TROISIÈME VÉRITÉ

t)VB. LU CITOTÏ1 DOIT OBEIK AUX M AG I STIl AT*, KT LF.S MAGISTRAT* AUX LOIS.

La société a-t-elle des lois impartiales, c'est certainement un grand bonheur. Mais après les réflexions que vous avez faites, Monseigneur, sur

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la force et les erreurs de nos passions , et sur le besoin qu'ont les lois d'être défendues et protégées par les magistrats, vous jugerez que ce bonheur sera bien court, si les lois n'ont pas pour défenseurs des magistrats assez forts pour contraindre le citoyen d'y obéir, et en même temps assez faibles pour ne point oser eux-mêmes en secouer le joug. La politique n'a point d'opération aussi délicate et aussi difficile que l'établissement des magistratures. N'ayant que des hommes pour les revêtir d'une autorité qui peut devenir aussi funeste qu'elle peut être salutaire, et qui exigerait la sagesse d'un Dieu, dans quelles balances peserat-on ce pouvoir qu'on doit confier aux magistrats? Si le citoyen peut désobéir impunément aux magistrats, ne doutez point qu'il ne viole bientôt les lois mêmes qui lui paraîtront les plus sages. Quelques âmes privilégiées , immobiles dans le choc des passions , que la règle ne gêne jamais , et pénétrées de respect pour la justice, n'empêcheront pas, par leur exemple, le mai public ; et l'état plus ou moins troublé , suivant que la licence des citoyens sera plus ou moins grande, penchera plus ou moins vers l'anarchie. Si les passions des magistrats ne sont pas au contraire elles-mêmes réprimées avec soin , pendant qu'ils répriment celles des citoyens , on n'a fui un écueil que pour échouer contre un autre; de Charybde on est tombé dans Scylla. Les passions de la multitude

gouvernaient la république réelles des magistrats vont décider de son sort. La licence des particuliers commettait des désordres dont ils se seraient peut-être lassés; car le peuple entend quelquefois raison : la licence des magistrats en commettra qu'ils seront intéressés à maintenir. Quelque grand que soit leur pouvoir, ils le trouveront toujours trop petit dès qu'ils commenceront d'en abuser. Il s'établira une tyrannie sourde, et d'autant plus dangereuse qu'elle sera soutenue par la dignité même des lois.

C'est de la difficulté de saisir avec force et précision ce point politique où les citoyens seront obligés d'obéir aux magistrats , tandis que les magistrats demeureront eux-mêmes soumis aux lois, que sont nées ces dissensions domestiques, ces querelles et ces révoltes que vous avez rencontrées dans toutes les histoires? La plupart des historiens vous ont dit, Monseigneur, que c'est inconstance, emportement et légèreté de la part de la multitude : cet animal qu'on n'apprivoise point court toujours après les nouveautés. Mais dans la vérité cette agitation des peuples n'est que l'inquiétude d'un malade qui prend sans cesse de nouvelles attitudes, parce qu'il n'en trouve incurie qui le soulage. Le peuple ne se plaint juVt la dernière extrémité; il pardonne plus aisément qu'il ne se venge; il n'est ni volage ni emporté quand il est heureux. Le bonheur le rend

presque aussi immobile que la crainte inspirée par un despote qui joint l'adresse à la dureté.

Les sociétés, en se formant, ne donnèrent certainement pas un pouvoir arbitraire à leurs magistrats ; et si vous voulez vous arrêter un moment, Monseigneur , à considérer comment les hommes se sont réunis pour former des républiques , vous jugerez de la justice des reproches qu'on fait au peuple.

