TITRE III

Du conseil du prince, et des jonctions et devoirs de ceux qui y ••ont appelés.

On entend traiter dans ce titre de ce qui regarde en général les fonctions et les devoirs de ceux qui sont appelés au conseil des princes en quelque sens qu'on veuille entendre ce mot, soit des conseils réglés dans quelques états, et composés d'officiers dont les lois de l'état obligent le prince do prendre conseil, ou que lui-même fasse le choix des personnes qu'il veut y appeler. Car on doit présupposer qu'il est de la sagesse et du devoir des princes les mieux intentionnés et les plus habiles de prendre des avis et des conseils dans les affaires qu'ils ont à régler, soit pour le bien de l'état, ou pour rendre la justice aux particuliers (5); et comme, d'une part, ils doivent s'instruire de la vérité des faits qu'ils ne peuvent savoir par eux-mêmes, et qui doivent venir à leur connaissance, et que de l'autre il est de leur intérêt et du bien public qu'ils s'aident de l'expérience et des lumières de

(1) 19 décembre 1S20, discours du Roi à l'ouverture de la session des Chambres. 2) L. 4. C. de legib. et Const. pr. (3) L. 3. C. de testam. (4) i3 janviei l8a6, discours du Roi a l'ouverture de la session des chambres. (5) L. 8. C. de ley. et const. pr. 1) 1. in f. Prov. a5. 1- i3 .10. eod.

personnes capables de leur donner de bons conseils on de bons avis (i).

Il n'y eut jamais de prince cpii eût moins besoin de conseil qu'eu avait Moïse, de qui on peut dire que soi; conseil était Dieu même à qui il avait la liberté de recourir dans toutes ses difficultés ; ce qui n'empêcha pas qu'il ne reçût agréablement et n'exécutât le conseil que lui donna Fethro son beau-père, sur la manière clo::t il rendait la justice au peuple.

On a cru devoir expliquer dans ce titre ce qui regarde en général les fonctions et les devoirs des personnes qui , par leurs charges ou par la volonté des princes, sont appelées pour leur donner des conseils, ou qui par ce même engagement de leurs charges ou autrement se trouvent dans l'occasion et dans le devoir de leur donner quelques avis, ou à leur faire connaître la vérité des faits qu'ils ignorent, et dont il est nécessaire qu'ils aient connaissance pour y pourvoir selon le besoin. Ainsi, les règles qu'on expliquera dans ce titre se rapportent en général à toutes ces fonctions et à tous ces devoirs, soit qu'il s'agisse d'affaires qui regardent la personne du prince, ou sa maison, ou des affairés d'état, comme d'entreprises de guerre, de traités de paix, de réglemens généraux de la police et du gouvernement de l'état, et autres semblables, ou que ce soit pour des affaires particulières de toute nature qui peuvent mériter la connaissance du souverain.

C'est en ce sens général et indéfini qu'on entend parler ici du conseil du prince. Ainsi, la matière de ce titre regarde en général toutes les personnes, officiers, ministres et autres qui sont auprès des princes, et qui ont à leur donner quelque conseil ou avis de quelque nature qu'ils puissent être. Ce qui fera la matière de deux sections , l'une des diverses sortes de fonctions de ces personnes, et l'autre des devoirs qui en sont les suites.

SECTION PREMIÈRE

Des J'unrtinns des officiers , ministres ou autres qui sont engagés à donner aux princes des conseils ou des avis.

i. Les fonctions des personnes qui ont {'honneur d'être auprès du prince, soit par leurs charges, ou comme ministres ( Charte, 5.'», i3.), ou parce qu'il les honore de sa confidence, sont différentes et de plusieurs sortes selon leurs engagemens, et selon les occasions, comme on le verra par les articles qui suivent.

2. On peut distinguer en général ces fonctions par leur nature en trois espèces. La première, de celles qui regardent la personne du prince, ses droits et ses intérêts; la seconde, de celles qui regardent l'état, et la troisième, de celles qui regardent les affaires particulières qui doivent venir à la connaissance du prince.

i Exod. 18. i3. \ . Prov. i . 5. V. Tob. \. nj. Nov. 22, in Praefaf.

