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Il importe de rechercher :
1° Quels sont les textes législatifs qui ont autorisé la perception des droits de voirie; |
2° Quelle est l'autorité compétente pour fixer le montant de ces redevances :
3° À quelle personne morale administrative doit revenir le produit de ces redevances.
L'examen de ces trois questions fera l’objet et le partage du présent chapitre. Nous allons les reprendre SUCCESSIVEMENT.
SECTION I
Textes législatifs qui ont autorisé la perception des droits de voirie
Il faut distinguer entre les redevances perçues par les communes à leur profit et celles perçues par les administrations de l'Etat, au profit de ce dernier.
$ 1. — Léqgalilé des redevances perçues au profit des Communes.
Les textes législatifs où administratifs qui ont autorisé les communes à percevoir des droits de voirie sont nombreux. On peut citer :
"Li londu li temaire anVil(art#1; 6.3).
— Laldloi du 10juillet 1837 (art. 31, $8 7'et 8).
La circulaire ministérielle du 2 août 1841, rendue pour l’application de la loi de 1837.
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-— La loi du 24 juillet 1867 et la circulaire ministérielle du 3 août 1867, interprétative de cette loi.
— Lao du 5avnldsd art. 1483 SSyrretre)repua cireulaire du Ministre de l’intérieur du 15 mai 1884.
Ces textes disposent tous que la pereeption des droits de voirie sera faite au profit des communes: la plupart ne distinguent point entre les perceptions’ faites sur les dépendances de la grande voirie et celles opérées sur les dépendances de la petite voirie. Il en résulte que les communes ont été pendant longtemps,. et théoriquement du moins, seules autorisées à percevoir des droits de voirie; la jurisprudence à toujours admis que ces textes Suffisaient pour légitimer la perception par les communes des droits de voirie de cette nature. (Civ. Cass., 29 juin 1870, aff. Commune de Villeneuve, D. P. 71.1.164; — Barbarin, D. P: 71.1.273; — Lejeune, DP971,510)
$ 2. — Légalité des droits de voirie perçus au profit de l’Etat.
Le droit pour l’Etat de percevoir des redevances pour occupation du domaine à été pendant longtemps contesté. Le premier texte législatif qui ait consacré la légitimité de ce droit est la loi de finances du 20 décembre 1872. L'art. 2 de cette loi est ainsi conçu « Est autorisée au profit de l'Etat la perception de redevances à titre d'occupation temporaire ou de location de plages et de toutes autres dépendances du domaine maritime ». Ce texte attribuait à l'Etat, à l’ex-
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clusion des communes, le droit de revendiquer désormais le produit des autorisations d'occupation temporaire et des locations sur les dépendances du domaine publie maritime.
La loi du 20 décembre 1872 ne Ss’appliquait qu'au domaine publie maritime, et laissait en dehors le domaine public terrestre ou fluvial. Le titre ‘I de cette même loi disposait, en effet, que les perceptions faites sur tout autre domaine que le domaine maritime, continueraient de faire retour aux communes.
Un arrêté interministériel rendu par les Ministres réunis des Finances et des Travaux publics, le 3 août 1878, est venu affirmer le droit pour l'Etat de frapper de redevances « les occupations temporaires accordées sur'les routes, rivières, canaux et toutes autres dépendances du domaine publie, fluvial ou terrestre », et a décidé que la perception des redevances serait faite au profit du Trésor.
Cette circulaire souleva de nombreuses protestations. On prétendit que par sa nature même, le domaine public n’était pas susceptüble de produire des revenus: qu'une loi spéciale pouvait seule permettre à l’Administration ce que le droit commun ne lui accordait pas; que d’ailleurs il est de règle que l'Etat ne peut se créer des sources de revenus qu'autant que le principe en a été législativement consacré et que la loi des finances à autorisé les perceptions.
La loi de finances du 29 juillet 1884 crut mettre fin à ces controverses en comprenant dans l'Etat F des
perceptions autorisées : « Les redevances à titre d’oc-
cupations temporaire ou de location, et produits de toute nature du domaine public, fluvial, maritime et terrestre et de ses dépendances ».
