ouvriers « des chantiers de la ville ne se trouvent pas à la gare, les sur- « veillants d'abord, et un certain nombre d'ouvriers, seront pris et « fusillés sur la place. »

Nous comprenons que les nécessités de la guerre puissent tout

1476. — Les règles consacrées par le législateur italien relativement aux contributions de guerre sont inspirées par les principes libéraux, qui dominent toute notre législation. Nous appellerons à ce sujet l'attention des publicistes sur les dispositions suivantes du Règlement italien sur le service des troupes en campagne : « Art. 1206. — Les contributions de guerre peuvent être de quatre sortes, savoir :

« a) Contributions ordonnées pour des raisons politiques;

« b) Contributions ordonnées pour remplir les caisses militaires ;

« c) Contributions ordonnées pour remplacer des « prestations non fournies ; « d) Contributions infligées par punition. « Art. 1207. — Le seul commandant en chef de ^a^ « mée a la faculté d'ordonner la perception de contri- « butions de guerre. Cet ordre est donné sous sa resc< ponsabilité personnelle. La même faculté peut aussi « être accordée par le commandant en chef aux com- « mandants des armées et des corps d'armées, qui sont « appelés à opérer isolément sur un autre théâtre de « guerre.

« Art. 1208. — D'une façon normale l'armée, qui oc- « cupe un pays ennemi, n'y prélèvera que les im- « pots établis au bénéfice de l'Etat, et autant que possi- « ble dans les formes et selon les usages en vigueur « dans le pays même et avec le concours des autorités « locales.

« Art. 1209. — Il emploiera lesdites perceptions aussi « pour les dépenses d'administration du pays, dans la « mesure où le Gouvernement de cet Etat y était « obligé.

excuser, mais elles ne sauraient jamais motiver la violation arbi*

traire des devoirs de l'humanité par remploi de dispositions aos9i odieuses.

• Art. 1210. — La perception ne pouvant avoir lieu <c dans les formes usuelles établies, le commandant «en chef pourra imposer au pays une contribution « de guerre de quotité équivalente aux impôts, qu'on « aurait dû recouvrer.

« Art. 1211. — Les contributions ordonnées pour a remplir les caisses militaires revêtent le caractère « d'emprunt forcé, et impliquent le droit pour les pays « ou les personnes auxquels elles ont été imposées à un « remboursement futur éventuel.

« Art. 1212. — Quand on a imposé à un pays une ré- « qaisition de vivres ou d'autres choses en nature, ou « une prestation quelconque, et qu'il déclare ne pouce voir y satisfaire, s'il y a un motif fondé de croire que « cela provienne d'un mauvais vouloir, ou du fait d'a- « voir emporté ou caché les choses requises, le comte mandant en chef peut ordonner que le pays sera as- <( sujetti à une contribution en argent, pour une somme « équivalente à la valeur de la prestation qu'il aurait « dû fournir.

« Art. 1213. — Il peut aussi imposer à titre de peine^ « une contribution en argent au pays, qui aurait violé « les lois internationales, lorsqu'il ne croit pas con- « venable de recourir à une autre peine.

« Art. 1214. — Pour quelque motif qu'ait été imposée « une contribution de guerre à un pays» on procédera, « dans l'exécution, d'une façon analogue à ce qui est «établi pour les réquisitions régulières ; aussi l'on « veillera à ce que la perception soit faite au moyen de « l'autorité municipale, à laquelle, en cas de nécessité, « on prêtera main forte.

« En tout cas, on veillera à ce que la répartition des

« sommes qui devraient être payées par chacun des

« habitants, soit faite autant que possible d'après lesre-

« gistres des impôts, que chacun d'eux est tenu de payer

i i li ment.

« Art. 1215. — L'habitant qui aura recueilli des bles- « ses dans sa maison pourra être dispensé, au sens de « la Convention de Genève, d'une partie des cbntribu- « tîons de guerre.

« Art. 1216. — L'opération accomplie, il sera délivré « à Tautorité locale un document, dans lequel seraex- « pressément cité Tordre du général qui a ordonné la « contribution, le motif qui Ta motivée et la valeur de <« cette contribution.

