IDÉE JURIDIQUE DE LA NEUTRALITÉ, SA DEFINITION

1536. Idée de la neutralité. — 1537. A qui appartientil de la déclarer. — 1538. Sa définition. — 1539. Comment le neutre doit être impartial. — 1540. La neutralité n'est pas divisible. — 1541. Critiques de la théorie dHiibner. — 1542. On ne peut pas être allié et neutre. — 1543. La neutralité générale est perpétuelle. — i^ii.Cette neutralité est sous la garantie collective des États. — 1545. La neutralité armée.

1536. — La neutralité, par elle-mêDie, est un étal de fait. Elle consiste dans l'abstention complète de tout acte hostile contre F un ou l'autre des belligérants, et de tout acte pouvant avantager Tun d'eux, pour les fins de la guerre. On appelle, dès lors, État neutre, celui qui ne prend aucune part directe ou indirecte à la guerre * .

La déclaration de la neutralité est la conséquence de la liberté et de l'indépendance de l'État, qui a le droit

^ Gompar. pour la définition de la neutralité, Carlos Tjbsta, U droit public maritime^ (Paris, Pedone-Lauriel, 1886), p. 167 et suiv.}. iJSote du traducteur^ C. A.)

incontestable de conserver, avec les belligérants, les mêmes rapports qu'en temps de paix, en s'abstenant rigoureusement de Taccomplissement de tout acte pouvant être favorable à Tun et nuisible à l'autre, pour les fins de la guerre.

On ne doit pas, dès lors, penser que pour être considéré comme neutre dans une guerre, il soit nécessaire de déclarer solennellement la neutralité. Les rapports ordinaires entre les États sont ceux de Famitié et du commerce paciQque . On doit donc admettre que ces rapports doivent persister, jusqu*au jour où ils sont rompus par une déclaration de guerre ou par une alliance avec TÉtat qui a fait cette déclaration. Le belligérant n'aurait, par conséquent, aucun droit de traiter comme ennemi, l'État qui n'aurait pas déclaré au début des hostilités, qu'il entendait rester neutre. On est, néanmoins, dans l'usage, pour éviter toute équivoque^ de déclarer la neutralité.

1S37. — La déclaration de neutralité doit être faite par la personne ou les personnes, qui représentent l'État et exercent les droits de Souveraineté qui lui appartiennent. Il faut, dès lors, se reporter aux règles exposées dans le premier volume, relativement à la représentation internationale de l'Etat composé et de l'État confédéré, pour décider quand la déclaration de neutralité faite par le Chef de l'État implique l'obligation internationale de neutralité. Dès lors, dans l'hypothèse de \ union personnelle y la personnalité internationale des deux États étant distincte, il peut arriver que la même personne déclare la neutralité par un des deux États, et prenne part à la guerre au nom de l'autre. Chacun de ces États étant distinct et indépendant, bien qu'ils soient représentés tous deux par la même personne, rien ne s'oppose à ce que Tun reste neutre, tandis que l'autre prend part à la guerre.

Disons aussi que le Souverain d'un Etat qui aurait

déclaré la neutralité, pourrait prendre personnellement part à la guerre, en consentant à servir comme officier dans l'armée d'un des belligérants^ sans empêcher, par là, l'État qu'il représente, de demeurer neutre. Le Souverain peut^ en effets faire individuellement des actes, qui n'engagent pas la responsabilité internationale de l'Etat. S'il lui plaisait personnellement de participera la guerre, on ne pourrait pas lui refuser la faculté de s'enrôler dans les rangs de l'armée belligérante^ sans que ce fait pût changer la position internationale du pays qu'il gouverne. En effet, ce ne serait pas cet Etat qui prendrait part aux opérations militaires, et ce ne serait pas en qualité de représentant de cet Etat, que le Souverain y participerait, mais en qualité de particulier, puisqu'il se serait mis volontairement dans la situation d'un officier ordinaire, en s'exposant, comme tel, à être fait prisonnier de guerre.

iftSS. — Les publicistes ont défini différemment la neutralité. Bynkershoek, l'un des premiers qui ait traité des droits et des devoirs des neutres, a défini la neutralité, l'abstention de tout acte de guerre et le fait de se maintenir sur le pied de parfaite égalité, à l'égard de chacun des belligérants, en ce qui concerne les bons offices d'humanité'.

