NOTICES
d'économie SOCIALE.
1° Que le gouvernement doit demeurer étranger à la formation et à la poursuite des entreprises;
2° Que les compagnies doivent commencer par concevoir des projets judicieux, par les soumettre à un sérieux examen, et par se constituer elles-mêmes, avant de procéder à F accomplissement d’aucune formalité ;
3° Que les projets, ainsi préparés, doivent être mis sous les yeux des habitants des localités et de tous les individus intéressés à les connaître, et livrés pleinement, durant un certain temps, à leurs investigations ;
4° Que lorsque les promoteurs et les adversaires des entreprises les ont suffisamment étudiées, les raisons pour et contre doivent être portées devant les comités des Chambres et y être publiquement et contradictoirement débattues;
o° Enfin que les Chambres ne doivbnt prononcer que sur des rapports contenant des réponses précises à toutes les questions qu'il leur a paru essentiel de faire éclaircir avant que l'affaire fût soumise à leur décision..
Or, il n’y a rien dans tout cela, on le conçoit, qui implique nécessairement des lenteurs ou des frais excessifs, et quant à 1 excès des frais, on sait bien qu il tient à des circonstances particulières à l'Angleterre et qu’on ne rencontrerait pas chez nous, du moins au même degré O). On ne peut donc pas rejeter les méthodes anglaises pour des inconvénients qui ne s’y lient pas nécessairement, et il y a certainement lieu de les apprécier en elles-mêmes.
Que convient-il d’adopter?
Admet tra-l-on, par exemple, et pour commencer par ce qu’il y a de plus fondamental, que le gouvernement doit demeurer étranger aux entreprises?
Je sens le besoin d’entrer loyalement dans la pensée de ceux
(ci) \oir h cot egai d les observations très-précises présentées par M. Teisserenc dans* le rapport adressé par lui, en 1839, au ministre des travaux publics : il attribue la clierté moyenne du prix de revient des chemins de fer anglais d’abord et surtout au prix élevé de la main-d’œuvre en Angleterre; secondement, à la grande valeur des propriétés foncières; en troisième lieu, au luxe apporté dans l’établissement de la majeure partie des i aîhvays du sud de la Grande-Bretagne ; enfin au profond respect qui existe en Angleterre uour la propriété, et au grand nombre de travaux d’art, ponts, passages voûtés, etc., que chaque propriétaire exige des compagnies qui veulent traverser ses terres.— Les travaux ■publics en B cl rfique et les chemins de fer en France , par M. Edmond Teisserenc; l’aris, 1839, p. 222 à 235.
qui croient que ces travaux doivent être exécutés par l’État', et de chercher à la bien faire entendre. La voici, en peu de mots, telle que je la comprends.
L’administration exécute, en général, ou fait exécuter pour son compte tous les établissements destinés à un usage public. Elle se charge notamment de la construction de toutes les parties de la voie publique : des rades, ports, canaux, routes, ponts et chemins de toute classe et de toute catégorie. S’il lui arrive de céder parfois aux spéculateurs qui se chargent de les établir certaines de ces diverses parties de la voie publique, ce n’Sst que pour un temps limité, au bout duquel les portions temporairement aliénées tombent dans le domaine public comme tout le reste. Il n’y a donc rien dans les fonctions qu’elle remplit qui soit naturellement incompatible avec la tâche d’entreprendre et d’exécuter les chemins de fer : elle fera ceux-là connue elle fait tous les autres. Ne vaut-il pas mieux d’ailleurs qu’ils soient exécutés par elle que par des compagnies? N’estelle pas, de toutes les compagnies, la plus forte, la plus expérimentée, la plus honorable? La construction des chemins de fer ne sera pas pour elle une spéculation ; elle ne les entreprendra pas avec le dessein de faire des profits sur le public, comme l’industrie particulière : elle n’exigera que des péages rigoureusement proportionnés aux frais de construction, et, par la nature des choses, ces frais seront moindres sous sa direction que sous celle de l’industrie privée. Il n’y aura pas là, en effet, d’entrepreneurs qui, courant de gros risques, voudront faire d’énormes bénéfices; de directeurs et autres agents, qu’il faudra grassement payer : les travaux, sous son autorité, seront dirigés par des ingénieurs déjà rétribués, et qu’elle paie en considération plus qu’en écus. L’exécution par les mains de ses agents sera donc plus économique. Elle aura liqu d’ailleurs sans causer aucun dommage aux industries privées. L’État prendra les bras aux mêmes lieux, les fers aux mêmes forges, les machines chez les mêmes fabricants que les compagnies, il aura recours, comme elles, aux capitaux et à l’industrie des particuliers. Seulement, toutes ces forces seront mises en œuvre sous sa direction, au lieu d’être employées sous la direction des compagnies particulières. Que peut offrir d’inquiétant un pareil fait? L’expérience n’est-elle pas là pour établir que des
travaux ainsi faits, sous la direction de l’État, pour le compte du public, et sans aucune idée de spéculation, ni de profits à réaliser, peuvent être exécutés, non-seulement avec soin, mais avec économie et avec promptitude? Les chemins de fer, en Belgique, exécutés, sous l’autorité du gouvernement, par un corps d’ingénieurs organisé comme le nôtre, non-seulement sont d’une bonne exécution, mais se sont faits économiquement et vite. Pourquoi donc, en France, n’en serait-il pas ainsi? Songet-on à la quantité, à la beauté, h la rapide exécution des ouvrages que l’administration, avec le corps d’ingénieurs dont elle dispose, a exécutés, à Paris et sur tous les points du royaume, seulement depuis neuf ans?
Ges raisons, qui ne manquent pas, en apparence, d’une certaine force, sont, en réalité, plus spécieuses que solides, et il y a à leur opposer des considérations d’un autre ordre, qui, je le crois sincèrement, doivent prévaloir.
On ne peut rien inférer, en faveur de l’exécution par l’Étal, de ce fait que les chemins de fer appartiennent à une classe de travaux qui intéresse tout le monde, et que, pour cette raison, on a constituée en régie. Il n’est guère de travaux, en effet, qui n’aient plus ou moins le même caractère, et qu’il ne fût possible, avec un peu de bonne volonté, d’organiser de la même façon. Pense-t-on pourtant qu'il fût bon que l’État s’emparât de toutes les industries qu il serait possible de constituer ainsi, et qu il les soumît à autant de régies administratives?
On parle de l’État comme d’une compagnie supérieure à toutes les autres, et à qui, dans presque tous les cas, il serait à propos de confier la suprême direction des travaux. Passe, dit-on, que son intervention ait été critiquée, combattue, repoussée, du temps de la Restauration*, où il était suspect à bon droit; mais comment se défier d’un gouvernement aussi national qui* le nôtre, et pourquoi se priver, quand on peut l’obtenir, de sa puissante coopération? Par la raison trèssimple et tout à fait. exempte de défiance, répondrai-je, que le gouvernement le plus national du monde ne saurait faire tout, que ses attributions ont nécessairement des limites, qu’il a sa spécialité comme tous les arts que l’économie sociale embrasse, et que la centralisation, qui est au nombre des meilleures choses de ce monde, n’est, après tout, une bonne chose
qu’autant qu elle se renferme dans la sphère d'activité qui est, en réalité, le domaine propre du gouvernement.
Or, n’est-ce pas sortir de ces limites, que de mettre dans les attributions du pouvoir ce qui pourrait rester sans dommage dans le domaine de l’industrie privée, et d'interdire aux particuliers toute une classe d’entreprises qui entre naturellement dans l’ordre des progrès dont ils sont aptes à prendre l’initiative, et qui pourrait devenir pour eux une grande et légitime source de gloire et de profits?
L’inexpérience de la population dans des travaux auxquels elle serait naturellement propre, mais dont on l’a tenue écartée, loin d’être une raison pour qu’elle continue à y demeurer étrangère, est au contraire une raison pour souhaiter qu’elle s’en occupe et qu'elle tâche d'acquérir l’expérience dont elle a besoin pour s’y livrer avec succès.
Dans l’intérêt de ces travaux, comme dans celui de la population , mieux vaut qu’ils deviennent l’affaire de tout le monde que de demeurer l’affaire particulière de l’administration. Les forces de l’administration la plus habile et la plus active, en effet, sont toujours faibles et bornées, en comparaison de celles que peut parvenir à déployer une nation entière, et il n’est pas d’ordre de travaux dans lequel il ne fût regrettable de voir l’activité nationale réduite aux proportions de l’activité administrative. Ce qui, au contraire, serait tout à fait à désirer, dans la classe spéciale de travaux qui nous occupe ici, comme dans plusieurs autres, c’est qu’à l’activité de l’administration succédât l’activité du pays. Si l’administration, en France, peut montrer, en fait de travaux publics, de beaux et nombreux ouvrages, les innombrables compagnies qui ont entrepris de tels travaux en Angleterre n 'auraient pas, avouons-le, moins d’œuvres remarquables à opposer à celles dont nous sommes fiers; et, pour 11e pas sortir du sujet qui nous occupe, convenons que nos voisins n’ont pas lieu de regretter que les entreprises de chemins de fer soient restées chez eux dans le domaine commun de l’activité privée.
Mais ce n’est pas seulement pour que cet ordre de travaux puisse prendre chez nous, avec le temps, une plus grande extension, qu’il est désirable de le voir tomber dans le fonds général de l’industrie nationale : c’est surtout pour que les
projets soient conçus dans un esprit plus pratique et plus commercial. On ne saurait nier, en effet, que des compagnies particulières ne fussent moins exposées que le gouvernement à se laisser entraîner à former des desseins trop vastes, à entreprendre les choses sur un plan trop général, à négliger les considérations économiques pour obéir à des inspirations d’un ordre plus élevé peut-être, mais peut-être aussi moins judicieuses et en réalité moins favorables aux intérêts les plus pressants. Travaillant non avec les ressources des contribuables, mais avec leurs propres fonds, elles seraient naturellement intéressées à circonscrire leurs opérations, à n’ouvrir do chemins que là où ils seraient vraiment à faire, c’est-à-dire là où ils pourraient donner un revenu suffisant, un revenu assez considérable pour justifier la dépense.
Il y aurait une raison particulière et très-directe pour qu’il en fût ainsi. Ce qui s’oppose le plus, en effet, à ce que les entreprises de chemins de fer soient raisonnablement conçues, lorsqu’il est admis qu’elles doivent être faites par le gouvernement, avec des fonds levés sur tout le monde, c’est que, tout le monde contribuant aux frais des entreprises, tout le monde veut attirer les chemins chez soi. Cette disposition, d’ailleurs assez naturelle, est telle dans notre pays, qu’il est douteux que le gouvernement, s’il se plaçait dans une pareille situation, pût réussir à faire agréer des projets qui ne s’étendraient qu’à une partie restreinte du territoire, et qui auraient l’air de favoriser particulièrement certaines régions. On sait qu’il a déjà échoué dans une semblable tentative, il y a trois ans, pour le chemin de Paris à la frontière belge, et que c’est par suite des prétentions qu’on éleva alors de toutes parts qu’il a été conduit, depuis, à présenter le projet gigantesque des onze cents lieues. Il est évident que tant d’exigences irréfléchies n’auraient pas été possibles si les projets, au lieu d’être formés par le gouvernement, aux frais de tout le monde, avaient été conçus, préparés, et avaient dû être exécutés par des compagnies travaillant avec leurs seules ressources, et abandonnées à leur propre responsabilité. Il eût bien fallu reconnaître, en effet, que des compagnies placées dans une telle situation ne pouvaient avoir de complaisance pour personne, et que, sous peine de ruine, elles ne devaient ouvrir de chemins que là où se trouveraient
réunies des circonstances assez favorables pour en rendre l’établissement fructueux.
