LES ASSEMBLÉES D'HABITANTS DANS LES CAMPAGNES

L'histoire du mouyement communal en France a été étudiée depuis longtemps et commence à être bien connue aujourd'hui. On sait comment les villes ont obtenu, soit par coQcessioD, soit par confirmation, la jouissance des droits civils et même de droits politiques importants. C'est depuis quelquesannées seulement que l'attention s'est portée sur les campagnes et pourtant le développement des communautés rurales n*offre pas moins d'intérêt que celui des villes, mais l'étude en est plus difficile par la nature même des documents qui contiennent cette histoire. En général, ce sont des actes ou des procès-verbaux qui nous montrent comment se passaient les choses, mais ne nous apprennent pas, au moins directement, quelle était la règle, ni d'où elle venait. La vie des communautés rurales n'était décrite dans aucun livre. Les questions qui pouvaient s'iélever à ce sujet étaient résolues au jour le jour par une administration dont le pouvoir devint de plus en plus discrétionnaire. La tradition fut brusquement interrompue en i789.

* Les assemblées générales des communautés d'habitants^ en France, du ji///« siècle à la Révolution, par Henry Babeau, Paris»

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en sorte qu'aujourd'hui c'est presque uniquemeot dans les archives des départements et des communes qu'on trouve les traces de ce qui a existé sous l'ancien régime. Les archives de Normandie ont été explorées avec succès par M. Delisle. Les chapitres qui traitent de ces questions dans le célèbre ouvrage de M. de Tocqueville sur l'ancien. régime et la Révolution ont été ppisés à une source semblable. On moQtre encore aux archives de Tours la table à laquelle l'illustre auteur venait s'asseoir pour dépouiller les liasses de l'ancienne intendance. C'est surtout aux archives de Troyes que M. Albert Babeau a emprunté les matériaux du livre intitulé Le village sous f ancien régime, dont la première édition a paru en 1877. Enfin, sur l'appel du Comité des travaux historiques, ont été publiés un certain nombre de mémoires d'histoire locale, parmi lesquels nous citerons seulement celui de M. Merfet sur les assemblées de communautés dans l'ancien comté de Dunois (1887) et celui de M. Maurice Clément sur celles de rancienqe province de Berry (1893).

Le mérite de M. Henry Babeau est d'avoir mis à profit tous les travaux, antérieurs, et d'avoir esquissé la théorie qui résulte des faits jusqu'ici constatés. Assurément les règles suivies n'étaient pas uniformes; elles comportaient des différences suivant les localités; mais partout le fond était le même et dès lors la généralisation est légitime, à condition de ne lui demander qu'une moyenne.

La communauté rurale n'est pas une institution factice créée, à un moment donné, par la volonté d'un législateur. Elle a existé de tout temps, par la force des choses. Partout il y a eu des biens communaux; or les communaux supposent l'existence de la communauté, comme la propriété suppose un propriétaire. Aussi la règle fondamentale de notre ancien droit public, portant qu'aucun corps ne peut exister légalement s'il n'est autorisé de lettres patentes, n'a jamais été appliquée aux communautés des habitants. Celles-ci sont donc aussi anciennes que le sol même et se

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soQt manifestées dès qu'il y a eu des intérêts à régler, dea partages à faire, des mesures à prendre pour une défense collective. Alors même que tous les tenanciers d'un même territoire étaient encore dans les liens du servage, ils n'en formaient pas moins une communauté. M. Clément en a trouvé des exemples dans le Berry et tout récemment encore le mir russe n'était pas autre chose qu'une commanaaté de serfs.

Le trait caractéristique, essentiel, de la communauté d'habitants, c'est qu'elle constitue une personne civile capable d'acquérir, de posséder et de s'obliger. Elle n'a du reste ni droits politiques, ni justice, ni police, mais elle a ses biens, ses charges, ses obligations actives et passives. De Là son organisation.

Avant tout elle a, comme toute association, une assemblée générale, composée de tous les intéressés, c'est-à-dire de tous les chefsde famille. Dans les villes, où la populatioa est nombreuse et les intérêts multiples, on a senti dès le début la nécessité de créer des conseils élus, des diminutifs de l'assemblée générale, plus propres à discuter les affaires. Dans les campagnes, les habitants sont moins nombreux; le niveau de l'instruction, ou plutôt de l'ignorance, est le même. Pourquoi aurait-on réduit lecorps^délibéranl? Les femmes veuves en faisaient partie lorsqu'elles continuaient à tenir leur ménage. L'usage exigeait un an de domicile, et en certains endroits Tinscription au rôle de la taille, mais ces conditions n'étaient pas de nature à modifier sensiblement la composition de rassemblée. Elle se réunissait quand il y avait une affaire à traiter, au son de la cloche, dans un lieu public, tel que Téglise ou le cimetière, et généralement à l'issue des offices de la paroisse. On ne volt pas, du reste, qu'il y eût un très grand empressement pour assister à la délibération. Les négligents étaient bien menacés dune amende, mais les dispositions de ce genre ne s'exécutent jamais.