Hiibner a écrit : « La neutralité consiste dans Ten- « tière inaction, relativement à la guerre, et dans l'im-

^ Bynkershoek, après Grotius, a traité des questions principales relatives à la neutralité. Il a d*abord traité d'une manière générale de rinfluence de l'état de guerre sur les peuples qui demeurent en paix, {Quxsii. juris publici, de statu belli inter non hostes, cap. a> i lib. I). Il s'est ensuite occupé de la contrebande de guerre, de his quœ ad amicorum nostrorum hostes non rede advehuniur. Il a traité do commerce avec les lieux en état de blocus, de la confiscation des marchandises inofTensives transportées avec celles de contrebande et de celles trouvées à bord d'un navire ennemi, De amicorttm b(mi in navibus hostium repertis.

« partialité exacte et parfaite, manifestée dans les faits « à l'égard de Tun et de l'autre des belligérants ^ »

Galiani a déQni la neutralité : la position du prince qui, se trouvant en relation de paix, d'alliance ou d'ami^ tié avec d'autres Souverains qui sont en paix entre eux, continue à rester dans le même état à leur égard, bien qu'une rupture ou la guerre soit intervenue entre eux».

Azunî a dit que la neutralité était la continuation de rétat de paix d'une Puissance qui, la guerre ayant éclaté entre deux ou plusieurs nations, s'abstient d'une façon absolue d'y prendre part '.

Galvo,qui reproduit la définition donnée par plusieurs auteurs, écrit : « La neutralité, dans l'acception la plus « large du mot, est la non-participation à une lutte « engagée entre deux ou plusieurs autres nations ^ »

On peut dire, que les auteurs sont d'accord sur la conception juridique de la neutralité, et que les difTéren-* ces des définitions qu'ils en donnent, résultent de ce que les uns ont voulu y comprendre, non-seulement le caractère, mais aussi les conditions de la neutralité, en indiquant les devoirs et les obligations qui en dérivent. Tous reconnaissent cependant, qu'il ne saurait y avoir de neutralité, sans abstention complète de tout acte hostile. Il existe seulement quelques divergences, relativement à l'impartialité, c'est-à-dire sur le point de savoir si l'on doit la considérer comme tellement essentielle pour la neutralité, qu'elle doive en être un des éléments constitutifs.

1589. — Nous avons cru, sur ce point, devoir admettre l'opinion de Phillimore, en considérant comme essentiel pour un Etat neutre, de demeurer absolument

^ HuBNER, De la saisie des bâtiments neutres, part, ii, ch. n, § 2. ' Dei daveri dei principi neutrali. Assiomi e definizioni. ' Diritto marittimo di Europa^ cap. i, art. 3. * Dr. tnlemational, § 2204.

impartial entre les belligérants. Il est, dès lors, entendu que cette impartialité, celle qui a trait à la guerre, implique Tabstention de tout acte qui, favorable à l'un, est, par là même^ nuisible à l'autre ; mais cette impartialité n'implique pas l'abstention de toute manifestation de sympathie pour la cause de l'un ou de l'autre, sympathie qui ne peut être interdite, que lorsqu'elle peut être considérée comme une intervention morale, auquel cas elle deviendrait un acte hostile, puisqu'elle donnerait de la force à l'un au détriment de l'autre.

Par conséquent, on ne doit pas considérer comme contraire à la neutralité, le fait d'épouser la cause d*un des belligérants et d'interposer ses bons offices, pour provoquer l'accord entre les belligérants, pour mettre un terme à la lutte. Un Etat peut, dès lors, exprimer "pacifiquement ses désirs et faire connaître ses sympathies ; donner des conseils amicaux à l'un ou à l'autre Gouvernement ; mettre en évidence les règles du droit international, d'après lesquelles les devoirs internationaux des belligérants devraient être déterminés, ou induire ces devoirs des traités conclus par ces mêmes "belligérants, et exercer, de toute façon, l'action diplomatique pacifique, pour faire cesser la guerre. Une telle manière d'agir, bien que ne pouvant pas être favorable aux deux parties, ne pourrait cependant pas être arguée de partialité, parce qu'elle ne constituerait p^is ce que l'on appelle une intervention, mais pourrait plutôt être regardée comme une médiation pacifique. Elle ne devrait, dès lors, jamais être considérée comme un acte hostile, puisque la médiation peut toujours être offerte par les Etats qui ont à cœur d'accomplir le devoir moral de mettre fin aux maux de la guerre.