L'effet naturel du système qui consisterait à abandonner les entreprises de chemins de fer aux efforts de l’industrie privée serait donc de réduire beaucoup les prétentions universelles, les rivalités locales, et de faire que les projets fussent plus sagement conçus et les chemins mieux situés.
Un autre effet de ce système serait aussi qu'il permettrait d'obtenir une plus rapide exécution des travaux. Je sais tout ce que peut l'administration avec les ingénieurs dont elle dispose; mais le concours de ces hommes distingués serait-il nécessairement écarté parce que ce ne serait pas l’administration qui formerait les entreprises, et ne dépendrait-il pas d’elle de. mettre leur expérience et leurs lumières au service des compagnies? Ne serait-ce pas même un meilleur moyen de tirer parti de leurs services? L’État travaille avec plus de désintéressement que les compagnies, cela n’est pas douteux ; mais, par cela même qu’il est plus désintéressé, il est naturel qu’il se hâte moins, et qu’il vise à faire bien, plus qu’à faire vite. L'honneur, qui est surtout le mobile de ses agents, est un aiguillon moins vif et moins pénétrant que la crainte de la ruine, et l’on sent que des hommes dont la fortune est engagée dans de lourdes entreprises, et pour qui chaque jour de retard entraîne une aggravation des frais qu’ils supportent, ont pour se hâter des motifs bien autrement pressants que ceux qui peuvent stimuler les fonctionnaires d'ailleurs les plus éclairés et les plus honorables. Il est donc à souhaiter, je crois, que les chemins de fer soient laissés à l’industrie privée, non-seulement pour qu’on les entreprenne avec prudence, mais encore pour qu’on les exécute avec célérité.
Aussi, sans me laisser imposer par la trompeuse expérience qu'on a faite avec des compagnies improvisées, mal préparées, dont plusieurs n'avaient sollicité des concessions que pour les vendre, et s’en sont dégoûtées dès que le public a montré peu d’empressement à les acheter; sans me faire illusion, d’un autre côté, sur ce qu'on pourrait espérer d’un ordre de choses où les compagnies seraient plus sérieuses et les projets mieux étudiés: sans penser que les entreprises de chemins de fer, contrariées qu'elles semblent être chez nous par un concours
de circonstances topographiques et économiques peu favorables, puissent y prendre, quoi qu’on fasse, un bien rapide développement, j’ai néanmoins la corrviction que le gouvernement devrait, en général, se décharger de ces sortes d’entreprises, et les abandonner aux particuliers qui voudraient sérieusement y engager leurs capitaux. Il le devrait pour diminuer sa responsabilité, qu’il a peut-être trop engagée dans ces sortes d’affaires; pour se mettre à l’abri d’injurieux soupçons; pour ne plus se voir accusé du mauvais succès de desseins qu’il n’aurait pas conçus; pour ne plus courir le risque de donner à l’activité des populations des directions erronées et des excitations intempestives'; pour laisser en même temps une voie de plus ouverte à leur activité; pour substituer à son action dans cette voie leur action, susceptible de devenir beaucoup plus puissante que la sienne; pour les laisser se former à la pratique des grands travaux publics; pour obtenir, entin, que les entreprises fussent conçues plus judicieusement et limitées aux parties du territoire où elles seraient vraiment profitables.
Au reste, ces conclusions ne seraient pas adoptées, et l'on serait d’avis que l’État doit avoir l’initiative des projets et demeurer chargé des plus considérables au moins de ces entreprises, que la question de savoir comment elles doivent être préparées et autorisées resterait entière, et qu’il y aurait encore lieu d’examiner quelle application on peut faire parmi nous des méthodes que j’ai analysées. On sait, en effet, qu’en Angleterre ces méthodes s’appliquent aux projets formés par le gouvernement comme à ceux qui sont formés par les compagnies, et que le gouvernement et les compagnies sont également obligés de faire d’avance une sérieuse et complète étude des projets, de les porter ensuite à la connaissance de toutes les personnes qu’ils intéressent, devenir plus tard les discuter avec elles devant les comités du parlement, et finalement que ces comités doivent offrir aux Chambres les moyens d’approuver ou de rejeter les projets avec pleine connaissance de cause.
Eh bien, je pense très-fermement que, pour l’ordre et le fond, ces procédés sont excellents, et qu’il y aurait lieu d’adopter, dans leurs dispositions les plus essentielles, les règlements qui les ont établis.
N’est-il pas évident, par exemple, qu’il est devenu impos-
sible de conserver plus longtemps un ordre de choses qui rejette après la concession toutes les études sérieuses, toutes les préparations et vérifications indispensables, et qu’il y aurait lieu de poser en principe que ces précautions doivent précéder les autorisations, non les suivre?
Dans l’état présent des choses, il semble, en vérité, bien superflu d'examiner qui, de l’État ou des compagnies, doit être chargé de l’exécution des projets. Je ne sais, en effet, si, au point où en est la préparation des divers projets, on peut dire qu’il en soit un seul dont il fût raisonnablement possible d’autoriser immédiatement l’exécution, soit par des compagnies, soit par l’État; s’il en est un seul dont la préparation ait subi, à un degré suffisant, l’épreuve des vérifications nécessaires, pour que l’État ou des compagnies soient véritablement en mesure de l’exécuter. Je crois que ce qu'il y aurait chez nous de plus urgent, avant de procéder à des concessions nouvelles, ce serait de modifier les formes suivant lesquelles, à l’avenir, elles devront toutes avoir lieu. La chose est infiniment plus pressée qu’elle ne l’était en Angleterre, en 1836, lorsque les Chambres s’y occupèrent de perfectionner les règlements relatifs à cet objet. Dès lors, en effet, il y était de principe que des études complètes devaient précéder les autorisations, et il ne s’agissait alors, en réalité, chez nos voisins, que d’améliorer encore, pour les projets à venir, un mode de préparation et d’autorisation déjà foncièrement raisonnable. Mais, en France, où les concessions sont accordées sur de simples avant-projets, et où les préparations sérieuses sont réservées pour le temps de l’exécution, il est évident que cô qui presse le plus, c’est de renverser un ordre si peu naturel et si à rebours du droit sens ; c’est-à-dire de transporter les études réelles au premier période de la procédure et d’ajourner la concession jusqu’au moment où ces préliminaires indispensables seront terminés. Gela serait, ce me semble, d’autant plus facile, que par là on ne retarderait vraiment rien, puisque les études sérieuses doivent toujours précéder l'exécution, et qu’on ne ferait qu’ajourner l’autorisation de l’entreprise jusqu’au moment où l’on saurait qu’elle peut être exécutée.
Il y aurait donc lieu, je le répète, de poser en principe que tout ce qui doit précéder l’exécution doit aussi précéder la
concession, et qu’une entreprise ne doit être autorisée que lorsqu’on a suffisamment établi qu’elle est susceptible d’exécution.
Que si, par exemple* on adoptait le système de l’exécution par des compagnies, il serait certainement nécessaire de décider qu’il ne sera fait dorénavant de concessions qu’à des compagnies constituées d’avance, sérieusement liées à une entreprise, offrant des garanties suffisantes de solvabilité, ayant fait de réelles et complètes études, s’étant mis en communication directe avec les intéressés; et que les concessions n’auront lieu qu’ après une enquête contradictoire, où tous les intéressés seront entendus. Malgré ce que j’ai dit des inconvénients que présente l’exécution par l’État, mieux vaudrait, sans contredit, confier les entreprises à l’administration bien préparée qu’à des compagnies qui n’auraient fait que des études imparfaites. Les compagnies n’ont aucun droit par elles-mêmes et en leur seule qualité de compagnies. Elles 11e sont dignes de faveur qu’autant qu’elles prouvent que leur projet est utile, assez utile pour justifier un fait aussi grave que l’expropriation des nombreux terrains dont il exigera la prise de possession; qu’elles en ont fait une sérieuse étude et qu’elles sont réellement en mesure de l’exécuter. On est à la fois trop rigoureux et trop indulgent pour elles : trop rigoureux, car on leur impose beaucoup de charges inutiles, injustes, vexatoires; trop indulgent, car on les dispense de beaucoup de précautions qui sont indispensables. D’une part, on les met habituellement dans la nécessité d’acheter les concessions de particuliers qui les ont abusivement obtenues et qui les leur font chèrement payer; on les oblige de fournir un cautionnement considérable et inutile, qui les prive, sans aucun fruit pour personne, de ressources dont elles auraient ordinairement grand besoin; 011 les soumet à des tarifs inflexibles et quelquefois démesurément réduits; on leur impose des règles d’art uniformes et dans lesquelles 011 n’a tenu aucun compte de la différence des lieux, etc., etc. Et pendant qu’on les soumet sans nécessité à toutes ces conditions onéreuses, on approuve, d’un autre côté, qu’elles sollicitent et obtiennent les concessions, sans avoir pris aucune des précautions nécessaires, sans s’être constituées, sans avoir pourvu d’une manière effective à la formation du capital social, sans avoir averti les intéressés, sans avoir fait d’études pour ainsi
dire; et cette tolérance n’est pas un tort particulier au gouvernement, elle est tout aussi bien le fait de l’opposition, qui réclame sans cesse en leur faveur, sans dire jamais à quelles conditions elles méritent qu’on les favorise. Aussi voyez avec quelle confiance des compagnies , composées d’hommes éclairés et honorables pourtant, sollicitent et acceptent, sans s’y être préparées le moins du monde, des entreprises de 40, de 80, de 100 millions plus ou moins. On a l’air de croire que les plus grandes affaires peuvent être abordées sans préparation aucune; et pourtant on sait bien que les affaires ne se laissent pas prendre d’assaut, qu’il faut en faire le siège, et qu’il n’y a que celles qu’on a longuement et laborieusement assiégées, si l’on peut parler de la sorte, dont on parvienne à se rendre maître et que l’on puisse conduire à bonne fin.