Cette disposition, qui depuis lors à été reproduite chaque année dans le budget, avait pour but d'étendre l'application de la loi du 20 décembre 1872 à l’ensemble du domaine public sans distinction. Néanmoins, ce texte n’a point fait disparaître les objections en ce qui touche le domaine public terrestre. En effet, l’état F dans lequel 1l est compris est ainsi intitulé
« Tableau des droits, produits et revenus au profit de l'Etat dont la perception est autorisée pour 1882 conformément aux lois existantes. »
Or, à quelles lois existantes se réfère le législateur pour faire rentrer dans les caisses du Trésor public les redevances pour location du domaine publie terrestre ? Nous avons vu que de nombreux textes autorisaient leur perception au profit des communes. En revanche, pour autoriser cette perception au profit de l'Etat, en 1881, on ne trouve que la loi du 20 décembre 1872, et cette loi n’a trait qu'au domaine maritime. Si donc la queston à été tranchée définitivement au profit de l'Etat, en ce qui concerne le domaine maritime, en a-t-1l été de même pour l’occupation du domaine public terrestre à
La jurisprudence, tant administrative que civile, à cependant considéré que la loi de 1881 était suffisante pour reconnaitre à FAdministration le droit d'imposer et de percevoir des redevances au profit du Trésor sur
le domaine terrestre.
er pes
Il à été jugé par le Conseil d'Etat que le Préfet peut légalement subordonner la permission d'établir un aquedue sous le sol d’une route dépendant de la grande voirie, à la condition que le permissionnaire s’engagera à payer à l’Etat une redevance dont la perception est autorisée par la loi des finances de 1881 et par les lois de finances postérieures. (C. d’Et., 4 fév. 1887, D. P. 88.3.63, aff. Rivière-Deshéros).
La Cour de Cassation s’est à son tour prononcée en termes formels, pour la légalité des redevances, au double point de vue de la nature du domaine public terrestre avec laquelle elle les a déclarées parfaitement compatibles, et de leur perception au profit du Trésor par application de la loi de finances de 1881. Un arrèt du 11 août 1891 décide que l’autorisation conférée à un particulier d'établir dans le sous-sol d’une route nationale les tuyaux nécessaires à l’adduction et à la distribution du gaz dans une commune pouvait être soumise à une redevance au profit de l'Etat. L'arrêt s'exprime ainsi sur la légalité de la redevance imposée au permissionnaire : « Sur la branche du moyen pris de ce que la redevance litigieuse constituerait une taxe entachée d’illégalité, comme n'étant pas autorisée par la loi : Attendu... qu'il suffit de constater que la perception des revenus publics, de la catégorie de ceux dont il s’agit au procès, à été formellement autorisée par l’art. 3 et l’état F de la loi du budget du 20 juillet 4881 sous empire de laquelle à été rendu larrêté du préfet de l'Oise qui a accordé à Georgi, sous la
réserve d’une redevance à fixer Ültérieurement, la per-
mission qu'il sollicitait. » (Civ. Cass., 11 août 1891, A GEOrT61 0) 0P; 921545),
Dans la pratique, lAdministration s’est toujours octroyé le droit d'imposer elle-même, et de percevoir directement, les redevances pour occupation du domaine public national. L’importante circulaire rendue le 22 septembre 1906 par les Ministres réunis des Finances et des Travaux publics, est venue à nouveau affirmer ce droit. Or, cette circulaire reste silencieuse sur les textes législatifs considérés généralement comme ayant autorisé l'Etat à établir et percevoir à son profit des redevances pour occupation de son domaine ; elle se contente de se référer à la circulaire de 1878 :
« Vu, dit-elle, les arrêtés interministériels du 3 août.
1878, concernant, d'une part, les occupations temporaires du domaine publie maritime et de ses dépendances et, d'autre part, les occupations temporaires du domaine publie, fluvial où terrestre. ».
A la suite de cette circulaire, le Ministre des Finances a, dans une instruction adressée au Service des Domaines, le 47 février 1908, fixé le taux minimum des redevances à percevoir, à l’occasion des canalisations d'eau et de gaz établies sur les dépendances de la grande voirie. À son tour, le Ministre des Travaux publics a, par sa circulaire du 20 mars 1908, invité les agents du Service des Ponts et Chaussées à tenir compte des tarifs fixés par le Ministre des Finances, dans leurs propositions à faire au Service des Domaines pour létablissément des redevances dans les autorisations de
voirie, visant les canalisations d’eau et de gaz.
La loi de finances du 8 avril 1910 à implicitement sanctionné la légalité des redevances fixées et perçues directement par l'Etat, pour occupation du domaine publie national terrestre. En effet, dans le but d’'empêcher l'Administration des Domaines d'établir des redevances exagérées sur les canalisations d’eau et les réservoirs qui sont établis sur les dépendances de la grande voirie, par les communes qui exploitent ellesmêmes leurs services de distribution d'eau, l’article 37. de cette loi a décidé que le taux des redevances établies sur les canalisations d’eau et les réservoirs des communes par l'Administration des Domaines ne pourrait dépasser une certaine somme.