Il serait trop absurde de penser que des hommes qui n'avaient pas encore une idée claire et précise du bien qu'ils cherchaient en se réunissant, et gouvernés par des passions brutales, aient passé brusquement de la plus grande indépendance à la soumission la plus entière. Croira-t-on que, dans ces sociétés naissantes , il y ait eu des contrats ou des conventions entre les citoyens et les magistrats ? Non , sans doute. Des hommes égaux , et qui avaient les mêmes droits , se rapprochaient les uns des autres , parce que leurs qualités sociales et leur faiblesse les avertissaient du besoin de s'unir ; mais ils ne faisaient point de lois pour fixer leurs droits respectifs , parce qu'ils ne pouvaient pas même soupçonner qu'ils dussent craindre de perdre leur liberté. Us se choisissaient un chef, tel qu'ils le jugeaient le plus propre à leurs besoins ; et tant que ses conseils ou, si l'on veut, ses ordres leur étaient agréables, ils lui obéissaient sans se croire inférieurs à lui. Ils retiraient

leur confiance et le déposaient sans trouble, dès que son autorité leur était inutile ou nuisible ; et vraisemblablement la société n'eut point d'autre règle de conduite pendant plusieurs siècles.

Si l'histoire nous représente les premiers rois de Baby lone et d'Assyrie , dont elle parle , comme des monarques absolus dont la volonté faisait la loi, il est évident que ces empires étaient déjà trop étendus , et avaient fait de trop grands progrès dans les arts même inutiles, pour n'être pas déjà très-anciens.

Il ne faut pas douter que ces premiers princes que nous connaissons n'aient eu des prédécesseurs qui nous sont inconnus, et qui ne furent d'abord que les simples capitaines d'une nation libre. Ils devaient ressembler aux rois de la Grèce dans les temps héroïques, ou à ces chefs des nations germaniques qui inondèrent l'empire romain. Tels sont encore en Amérique les chefs de ces peuples sauvages qui nous retracent si bien l'image de la société naissante.

Il fallut avoir de nouveaux besoins et de nouveaux intérêts pour prendre de nouvelles idées ; et pour qu'il s'élevât des dissensions domestiques entre les magistrats et les citoyens, la société devait avoir fait assez de progrès, pour que l'avantage d'y dominer pût faire naître l'ambition. Serait-il naturel de penser que dans ces circonstances le peuple ait commencé à montrer de l'inquiétude

et à s'agiter? N'est-il pas plus vraisemblable que les magistrats, fiers de leur dignité, aient abusé les premiers de leur crédit? Ils oublièrent leur destination; ils trompèrent le peuple, surprirent sa crédulité , et lui proposèrent des réglemens ou autorisèrent des usages moins propres à établir l'obéissance du citoyen à la loi qu'à la volonté du magistrat. Les sociétés qui n'avaient eu jusqu'alors que des ennemis étrangers , eurent dans leur sein des ennemis domestiques.

Daignez vous rappeler, Monseigneur, ce que vous avez lu dans le cours de vos lectures historiques. Tantôt le peuple, lassé de ses désordres, indigné de n'avoir que des lois impuissantes , et frappé de la seule idée d'arrêter les abus, croit ne pouvoir jamais accorder une assez grande autorité à ses magistrats : tantôt , choqué de l'usage injuste ou trop sévère que les ministres des lois font de leur pouvoir, toute contrainte lui paraît l'ouvrage de la tyrannie; et, pour être libre, il soumet ses magistrats à ses caprices. Ne réparant une faute que par une faute, les états continuèrent à être malheureux ; et Minos fut le premier qui, voulant remédier efficacement aux désordres des Cretois, trouva dans ses méditations cette grande vérité : que le citoyen doit obéir aux magistrats, et les magistrats aux lois. Par quel art pouvait-on la réduire en pratique? Jamais problème politique ne fut plus difficile1

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à résoudre, et jamais établissement ne devait produire un plus grand bien.