Il est tout à fait à désirer que le gouvernement ne tolère plus qu’on s’écarte, par sa faute, de ces règles banales de prudence, dans les entreprises industrielles les plus considérables de ce temps-ci, dans les entreprises de chemin de fer; et, revenant à mon sujet, je répète que les seules compagnies qui méritent son approbation sont celles qui ont judicieusement conçu et sérieusement préparé leurs projets. Encore ajouterai-je que la seule faveur qu’il semble à propos de leur accorder, c’est de les traiter avec justice, c’est-à-dire d’éviter, en les autorisant, de leur imposer des charges ou des entraves superflues; mais sans leur octroyer, d’ailleurs, les dangereuses faveurs que quelques personnes seraient disposées à solliciter pour elles, et, par exemple, sans les exciter, par l’appât de primes en capitaux ou en intérêts, à former des entreprises irréfléchies. L’État doit éviter avec le plus grand soin de gêner les travaux utiles : il ne serait ni noble, ni juste, ni sensé, qu’il écrasât, par une série de prétentions arbitraires ou de mesures fiscales, l’industrie des entrepreneurs de chemins de fer; mais, s’il est fâcheux qu’il leur impose d’inutiles entraves, ou qu’il vise à faire à leurs dépens les affaires du public, il ne serait pas mieux qu’il voulût se porter garant du succès de leurs entreprises. Non-seulement, s’il veut qu’ils deviennent des spéculateurs judicieux, il doit éviter de les mettre à l’abri de tout risque, et prendre garde de les pousser par des encouragements abusifs à former des entreprises mal calculées; mais son devoir est de leur faire une
impérieuse nécessité de la prévoyance, et, en laissant peser sur eux la responsabilité de leurs entreprises, de les mettre directement dans la nécessité de n’en former que de sages, en n’accordant X incorporation légale et le droit d’expropriation qu’à des compagnies convenablement préparées.
En partant de ces observations, dont la justesse, je crois, n’est pas contestable, il y aurait trois ordres également essentiels de modifications à introduire dans nos règlements, 'à l’égard des compagnies qui veulent entreprendre des travaux publics et notamment des chemins de fer :
Supprimer; ou du moins adoucir les gênes et les charges inutiles ou injustes;
Refuser les encouragements dangereux et abusifs;
Remplacer ces gènes et ces encouragements par un bon système de précautions et de formalités préalables.
Je vais terminer ce travail par quelques détails sur ces divers points, en me réduisant, sur chacun, aux observations les plus essentielles.
§1- — Suppression ou modification des charges et des entraves inutiles ou injustes.
Les plus fâcheuses de ces charges et de ces entraves sont : 1° la nécessité à laquelle sont habituellement réduites les compagnies d’acheter les concessions; 2° l’obligation qu’on leur impose de fournir un cautionnement arbitrairement déterminé, et qui peut être fort onéreux1; 3° les déchéances prononcées contre elles et les confiscations qui accompagnent ces déchéances; 4° les règles d’art auxquelles elles sont assujetties, et qui leur prescrivent des travaux trop dispendieux, quand ils ne sont pas inexécutables; 5° la réduction immodérée des tarifs et leur inflexibilité toutes les fois qu’il ne s’agit pas de les réduire encore ; 6° le poids excessif et la multiplicité des impôts qu’elles sont obligées de payer; 7° les conditions de rachat auxquelles elles sont soumises ; 8° enfin la perte, sans dédommagement,
K Le cautionnement demandé à la compagnie d’Orléans était de deux millions; à celle du Havre, de cinq millions.
de leur propriété, après un certain laps de temps, limité à la durée de la concession. Je bornerai mes réflexions sur chacune de ces charges à ce qu'il me paraît y avoir à dire de plus juste et de plus décisif.
Obligation imposée aux compagnies d’acheter les concessions. — Ce n'est pas l’État qui vend les concessions aux compagnies; mais ce sont les individus à qui on les accorde. Ces individus les considèrent comme une sorte de patrimoine dont l’État les a gratifiés, comme une propriété dont ils .peuvent trafiquer; et, en effet, ils vendent cette propriété aux compagnies qu'ils parviennent à former, moyennant unepart dans l’entreprise, souvent considérable, et qui représente uniquement le droit résultant de la concession qu’ils ont obtenue et dont ils ont fait l’apport. Le mal est d’accorder un tel droit à des individus, au lieu de l’accorder aux compagnies mêmes qui exécuteront l’entreprise, et qui seules devraient être autorisées à en solliciter la concession. Mais, pour pouvoir accorder ce droit aux compagnies, il faudrait faire l’inverse de ce que les règlements prescrivent, c’est-à-dire qu’au lieu d’ajourner la formation des compagnies jusqu’après la concession, il faudrait ajourner toute concession jusqu'à ce qu’il existât une compagnie qui eût convenablement préparé l’entreprise et qui méritât réellement d’obtenir qu’elle lui fût concédée.
Cautionnement demandé aux compagnies. — L'Etat livre une entreprise qu’il connaît mal, sur laquelle il ne lui a été remis que des avant-projets, et qui n’est peut-être pas exécutable, à des individus qui n’en savent pas quelquefois le premier mot, qui n’en ont fait aucune étude, qui n’ont préparé aucune ressource, qui ignorent s’ils parviendront jamais à réunir les moyens d’exécution qu’elle exige, et il leur dit Garantissez que vous exécuterez cette entreprise; garantissex-le par le dépôt d’un fort cautionnement; consentez à perdre ce cautionnement si, dans tel délai, vous n’avez pas exécuté l’entreprise qui vous est concédée, que vous ne connaissez pas, pour laquelle il n’y a rien de préparé, et qui peut-être n’est pas à faire. Nous craignons que les fonds ne vous manquent : commencez par vous dessaisir de vos ressources les plus liquides, afin que nous soyons bien assurés que les fonds ne vous manqueront pas... En bonne foi, cela est-il raisonnable? Avec le mode de eonces-
fe' a;
mkm
sien g 11 vigueur, ic cautionnement semble une chose insensée. Avec un meilleur mode de concession, il serait une précaution inutile. Avec un meilleur mode de concession, en effet, il n‘y aurait de concessions faites qu’à des compagnies formées d’avance, fortement constituées, qui auraient fait, à grands frais, des études sérieuses et complètes, qui auraient préparé tous leurs moyens d’exécution; et il est évident qu’à de telles compagnies il n’y aurait pas de cautionnement à demander : l’exécution serait suffisamment garantie par la solidité du projet, par la bonne constitution de la compagnie, par les études auxquelles elle se serait livrée, par les ressources qu’elle aurait réunies, par les dépenses qu’elle aurait déjà faites et dont elle aurait intérêt à 11e pas perdre le fruit, intérêt qui s’accroîtrait à mesure qu’on avancerait dans la préparation de l’entreprise, et qui rendrait le cautionnement de plus en plus superflu. Ce cautionnement, garantie si trompeuse dans le système établi, serait donc, dans un meilleur système, une garantie sans objet, qui enlèverait gratuitement aux compagnies des ressources précieuses, et qui compromettrait l'exécution au lieu de l’assurer. L’essentiel, pour assurer l’exécution, n’est donc pas de conserver le cautionnement, mais de changer le mode de concession; et, au lieu d accorder, comme on le fait, les entre® pri scs à des individus qui ne peuvent encore répondre de rien^ de ne les accorder qu’à des compagnies qui soient déjà en mesure de répondre de tout, c’est-à-dire qui soient pleinement formées, qui aient fait les études nécessaires, qui aient réuni les ressources dont elles auront besoin, et préparé, sous tous les rapports, l’exécution de leurs projets.
Déchéance et confiscations . — Comme l’expropriation est un fait grave et qui n’a pu être autorisé qu’en vue de satisfaire un grand intérêt public, si cet intérêt n’est pas satisfait, si 1 entreprise, dans un certain délai, n’a pas reçu d’exécution, il est naturel que les choses rentrent dans leur premier état, que 1 autorisation soit retirée et que les terrains expropriés retournent aux anciens propriétaires. La loi anglaise, en pareil cas, prononce la déchéance des entrepreneurs, et veut qu ils rendent les biens expropriés sans pouvoir exiger des anciens propriétaires le remboursement de l’indemnité qu’ils ont reçue. Cette restitution gratuite des terrains restés sans
emploi est, nous 1 avons dit, la seule peine dont soit suivie, en Angleterre, la non-exécution des projets. Elle est juste et n’a rien de trop sévère. Mais la déchéance chez nous n’est pas renfermée, tant s’en faut, dans des bornes si .étroites. Nonseulement elle est prononcée dans des cas plus nombreux, mais elle a des conséquences beaucoup plus graves : elle entraîne la perte du cautionnement et, en général, celle des travaux exécutés. Si, dans tel délai, la compagnie n’a pas commencé les travaux, elle est déchue; si, à telle époque, elle- ne les a pas suffisamment avancés,' elle est déchue; si, à telle autre époque, elle ne les a pas terminés, elle est déchue ; si elle n’a pas observé les conditions prescrites par le cahier des charges, elle est déchue. De plus, toutes les fois qu’il y a déchéance, il y a confiscation du cautionnement, ou du moins des parties du cautionnement qui n’ont pas encore été rendues, et à moins qu’il ne se trouve quelqu’un qui consente à acheter les travaux faits et à prendre à sa charge l’exécution des travaux qui restent à faire, les parties terminées du chemin sont acquises l’État, comme le cautionnement.
Cette excessive sévérité est la conséquence naturelle du système adopté en France^ et toutes ces rigueurs ont leur source dans le mode de procédure établi pour l’octroi de la concession. Moins ce mode garantit l’exécution de l’entreprise, et plus on sent le besoin de l’assurer par d’autres moyens, c’est-àdire par des demandes de cautionnement, par des déchéances multipliées, par des saisies, des confiscations, des amendes. Avec un mode de concession moins vicieux, tout cet appareil comminatoire serait sans objet; et si les concessions n’étaient faites qu’à des compagnies bien préparées, il n’y aurait pas de telles précautions à prendre. On ne verrait que fort rarement, en effet, des compagnies qui ne se seraient engagées qu’ après de longues et dispendieuses études préparatoires, renoncer à l’exécution de leurs projets, et, lorsque le cas se présenterait, c’est qu’elles auraient acquis la conviction qu’il n’v a pas lieu de poursuivre. Or, ce serait déjà un malheur pour elles, et ce malheur ne devrait pas être aggravé par des punitions. N’est-ce pas, en effet, un singulier système que celui qui 11e permet pas qu’une compagnie se contente de commencer une fausse opération, qui exige qu elle passe outre, et qui ne tient pas qu elle
356 NOTICES d'économie sociale.
ait rempli sa tâche, tant que la faute qu’elle a commise n est pas entièrement consommée?
Conditions d’ art. — Que, dans les projets qui seront proposés, on autorise, de préférence, ceux qui réunissent, sous le rapport de l’art, les conditions les plus favorables, soit; il n'y a rien là que de juste et de sensé. Mais est-il possible, à cet égard, de subordonner l'approbation des projets à des règles fixes d’une généralité absolue? Ne faut-il pas tenir compte, forcément, de la différence des lieux, de l’inégalité des ressources dont on dispose suivant les localités, de la diversité des besoins auxquels il s’agit de pourvoir? Il y a donc indubitablement quelque chose de peu raisonnable dans le luxe uniforme de construction qu’on impose aux compagnies et dans l’unité systématique des règles d’art qui leur sont tracées. Ces règles sont une de leurs chaînes les plus lourdes, une de leurs charges les plus ruineuses, un de leurs assujettissements les moins motivés. Il faudra donc probablement qu’on y renonce, ou du moins qu’on les modifie beaucoup. Il y a lieu de faire des règlements pour obtenir que, dans tous les cas, les compagnies soient convenablement préparées; mais non, ce me semble, pour décider quelles formes elles devront donner partout à leurs constructions : ceci, en effet, dépend de circonstances très-variables, dont elles sont forcées de tenir compte, et sur lesquelles le législateur ne peut rien.