1540. — Ce quil importe de bien établir, c'est que la neutralité n'est pas par elle-même divisible , ainsi que l'ont soutenu certains auteurs. Kliiber, entre au-

très, enseigne que la neutralité peut être parfaite ou imparfaite, ou cibsolue et qualifiée ^ L'Etat, dit-il, qui veut conserver sa neutralité complète, doit observer pour tout ce qui se rapporte à la guerre, une conduite absolument égale envers les Puissances belligérantes ; quand, au contraire, l'Etat serait obligé par un traité antérieur à fournir un secours à son allié, en cas de guerre, ou à lui fournir un corps auxiliaire de troupes ou un secours de toute autre nature, à lui céder une place forte ou un port, à lui accorder le passage de ses troupes sur son territoire, ou la faculté d'y faire des enrôlements, et ferait seulement ce 'à quoi il serait obligé par le traité, la neutralité qu'il observerait serait limitée à tous les autres actes, pour lesquels il ne se serait pas obligé par le traité antérieur. Cette distinction n*est pas conciliable avec les principes du droit et la logique des choses.

La neutralité, ainsi que nous l'avons dit, est un état de fait : elle ne peut exister comme telle, en l'absence d'une condition de fait, celle de s'abstenir de toute participation à la guerre. Toutes les fois qu'un Etat fournit des secours à l'un des belligérants^ ou le favorise d'une façon quelconque pour les fins de la guerre, il cesse d'être neutre, et il est complètement indifférent que la participation ait eu lieu en vertu d'un traité préexistant ou en vertu d'une convention conclue après la déclaration de guerre. Le traité peut, en effet, valoir pour établir l'obligation contractée et l'étendue de cette obligation, en déterminant le caractère et la limite du concours stipulé entre les parties à l'acte ; mais il ne peut changer la substance de la chose à l'égard du belligérant, contre lequel le secours est fourni, car il ne peut pas changer le caractère partial et hostile de l'acte.

Nous constatons dans l'histoire des guerres maritimes, que certains Etats ont prétendu au privilège de la neu-

* Dr. des gens.

tralité limitée, d'après la théorie de Klûber, et qu' il ne manque pas d'exemples de neutralité générale et de neutralité limitée. La première s'étendait à toutes les parties du territoire de TEtat neutre, la seconde en comprenait seulement une partie, telle que, par exemple, le territoire continental ou certaines provinces sealement*.

Ces anomalies s'expliquent, par le fait que la politique et la nécessité ont parfois conseillé au belligérant de considérer comme neutre, quelqu'un qui ne l'était réellement pas^ pour ne pas le pousser à se porter avec toutes forces du côté de l'ennemi ; mais elles ne sont pas conciliables avec les principes du droit, parce qu'il ne saurait exister un État intermédiaire entre le fait de prendre ou celui de ne pas prendre une part active à la guerre.

t54i. — Les raisons mises en avant par Hiibner, qui a aussi admis l'idée delà neutralité limitée, ne reposent pas sur un fondement sérieux. Il disait, en effet, que lorsque le traité avait été stipulé avant la guerre, etque l'Etat neutre avait seulement fourni les secours auxquels il s'était obligé, ce fait ne pouvait pas être considéré de sa part, comme un acte d'hostilité, mais seulement comme l'accomplissement d'une obligation qu il avait contractée. On doit, au contraire, admettre que même dans l'hypothèse où l'alliance n'aurait pas été conclue contre un Etat déterminé et pour le cas d'une guerre avec cet Etat, cas dans lequel l'intention de lui nuire serait plus manifeste, l'alliance deviendrait néanmoins toujours nuisible, lorsque l'allié augmenterait les forces de l'ennemi, en lui prêtant les secours con-

^ Moser rapporte différents exemples de neutralité partielle, et notamment : la Convention de neutralité relative à la forteresse de Kônigslein, conclue en 1756, et la Convention du même genre oonoernant la neutralité des Pays-Bas autrichiens et des provinces prussiennes de Westpbalie ; celle relative à la navigation da Rhin du 15 août 1804.