« Art. 1217. — La somme recouvrée devra, dans cha- « que cas, être versée immédiatement et intégrale- « ment dans les caisses militaires comme revenus ca- « suels. »

1477. — Le Gouvernement d'occupation doit pou^ Voir aux services publics et à l'administration publique. Il a, à ce sujet, pleins pouvoirs ; mais il doit s'en servir avec la modération, que conseille une sage politique. 11 pourrait, dans ce but, forcer les employés de toutes les branches de l'administration, dont les fonctions n'ont aucun caractère politique, à continuer leurs fonctions, et les y contraindre par les moyens prévus par les lois locales ; il pourrait aussi considérer comme un acte positif d'hostilité le refus collectif de concours de la part des employés d'une branche de l'administration publique ^

149g. — Les fonctionnaires publics de leur côté ne

^ Nous ne pouvons, pour notre compte, partager ropinion de Fauteur. Ainsi que nous Tavons dit plus haut, le seul guide en ce cas de la conduite du. fonctionnaire, à défaut d'instructions du Gouvernement de son pays, qui seraient pour lui impératives, ce serait sa conscience. Nous considérons toute contrainte de la pari de l'envahisseur pour le forcer à continuer à remplir ses fonctions, comme une violation injustifiable de la liberté individuelle. Gomment, en effet, donner à l'occupant plus de droit qu'au Gouvernement légitime ? comment lui reconnaître la faculté de contraindre à remplir leurs fonctions des employés, qui sont toujours libres de donner leur démission ? {Noie du traducteur , C. À,)

pourraient se dispenseras reconnaître dans l'exercice de leurs fonctions la Souveraineté qui, en fait, occupe le territoire, et lorsqu'il y aurait lieu de requérir Tassistance de la force publique pour l'exécution forcée de leur tâche, ou pour légitimer certains actes^ ils devraient requérir la force militaire de l'armée qui occupe le territoire. En omettant de le faire^ ils manqueraient à leurs devoirs envers la Souveraineté nationale. Dans le cas où la légalité de leurs actes devrait être appréciée par les autorités nationales, on ne pourrait leur faire aucun grief d'avoir requis la force militaire étrangère.

Durant l'occupation militaire de l'Alsace et de la Lorraine, un garde forestier devant opérer une perquisition, et la présence d'un représentant de la force publique étant nécessaire aux termes du Gode forestier français (art. 164) pour la régularité de cet acte, le garde requit l'intervention des gendarmes prussiens. La Cour de Cassation française considéra cet acte comme entièrement illégal, par suite de la violation du principe, qu'aucun acte de juridiction ne peut être accompli sur le territoire national au nom d'une Souveraineté étrangère Ml nous semble cependant que si ce principe peut et doit être observé d'une façon jalouse dans les conditions normales, lorsqu'on fait la Souveraineté nationale a suspendu l'exercice de son autorité sur le territoire occupé par l'ennemi, et que celui-ci s'est substitué à elle dans l'exercice de Vimperium et de YauctoritaSf les fonctionnaires publics ne peuvent pas se dispenser de reconnaître l'état de fait, et que leurs actes ne seraient pas dénués de toute légalité, comme ils le seraient dans les conditions ordinaires.

11 demeure du reste bien entendu que les fonction-

^ Casa, crim., 29 Juin 1872, (Clément); Glunxt, Journal, 1874, p. 124.

naires publics doivent toujours exercer leurs fonctions en conformité des lois de leur propre pays, tant que ces lois n'ont pas été expressément suspendues ou modifiées par le Gouvernement d'occupation. Aussi, toutes les prohibitions et toutes les prescriptions des lois nationales, ainsi que les peines par elles édictées pour réprimer les infractions restent en pleine vigueur et doivent être appliquées,aussi bien pendant l'occupation du territoire par l'ennemi, qu'avant, tant que ces dispositions n'ont pas été expressément abrogées par le Gouvernement d'occupation. On doit toujours admettre en principe, que l'occupation du territoire par l'ennemi n'entraîne pas par elle-même la suspension du droit politique et du droit privé du pays occupé.