Contributions . — Il n’est possible d’admettre, ni qu’on a voulu décourager les compagnies, ni qu’on a voulu faire à leurs dépens les affaires de tout le monde; et pourtant, en vérité, tout dans les conditions auxquelles elles sont assujetties et dans les charges qui pèsent sur elles, semble combiné pour les accabler. Je ne demande pas, on l’a déjà vu et on le verra mieux encore tout à l’heure, qu’on accorde à l’industrie des chemins de fer des encouragements abusifs; mais il eût été à souhaiter, ce me semble, qu’on l’épargnât d’abord un peu. On en use presque toujours ainsi à l’égard des industries qui commencent, surtout quand elles paraissent dignes d’un haut intérêt; et il me paraît qu’avant d’imposer celle-ci, et surtout de l'imposer avec si peu de mesure, on eût pu attendre que ses succès fussent plus certains, et qu’elle donnât plus de bénéfices. Au lieu de cela, qu’a-t-on fait? La plupart de ses essais
ont Échoué; elle est en perte presque partout, et on l’a frappée de tous les impôts imaginables : elle est assujettie à la contribution foncière la plus élevée, à la patente ‘, à l'impôt des voyageurs 1 2; elle paie d’énormes droits sur les rails et les machines3; on lui fait subir, dans ses acquisitions à l’amiable, une application judaïque de certains droits de mutation très-onéreux 4; on a mis à sa charge des dépenses qu’on ne tait .payer à personne, et, par exemple, celle de la surveillance à laquelle elle a été soumise, et qui devrait, ce semble, s exercer aux frais de l’État. Il est difficile de ne pas trouver qu’on a usé avec peu de modération du droit que l’État se réservait de 1 assujettir h certaines redevances, et qu’elle méritait d être traitée avec plus de ménagement. Un tel état de choses n appelle-t-il pas des réparations nécessaires, et ces réparations ne sont-elles pas possibles ?
Tarifs . — Si l’on n'a pas épargné les charges aux entreprises de chemins de fer, on leur a mesuré très-rigoureusement les profits, et la. manière dont les tarifs ont été réglés est un des sujets les plus habituels de leurs plaintes les mieux fondées.
On ne doit pas permettre aux entrepreneurs d’abuser de leur position, de rançonner le public, de lui faire payer les transports à un prix de monopole. Mais comment obvier à cet abus? L’État n’a que deux moyens de réprimer les exigences immodérées des compagnies : les exposer à des concurrences, ou leur imposer des tarifs. Or, la concurrence ici est malaisée ii établir, et le système des tarifs, d’un autre côté, est d’une application assez difficile. Les tarifs sont des lois de maximum, et les lois de maximum, toujours arbitraires, sont souvent injustes. Les transports sont un service, une marchandise dont il ne semble pas plus raisonnable de régler arbitrairement le prix, qu’il ne l’est de régler arbitrairement celui de quelque autre espèce que ce soit de marchandise ou de service.
1 Droit fixe, plus 10 0/0 de la valeur locative de toutes les gares et constructions établies d’une extrémité à l’autre de la voie.
2 3 1/2 0/0 du produit brui.
3 15 o/0 pour les machines et 40 0/0 pour les rails de provenance étrangère.
4 G 0/0 de toutes les sommes payées par la compagnie concessionnaire aux propriétaires avec lesquels elle a traité sans recourir a la décision d un jury d expropriation.
358 notices d'économie sociale.
Dans l’impuissance de résoudre complètement la difficulté, les Anglais ont adopté un système qui a, jusqu’à un certain point, le mérite de l’atténuer. Ils n’ont réglé par des tarifs que le péage, et ils ont livré à la concurrence l’exploitation des transports. Ils ont posé en principe que le parcours des chemins de fer serait libre, aussi bien que celui des canaux et des routes; et les bills d’autorisation de ces chemins réservent toujours au public le droit d’y lancer, moyennant péage, cgmme sur les autres voies, toute sorte de véhicules, en les construisant d’après les modèles adoptés par les compagnies, et en se soumettant d’ailleurs à leurs règles de surveillance et
de police. . ,
Nous n’avons pas suivi cet exemple de modération éclairée.
Au lieu d’adopter un système qui respecte les droits des compagnies, en offrant au public le moyen de se défendre contre leurs exigences, nous avons tout voulu régler par des tarifs, le péage et les transports, et nous l’avons fait avec une rigueur extrême. Non-seulement les prix ont été excessivement réduits, mais il a été établi qu’il ne serait permis que de les réduire encore; et, si 1 on essaie de les abaisser, il n est possible ensuite de les hausser qu’au bout de six mois. De plus, ils sont soumis à des révisions périodiques, et s’il arrivait, par hasard, que l’entreprise prospérât, que les fonds qui y sont engagés, par exemple, produisissent un intérêt de dix pour cent, les prix seraient réduits encore. Permis aux compagnies de se ruiner, mais non pas de faire de certains bénéfices : les cahiers des charges y ont soigneusement pourvu. On ne peut nier qu’il n’v ait au fond de tout cela beaucoup de rigueur et d’injustice, et que, sur ce point comme sur beaucoup d’autres, les règlements n’aient besoin d’être modifiés. Déjà, au surplus, on a senti la nécessité d’une*modification à cet égard, et la législation de 1839 a donné au gouvernement le pouvoir de proportionner les tarifs aux frais des entreprises et au prix courant des transports.
Faculté de rachat. — Non content de charger d’entraves les entreprises, d’accroître beaucoup leurs frais, de réduire d’autre part leurs bénéfices, on a voulu se réserver la faculté de les racheter, et l’on a déterminé d’avance et fort au hasard comment et à quel prix s’opérerait le rachat. Mais, en supposant
mémo que le montant des annuités promises ait été fixé sans injustice, et que les compagnies soient assurées d’être pleinement indemnisées, il reste encore à demander si la mesure était vraiment judicieuse. En effet, do quelque façon qu’on s’y prenne, il faudra payer le service des chemins. Seulement, l'essentiel serait de faire que ce service ne fût payé que ce qu’il vaut, et qu’il fût payé par qui en use. Or, le moyen de faire qu’il fût payé par qui en use (j’ai dit comment on peut obtenir que le prix n’en soit pas élevé au-dessus de sa juste valeur), le vrai moyen de faire que le service de$ chemins de fer fût payé par qui en use, ne serait-ce pas de les laisser entre les mains des compagnies qui les ont créés, au lieu de les mettre, par le rachat, à la charge de la communauté tout entière? Quand un chemin est la propriété d’une compagnie, le service en est payé par ceux qui s’en servent, dhns la mesure exacte de l’usage qu’ils en font. Quand, au contraire, il devient la propriété de l’État, l’usage en est payé par tout le monde pour la commodité du petit nombre qui s’en sert. Il semble donc que le système le plus judicieusement conçu et le plus équitable serait de laisser les chemins à la disposition des compagnies qui les entreprennent, et la réserve du rachat est une mesure dont il est très-permis de contester l’utilité.
Réduction des compagnies ci la condition d' usufruitières . — C’est la dernière rigueur h laquelle l’État les soumet, et celleci met le comble à toutes les autres. Quelle raison donner de la différence que l'on remarque entre les droits que l’État confère aux compagnies et ceux qu’il s’attribue à lui-même? Quand c’est lui qui construit un chemin de fer, il en est pleinement propriétaire : quand ce sont des entrepreneurs, ils en sont seulement usufruitiers. Cependant les particuliers qui construisent un tel chemin font-ils moins que l’État pour en devenir propriétaires? Ne fournissent-ils pas comme lui le terrain, les matériaux, la main-d’œuvre? Ne le créent-ils pas comme lui de toutes pièces? Entre-t-il rien dans sa construction qui ne soit bien légitimement et bien complètement à eux? Certes, s’il y avait une différence à établir entre les droits qu’il convient d’attribuer aux particuliers et ceux qu’il faut reconnaître à l’État, cette différence devrait être au profit des premiers; car leur situation les rend incomparablement plus dignes des
faveurs de la loi : ils font l'entreprise h leurs périls et risques, tandis que l'État n’aventure que la fortune des contribuables; ils ont toutes sortes de désavantages et l’État toutes sortes de facilités ; leurs frais de construction sont gravement accrus par des taxes dont l’État, qui ne lève pas d’impôts sur lui-même, est presque totalement exempt; leur jouissance est grevée de prélèvements et de charges dont l’État est pareillement affranchi. Et quand ce sont eux qui courent le plus de risques, qui font le plus de frais, qui peuvent espérer le moins de bénéfices, l’État se déclare propriétaire, et il ne leur permet à eux que d’être usufruitiers I Notez que, naturellement, l’État n’a aucun droit de les dépouiller de la sorte. Le pouvoir d’exproprier et l’autorisation qu’ils ont à lui demander pour être en mesure d’agir légalement ne sont pas des choses qu’il puisse leur vendre : si l’entreprise qu’ils veulent former offre vraiment le caractère d’une œuvre d’utilité publique, il y a pour lui obligation de l’autoriser, et cette obligation où il est de l’autoriser n'implique sûrement pas le droit qu’il s’arroge de s’en rendre maître. On objecte qu’il ne s’en empare que du consentement des compagnies, et qu elles acceptent la situation qui leur est faite. Il est vrai. Mais, de ce qu’elles se soumettent à des conditions injustes ou ruineuses, s’ensuit-il que l’État a raison de les leur imposer? On croit faire merveille en les traitant ainsi, et l'on arrive à des résultats déplorables. A force d’aggraver leur situation, on les réduit à l’impuissance d’agir, et il faut ensuite les délier des engagements abusifs qu’on les a obligées à contracter, ou leur offrir, à titre d’indemnité, des encouragements qui compliquent le mal, et qui sont un nouveau désordre encore plus grave peut-être que le premier.
§2. — Refus d’encouragements abusifs.
Il ne saurait suffire de supprimer ou de réduire les charges ruineuses qu’on impose aux compagnies, il faudrait encore, ai-je dit, s abstenir de leur accorder des encouragements abusifs.