La décision avait lieu à la majorité. Le quorum variait

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suivant la nature des affaires. On admettait qu'il ne pouyait descendre au-dessous de dix. « Dix habitaots, disait-on, forment un peuple ».

L'assemblée était convoquée par son syndic. Dans un grand nombre de localités, elle devait être autorisée parle seigneur, maisTadministration royale fît tousses efforts pour écarter Tinlervention du seigneur, et au xviii' siècle elle y réussit à peu près partout.

Pour agir, et spécialement pour ester en justice, la communauté avait besoin d'un mandataire qui fût son représentant. Âcet effet, elle élisait tous les ans un syndic, mais, à la différence des maires des villes, ce syndic, toujours révocable, n'avait pas le caractère d'un officier public. Il pouvait bien rédiger un procès-verbal, lorsqu'il savait écrire, mais non lui donner Tautheo licite. Aussi était-ce l'usage d'appeler un notaire à l'assemblée, pour qu'il fût dressé acte des décisions prises. Les simples procès-verbaux, signés par le syndic pouvaient acquérir date certaine par le contrôle qui répondait à ce que nous appelons aujourd'hui l'enregistrement, mais malgré la signature du syndic et descomparants, ce n'était qu'un acte privé, une simple attestation qui ne faisait pas foi de ses énonciations.

Indépendamment du syndic, l'assemblée nommait des gardes et messierspour la protection des biens communaux, et des récoltes, des bergers et pâtres communs, un sonneur de cloches, et enfin un maître d'école. C'étaient les serviteurs de la communauté. Toutefois les gardes devaient être agréés et confirmés par le seigneur, comme auxiliaires de la police qui appartenait au seigneur.

La communauté ainsi constituée, il faut voir quelles étaient ses attributions.

Dans l'ordre politique, elles étaient nulles; toutefois, lorsque les États généraux du royaume étaient convoqués, et notamment en 1614, les communautés de village furent invitées à nommer en assemblée générale chacune un délégué qui se rendrait à l'assemblée électorale du bailliage

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pour y porter aa cahier de doléances. Il en fut de même lors delà rédactioa des coutumes, toujours précédée d'une enquête et de discussions préparatoires dans lesquelles les délégués des communautés rurales devaient être entendus.

L'assemblée générale faisait aussi des règlements de police, non qu'elle eut, à proprement parler, des pouvoirs de police, mais la communauté avait des biens dont il fallait régler l'usage ou la répartition entre les ayants droit. En principe, ces règlements n'étaient pas sujets à homologation par l'autorité supérieure; néanmoins, pour prévenir toute contestation, on prenait souvent l'attache du juge local ou même du parlement.

Une des principales attributions des assemblées de communauté était la répartition et la perception des impôts directs. Lorsque la taille fut devenue permanente, au xiv^ siècle, on avait d'abord pensé à en faire opérer le recouvrement par des fonctionnaires spéciaux. On ne tarda pas à reconnaître que le concours des contribuables était indispensable. L'ordonnance du 21 novembre 1379 reconnut à la plus saine et greigneure partie des habitants des villes et des paroisses le droit d'élire leurs asséeurs et collecteurs. En conséquence, les habitants étaient convoqués annuellement pour procéder à cette élection. C'était pour eux un droit, mais aussi une charge très lourde. -Il arriva souvent qu'ils se refusèrent à faire aucune désignation. Il fallut alors établir que les habitants seraient tous désignés à tour de rôle. Souvent aussi l'intendant de la généralité dut nommer d'office les collecteurs.

L'impôt direct n'était pas la seule charge des communautés. Il y avait encore les logements des gens de guerre, les réquisitions militaires, auxvii® et surtout au xvm' siècle le recrutement de la milice, autant d'objets pour lesquels l'administration ne pouvait s'adresser à d'autres qu'aux syndics. Il en fut de même pour la corvée des chemins publics.