venus dans le traité. S'il est juste que cet allié remplisse Tobligation qu'il a contractée, il n'est pas moins juste pour le belligérant de le traiter comme ennemi^ quand par l'accomplissement de ses engagements il a augmenté les forces de son adversaire. C'est pour cela que Ton doit considérer comme contraire par soi-même, à l'essence de la neutralité, la coopération aussi bien directe qu'indirecte destinée à accroître les forces des belligérants. Dès lors, on ne devrait pas considérer comme suffisante pour regarder une Puissance comme ennemie, la conclusion d'un traité, aux termes duquel elle se serait engagée à secourir l'Etat ennemi en cas de guerre, si postérieurement, en fait, cette Puissance n'exécutait pas le traité et ne fournissait pas les secours qu'elle aurait promis. Le traité est, par lui-même, in* différent au point de vue de la neutralité, qui dépend essentiellement du concours donné pour accroître les forces du belligérant.

tS4L%. — On peut conclure de ces principes, que si un Etat était à la fois en guerre avec deux Puissances différentes, et que si un troisième Etat était son allié dans la guerre faite à l'un des deux Etats belligérants, cet Etat allié ne pourrait pas prétendre être considéré comme neutre, en ce qui concernerait l'un des belligérants. L'histoire fournit de nombreux exemples à l'appui de l'affirmative ; mais, d'après le droit et la logique des choses^ on ne pourrait certainement pas admettre, que celui qui concourt le plus directement à rendre plus efficace l'attaque contre un Etat puisse être considéré comme l'ami de cet Etat, quand en prêtant l'appui de ses forces et de ses armées à son allié, il lui donne la possibilité d'employer toutes ses propres forces disponibles pour frapper l'autre Etat, qui combat en même temps cet allié. Gomment admettre qu'il soit impartial lorsque, par son concours, en donnant à l'ennemi la liberté d'employer des forces plus considéra-

blés, il contribue efficacement à l'issue de la guerre?

Nous répéterons dès lors ce que nous avons déjà dit, que la neutralité est par elle-même indivisible, et que nous considérons comme contraire à la raison et à la nature des choses toutes les divisions et les distinctions proposées par les publicistes, bien qu'elles soient coasacrées par Thistoire et par le droit conventionnel.

1 54S. — Nous admettons seulement que la neutralité, qui est un droit pour tous les Etats, peut être an devoir pour quelques-uns, qui sont obligés par un traité à demeurer neutres dans toutes les guerres sans distinction. C'est ce qu'on peut appeler la neutralité générale, parce qu'elle s'étend à toutes les guerres. On doit considérer comme telle, par exemple, la neutralité de la Belgique, stipulée dans le traité conclu àTiOndres le 15 novembre 1831 entre la France, l'Angleterre, FAutriche, la Prusse et la Belgique, confirmée ensuite dans le traité de Londres du 19 avril 1839 entre la Belgique et les Pays-Bas, et garantie par un traité signé le même jour par l'Angleterre, l'Autriche et la Prusse. La Belgique ayant, par ces conventions, contracté l'obUgation d'observer la neutralité envers tous les États de l'Europe, il est clair que c'est une véritable obligation internationale pour cet État de rester neutre dans toutes les guerres.

On doit dire la même chose pour la Suisse, qui, dans l'intérêt général, est tenue à une neutralité perpétuelle conformément aux stipulations du Congrès de Vienne du 20 mars 1815. Cette neutralité a été reconnue et garantie par tous les autres Etats représentés à Vienne^ par l'acte du 20 novembre de cette même année*.

* En ce qui coDcerne la Deutralité de la Suisse elle respect de cette neutralité durant la guerre de 1870, voir Bury, dans la Revm de Dr. internat. 1870, p. 636.

La neutralité de la Suisse, reconnue comnae nécessaire pour son indépendance et pour les intérêts européens dès le commencement

Le Luxembourg jouit aussi, au terme des traités, du privilège de la neutralité absolue. Le traité de 1839 avait mis cet Etat sous la protection des cinq grandes Puissances ; mais il semblait que la neutralité stipulée

de ce siècle et garantie par les traités, est aujourd'hui sauvegardée par la Constitution fédérale de 1859, qui en traitant (art. 90, § 9,) des attributions du Conseil fédéral, lui confie le soin d'assurer, u la sécurité extérieure de la Suisse et de maintenir son indépendance et sa neutralité, » ^

Nous croyons utile de noter, qu'aux termes de la déclaration signée à Paris le 20 nov. 1815, entre la France et les 4 grandes Puissances alliées, la neutralité définitivement reconnue pour la Suisse, fut aussi étendue à une partie de la Savoie, c'est-à-dire aux provinces du Chablais et de Faucigny, ainsi qu'au territoire qui se trouve au Nord d'UgiDe. La Savoie ayant été postérieurement cédée à la France par le traité de Turin du 24 mars 1860, on s'est demandé si le changement de Souveraineté du territoire neutralisé avait pu modifier les stipulations internationales relatives à cette neutralité.