Les encouragements, qui revêtent diverses formes, aboutis-
esprit et méthode comparés, etc. 3C1
sent tous, en définitive, à des subventions en argent. Ils consistent à faire assurer par l’État aux compagnies un intérêt de 3, de 4 pour 100, plus ou moins, pour les fonds qu’elles seront obli gées de consacrer à leurs entreprises; — ou bien à les faire commanditer gratuitement, sous la garantie de l’État, du tiers ou du quart du capital qui leur sera nécessaire; — ou bien encore à obliger l’État à leur prêter sans intérêt le tiers ou la moitié de ce capital; — ou bien enfin à obliger l’État de devenir actionnaire pour des sommes plus ou moins fortes, en renonçant à tout dividende jusqu’à ce que l’entreprise soit devenue assez prospère pour procurer aux autres bailleurs de fonds un intérêt de 4 ou 5 pour 100.
Do deux choses l'une, ou ces encouragements sont réclamés à titre de dédommagement des charges et des entraves auxquelles on soumet abusivement les compagnies, ou ils sont demandés comme une faveur gratuite, et sans autre titre que l’intérêt qu’inspirent les entreprises et le peu do chances de succès qu’elles paraîtraient avoir.
Dans le premier cas, il serait beaucoup plus simple de ne pas grever inutilement les compagnies que d’avoir à leur offrir des dédommagements insolites; et certes un système qui les dispenserait d’acheter les concessions, de fournir des cautionnements onéreux, qui ne les exposerait pas au danger d'encourir des déchéances et des confiscations ruineuses, qui ne les obligerait pas à accepter des cahiers des charges inexécutables ou trop dispendieux, à payer des contributions trop nombreuses et trop lourdes, à se contenter de tarifs arbitrairement et immodérément réduits ; un système où. l'on ne commencerait pas par accroître démesurément leurs frais, pour venir ensuite grever encore leurs revenus, et pour finir par leur ravir leur propriété ; un système, enfin, qui no les traiterait pas avec faveur, mais qui les traiterait sans injustice, serait assez nouveau et assez encourageant pour qu’elles dussent s’en contenter.
Dans le second cas, au contraire, et si les secours pécuniaires énumérés plus haut sont réclamés sans qu’on croie avoir à se plaindre d’aucune entrave injuste, d’aucune charge inutilement onéreuse, et seulement à titre de faveur, de prime, d’encouragement, je ne comprends pas comment il serait
c DI
ÏÎK
Sjft
vq
362 notices d’économie sociale.
possible de les accorder. Que seraient, en effet, des entrepreneurs qui viendraient dire à l’État : Âssurez-nous le succès; chargez-vous du tiers ou du quart de nos dépenses; garantissez-nous que l’entreprise que nous allons tenter nous donnera 3, 4 pour 100 de notre argent... Est-ce que l’État est dans l’usage de donner de telles assurances? Est-ce qu’il le peut? Est-ce qu’il le doit? Est-ce qu’il pourrait assurer un intérêt de 4 pour 100 à une compagnie sans rendre ses opérations plus aisées, sans la placer dans une situation plus favorable que toutes les autres, sans être évidemment injuste envers celles-ci, sans être obligé, par conséquent, de leur accorder ;'i toutes la même prime? Mais ce n’est pas tout : est-ce qu’il pourrait accorder de telles faveurs aux entreprises de chemins de fer sans être injuste envers toutes les autres sortes d’entreprises industrielles, et sans fausser plus ou moins leur situation? Est-ce qu’il peut, sans manquer à l’équité, mettre à contribution par l’impôt toutes les industries pour en préserver une seule des pertes qu’entraînent nécessairement les fausses spéculations? Et d’ailleurs, des opérations qui paraissent offrir assez peu de sûreté pour que ceux qui les entreprennent aient besoin qu’on leur garantisse un mince intérêt de 3 pour 100, sont-elles des opérations à encourager? Les peut-on encourager sans risquer de fourvoyer ceux qui les tentent, d’imprimer une fausse direction il leur activité, de les dispenser de prévoyance, de compromettre leurs capitaux? Ou tout ce que j’ai dit de l’inconvénient des fausses spéculations est erroné, ou il faut refuser aux entreprises de chemins de fer les injustes et dangereuses faveurs que l’on sollicite pour elles. Ce que l’État doit à ces entreprises, c’est de les délivrer des charges oppressives dont il les a imprudemment grevées. Mais il importe qu’il s’abstienne d’inspirer h ceux qui s’y engagent, en leur accordant des secours irréfléchis, une confiance qui ne doit naître pour eux que de la saine appréciation des projets qu’ils forment ; et puisque la nature de leurs travaux exige que l’État intervienne pour leur communiquer le droit et le pouvoir d'exproprier, il est juste et sage qu’il n’accorde ce droit suprême qu'aux compagnies qui l’auront vraiment mérité, et qu’au bienfait de les rendre libres il ajoute celui de les forcer à devenir habiles et prudentes.
^3. — Substitution d’un bon système de précautions et do formalités préalables aux gènes et aux encouragements dont il vient d’être parlé,
Je n’entrerai pas dans le détail des formalités auxquelles il est essentiel qu’on assujettisse les compagnies. Je me borne à dire que ces formalités doivent, comme en Angleterre, se rapporter ît quatre chefs principaux, et avoir pour objet de faire :
1° Que les compagnies, avant toute demande de concession, commencent par prendre la peine de rechercher et d'obtenir toutes les adhésions qui doivent leur permettre de se constituer; qu’elles apprécient sainement les projets qu’on leur propose; qu’elles en dressent les plans; qu’elles préparent les moyens de les exécuter;
2° Que la connaissance exacte et détaillée de ces projets parvienne, officiellement et par les voies les plus propres ù en assurer la publicité, dans toutes les localités et ù tous les individus qu’ils intéressent, et qu’on les abandonne, pendant tout le temps nécessaire, h leurs libres investigations;
3° Que les projets et les pièces à l’appui soient soumis, devant l’administration ou les commissions des Chambres, à. un examen public et contradictoire entre les promoteurs des entreprises et ceux qui y formeraient opposition;
4° Que les résultats de cette enquête soient résumés dans des rapports indiquant si toutes les formalités ont été remplies, et présentant des réponses précises à toutes les questions que le législateur aura jugé nécessaire de faire éclaircir avant de permettre h l’autorité compétente de prononcer.
Tout cet ensemble de précautions est, dans chacune de ses parties, d’une nécessité évidente. Il ne peut s’élever de doutes que sur la question de savoir devant qui l’enquête aura lieu. Cette question n’en est pas une en Angleterre, où nulle entreprise, lorsqu’elle est de nature à entraîner des expropriations, ne peut être autorisée que par le parlement; mais elle se présente assez naturellement en France où les entreprises d’un certain ordre peuvent être autorisées par de simples ordon-
364 notices d’économie sociale.
nances. Il est évident, dira-t -on, qu’on ne doit pas soumettre à une enquête devant les commissions des Chambres des projets que l’autorité ministérielle peut approuver sans excéder les limites de sa compétence; et d’ailleurs, ajoutera-t-on, 1 enquête est un fait d’administration, qui ne peut, dans aucun cas, être du ressort de l’autorité législative.
J’avoue que, sur ce dernier point, en apparence embarrassant, mon avis ne serait pas douteux. Je crois qu il devrait être d’obligation stricte que tout projet qui pourrait donner lieu h des expropriations fût soumis à l’autorité législative; et je ne pense pas qu’en s’enquérant de l’ utilité réelle des projets, 1 autorité législative fît acte d’administration elle ne ferait évidemment que ce qu il lui est indispensable de taire pour prononcer avec justice et discernement. Il paraît tout simple qu’avant de permettre ii une compagnie de déposséder une multitude de personnes, de renverser des habitations, de bouleverser des enclos, de morceler et de mutiler des héritages, le parlement anglais veuille savoir d’une manière certaine si c’est pour un intérêt public réel et suffisant. Ne serait-il pas étrange que chez nous il ne fût pas permis aux Chambres d’avoir le même scrupule?
Au reste, quelque raisonnable qu’il fût de soumettre tous les projets aux Chambres, et de laisser le soin de faire l’enquête à l’autorité chargée de prononcer, ce point n’est pas celui sur lequel il est le plus urgent de réformer nos procédés. Ce qui est surtout essentiel, c’est que l’enquête soit réelle, et que l'autorité quelconque, ministérielle ou législative, qui sera chargée de prononcer, ne prononce en effet que sur des projets préparés d’une manière convenable et sérieusement vérifiés.
I)E LA CONVERSION DES RENTES <«>
Au Rédacteur du Journal des Débats.
Monsieur,
On ne saurait trop vous féliciter de l’honorable fermeté avec laquelle vous Ævez toujours combattu, comme illégale et contraire aux engagements de l’État, la mesure de la réduction des rentes. Je ne doute aucunement, pour ma part, que vous ne soyez à cet égard dans le vrai, et que vous n’interprétiez les contrats qui obligent l’État envers les rentiers, précisément
(a) Journal des Débats du 19 niai 4 845. — La proposition de libérer l’État d'une partie de sa dette 5 p. 400 en offrant aux créanciers ou le remboursement d'un capital de 100 francs pour chaque titre de rente de 5 francs, ou la réduction de chaque créance de b francs de rente à un chiffre moindre, avait été soumise aux Chambres pour la première fois en 4824, au nom du gouvernement de la Restauration, par M. de Yillèle. Accueillie par la Chambre des députés, cette proposition avait été repoussée par la Chambre des pairs. Une proposition analogue, émanée en 4 836 de l’initiative d’un député, M. Gouin, et renouvelée deux ans plus tard, avait abouti, en 4 838, à la rédaction d’un projet élaboré par une commission de la Chambre des députés, qui consacrait la réduction par voie de conversion. Ce projet, adopté par la Chambre élective, avait échoué de nouveau devant la résistance de la Chambre des pairs. En 4840, mêmes efforts pour obtenir la conversion, tentés cette fois par le ministère; même adhésion donnée par la Chambre des députes, tnême refus opposé par la Chambre des pairs. Enfin, en 4845, un projet à peu près semblable h celui de 4 840, sauf des différences de délai, avait été voté par la Chambre des députés, lorsque l’auteur publia la lettre que nous insérons ici : elle ne fut pas sans influence sur la décision de la Chambre haute, qui persista à ne point vouloir admettre la légitimité de la conversion.
comme ils doivent l’être. Je ne parviens point à m'expliquer, je l’avoue, le langage des conversionistes, qui affirment avec tant d’assurance le droit qu’ils attribuent à l’État d’opérer la réduction. J’ai lu et relu les titres constitutifs de la dette, et j’affirme, à mon tour, que si une chose est évidente, c’est que l’État n’a pas le droit dont on prétend l’investir. Je vous demande la permission d’exposer ici les raisons du sentiment que j’exprime. Elles. seront puisées dans les titres mêmes que je viens de rappeler, et n’exigeront aucun effort pour être comprises. Je suis d’ailleurs, relativement à la question, dans une position parfaitement désintéressée, et la solution qu’elle recevra ne saurait, quelle qu’elle soit, influer en bien ni en mal sur ma situation personnelle. Gela, sans doute, ne suffit pas pour répondre à vos lecteurs de la sûreté de mon jugement; mais du moins est-il certain qu'il ne sera influencé par aucune considération étrangère à la question même.