L'article 57 de la loi de finances du 8 avril 1910 est ainsi CONÇU
« Les communes qui gèrent elles-mêmes leur service d'eau potable ne payeront désormais qu'une redevance de un franc pour leurs canalisations et réservoirs empruntant le domaine publie, quelle que soit Ia longueur
de leurs canalisations. »
SECTION Il Au profit de qui doivent être perçues les redevances ?
Pendant longtemps, et théoriquement tout au moins, les communes ont eu seules le droit de réclamer l’intéeralité des redevances perçues dans l’intérieur de lagolomération, Sans qu'il y ait heu de distinguer entre
les redevances perçues pour location du domaine public
national terrestre, et celles perçues pour location dt domaine publie communal.
En fait, la circulaire du 3 août 1878 et la loi de finances du 29 juillet 1881 sont venues enlever aux communes tout droit de réclamer les redevances perques pour occupation du domaine publie terrestre de l'Etat. Et cependant, l’article 31 $$ 7 et 8 de l’ancienne loi municipale du 18 juillet 1837 ne permettait aucune distinction entre les diverses dépendances du domaine publie. La cireulaire ministérielle du 2 avril 1841, rendue pour faciliter l'application de la loi municipale de 1837, S'appuyant sur la généralité des termes de l’article 31 $r8 de laïloi du”18®juillet 1837; qui fait figurer parmi les recettes ordinaires des communes le produit des droits de voirie, sans distinction des rues classées comme grandes routes de celles qui appartienent à la voirie urbaine, et sur le sens de la diseussion qui à été soulevée à ce sujet dans le sein de la Chambre des Députés, posait en principe que les droits de voirie devaient être perçus au profit de la ‘aisse municipale dans l’intérieur des villes ou communes, sans égard à la classification des voies publiques comme traverses où comme rues.
La jurisprudence avait confirmé cette manière de voir (D: D 1416450. P:173:1.279) Ces arrets made mettent aucune distinction.
Dans Ja pratique, l'Administration préfectorale (seule compétente pour délivrer les permissions sur les dépendances de là grande voirie), considérant que l’oc-
cupation du sous-sol de la route par un particulier ap-
portait un surcroit d'entretien à l'Etat, manifesta une tendance de plus en plus marquée à subordonner loctoi de l’autorisation sollicitée au paiement d’une redevance considérée comme une indemnité forfaitaire, et à faire attribuer le montant de ces droits au Tré- SOr.
L'arrêté interministériel du 3 août 1878, ainsi que la loi du 29 juillet 1881 vinrent sanctionner cette pratique qui se trouvait en contradiction avec toute la législation existante et qui aboutissait à ce résultat de frustrer complètement les communes de ressources qui auraient dû légalement leur revenir.
Sur les réclamations des municipalités, le Conseil d'Etat fut invité par le Ministre de l'Intérieur à se prononcer sur le différend. L'avis du Conseil fut rendu le 30 novembre 1882; il trancha la difficulté par une distinction. Il déclara que les occupations du domaine publie de FEtat susceptibles de donner lieu à redevance au profit des communes, étaient exclusivement celles qui n’emportent pas emprise sur le domaine ou modification de son assiette: au contraire, les oceupations qui emportent emprise sur le domaine où modification de son assiette ne pouvaient être taxées qu'au profit de PEtat seul.
La nouvelle loi municipale de 188% était pour le législateur l’occasion de mettre un terme définif à la controverse. Or, l’article 133 $ 7 de la loi de 1884 n’a fait que reproduire à peu près textuellement les termes de l’art. 31 $ 7 -de la loi de 1837, en attribuant aux communes le produit « des permis de stationnement
et de location sur la voie publique ».