Cette question a été vivement discutée de nos jours, et Ton a démontré, à l'aide de raisons très sérieuses, que le traité du 24 mars n'avait en rien modifié les actes internationaux relatifs à la neutralité de la Suisse et des territoires adjacents, que la Savoie n'avait pu être cédée par le Roi de Sardaigne qu'avec les droits qu'il exerçait : que l'on devait dès lors considérer comme demeurés obligatoires pour la France les engagements internationaux limitant Texercice du droit de Souveraineté.

Les Français ont cependant soutenu, que la question devait être eiaminée à un autre point de vue. D'après eux, en effet, la neutralité de la Savoie ayant été établie dans l'intérêt de l'ancien Royaume de Sardaigne, ainsi que le Gouvernement français l'a soutenu contrairement au Gouvernement suisse, la condition de fait a changé par le fait de la cession de la Savoie à la France.

On peut dire avec raison, contrairement à cette prétention, que la centralisation de cette partie de la Savoie a été stipulée pour assurer la neutralité de la Suisse et empêcher,que le théÀtre de la guerre pût être transporté dans une zone limitrophe du Canton de Genève et du territoire neutralisé. Quoiqu'il en soit, la règle qui devrait toujours prévaloir, c'est qu'aucune des parties obligées par un traité général ne peut,desa propre autorité,se considérer comme aCTranchie d'one obligation résultant d'une clause de ce traité, mais que sa prétention doit être reconnue fondée par les autres parties intéressées"

pour la Belgique ne pouvait pas s'étendre à ce pays. La Conférence rénuie à Londres en 1867, pour faire disparaître tout doute il ce sujet, proclama, le 11 mailla neatralité absolue du Grand Duché, par un traité conclu entre l'Autriche, la France, la Hollande, la Grande-Bre* tagne, l'Italie, la Prusse et la Russie.

Nous devons enfin mentionner parmi les pays jouissant de la neutralité conventionnelle, les lies Ioniennes d'après le traité conclu à Londres le 14 novembre 1863 entre l'Autriche, l'Angleterre, la France, la Russie etlt Prusse, et d'après le traité du 29 mars 1864 entre l'Angleterre, la France, la Russie et la Grèce. Auxterm« de ces traités, les lies Ioniennes, depuis leur réunion à la Grèce, jouissent du privilège d'une neutralité perpétuelle. Il ne serait dès lors pas permis de stationner dans les eaux territoriales de ces îles avec des forces armées et des navires de guerre, sauf en ce qui concernerait les navires strictement nécessaires, pour maintenir l'ordre public et assurer la perception des impétsoa des taxes publiques.

Ifi44. — Toutes les fois que la neutralité d"un Etat est rendue perpétuelle et absolue par un traité signé par les grandes Puissances, le respect de cette neutralité doit être considéré comme placé sous la garantie collective des Ëtats qui ont été partie au traité. Dès lors, si l'un d'eux est une Puissance tierce faisant un acte d'hostilité sur le territoire déclaré absolument neutre, cette violation pourrait être empêchée par les Etats qui auraient garanti la neutralité ; car ils auraient toujours le droit d'exercer leur action collective, pour en empêcher ou en réprimer la violation. Ils pourraient aussi empêcher l'Etat neutre lui-même de prendre une attitude contraire à la neutralité. La neutralité perpétuelle doit toujours être considérée comme établie en vue d'un intérêt général. Par conséquent, ni les autres Etats, ni l'Etat lui-même, qui est déclaré perpétuellement

neutre^ ne pourraient violer la neutralité, sans porter atteinte au droit international.

1646. — Toute Puissance neutre peut, lorsque la guerre éclate, continuer à maintenir ses armées dans les mêmes conditions qu'avant la déclaration de guerre, ou accroître ses armements pour défendre à main ar* méesa neutralité. Elle peut aussi s'alliera d'autres Etats neutres, et unir ses forces armées aux leurs pour la défense de leurs droits communs. Ce fait ne serait pas contraire & la neutralité, puisqu'un Etat peut toujours s'armer pour protéger ses droits.

Après avoir étudié les caractères juridiques de la neutralité, nous allons examiner quels sont les droits et les devoirs qui en dérivent.