Les syndics devenaient ainsi un des rouages de l'administration générale. Ils servaient d'intermédiaires entre les

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communautés et l'État, mais ils restaient toujours les mandataires et les représentants de la communauté. Outre les charges publiques, celle-ci avait des charges personnelles, locales. Il fallait construire ou entretenir l'église, le presbytère, l'école, quelquefois la maison commune, quand il y en avait une, tenir en bon état les rues et les chemins locaux, payer les ouvriers, subvenir aux dépenses des procès. Tout cela forçait souvent les communautés à contracter des emprunts dont le remboursement n'était pas facile, et comme il n'y avait ni budget communal, ni comptabilité régulière, le désordre et le déficit étaient la règle. A partir du règne de Louis XIV, l'administration supérieure intervint dans le ménage intérieur des communautés. Elle liquida leurs dettes, proclama le caractère obligatoire de certaines dépenses, fit défense aux communautés de plaider sans autorisation de l'intendant, imposa même cette autorisation pour toute décision importante, [par exemple lorsqu'il s'agissait d'aliéner, d'emprunter ou de créer une contribujtion extraordinaire. Enfin, un édit de 1683 chargea les intendants de se faire remettre par les syndics l'état des recettes et des dépenses communales, d'arrêter ce que nous appelons aujourd'hui les budgets, de contrôler la gestion des syndics et de leur faire rendre périodiquement des comptes.

Longtemps l'assemblée générale de la communauté se confondit avec celle de la paroisse. L'une et l'autre avaient le même territoire, du moins en général. L'administration du temporel de la paroisse appartenait aux fidèles. Jusqu'au xvi* siècle, le curé était élu par eux, de même que les pauliers, chargés de percevoir^la dîme, et le marguillier, qui dans l'ordre ecclésiastique jouait le rôle du syndic dans l'ordre civil. A vrai dire, les deux fonctions se réunissaient souvent sur la: même tête. Au xviii" siècle elles sont, au contraire, séparées presque partout, mais il n'y a pas plus de conseil de fabrique que de conseil municipal. C'est l'assemblée générale des habitants qui statue dans tous les cas.

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Nous venons de voir quelles étaient les attributions de l'assemblée. 11 reste à examiner quels étaient les rapports de la communauté soit avec le seigneur, soit avec l'administration royale, soit enfin avec les autres communautés.

La tutelle du seigneur avait toujours été purement nominale. Le seigneur faisait partie de la communauté, mais seulement comme principal habitant. Il avait du reste peu d'intérêt à y figurer, car il était exempt delà taille, et d'autre part les triages et cantonnements l'avaient mis hors de contact avec les autres habitants pour la jouissance des biens communaux. Il ne conserva d'influence que par la justice seigneuriale; mais celle-ci était subordonnée à la justice royale, et les parlements n'étaient guère disposés à soutenir les seigneurs. A partir du règne de Louis XIV Tadministralion royale tendit constamment à se substituer aux parlements pour le contrôle des assemblées et pour la décision des questions contentieuses, comme pour tout ce qui tenait à la police et à la voirie. La compétence administrative était en effet dans la nature des choses et très avantageuse aux communautés, mais elle ne triompha définitivement qu'à la Révolution, quand l'Assemblée nationale eut proclamé le principe de la séparation des pouvoirs. Les intendants n'en exercèrent pas moins sur les communautés rurales une influence très grande et, en somme, très utile. On peut la trouver trop grande, excessive même, mais son excuse est dans les incontestables services qu'elle a rendus.

Quant aux rapports des communautés entre elïes, il suffit de signaler les syndicats qui se formaient entre localités voisines pour créer ou entretenir des établissements communs ou pour gérer des biens communaux indivis entre plusieurs villages. L'administration de ces syndicats appartenait aux délégués des communautés intéressées.

L'institution de l'assemblée générale était si naturelle qu'elle se maintint même dans les villes où il existait une représentation des habitants. A côté du corps de ville, on trouve partout une réunion plénière de la commune. Il est

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vrai qu'au xvni* siècle cette réunion plénière devint ellemême une assemblée représentative. Elle était toujours présidée par les juges royaux, surtout quand elle se tenait pour procéder à l'élection des officiers municipaux. Il faut remarquer d'ailleurs que toute ville un peu importante comprenait plusieurs paroisses ou se divisait en plusieurs quartiers. Chaque paroisse, chaque quartier avait son assemblée générale.

Ainsi Ton peut dire que sous l'ancien régime le gouvernement direct des communes par elles-mêmes était la règle, mais il convient d'ajouter que le gouvernement représentatif tendit constamment à se substituer au gouvernement direct, non seulement dans les villes, mais même daiis les petites communautés de village. Il y eut à cela bien des raisons. Turgot les a résumées en quelques mots : « Les assemblées générales de communauté, dit-il, sont trop nombreuses, tumultueuses et absolument déraisonnables ». Les gens capables étaient rares, la direction presque impossible. On perdait beaucoup de temps pour faire de mauvaise besogne. Dans un grand nombre de localités, les intendants prirent sur eux de créer des assemblées de notables, pour traiter les atfaires courantes. C'est cette forme qui fut adoptée et étendue à toute la France par Tédit de 1787. Deux ans après, l'Assemblée nationale créait dans chaque commune une municipalité et un conseil général qui devait s'adjoindre à la municipalité pour statuer sur toutes les affaires importantes. L'ancienne assemblée générale, le gouvernement direct, avait ainsi disparu définitivement.