Il résulte des débats qui ont précédé le vote de cet article, que le législateur de 1884 à eu la volonté de ne pas innover, et qu’en maintenant l'expression large de « permis de stationnement et de location sur la voie publique », il à voulu écarter toute distinction tirée du caractère de l'occupation. La discussion législative qui éclaire le sens de l’art. 133, $ 7 de la loi de 1884 ne permet pas d'interpréter cet article autrement qu'en attribuant aux communes l’intégralité des droits de voirie qui peuvent être perçus sur leur voirie urbaine, que ces droits de voirie proviennent de permissions délivrées sur la petite voirie par le Maire, ou de permissions délivrées sur la grande voirie par le Préfet, sans qu'il y ait lieu de considérer si loccupation emporte où non emprise du domaine, si elle S’applique à la surface où au sous-sol. Malgré la volonté formelle du législateur, les administrations de l'Etat ont cependant continué, comme par le passé, à percevoir au profit du Trésor les redevances qui proviennent de permissions délivrées sur le domaine publié national terrestre, toutes les fois que l’occupation était de nature à entrainer une emprise sur le domaine, ou une modification de son assiette. Cette pratique, qui est en contradiction formelle avec toute la législation, a pour elle la jurisprudence du Conseil d'Etat. Cette haute Juridiction à, en effet, maintenu la distinetion qu’elle avait faite, par son avis du 30 novembre 1882, entre les occupations superficielles qui n’emportent pas emprise du domaine, et les occupations qui, au contraire,
emportent emprise du domaine et modification de son
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assiette. Elle continue à attribuer aux communes Pintégralité des redevances perçues à l’occasion de la première catégorie d'oceupations sur les dépendances du domaine publie national: elle attribue par contre, à l'Etat, la totalité des redevances perçues à l’occasion de la deuxième catégorie d'occupations. (C: d'Et., 17 mars 1911, Villé de Lyon (Sol. imp.), Rec., p: 352.).
Enfin, le droit pour l'Etat d’'encaisser les redevances perçues sur les occupations du domaine national terrestre à été confirmé par la nouvelle circulaire interministérielle rendue le 22 septembre 1906, par les Ministres réunis des Finances et des Travaux publics. Une instruction du Ministre des Finances au service des Domaines, du 17 février 1908, à même fixé des tarifs minima auxquels doivent être soumises les installations, sur les dépendances de la grande voirie, des ’anahisations d’eau et de gaz et ces redevances sont évidemment percues au profit du Trésor.
SECTION IIL
Autorité compétente pour fixer les bases de perception des droits de voirie
Une distinction doit être faite entre les redevances perçues à l’occasion des permissions délivrées sur les dépendances de la petite voirie et les redevances percues à l’occasion des permissions délivrées sur les dépendances de la grande voirie.
A. — Petite voirie. — Les perceptions à opérer par
les communes relativement aux permissions de voirie sont subordonnées par la loi de 1884 à l’existence d'un tarif. Ce tarif, pour la petite voirie, est fixé par Île Conseil municipal avec l'approbation du Préfet art. 67, $ 7 de la loi du 5 avril 1884).
B. — Grande voirie. — Il faut distinguer les perceptions attachées aux autorisations de voirie portant sur les dépendances du domaine publie Auvial, et celles qui proviennent des autorisations accordées sur les autres dépendances du domaine publie national.
1°. Domaine publie fluvial. -- Le tarif des autorisations relatives à des rivières navigables où flottables ou à leurs berges est voté par le Conseil municipal et doit être approuvé par les autorités supérieures. On à longtemps admis que cette approbation devait résulter d'un décret du Président de la République, rendu sur le rapport du Ministre de l'Intérieur et après avis du Ministre des Travaux publiés. (Avis du Conseil d'Etat, sections réunies de l'Intérieur et des Travaux publics,
du 2 juin 1873; — Cire. minist. int., 15 mai 1884, Bulletin ministre inter., 1884, p. 287; — Civ. Cass.,
affaire Cayla, D: P. 91.1.217; —'4 nov. 1890, aff. Darbon.et.comp., D' PP, 944247 — 41 juillet 1895:aff. Compagnie générale de navigation, D. P., 96.41.1450; — 23 mars 1897, aff. Compagnie gén. de Navigation, D. PE 98.1.441: — 24 nov. 1897, aff. Pagès et Comp., D. PRIS ARTE
Cette jurisprudence à été modifiée à la suite d’un arrêt de cassation rendu, toutes chambres réunies, le 14 décembre 1900, sur les conclusions de .M. le Pro-
cureur général Laferrière (aff. Compagnie Générale de Navigation, S. 1901.1.73). Cet arrêt a déclaré que le tarif des permissions relatives à des rivières navigables ou flottables, où à leurs berges, était valablement approuvé par le Ministre de l'Intérieur, sans qu'il soit nécessaire de recourir à un décret.