Iil CONSEIL, TIT. III, SECT. I. V7

3. Ou peut, par une autre vue, distinguer ces fonction* pai rapport aux personnes qui ont à les exercer, ce qui en fait trois sortes. La première, de celles qui sont propres et naturelles aux personnes qui ont charges auprès du prince. Ainsi, en France , les officiers de la couronne, les secrétaires -d'état et autres ont diverses fonctions des trois espèces expliquées dans le second article. La seconde, de celles des officiers qui, quoique éloignés de la personne du prince, se trouvent dans l'occasion et dans l'engagement de l'avertir des faits cuii regardent leurs charges, et dont il est important qu'il ait connaissance. Ainsi, c'est une fonction des gouverneurs des provinces de donuer connaissance' au prince de ce qui se passe dans leurs gouvernemens qui mérite qu'ils l'en informent. Ainsi, c'est une fonction des premiers officiers de justice de recourir au prince dans les occasions qui demandent sa connaissance, soit pour la réformation de quelques abus, ou pour d'autres causes. (Charte, 19. La troisième est des fonctions des personnes qui. sans engagement par des charges étant appelées auprès du prince, soit pour le ministère de l'état Charte, i'3. ', ou pour avoir autrement part à sa confidence , sont naturellement dans l'engagement de lui donner des conseils ou des avis selon les occasions et les ouvertures que peut leur en donner l'honneur d'approcher le prince.

[Tit. ■! , ait. 6. Notre maison ci\ île se divise en six services, savoir : celui du grand-aumônier, celui du grand-maître, celui du grand-chambellan, celui du giand-écuver, celui du grand-veneur, celui du grandmaître des cérémonies. — Ait. 7. Le grand-aumônier, le grand-maître, le grand-chambellan et le grand-ecu\er sont grands-officiers de la couronne. Chacun d'eux est suppléé dans les honneurs de notre service par 1111 ou plusieurs grands-officiers ou premiers officiers de notre maison, qui diligent, ainsi qu'il est léglé ci-après, leurs services respectifs. Oi donuance du Ier novembre 1820.]

Les Chambres ont lu faculté de supplier le Roi de proposer une loi sur quelque objet que ce soit, et d'indiquer ce qui leur paraît convenable que la loi contienne. (Charte, 19.) La loi du i3 août 1814, porte, tit. 6 , art. ier : le~ adresses que les Chambres font au Roi doivent être délibérées et discutées dans les formes prescrites pour les propositions de loi.]

4. Il faut remarquer cette différence entre les conseils et ce qu'on appelle ici les a\is, qu'on entend par les conseils, les sentimens de ceux qui conseillent et ce qu'ils estiment qui doive être l'ait sur la chose dont on délibère 5 et que les avis sont des avertissement au prince, des choses qu'il ignore et doive savoir, ou dont il sérail utile de lui donner connaissance pour y pourvoir. Ce qui renferme le devoir de lui faire connaître les faits et les circonstances dont la vérité pourrait lui avoir été cachée ou déguisée.

Il est d'une part impossible que ]r< princes tut par eux

mêmes tous les faits qui méritent lem connaissance^ et de l'autre ne-

/,iS ï.f. DROIT PUBLIC, II Y. 1.

cesjaire de les leur faire connaître, afin qu'ils y pourvoient; soit par eux-mêmes ou par la vigilance de leurs ministres. « Non possum solus <• sustinere vos : quia dominus Deus vester multiplicat vos... Non valeo <• solus negotia vestra sustinere, et pondus ac jurgia. Date ex vobis viros .. sapientes et gnaros , quorum co.iversatio sit probata in ti ibubus vestris, « ut ponam cos vobis principes (i).»

5. Comme c'est pour le service du prince qu'il peut être nécessaire qu'on lui donne ou des conseils ou des avis, on peut par cette vue en distinguer deux sortes qui les comprennent tous. La première, de ceux qui regardent les intérêts et les droits du prince, et la seconde de ceux qui se rapportent à ses devoirs envers son état et envers ses sujets en particulier. (Charte, 74.)