Ce que Minos n'avait qu'ébauché en Crète , Lycurgue le perfectionna à Lacédémone. Trouvant la puissance publique partagée en différentes parties, ennemies les unes des autres, et qui toutes voulaient usurper de nouveaux droits, il ne fit qu'un seul gouvernement des trois autorités, du prince, des grands et du peuple, qui formaient, si je puis parler ainsi, trois administrations , trois gouvernemens différens, d'où résultait la plus monstrueuse anarchie. Il donna au peuple la puissance souveraine ou législative , c'est-à-dire, le pouvoir de faire des lois et de décider des affaires générales qui intéressaient le corps entier de la république, telles que la paix, la» guerre et les alliances. En même temps qu'il affermissait la démocratie , il mit les citoyens législateurs dans la nécessité d'obéir aux lois qu'ils avaient faites. La loi acquit une force infinie sur chaque Spartiate en particulier , parce que l'assemblée générale de la république n'avait aucune part à la puissance exécutrice, qui était déposée tout entière dans les mains des deux rois et du sénat.

De son côté la puissance exécutrice ne pouvait rien usurper sur les droits de la puissant c législative, et restait soumise aux lois quVIle était chargée de faire exécuter, parce /pie les

magistrats avaient un juge toujours présent clans les assemblées du peuple. Ils ordonnaient en maîtres, et on leur obéissait; mais ils étaient punis , si en ordonnant ils n'avaient pas été les simples ministres de la loi. Il n'était pas possible qu'ils fissent une ligue entre eux, et changeassent le gouvernement en oligarchie; car il ne leur était pas possible de former de concert une conju ration contre la république. Il est vrai que les deux rois, étant héréditaires, devaient naturellement s'occuper de la grandeur de leur maison, et travailler à augmenter leurs prérogatives ; mais remarquez, Monseigneur, que Sparte était plus en sûreté avec ses deux rois, que si elle n'en avait eu qu'un. La nature ne devait leur donner que rarement le même caractère, les mêmes talens, les mêmes qualités. L'avarice et l'ambition de l'un contenaient l'avarice et l'ambition de l'autre; ou plutôt ces passions qui, grâces à l'austérité de la discipline et des mœurs des Spartiates, n'avaient aucun moyen ni aucune espérance de se satisfaire, n'étaient pour ainsi dire que des passions mortes. Quand elles auraient eu quelque activité, le sénat ne les aurait-il pas aisément réprimées? Si ce corps auguste de magistrats se tenait dans les bornes légitimes de son autorité, il était plus puissant que les rois, et il n'avait aucun intérêt d'être ambitieux. Le sénat n'était point ouvert à des familles privilégiées;

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tout Spartiate pouvait être sénateur, et n'étant élevé que par le choix d'un peuple aussi vertueux que jaloux de ses droits, jamais ses intérêts personnels ne pouvaient être différens des intérêts de la république.

Les Romains, sans législateurs, et dirigés par la sagesse seule de leur génie, parvinrent à former un pareil gouvernement. Vous connaissez , Monseigneur, toutes leurs magistratures, et je me bornerai à vous faire observer que le partage de la puissance exécutrice, en différentes parties, était fait avec tant de sagesse , que, sans s'embarrasser et se nuire en dépendant les unes des autres, elles tendaient toutes au même but par des moyens différens. L'ambition du magistrat consistait à remplir si bien ses devoirs, qu'il méritât une seconde fois les suffrages de la place publique. En un mot, l'équilibre de toutes les autorités était d'autant mieux affermi que les magistratures étaient courtes et passagères.

Quel que soit le partage de la puissance publique , vous concevez aisément, Monseigneur, qu'il ne peut qu'être utile; car, quel qu'il soit, il est impossible qu'il ne tempère pas jusqu'à un certain point ces gouvernemens extrêmes, tels que la monarchie arbitraire , l'aristocratie absolue et la pure démocratie , qui par leur nature ne peuvent avoir des lois impartiales, et n'ont que leurs passions pour les ministres de leur autorité.