2° Dépendances du domaine publie national autres que les rivières navigables et flottables. — Iei, si l’on veut déterminer l'autorité qui est compétente pour fixer le tarif des autorisations, il faut encore distinguer suivant qu'il s’agit d'occupation de la surface où d’occupation du sous-sol.
a) S'agit-il d'occupation de la surface, il n’est pas douteux que le tarif pourra être voté par le Conseil municipal et devra être approuvé par le Ministre de l'Intérieur après avis du Ministre des Travaux publics (Cireul. du 45 mai 1884, p. 288). Une simple approbation préfectorale serait inopérante pour valider les perceptions réclamées. (Civ. Cass., 13 janv. 1903, aff. Compagnie générale des Eaux c. Commune de Meudon, 227490259320);
b) S'agit-11 d'occupation du sous-sol, il y a doute. Si l’on admet que certaines des perceptions qui peuvent être faites à l’occasion de droits de voirie, sur des dépendances du domaine publie terrestre national, font retour exceptionnellement à l'Etat, et ce, en conformité des circulaires ministérielles de 1878, de 1906 et de Ja loi de finances de 1881, on doit d’abord reconnaître que le Conseil municipal ne peut concourir en rien à la fixation des redevances à percevoir. (Il est
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certain qu'il n’en est pas ainsi et que l’art. 133 8 7 de la loi du 5 avril 1884 attribue aux communes la totalité des redevances perçues sur les routes nationales).
Quelle est alors l'autorité compétente pour fixer la quotité de ces redevances ?
La législation parait muette à cet égard. On pourrait soutenir que dans le silence des textes, le droit de fixer la redevance revient au propriétaire du sol, e’està-dire à l'Etat, alors même que ce ne fût pas lui qui dut finalement bénéficier de ces redevances. Ce droit pour l'Etat irait même jusqu'à la suppression de la redevance, quand bon lui semblerait. Ainsi, la cireulaire du Ministre des Travaux publics, du 8 décembre 1879, dispense de toute redevance les occupations du domaine publie qui ont pour objet un intérêt publie, notamment les branchements établis dans le sol des voies publiques pour la conduite du gaz destiné à l’éeclairage des réverbères publics, ou de l’eau destinée à l'alimentation des fontaines publiques. De même, la circulaire des Ministres des Finances et des Travaux publics, du 16 décembre 1901, accorde également décharge pour certaines occupations du domaine.
L'arrêté interministériel du 3 août 1878 (Finances et Travaux publics), posait en principe, dans son article 2, que les redevances perçues au profit du Trésor seraient fixées par l'Administration des Finances. L’arücle 4 de ce même arrêté déléguait : 1° aux Directeurs des Domaines le droit de fixer la quotité de la redevance lorsque celle-ci ne devait pas dépasser 500 francs par an; 2° au Directeur général des Domaines, le droit
de fixer les redevances variant entre 500 et 2.000 francs par an. Au-dessus du chiffre de 2.000 francs, la quotité de la redevance était fixée par le Ministre des Finances. |
Cet article 4 à été modifié par un arrêté interministériel (mêmes départements), du 30 octobre 1893, élevant : 1° la compétence des Directeurs des Domaines en leur conférant le pouvoir de fixer les redevances atteignant 1.000 francs par an; 2° la compétence du Directeur général du Domaine en lui confiant le pouvoir de fixer les redevances variant entre 1.000 et 5.000 francs. Au Ministre des Finances n'était réservée que la fixation des redevances dépassant 5.000 francs par an.
Une circulaire du 16 décembre 1901, également signée du Ministre des Finances et de celui des Travaux publics, accorde décharge de toute taxe pour les permissions acocrdées à l’occasion de branchements d’égouts, tout en maintenant le principe d’une taxe pour les branchements privés d’eau et de lumière.
L'important arrêté interministériel du 22 septembre 1906 (Finances et Travaux publics), a confirmé une nouvelle fois Ia compétence des Administrations des Finances et des Travaux publics de régler la question des redevances à percevoir où à ne pas percevoir sur les dépendances de la grande voirie. Cette circulaire donne aux préfets la facuité de déterminer, quand il y à lieu, par voie d’arrêtés généraux, les conditions moyenant lesquelles des occupations du domaine public terrestre, fluvial ou maritime, d’une même catégorie,
peuvent être autorisées, soit dans l’étendue du département, soit seulement dans les localités désignées. Ces arrêtés généraux sont subordonnés à la ratification du Ministre des Finances qui fixe les taxes à appliquer ainsi que de toutes les autres conditions d'intérêt financier où domañial, et détermine les occupations qui ne donnent lieu à aucune redevance.
Ces arrêtés généraux sont révisables tous les cinq ans, en tout où en partie. Mais la révision ne peut être opposable au concessionnaire que si elle a été faite et notifiée trois mois au moins avant l’échéance de la période quinquennale en cours.