Quel est donc cet acte qui a été passé avec les rentiers et sur le sens duquel on ne parvient pas à s’accorder, depuis vingt et un ans qu’on le discute 7^’est, répondent les conversionistes, un de ces contrats familiers par lesquels des particuliers ou l’État s’engagent à servir une rente annuelle, pour prix d’une somme qu’on leur a livrée à perpétuité, et qu’ils ne sont par conséquent pas tenus de rendre, mais qu’ils conservent toujours la faculté de rembourser. Les débiteurs de la rente constituée ont l’alternative de garder perpétuellement la somme en servant la rente, ou de se libérer, quand il leur plaît, de la rente, en remboursant le capital pour lequel ils se sont engagés à la servir. Rien de si simple, ajoute-t-on, que de dire d’une rente constituée qu’elle est à la fois perpétuelle et remboursable : elle est, en effet, perpétuelle relativement aux rentiers, qui ont aliéné leur capital et ont perdu la faculté de réclamer jamais autre chose que la rente, et remboursable relativement aux débiteurs de la rente, qui ont conservé le droit de se libérer quand ils voudront, en remboursant le capital reçu.
Les rentiers de l’État, monsieur, n’ont pas le moindre intérêt à contester la justesse de ces principes. Seulement il leur est tout à fait permis de prétendre qu’ils ne sont pas applicables à leur situation. Deux conditions, en effet, seraient nécessaires pour que l’État se trouvât, à leur égard, dans la position ordi-
DE EA GÜJN VEKSION DES HENTES .
naire d’un débiteur de rente perpétuelle : ‘il faudrait qu'il se fût clairement expliqué tout û la fois sur la rente qu’il aurait à servir et sur le capital qu'il devrait rembourser quand il se lasserait de payer la rente. L’a-t-il fait? Nullement. Il a bien dit quelle rente il s’engageait à servir pour le capital quelconque qui lui avait été livré ; mais il n’a pas dit quel capital, pour se libérer, il serait obligé de rendre. C’est un premier point que j’affirme et qui ressortira avec quelque clarté, j’espère, des très -simples explications dans lesquelles je- vais entrer.
Je défie qu’on trouve dans le décret de la Convention qui a constitué parmi nous la dette publique (a), ni dans aucune des lois qui ont suivi, une seule disposition d’où l'on puisse clairement et raisonnablement inférer que l’État s’est réservé le droit de contraindre les rentiers à recevoir tel capital, soit 100 francs pour 5 francs, quand il voudrait se libérer du service de la rente.
Non-seulement le législateur de 1793 n’a parlé d’aucun capital, mais il ne pouvait et il n’a voulu en fixer aucun. Il s’en est expliqué dans les termes les plus clairs et à trois reprises diffé-* rentes, « La nation, qui s’est chargée d’acquitter la dette, dit le rapport de Cambon doit réunir tous les titres sous une même dénomination; il est d’ailleurs convenable de faire disparaître des capitaux fictifs au denier cent, au denier quarante; des rentes soumises à un droit du dixième, du quinzième, de dix sous pour livre, qui n’ont d’autre utilité que de rappeler d’anciennes injustices. » Et ailleurs : « Nous avons cru que l’inscription sur le grand-livre ne devait pas rappeler les capitaux et qu’on n'y devait porter que le net produit des rentes, afin de faire disparaître ces capitaux fictifs au denier cent, au denier quarante, etc., ces retenues des vingtièmes, quinzièmes, dixièmes, cinquièmes, dix sous pour livre, etc., qui rappellent d’anciennes injustices sans aucune utilité. » Et ailleurs encore : « En ne faisant pas mention du capital , la nation aura toujours dans sa main le taux du crédit public, etc. » En ne faisant p>as mention du capital! On veut donc n’en pas faire mention ; on le
(a) Loi du 24 août 4793.
[b) Rapport présenté à la Convention en meme temps que la loi précédemment citée*
368 notices d’économie sociale.
déclare en toutes lettres : « Nous avons cru que V inscription ne devait pas rappeler les capitaux... Il est convenable cle faire disparaître des capitaux fictifs... » Enfin, la loi, d’accord avec ces déclarations si formelles, ne parle nulle part d'un capital que l’État pourra forcer les rentiers à recevoir, quand il lui conviendra de ne plus servir la rente.
Mais, dit-on, l'État, en constituant la dette, a-t-il donc voulu se mettre dans l’impossibilité de se libérer? Comment concilier une telle supposition avec les principes essentiels de la matière, avec certaines dispositions de la loi, avec certaines déclarations de ses auteurs ? La loi suppose la possibilité du remboursement dans un grand nombre d’articles. Le rapporteur dit, en propres termes, « qu’un débiteur en rente perpétuelle a tou- « jours le droit de se libérer. » Il ajoute ailleurs, expressément, que « la nation pourra toujours rembourser la dette perpé- « tuelle, quand elle le jugera convenable. » Comment accorder des propositions en apparence si contradictoires, et quel moyen la nation se réservait-elle de rembourser sa dette, si elle voulait en effet qu’il ne fût fait mention d’aucun capital, et s’il n’en existait aucun qu’elle pût obliger ses créanciers à recevoir ?
La réponse est facile, et les auteurs de la loi ont clairement expliqué comment ils entendaient que l’État pourrait se libérer, « quand il le jugerait convenable, » tout en s’abstenant de faire mention d’aucun capital. « En ne faisant pas mention du « capital, dit le rapport de Cambon, la nation aura toujours « dans sa main le taux du crédit : un débiteur en rente perpé- « tuelle ayant toujours le droit de se libérer, si une inscription « de 50 livres ne se vendait sur la place que 800 livres, la nation « pourrait offrir le remboursement de 50 livres d’inscription « sur le grand-livre, sur le pied du denier dix-huit, ou « moyennant 900 livres. Dès ce moment, le crédit public mon- « ferait au-dessus de ce cours, ou la nation gagnerait sans v injustice, en se libérant, un dixième du capital, puisque le « créancier serait le maître de garder sa rente ou de recevoir « son remboursement, au lieu que, si on inscrivait le capital, « cette opération serait impossible ou aurait l'air d’une banci queroute partielle. »
Voilà comment, dès l’origine, les fondateurs de la dette
DE LA CONVERSION DES RENTES
inscrite ont entendu que l’État pourrait se libérer, et comment, se conciliait, dans leur esprit, la possibilité du remboursement avec la résolution qu’ils avaient prise de n’énoncer aucun capital. Non-seulement ils n'ont parlé d’aucun capital, parce qu'il était impossible d’en assigner aucun à des rentes qui provenaient d'origines si diverses et qui avaient subi des réductions si multipliées; parce que tout capital énoncé n’eût été qu’un capital fictif, qui n’eût servi qu'à rappeler, sans utilité, un long tissu d’infidélités frauduleuses; mais ils n’ont parlé d’aucun capital dû, parce qu’ils ont voulu que la nation restât maîtresse de son crédit, qu’elle pût le soutenir en offrant le remboursement quand les rentes se vendraient sur la place à un cours peu élevé; qu’en rachetant ses rentes à bas prix, elle pût à la fois en relever la valeur et se libérer avec peu d’argent sans avoir l'air de faire banqueroute. Je défie le conversioniste le plus subtil de trouver dans la loi rien qui contrarie ces simples et naturelles explications, que les auteurs eux-mêmes en ont données. On ne découvrira pas, dans ses nombreux articles, un seul texte d’où l’on puisse inférer qu’ils ont fait ce qu’ils déclaraient qu’ils ne voulaient pas faire, c’est-à-dire une seule disposition qui ait parlé d'un capital dû, quand ils 11e cessaient de dire qu’il ne fallait faire mention d’aucun capital, et d’un capital qu’on pourrait forcer les créanciers à recevoir, quand ils montraient que, dans leur système de rachat au cours de la place, le créancier serait le maître de garder sa rente ou d’en recevoir le remboursement.
Je sais bien que l’on considérait communément, à l’époque où la loi a été faite, et qu’on a longtemps considéré depuis, la somme de 100 francs comme le capital de 5 francs de rente. Mai* comment induire de ce fait banal que l’Etat s’était réservé le droit de se libérer moyennant 100 francs par 5 francs derente, surtout quand 011 déclarait ignorer quel était réellement le capital dû, et quand on posait en principe qu’il ne devait être fait mention d’aucun capital ?
Je sais aussi que la loi a voulu que les rentes fussent reçues en paiement des domaines nationaux que pourraient acquérir les rentiers, et qu’en autorisant 1 * Trésor à recevoir ces rentes, elle a fixé le taux auquel elles seraient acceptées. Mais, du moment qu’elle voulait engager les rentiers à se rendre aoqué-
reurs de biens nationaux et à se libérer en rentes, il fallait bien qu’elle dît à quel prix les rentes seraient reçues; et comment, de ce qu’elle a dit qu’elles seraient reçues à raison de 100, de 90, de 80 francs par 5 francs de rente, selon le plus qu moins d’empressement que les rentiers mettraient à acquérir des biens nationaux, pourrait-on induire qu’elle s’est réservé le droit de forcer les rentiers à recevoir un capital quelconque ? N’est-il pas évident qu’il n’y a, dans le marché qu’elle leur propose, rien qu’ils soient obligés d’accepter? qu’ils ne sont tenus ni <r acquérir des biens nationaux, ni de se contenter du prix assigné à leurs rentes, et, partant, qu’il n’y a dans ces dispositions rien qui change la nature du contrat passé avec eux, rien qui les oblige à recevoir un capital quand il a été dit qu’il n’en serait mentionné aucun, et quand il a été clairement expliqué que l’État ne pourrait se libérer que par le rachat.
Je sais enfin qu’en parlant des dettes dont le capital seul était connu, et que l’État ije pouvait ni ne voulait rembourser en capital, la loi en a fixé la rente au taux de 5 pour 100. Elle en contient, a-t-on remarqué, onze exemples, y compris celui des possesseurs d’assignats , qui, pour chaque somme de 1,000 fr. en assignats qu’ils étaient en mesure de verser au Trésor, pouvaient obtenir sur le grand-livre une inscription de 50 livres de rente. Mais qu’y a-t-il encore là de contraire au principe par lequel le législateur s’était interdit de porter au grand-livre aucun capital? et comment induire de ce qu’il fixait à cinq pour cent l’intérêt des dettes dont le capital seul était connu, qu’il a entendu fixer à cent pour cinq le capital des rentes inscrites, dont le capital était ignoré; surtout quand il s’évertuait à dire qu’il ne fallait faire mention d’aucun capital, et quand il s’était volontairement ôté le moyen de contraindre les rentiers à en recevoir aucun?