L'institution dont M. Henry Babeau a ainsi retracé Thisloiren'a pas existé seulement en France. On la rencontre * partout, dans l'antiquité comme dans les temps modernes. 11 n'y a pas de peuple en Europe qui ne l'ait connue, au moins à un certain moment. En Angleterre, par exemple, elle s'était conservée jusqu'à ces derniers temps, avec les mêmes attributions que celles des communautés françaises, mais restant toujours confondue avec ce que nous appelons

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les conseils de fabrique. G*est tout récemment que les paroisses rurales ont reçu une organisation représentative avec des municipalités électives. Le gouvernement direct de la commune par elle-même existe encore aujourd'hui, avec plus ou moins de restrictions, en Allemagne, en Russie, et surtout en Suisse. Il y aurait là matière à des rapprochements instructifs. M. Henry Babeau ne donne sur ce point que des indications sommaires. On ne saurait lui en faire un reproche, car rien ne l'obligeait à entreprendre un si immense travail, mais il est permis de désirer que le sujet soit traité un jour, au point de vuq de l'histoire générale, avec tous les développements qu'il comporte. Les diverses législations se complètent et s'éclairent les unes les autres. Leur différence consiste en ce que les germes qu'elles contenaient ne se sont pas tou6 également développés.

La substitution du régime représentatif au gouvernement direct a-t-elle été un bien ou un mal? On pourrait se borner à répondre qu'elle a été une nécessité. Le principe de la division du travail n*est pas seulement vrai quand il s'agit de la production de la richesse. Il s'impose à toute organisation politique ou administrative. Les assemblées nombreuses sont impuissantes. Loin d'intéresser la masse des citoyens, elles les éloignent au contraire par le vide ou la violence des. discussions, et le temps perdu n'est pas racheté par la besogne faite. Le gouvernement direct n'est guère praticable que dans les sociétés primitives, où la richesse n'est pas grande, où le peuple a peu de besoins. Sur ce point Texpérience a prononcé. Le système était condamné tout d'une voix non seulement par les intendants de province, mais par tous les hommes capables, et par les communautés elles-mêmes, qui demandaient leur propre réformation. Elles l'obtinrent en 1787, mais il était réservé à l'Assemblée constituante de satisfaire sur ce point^le vœu général, en donnant aux municipalités de campagne dep attributions plus étendues et plus importantes. Sans doute, l'œuvre de l'Assemblée constituante

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n'a pas été déBoitive, mais elle s'est coaservée jusqu*à l'heure actuelle dans ses éléments essentiels.

Une fois engagé dans cette voie le législateur est allé jusqu'au bout. Il ne reste plus aujourd'hui, dans la loi communale, aucun vestige de l'assemblée générale telle qu'elle existait encore au siècle dernier. Était-il indispensable d'aller aussi loin? Ici les opinions se partagent. Personne, assurément, ne voudrait revenir au système de l'assemblée générale, mais on paraît craindre que le système actuel ne provoque une certaine indifférence du public pour les affaires communales. C'est dans cette vue qu'on a proposé de rétablir Tadjonction des plus imposés, supprimée en 1884, et d'autoriser le référendum, qui, dans les étroites limites d'une commune, pourrait être pratiqué sans inconvénients. Cela même est-il nécessaire? Les habitants d'une commune n'ont-ils pas les moyens de manifester leur opinion? Avec le droit de réunion et de pétition, avec la liberté de la presse et la publicité des séances du conseil municipal, avec le droit de former des syndicats pour l'exécution et l'entretien de certains travaux d'utilité publique, avec les enquêtes que la loi exige au début de toute entreprise, peut-on sérieusement craindre que les conseils municipaux n'agissent pas conformément au vœu de la population? Le danger serait plutôt qu'ils se montrassent trop dociles, qu'ils cherchassent la popularité, aux dépens de la justice et de l'intérêt bien entendu. Mais ici encore le mal n'est pas sans remède. L'ancien régime avait créé à cet effet la tutelle administrative qu'elle avait confiée aux intendants et au Conseil d'État. La législation actuelle a pu la restreindre, la réduire à un simple contrôle, mais il ne l'a passupprimée. Le pouvoir municipal est aujourd'hui contenu dans ses limites légales, d'un côté par l'autorité judiciaire, de l'autre côté par l'autorité administrative chargée soitde prévenir, soitd'annulertoutexcèsde pouvoir. Dès lors cette législation paraît suffisante. 11 n'y a qu'à l'appliquer, sans revenir aux institutions de l'ancien régime.