1479. — 11 est naturel que le Gouvernement d'occupation doive veiller à ce que les besoins du pays occupé soient satisfaits. 11 doit, dès lors, continuer les travaux publics, entretenir les routes et les voies de communication, pourvoir aux services des postes, des télégraphes, aux services maritimes, à Vexploitation des chemins de fer, en employant à cet usage, une partie des impôts perçus durant l'occupation. Le Souverain de fait est subrogé au Souverain légitime, dans les droits et les devoirs à l'égard du pays occupé. Il doit surtout pourvoir à l'instruction, à la bienfaisance publique, au libre exercice des cultes et à la satisfaction de tous les intérêts de la vie sociale ; et les actes qu'il accomplit ont la même force et la même autorité que ceux du Souverain légitime ^

^ Durant l'oocupation de la colonie française de la Guadeloupe par l'Angleterre (1810-1813), les gouverneurs anglais établirent par décrets certains établissements de bienfaisance, et ces décrets n'ayant pas été rapportés par le Sonverain légitime, lorsque cette colonie retourna à la Frunce, (30 mai 1814, traité de Stockolm), la GioQr de Gassalion admit que les établissements de bienfaisance créés durant Toccupation devaient être considérés comme tels et que I'oq devait

Du reste, le plus ou moins d'étendue de l'action de occupant, sur le territoire occupé, devra dépendre e la durée de l'occupation', et du plus ou moins e certitude de conserver d'une façon définitive le jrritoire occupé, ou de le conserver provisoirelent pendant un temps très-limité. Ce que l'on doit )u jours considérer comme une obligation imméiate, c'est de veiller à rétablir l'ordre des choses ans l'état normal, de garantir à chacun l'exercice de ^s fonctions pacifiques, de contribuer au bien-être de i population, de respecter les institutions et les usages u pays. La modération, la prudence et le sens politique oivent aussi suggérer à l'occupant, la façon dont, en ratique, il doit exercer sa mission, pour rendre suportable aux habitants, la situation douloureuse et oné- 3use qui résulte pour eux de l'occupation.

1490. — Les rapports entre le Gouvernement d'ocupation et les Puissances tierces sont régis par les lèmes principes que ceux avec les Gouvernements de lit. Les actes du Gouvernement d'occupation^ à l'égard Bs neutres, ont la même force que ceux d'un Souvelin légitime, et il est clair que ce Gouvernement a la ^sponsabilité internationale de ses actes*. Les Etats

ujours reconnaître le caractère originaire de ces établissements, ni que ce caractère n'aurait pas été modifié par une loi, qui irait expressément abrogé l'acte du gouverneur anglais. Voir Gass. mars 1841, Sirey, 1841^ 1, 505 et Gass. 6 janvier 1873 ; Beauvar- T, c. Bureau de bienfaisance de la Pointe-à-Pttre, (Dalloz, 1873, p. 115).

' L'occupation de l'Eiectorat de Hesse-Cassel, par les troupes inçaises sous Napoléon !•' dura un an, c'est-à-dire jusqu'à la foration du Royaume de Westphalie. De même, le Chili occupa le bt)u plus d'un an.

' Les dispositions de YActe 33 et 34 Victoria, ch. 90, [Foreign etUimeni Ad)^ relatif à Tenrôlement illégal et à la construction de Lvires pour le compte d'un État étranger en guerre avec une autre lisaance amie de la Grande-Bretagne, sont déclarées applioabels

neutres, d'autre part, qui seraient dans la nécessité de traiter des affaires diplomatiques ou civiles ayec le Gouvernement d'occupation, pourraient le faire indubitablement, au moyen de notes, de conventions^ou régler autrement ces rapports, suivant les nécessités des choses, et pourvoir à la protection et à la sécurité de leurs propres citoyens sur le territoire occupé, sans que de telles correspondances ou de tels rapports impliquassenr aucune reconnaissance des faits accomplis et de la So veraineté de l'occupant sur le territoire occupé. Po tout le reste, nous rappellerons les principes ex aux §§. 327 et suivants du premier volume.

14S1. — Pour ce qui est des conséquences quipe vent résulter de la nouvelle conquête, par le Souve légitime, du territoire occupé, notamment en ce qui trait aux faits civils et politiques accomplis durant V cupation, nous en parlerons plus loin, quand no treuterons du droit de postliminium.

par l'art. 30 de ce même acte, même en ce qui conoeme nn dans lequel est établi un Gouvernement de fait, e'est-à-dire Gouvernement qui exerce le pouvoir souverain. « Foreing si&leinc c< des any foreingn prince, colony, province, or pari of any provii « or people, or any person or persons exereising or tusuminj <c exercise the powers of Government in or over any foreingn coonl « colony, province, or part of any province or people. »