Il y a des marques certaines pour juger de la justesse des proportions avec lesquelles doit se faire le partage de la puissance publique. Si vous lisez , Monseigneur , avec attention l'histoire des peuples anciens et modernes qui ont eu un gouvernement mixte , vous verrez constamment que ceux qui en ont retiré le plus grand avantage , ce sont ceux qui ont abandonné la puissance législative au corps entier de la nation , et confié la puissance exécutrice à un plus grand nombre de magistrats. Si un seul ordre de la république fait les lois, doit-on espérer qu'il sera juste à l'égard des autres ? Si le nombre des magistrats est trop borné , suffiront-ils à leur emploi ? L'expérience de tous les temps vous apprendra encore qu'on ne peut séparer avec trop de soin la puissance législative de la puissance exécutrice. Par quel miracle la loi serait-elle toute-puissante, si le législateur qui la publie est lui-même le magistrat qui la fait observer ? C'est pour n'avoir pas fait cette séparation nécessaire que toutes les républiques de la Grèce, à l'exception de Lacédémone, ne firent que de vains efforts pour former un gouvernement qui réunît les avantages du gouvernement populaire et de l'aristocratie. Dans les unes , le peuple législateur qui s'était réservé le droit de juger les jugemens de ses magistrats, de réformer leurs sentences, et d'annuler leurs décrets, n'avait en effet point de magistrats,

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et faisait inutilement des lois. Dans les autres, les magistrats ayant trop de part à la législation , exerçaient sur le corps entier du peuple , le pouvoir qu'ils ne devaient exercer que sur chaque citoyen en particulier, et dès lors leurs passions trop libres n'étaient plus soumises aux lois.

On peut établir une barrière de séparation entre la puissance législative et la puissance exécutrice ; mais elle sera bientôt renversée , si les assemblées de la nation sont trop fréquentes ou trop rares. Les peuples de l'Europe semblent, à cet égard, se conduire aujourd'hui avec plus de sagesse que les anciens. Si le peuple tient des assemblées trop fréquentes , il sera nécessairement plus difficile de le conduire; il s'accoutumera à moins respecter les magistrats, et ses passions acquerront trop de force et de crédit. Les occasions de faire de nouvelles lois étant rares, il arrivera que ce peuple désœuvré et inquiet se formera un tribunal , s'érigera lui-même en magistrat pour avoir des clients; et dès ce moment tout est perdu. La république ne conservera aucune loi, aucune jurisprudence, aucune forme, aucun principe, aucun génie certain; et mille décrets contraires serviront de prétexte, de titre et d'aliment à la tyrannie des peuples.

Les assemblées de la puissance législative sontelles trop rares, les magistrats, éblouis de leur pouvoir, croiront ne plus avoir de juges. Us se

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livreront à leur ambition, ils formeront des cabales leurs intrigues sèmeront la corruption; et la nation assemblée n'ayant plus assez de force pour réprimer des abus et des vices qui auront acquis par l'habitude un certain empire , elle se trouvera les mains liées; et, fatiguée des efforts qu'elle aura faits pour réparer une partie de ses maux , elle désespérera enfin de les guérir. S'il est possible, que les assemblées législatives se tiennent régulièrement tous les ans , dans des temps et des lieux marqués ; mais surtout qu'une nation ne soit jamais séparée plus de trois ans de suite : elle s'accoutumerait à s'oublier.

En méditant l'histoire , vous remarquerez , Monseigneur , que si ces assemblées n'ont pas des magistrats particuliers et distingués des magistrats ordinaires, l'ordre naturel des choses sera renversé ; et que la puissance législative , qui ne doit rien avoir de supérieur ni même d'égal , sera cependant subordonnée à des magistrats qu'elle a droit de juger et de punir. Ne doit-il pas en résulter plusieurs inconvéniens ? Qu'il soit permis aux magistrats ordinaires de faire des représentations et des remontrances ; mais que les magistrats des comices et les représentans de la nation puissent seuls proposer des lois. Ce droit leur appartient , et ne sera pas dangereux , parce qu'ils ne sont point chargés de faire exécuter les lois, et que, leur pouvoir expirant quand ils se

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séparent , ils sont seuls véritablement attachés à la liberté de la nation. Que les magistrats ordinaires , semblables à Valérius Publicola , qui , par respect pour la majesté du peuple romain, fit baisser ses faisceaux en entrant dans la place publique, ne paraissent aux assemblées que comme de simples citoyens qui viennent apprendre ce qu'on leur ordonne d'observer et de faire observer.