6. Parmi ces différentes fonctions des personnes qui approchent le prince, officiers ou autres, quelques-unes sont essentielles aux charges ou aux engagemcns où l'on se trouve par l'ordre du prince , et rien n'en dispense dans les occasions qui en demandent l'usage; et d'autres n'ont le leur qu'autant que la prudence peut les rendre utiles. Ainsi, les officiers ou autres à qui le piùnce confie quelque administration, ou qu'il engage à quelque autre sorte de service, ont leurs fonctions réglées par leurs emplois qui les obligent de donner les conseils et les avis qui sont de leur ministère. Ainsi , ces mêmes personnes et autres qui ont quelque accès auprès du prince peuvent avoir des occasions de conseils ou d'avis, qui sans être essentiels à leurs emplois, sont d'une utilité qui demande qu'ils usent de la confiance que le prince a en eux pour les lui donner; mais sans s'ingérer, et avec les précautions dont la prudence peut faire attendre quelque bon succès.

Il y a cette différence entre ces deux sortes de fonctions , que celles qui sont attachées aux charges obligent indispensablement , et que les autres n'obligent pas si absolument; mais c'est par la prudence qu'il faut les mettre en usage, et la prudence est aussi dans les fonctions qui sont du devoir des charges, afin qu'on les exerce d'une manière qui en rende l'usage utile par les précautions que la nature des affaires et les circonstances peuvent demander.

7. Toutes ces diverses fonctions obligent les personnes qu'elles regardent à des devoirs proportionnés à leurs charges ou autres engagemens, ainsi qu'on l'expliquera dans la section suivante.

SECTION II

Des devoirs des officiers , ministres ou autres qui sont engagés à donner aux princes des conseils ou des avis.

1. Comme les conseils et les avis que les personnes qui sont auprès des princes, soit par leurs charges ou autrement , peuvent

([) Dcuferon. r. g. ta, i3. Sap. 9. if».

ni CONSEIL, T1T. III, SECT. II. /jQ,

leur donner, regardent la conduite que les princes doivent tenir dans les occasions où ces conseils et ces avis peuvent avoir leur usage; la première règle du devoir de ces personnes est la même qui est la première de cette conduite des princes et de leurs devoirs. Ainsi, comme les devoirs d'un prince consistent à tenir en terre la place de Dieu, et à exercer selon son esprit la puissance qu'il tient de loi , comme on l'a expliqué en son lieu; ceux de ces personnes consistent à n'inspirer au prince, soit dans leurs conseils ou dans leurs avis, que des seutimens qui aient le caractère de ce même esprit. (V. l'art, i , de la sect. 3, du tit. 2.)

2. Il s'ensuit de cette première règle et de ce premier devoir, que dans les avis et les conseils qu'on donne aux princes, toute sagesse, toute prudence , toute politique qui n'a pas pour principe et pour fondement la justice et la vérité que le prince doit faire régner, et qui font son affaire, son honneur, sa gloire, blessent ce devoir. Ainsi, tous les avis, et tous les conseils opposés à la vérité et à la justice, soit pour ménager la fortune de ceux qui les donnent , ou pour favoriser quelque passion ou quelque intérêt , ou d'eux, ou de leurs proches, ou de leurs amis, ruinent les fondemens et violent les règles essentielles de la conduite des princes dont Dieu veut qu'ils puisent les maximes dans l'esprit de sa loi comme dans la source de la sagesse, des forces et des conseils dont ils ont besoin (1).

i Charte, i3.) Et ceux qui donnent des conseils sur d'autres principes ne sauraient que s'en attirer les mauvaises suites, et la vengeance que Dieu prépare à une telle prévarication (2).