Encore une fois, en se bornant à inscrire des rentes, en n’inscrivant aucun capital, en déclarant qu’il n’inscrivait aucun capital précisément pour rendre sa libération plus facile, pour rester maître de son crédit, pour pouvoir racheter ses rentes au cours et les obtenir, quand le cours en serait bas^ à un prix peu élevé, du consentement des possesseurs et sans avoir l’air de faire une banqueroute partielle, l’État s’est volontairement mis dans l’impuissance de faire aucun rembour-
DE LA CONVERSION DES RENTES
sement forcé, et il a déclaré de la manière la plus ouverte qu’il n’entendait se libérer que par le rachat. Il n’a créé d’abord, il est vrai, aucun fonds d’amortissement, à moins qu’on n’appelle de ce nom l’affectation qu’il a faite des biens nationaux au paiement de la dette, et l’offre qu’il a adressée aux rentiers d’accepter leurs rentes en paiement de ces biens; il s’est contenté d’insérer dans la loi une suite do dispositions destinées à rendre plus aisées les négociations de rentes, en s’attachant à montrer combien il importait au crédit public d’en faciliter la transmission ; mais, encore bien qu’il n’ait créé d’abord aucun système régulier d’amortissement, il reste vrai de dire qu’il n’a voulu se ménager et ne s’est réellement ménagé d’autre moyen de libération que le rachat.
Aussi peut-on affirmer que, lorsqu’à été rendue la honteuse loi du 9 vendémiaire (a), l’État a doublement manqué à ses engagements, d’abord en contraignant ses créanciers, qui, d’après les déclarations déjà citées, devaient être les maîtres de garder leurs rentes, à en recevoir le remboursement, et puis en les forçant à recevoir ce remboursement en mandats sur le Trésor qui n’avaient aucune valeur.
Le mal, a-t-on dit, n’était pas de les rembourser de vive force, mais de les rembourser en valeurs dépréciées , et c’était là seulement ce qui excitait leurs justes plaintes. Sûrement, si, à une époque où les rentes étaient à un cours très-bas, on eût remboursé les rentiers en bonnes valeurs, au taux de 100 francs pour 5 francs de rentes, il est plus que probable qu’ils ne se seraient pas plaints. Mais supposez qu’au moment où a eu lieu la banqueroute, à la date du 9 vendémiaire an VI, les rentes, comme aujourd’hui, se fussent couramment vendues sur la place au delà de 120 francs : ne pensez-vous pas que, comme aujourd’hui, les rentiers auraient eu sujet de se plaindre, même alors qu’on leur eût livré, au lieu de valeurs dépréciées, cent francs en or pour 5 francs de rente? La banqueroute de l’an VI
(a) Loi du 9 vendémiaire an vi. Cette loi, qui n'était pas une loi spéciale sur la dette publique, mais qui avait pour objet de subvenir aux nécessités urgentes du Trésor, consommait la banqueroute des deux tiers : un tiers seulement de la dette était conservé; les deux autres tiers étaient remboursés en bons au porteur , qu'on déclarait devoir être reçus en paiement des biens nationaux, mais dont la valeur, en réalité, se trouva en fort peu de temps réduite à néant.
n'a donc pas consisté seulement à payer les rentiers en effets sans valeur, mais à les forcer de recevoir un capital arbitrairement fixé, quand la loi constitutive de la dette avait voulu qu'il ne fût fait mention d'aucun capital et que les rentes ne pussent être rachetées qu'au cours de la place.
On ne veut pas que cette banqueroute, qui a enlevé aux rentiers les deux tiers de leur revenu, ait eu pour effet d’en rendre les débris plus sacrés, et que la loi de l’an VI, en déclarant le tiers conservé « exempt de tonte retenue présente ou future, » ait entendu le mettre à l’abri de toute nouvelle réduction. Elle n'a voulu par ces mots, dit-on, que l’exempter des prélèvements précédemment exercés sur les arrérages des rentes, en contributions foncières, en droits de transfert ou de mutation ("b Et où est la preuve qu’elle n’a voulu que cela? Il était naturel, on l’avoue, qu’elle exemptât des anciennes retenues des rentes auxquelles elle faisait subir une réduction si énorme... Est-ce qu’il était moins naturel qu’elle les préservât de toute nouvelle réduction, et peut-on croire qu’au moment même où elle soumettait à un retranchement si considérable le revenu des rentiers, elle entendait réserver à l’État le droit de lui faire subir un jour une série de mutilations nouvelles?
On se prévaut enfin de cette déplorable loi de l’an VI pour le succès de la thèse actuelle, et l’on conclurait volontiers de ce qu’elle a réduit les rentes et ordonné le remboursement des deux tiers supprimés au taux de 100 fr. par 5 fr., que l’État possède le droit de renouveler l’opération du Directoire, et de contraindre les rentiers à opter entre de nouvelles réductions de leurs rentes ou le remboursement à 100 fr. La prétention, disons-le sans détour, serait à la fois absurde et violente. La banqueroute ne fait pas droit. On peut bien admettre que la loi de l’an VI a dépouillé de fait les rentiers des deux tiers de leur revenu, mais non pas qu’elle a changé en principe leur situation. Cette situation, pour ce qui leur restait, est demeurée absolument la même; et comme, par la loi du 24 août, l’État s’était constitué leur débiteur d’une simple rente, sans dési-
(a) L’exemption des droits de mutation établis par les art. -1(54 et 170 de la loi du *24 août 1793, n’était plus à concéder aux rentiers quand intervint la loi du 9 vendémiaire an VI : elle leur avait été octroyée déjà par les lois du 22 pluviôse an V et du 3 vendémiaire
DK LA CONVERSION DES RENTES
gnation d’aucun capital qu'il pût les forcer de recevoir et sans autre moyen de libération que le rachat au cours de la place, ils sont demeurés, après^ la loi de l’an VI, pour ce qui ne leur avait pas été ravi, ce qu’ils étaient sous la loi de 93, c’est-àdire possesseurs d’une simple rente, rachetable seulement par les moyens qui viennent d’être rappelés.
Ajoutons avec confiance que la loi du 21 floréal an X n’a pas davantage altéré leur situation. On a dit que cette loi, r¶nt par son article 1er la lacune de Cambon, avait déterminé le capital qui était dû aux rentiers et fixé ce capital à 100 fr. pour 5 fr. de rente («). On avoue donc que Cambon n’avait pas lixé de capital que l’État pût contraindre les rentiers à recevoir. Prenons acte de cet aveu et hâtons-nous d’ajouter que ce n’était pas là une lacune, mais une omission réfléchie et préméditée. Cambon n’avait pas lixé de capital parce qu’il ne l’avait pas voulu, et il ne l’avait pas voulu par cette double raison qu’il lui paraissait impossible d’en déterminer aucun, et qu'il trouvait plus avantageux de laisser à l’État la faculté de se libérer par le rachat des rentes dues au cours de la place. La loi de l’an X a-t-elle changé quelque chose à cela? Le très-habile rapporteur du projet de réduction présenté à la Chambre des députés, en 1830, me permettra de trouver un peu libre la traduction qu’il a faite de l’article 1er sur lequel il s'appuie. Voici tout ce que dit cet article : « La portion de la dette publique constituée en rente perpétuelle portera à l’avenir le nom de Cinq pour cent. » Portera le nom! Croit-on qu’il ait été au pouvoir de ces trois mots do changer le sort des possesseurs de rentes? Est-ce que dire que leurs rentes porteraient le nom de Cinq pour cent, c'a été dire qu elles seraient remboursables au cours forcé de cent pour cinq , ou indéfiniment réductibles, réductibles de 5 à 4 1/2, à 4, à 3, à moins encore, et cela quand la loi du 24 août avait créé des rentes fixes, sans désignation de capital et remboursables seulement par voie de rachat et à leur prix vénal?
Il est d’autant moins possible d’attribuer un tel sens à la loi de l’an X, que c’est précisément cette loi qui a créé l’amor-
(a) Voy. le rapport sur la proposition de M. Gouin, portant conversion des rentes, présenté à la Chambre des députés, dans sa séancedu \h mars 1836, par M. Lacave-Lapl agne.
374 NOTICES d’économie sociale.
tissement et offert à l’État le moyen de se libérer de la manière que la loi constitutive de la dette avait établie. Comment croire que le législateur a voulu rendre les rentes remboursables à. un maximum déterminé, alors précisément qu’il créait les moyens de les racheter au cours de la place? Commentcroire encore qu’il a voulu les rendre indéfiniment réductibles, alors précisément qu’il tendait de toutes ses forces à leur donner de la fixité; alors qu’il constituait en rentes sur l’État la dotation des établissements qu’il voulait rendre les plus immuables, qu’il prenait toutes sortes de précautions pour que ces établissements pussent jouir d’un revenu constant, et qu’il créait ce revenu en rentes, afin précisément qu’il fût moins sujet à varier (a) ? Il n’était pas au pouvoir de l’État d’altérer le titre des possesseurs de rentes, d’amoindrir la situation que leur avait faite la loi du 24 août; il ne l’a tenté par aucun de ses actes, si l’on en excepte la loi b jamais flétrie de l’an YI; mais très-assurément il no l’a pas fait par la loi qui nous occupe en ce moment. Cette loi a confirmé, loin de l’affaiblir, le mode de remboursement établi par la Convention, et au lieu de déchirer les rentes rachetables à 100 fr., ou indéfiniment réductibles, elle a voulu que le chiffre de la rente fût immuable et qu’on ne pût la racheter qu’au cours du marché.
Cet état de choses a-t-il été changé par quelque loi postérieure, et ce que n’avaient fait ni la République ni l’Empire, la Restauration l’a-t-elle exécuté? En aucune façon. On avoue qu’à la demande même des premiers prêteurs, les dettes considérables contractées so*us la Restauration ont été confondues avec les anciennes. Ces prêteurs ont voulu que les rentes qu’on leur livrait, mêlées à toutes celles qui existaient déjà, revêtissent le même caractère, eussent comme elles une valeur susceptible de s’accroître, et ne pussent être rachetées qu’au cours du marché, ainsi qu’elles leur étaient vendues.
(a) En vertu de l'art. 73 du concordat de germinal an X, les fondations qui avaient pour objet d’assurer l’entretien des ministres et l’exercice du culte catholique ne pouvaient consister qu’en rentes sur l’État. D’autres lois et décrets de la meme époque convertissaient en rentes sur l’État les dotations foncières du Sénat, de la Légion d’honneur, de 1 Université, et disposaient que les dotations immobilières des majorât s, ainsi crue les biens des communes et les propriétés des hôpitaux, ne pouvaient également être converties qu’en rentes sur l’État.