Avec quelque empire que les magistrats commandent aux citoyens, jamais leur autorité ne sera dangereuse , s'ils doivent rendre compte de. leur administration, s'ils sont choisis par le peuple, et surtout s'ils ne possèdent que des magistratures courtes et passagères , qui ne leur donneront pas des intérêts distingués de ceux de la république. Voulez-vous qu'ils aient une vigilance éclairée, courageuse et toujours égale; que le prix du bien qu'ils auront fait soit l'espérance de pouvoir , après quelques années de repos , être encore revêtus de la même dignité ? Qu'il ne soit jamais permis de continuer un magistrat dans ses fonctions , quand le temps de sa magistrature est expiré. Cette règle ne doit souffrir aucune exception ; il ne faut pas même y déroger en faveur d'un Aristide, d'un Thémistocle, d'un Camille ou d'un Scipion. L'histoire vous apprendra , Monseigneur, que l'intrigue, la cabale et l'esprit de parti n'ont jamais manqué de profiter dos honneurs c\tra<n-

d inaires qu'on a accordés à quelques grands hommes.

La puissance exécutrice doit être partagée en autant de branches différentes que la société a de besoins différens. Les Romains eurent des consuls, des censeurs, des préteurs, des édiles, des questeurs, des pontifes, des tribuns, un sénat, et quelquefois un dictateur. Que le partage de la puissance entre les magistratures ne soit jamais fait avec assez peu d'art, pour que l'une soit un obstacle aux opérations de l'autre. Rien n'est plus dangereux dans un état que des magistrats qui ont des prétentions indécises et opposées, ou qui ne connaissent ni l'étendue ni les bornes de leur autorité et de leur devoir. Un autre mal qui n'est peut-être pas moins grand, c'est de voir dans une république des magistrats inutiles. C'est parce qu'ils n'ont rien à faire qu'ils veulent se mêler de tout; leur inquiétude n'est propre qu'à embarrasser et gêner les ressorts du gouvernement. Imitez la prudence des Romains qui dans les affaires extraordinaires créaient des décemvirs ou des magistrats dont le pouvoir finissait avec la commission dont ils étaient chargés.

Je passe rapidement , Monseigneur , sur les moyens que la politique peut employer pour soumettre les magistrats à l'empire des lois. J'aurai occasion de traiter cette matière avec plus d'étendue, lorsque, dans la seconde partie de cet écrit,

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j'aurai l'honneur de mettre sous vos yeux un examen des principaux gouvernemens de l'Europe. Mais avant que de finir ce chapitre, je dois vous avertir de vous tenir en garde contre ces historiens timides qui, ne connaissant ni l'homme ni la société , ne voient la paix et l'ordre qu'où ils voient un calme stupide. Si vous les en croyez, jamais le magistrat ne sera assez puissant, jamais le peuple ne sera assez accablé et assez soumis. Leur politique enseigne la tyrannie, et, au lieu de gouverner par les lois, ils veulent étonner par des coups d'état. Défiez-vous de ces espèces de romanciers qui, pour intéresser et attacher leurs lecteurs, se plaisent à jeter l'alarme dans leur esprit, et leur présentent partout des précipices. Pour vous, Monseignenr , ne vous laissez jamais effrayer par ces peintures puériles. Les débats ordinaires dans les gouvernemens mixtes, loin de les ébranler, en affermissent la constitution. Ils prouvent la liberté d'un état, et, si je puis parler ainsi, la force de son tempérament. Un calme profond est, au contraire, l'avant-coureur de la décadence. C'est la preuve que les mœurs sq corrompent, que la patrie, la liberté et le bien public ne sont plus des objets assez intéressans pour remuer les esprits, et que les citoyens sont enchaînés par la crainte, ou vendus à la faveur et à l'avarice.