[ Art. 33. Tous les actes du gouvernement doivent être contresignés par un ministre ayant département. — Art. 3g. Les ministres sont responsables des actes du gouvernement signés par eux, ainsi que de l'exécution des 'ois. — Art. 4°- Us peuvent être accusés par la chambre des représentaient jugés par celle des pairs. — Art. 4>- Tout ministre , tout commandant d'armée, de terre et de mer, peut être accusé par la chambre des représentans et jugé par la chambre des pairs, pour avoir compromis la sûreté ou l'honneur de la nation (3). ]

3. Ce premier devoir si essentiel et si indispensable renferme tous les autres, dont le plus général et le plus important est le discernement que doivent faire ceux qui donnent des conseils et des avis aux princes de la part que pourraient y avoir leurs passions et leurs intérêts, ou ceux des personnes qu'ils voudraient servir, pour n'en donner aucun où leur amour-propre ne cède à celui de la vérité et de la justice, et où ils ne mettent au-dessus de toute fortune, de tout intérêt, de toute grandeur, la gloire et

(1) Job. 12. ii. Prov. 8. 14. Prov. 21. 3o. V. l'art 2 de la sect. 3 du tit. 2. ^2) Job. 12.17.(3) Acte additionnel aux constitutions de l'empire, tit. 4, du 22-23 avril 1810. Cet acte n'eut d'effet que pendant quelque jours; ses dispositions ont beaucoup de rapport avec la ebartc.

;>,) i.f. nr.oiT pria iç., m. 1.

la stabilité qui suivent naturellement d'une conduite dont la justice et la vérité sont les l'ondemens i .

/,. Ces devoirs généraux en renferment dans le détail trois espèces qu'il faut distinguer , selon les trois espèces de fonctions expliquées dans l'art, a de la section précédente. La première, des devoirs qui regardent le prince, sa personne, ses droits et ses intérêts; la seconde, de ceux qui regardent l'état, et la troisième, de ceux qui regardent les affaires des particuliers.

5. Pour les conseils et les avis dans les fonctions qui peuvent regarder le prince, les devoirs de ceux qui les donnent, consistent en une sincère fidélité qui ne considère que son vrai bien inséparable de la vérité et de la justice, et en une conduite qui mette sagement en usage la nécessité de le lui faire connaître sans dissimulation et sans flatterie; mais avec une prudence, et une force qui remplisse le double devoir du respect qui lui est dû , et de son service. Ainsi, par exemple, s'il s'agit d'un bien ou d'un droit contentieux entre le prince et quelqu'un de ses sujets; comme le prince en est lui même le juge naturel , puisqu'il ne peut avoir de supérieur qui le juge, et qu'il est le dispensateur souverain de la justice dans son état; le devoir du conseil oblige à distinguer àcux différons intérêts du prince : l'un qui ne regarde ni sa personne ni ses devoirs, mais seulement les droits dont il s'agirait, et l'autre qui est son intérêt réel et essentiel de rendre justice même en sa propre cause. Ainsi, ceux qui ont à le conseiller doivent régler leurs sentimens sur ce que demande ce second et principal intérêt du prince, et le proposer et appuyer avec la prudence, et la liberté que demande un devoir de cette nature.

Comme le prince doit lui-même régler sa conduite par une prudence et une force dignes de l'esprit de la sagesse divine qui doit le faire régner; ceux qui ont part à ses conseils doivent régler la leur par ce même esprit à proportion de leur ministère. « Meiun est consilium et œquitas, « men est prudentia, mea eot fortitudo, per me reges régnant (2).

[ La personne du Roi est inviolable et sacrée, les ministres sont responbles ; au Roi seul appartient la puissance executive. (Charte, 23.) Comme le dit un célèbre publiciste de notre époque (3), la responsabilité des ministres ne détruit pas celle de leurs agens, et cette responsabilité commence à l'auteur immédiat de l'acte qui en est l'agent. Cette règle établie en Angleterre est d'autant plus nécessaire à consacrer en France que nous sommes accoutumés à la négliger. Notre dernière constitution l'avait méconnue en dirigeant exclusivement la responsabilité sur les ministres , et en déclarant inviolables tous les autres agens du pouvoir, nommément les conseillers d'états , bien que plusieurs d'entre eux fussent chargés de fonctions dont la responsabilité doit être une conséquence inséparable. Lorsqu'une route légale n'est pas tracée pour soumettre tous les agens à l'accusation qu'ils peinent tous mériter, la vaine apparence de

(1) Eccl. 4. 29. Eccl. 27. 9. (2) Prov. 8. i'(. V. ■?.. Paralip. i5. v. 7. 8. (3) Benjamin Constant , esquisse de ronstitution .