Que s’est-il passé à cette époque? L’État a-t-il dit aux préteurs : Cédez-moi la propriété de tel capital, je vous eu servirai telle rente jusqu’au moment où il me conviendra de le rembourser? Non : il a mis à l’enchère, au fur et à mesure de ses besoins, des masses plus ou moins considérables de ces unités que nous nommons 5 fr. cle rente, offrant de les vendre à qui en donnerait le prix le plus élevé, et il en a négocié successivement, selon la mesure de son crédit, au cours de 57 fr. 26 c., 57 fr. 51 c., 66 fr. 50 c., 67 fr., 85 fr. 55 c., 89 fr. 55 c., etcùb. Y a-t-il eu dans ces marchés rien qui ressemblât à rengagement do rembourser, pour chaque 5 fr. de vente, un capital de 100 fr. qu’il n’avait pas reçu? Non. Il y a eu vente, au cours, de telle ou telle masse de ventes; et comme l’État ne garantissait les.acheteurs contre aucune chance de baisse, il va sans dire qu’il leur laissait aussi les chances de hausse, et qu’il ne se réservait pas le droit de rembourser pour 100 fr. ce qui pourrait en valoir un jour 122, et se vendre couramment à ce prix sur la place. Non, il ne se réservait que le droit de racheter au cours, comme il vendait; et c’est précisément pour cela qu’à la demande des acheteurs, il conservait aux rentes le titre arbitraire et purement nominal de Cinq pour cent, qui, ne correspondant pas le moins du monde au prix réellement re’çu, ne permettait au gouvernement do se libérer qu’au cours de la place. Est-ce qu’on croit, de bonne foi, que les capitalistes qui, le 12 janvier 1830, achetèrent à l'État 3 millions 134,950 fr. de rentes, au cours de 102 fr. 7 c., entendaient lui donner le droit de leur rembourser le lendemain au cours de 100 fr. ce qu’ils lui avaient payé la veille 102 fr. 7 c.? Qui aurait le front de le prétendre? Et pourtant ces rentes avaient aussi un capital nominal de 100 fr. : elles s’appelaient du Quatre pour cent; et si ces mots pour cent signifiaient ce qu’on prétend leur faire dire, s'ils voulaient dire en effet que l’État ne doit, jamais que cent francs pour les unités de rentes qu’il a vendues, il en faudrait conclure qu’il pouvait forcer immédiatement ses acquéreurs de lui rendre pour 100 fr. les inscriptions de rente qu’il leur avait vendues 102 fr. 7 c., et retenir légitimement la différence. On voit à quelles énormités on arrive quand on part du principe
(a) Voyez, page 169, en note, le tableau des emprunts émis par le gouvernement de la Restauration*
■n-li
376 notices d’économie sociale.
que l’État peut se libérer au taux arbitraire de 100 francs.
Aussi répéterons-nous avec la plus ferme assurance qu’il ne peut se dégager que comme il s’est engagé, et qu’ayant vendu ses rentes au cours, il ne peut les racheter qu’au cours.
Mais comment admettre, dit-on, que l’État puisse être contraint à racheter ses rentes au-dessus du pair? Par cette -raison très-simple, répondrai-je, que la nature même de son engagement ne lui permet de se libérer qu’au cours et non au pair. Qu’est-ce d’ailleurs que ce pair que l’on prétend assigner au capital des rentes, et comment se peut-il que 100 francs soient à la fois le capital d’une rente de 5, de 4 1/2, de 4 fr. et de 3 francs?
Ce serait ruiner l’État, poursuit-on, que de le forcer d’acheter 5 francs de rente au-dessus de 100 francs. Et que faitesvous donc, lorsque, concentrant les forces de l’amortissement sur le Trois, au prix duquel vous vous efforcez de donner une élévation factice, vous consentez à l’acheter à 86 fr., que vous consentiriez à portera 100 fr., si vous pouviez le faire monter à cette somme? Est-ce que racheter les 3 fr. de rente au cours de 86 fr., ce n’est pas en réalité dépenser 144 fr. pour libérer l’État, de 5 fr. de rente? Est-ce qu’il n’est pas évident qu’on rendrait le rachat moins onéreux si, au lieu de concentrer l’amortissement sur un fonds, on l’étendait indistinctement ;'i tous, sans s’inquiéter 4e leur valeur nominale, et en les déclarant tous également rachetables à leur prix réel? S’il en ôtait ainsi, la valeur de toutes les rentes se nivellerait immédiatement, c’est-à-dire que si 3 fr. de rente se vendaient 75 fr., 4 se vendraient 100 fr., 5 se vendraient 125; et comme, en réalité, le cours moyen de l’argent parmi nous est à peu près de 4 pour 100, ou de 100 fr. pour 4 fr. de rente, l’État n’aurait à dépenser, pour se libérer de 5 fr. de rente, que 125 fr. au lieu des 144 fr. qu’il débourse pour le rachat de 5 fr. au prix où il rachète le Trois.
11 est vrai que le rachat des rentes dues, même au prix réduit de 75, de 100 et de 125 fr. les 3, les 4 et les 5 fr. de rente, pourrait paraître encore assez onéreux. Mais qui ne sent que l’État demeurerait juge de ses convenances? et, si les possesseurs de rentes voulaient les lui vendre à un prix supérieur au taux du revenu que donnent en moyenne les capitaux dans le
DE LA CONVERSION DES RENTES
pays, qu’est-ce qui empêcherait qu’il n’ajournât sagement sa libération, et qu’il n’opérât de rachats que lorsqu’il y verrait clairement son intérêt, lorsqu’il aurait besoin de relever le cours des rentes, ou bien lorsqu’elles seraient à un prix vénal inférieur au cours moyen de l’argent?
Il est vrai surtout que la libération par le rachat, même au prix réduit dont nous parlons, ne serait pas aussi commode que la libération par la banqueroute. Il serait certainement plus aisé, au taux où est aujourd’hui le Cinq pour 100, de le rembourser à son prix nominal que de le payer à sa valeur réelle, ou de ne payer qu’une rente réduite à 4 et demi, â 4, à 3, à moins encore, s’il se pouvait, que de payer la rente intégrale qu’on a pris l’engagement de servir. Mais quel homme honnête ne sentira qu’un tel mode de libération ressemblerait infiniment trop à ce procédé de l’ancienne monarchie qu'a décrit ingénument un ministre de l’Empire, et que rappelait dernièrement, un très-honorable député? « Les rentes sur les tailles, a écrit M. Gaudin <a), étaient de temps en temps soumises à des réductions, jusqu’à ce que leur modicité permît enfin de les faire disparaître sans scandale et sans bruit. Voilà ce que j’ai vu •à la fin du règne de Louis XV, à mon début dans les finances. »
Pour que le remboursement par voie de réduction fût honorablement praticable, il faudrait que l’État se trouvât dans une situation très-différente de celle où il s’est placé : il faudrait qu’il eût emprunté un capital certain et déterminé, qu’il fût obligé de rembourser quand il voudrait cesser de servir la rente. Sans doute, si tel eût été le marché passé avec les rentiers, rien ne serait plus licite que ce que l’on tente de faire. L’État, en effet, pourrait toujours dire à ses créanciers : « Le capital que je vous ai emprunté au prix de 5 fr. de rente par 100 fr. ne saurait rapporter aujourd’hui un intérêt aussi élevé ; reprenez-le donc, ou contentez-vous d’un intérêt moindre. » C’est ce qui s’est fait en d’autres pays, et c’est pour cela qu’on y a pu très-légitimement offrir le remboursement des capitaux reçus, ou un intérêt plus en rapport avec le cours réel de l’argent. Mais il n’est pas vrai, on ne saurait le dire trop crûment.
(a) Duc de Gaetè.
que les choses se soient passées chez nous de cette manière. L’État, encore une fois, n’a pas emprunté un capital; il a négocié des rentes, et il en a tiré, suivant l’état de la place et de son crédit, des sommes plus ou moins élevées. Il lui est arrivé de no vendre que 57 fr. les 5 fr. de rente, et de vendre les 4 fr. de rente au delà de 102 fr. On ne peut pas admettre qu’il ait le. droit de rembourser à un taux, uniforme de 100 francs des rentes dont il a obtenu en capital les sommes les plus diverses, et quelquefois un prix supérieur à 100 francs. Que doit-il à vrai dire ? Il doit intégralement les rentes qu'il a vendues, ou leur valeur au cours de la place, et non des rentes réduites qui ne sont pas celles qu’on lui a achetées, ou un capital arbitraire qui n’est nullement celui des rentes vendues; qui ne correspond ni à ce qu’il a reçu, ni à ce que les rentes valent ;- dont on prétend faire le capital nominal de toutes les espèces de rentes, et qui n’est le capital réel d’aucune; qui semble, en un mot, n’avoir été introduit dans les marchés conclus que pour en brouiller le sens, naturellement très-clair et très-simple d’ailleurs, et pour servir de prétexte à des banqueroutes mal déguisées.
Je ne dirai pas un mot des profits qu’on attend de cette manière de payer ses dettes. Il y aurait pour les contribuables bien du mécompte dans les résultats. Mais ces résultats fussentils matériellement aussi avantageux qu’on l’espère, ils seraient payés bien cher au prix du droit méconnu, de la foi publique violée, de la désaffection inspirée à une classe nombreuse de propriétaires, dont une partie notamment, qui est de beaucoup la plus considérable, inspire à juste titre un si vif intérêt; au prix du trouble immense qu’une telle mesure introduirait dans les transactions; au prix du surcroît d’excitation qu’elle imprimerait à l’agiotage; au prix surtout de ce qu’elle pourrait donner de recrudescence à la passion si inquiétante de certaines gens pour les emprunts.
On sait quel dangereux appât offre ce moyen de finance, qui permet de ruiner le fonds en n’ayant l’air d’engager qu’une faible partie du revenu, et comment il fournit aux gouvernements très-enclins à la dépense le moyen de lever de grosses sommes sans faire trop crier, sans augmenter sensiblement les impôts, sans demander, au moins provisoirement, aux contai-
DE LA CONVERSION DES RENTES
buables autre chose que l’intérêt des sommes empruntées et un petit fonds qui doit en peu d’années, affirme-t-on, racheter le capital de ces sommes. S’il est un moyen de réfréner l’abus si facile de ce dangereux expédient, dont le résultat uniforme est de faire peser partout sur les peuples le plus accablant fardeau, c’est d’empêcher qu’on ne puisse éluder, par des expédients plus dangereux encore, les conséquences qu’il entraîne; c’est de s’opposer à ce que l’État se puisse affranchir par des équivoques des engagements qu’il a pris. Il serait commode sans doute de pouvoir, à la faveur d’un mot obscur, soumettre h des retranchements successifs et réduire finalement des deux cinquièmes les 147 millions qui forment le capital des rentes menacées. Gela offrirait une belle marge pour de nouveaux emprunts et plairait fort sans doute aux grands négociateurs de ces sortes d’affaires. Le vrai moyen pour le pays de n’avoir pas besoin de leur ruineux secours, c’est de remplir avec scrupule ses engagements. Plus il sera exact à payer ses anciennes dettes, et moins il sera disposé à en contracter légèrement de' nouvelles, et plus, s’il est forcé d’en contracter de nouvelles, il sera sûr do le pouvoir faire il de bonnes conditions. Les projets de réduction qu’on lui propose ne lui procureraient aucun soulagement .réel et auraient pour son crédit les inconvénients les plus graves. Conspués, honnis, flagellés par toutes les opinions quand ils se produisirent pour la première fois, ils ne méritaient pas qu’on leur fît aujourd’hui meilleur accueil. Espérons qu’un même sort final les attend, et que le gouvernement issu de la révolution de Juillet sera préservé de la flétrissure dont ils le menacent.
