EN ANGLETERRE
Une des plus vives impressions du voyageur qui arrive en Angleterre est celle que lui fait éprouver, à peu près partout, et jusque dans la métropole du pays, labsence presque entière de police apparente.
Ce n’est certainement pas l’activité qui manque, ni l’ordre et le calme au milieu de l’activité sans pareille dont on est témoin. Il serait difficile d’imaginer, au sein d’une population plus nombreuse et plus pressée, une activité plus ardente, unie à plus de flegme et en réalité mieux réglée. Mais rien n’annonce, ou presque rien, que celte régularité, au milieu de tant de mouvement, soit l’œuvre d’une autorité présente. Le gouvernement, s'il est présent, semble s’appliquer ?i dissimuler son action, et, comme la Providence, à gouverner par des lois à peiiie sensibles à la vue, et dont la puissance ne s’aperçoit que dans les merveilleux résultats qui la manifestent.
(a) Rapport à l'Académie des sciences morales et politiques, lu dans les séances du 31 mars et du 14 avril 1855 de cette académie et inséré dans le tomeX de ses Mémoires, sous ce titre : Rapport à la suite d’ informations prises eu Angleterre sur la question de savoir comment il est pourvu , en ce pays , dans les travaux réputés dangereux , insalubres ou incommodes , aux intérêts d’ordre , de sûreté et de salu brité. — Ce rapport a été également inséré, sous le titre qu'il porte ici, dans le Journal des Economistes , septembre et octobre 1855, tomes VIIe et VIII®, 2e série.
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La surprise s’accroît lorsqu’on cherche à décomposer cette activité universelle, et lorsque, arrivant aux détails, on veut découvrir à quelle impulsion et h quelle direction extérieures obéissent les innombrables corps d’état, d'industries, de professions dont on. a le travail sous les yeux.
C’est, presque sous tous les rapports,- la population mémo qui a pris l’initiative des opérations qu’elle exécute; qui s’est, de mille manières, agglomérée, groupée, unie, organisée pour agir; qui se gouverne, en quelque façon, d’elle-même; et, à un très-petit nombre d’exceptions près, on no découvre dans aucune des branches de l’activité britannique et à la tète des mouvements que chacune d'elles accomplit, aucune de ces organisations officielles, aucune de ces tutelles publiques qui sont, sur le continent, particulièrement en France, ce qu’il y a de plus saillant dans la plupart des travaux, et sans la préalable autorisation, ou même sans la direction continue desquelles, il est tant de choses qui no se peuvent effectuer.
Ceci reste vrai, je me hâte d’en faire la remarque, même après ce qui a pu être tenté, dans ces derniers temps, pour donner aux choses-un autre cours; et, si l’on veut faire suffisamment comprendre ce que continuent à offrir de singularité les directions que suivent h cet égard nos voisins; si l'on a à pœur de bien montrer à quel point ces directions diffèrent do celles qu’on suit ailleurs, il faut continuer à représenter l’Angleterre comme un pays où, de temps immémorial, rien ne s’administre sur un plan général et uniforme, par les mains du gouvernement, sous son impulsion ni sa direction, et où, dans les diverses branches de l’industrie nationale, l’activité publique sc distingue surtout par l'absence de ce pouvoir administratif souverain, qu’on a été entraîné ailleurs h considérer comme le régulateur nécessaire de la plupart des travaux, et qui, dans des mesures diverses, se mêle en effet directement h peu près à tout.
Ainsi, et pour signaler tout de suite, dans ce qu’elle offre de plus saillant, l'originalité de l’administration anglaise, rien, dans ce pays (soit dit comme simple exposition de faits, et en m’abstenant, au moins pour le moment, de toute pensée d’approbation ou de blâme), rien, dis-je, dans ce pays, qui ressemble le moins du monde à notre administration générale des
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départements et des communes, à notre administration générale des cultes, à notre administration générale de l'enseignement, k notre administration générale des travaux publics, des ponts, des routes, des canaux, des mines-, des cours d’eau grands et petits; rien qui remplace la tutelle préventive qui a présidé chez nous à la formation des catégories si nombreuses d’établissements industriels que nous désignons par les qualifications de dangereux, d’ insalubres , Cl incommodes , ou à celle des associations de capitaux, industrielles ou commerciales, de toute espèce.
Quoiqu’il y ait, dans chaque comté, un lord-lieutenant et un shérif, chargés d'un petit nombre d'objets très-spéciaux, il n'y a pas proprement d’administration des comtés.
L’administration des communes n’est soumise à aucune règle générale. Ainsi que l’observait, il y a près de quarante ans, le baron de Yincke. dans son excellent et curieux travail sur l’administration intérieure de l’Angleterre, elle est diverse pour chaque commune et souvent pour les différentes paroisses dont une même commune se compose b Ces diverses administrations ne sont unies entre elles par aucun lien. Elles, ont été constituées, les unes par des chartes royales, d’autres par des actes du parlement, d'autres par le simple fait des habitants et par une possession d’état plus ou moins immémoriale. Elles se sont formées successivement, au fur et h mesure des besoins, au moment et au point où l’établissement en était devenu nécessaire. Il est fréquemment arrivé que des populations agglomérées se sont concertées pour la satisfaction de besoins communs, même avant.de se constituer en communes; qu’elles ont pourvu à des nécessités de nettoiement, de pavage, de guet de nuit, d éclairage, avant d’avoir des officiers municipaux. Il en est communément ainsi dans maintes agglomérations rurales où-il n existe encore ni conseils, ni maires, et où la police est faite par des constables et des juges de paix à qui la charge en a été confiée. Il ne se forme guère de communes dans les campagnes que lorsque des demeures isolées, successivement liées entre elles par de nouvelles constructions, sont parvenues
Tableau dff l administration intérieure de la Grande-Bretagne, traduit de l’allemand; Paris, 1819, librairie de Gide (ils.
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à couvrir une certaine étendue de terrain : lorsque les maisons, en se rapprochant, ont, jusqu’à un certain point, formé des rues, et que les habitants éprouvent le besoin de satisfaire à tout un ensemble d’intérêts collectifs. Ils s’assemblent alors, s’entendent sur les moyens d’établir une commune et de pourvoir à scs dépenses, et. elle se forme, sur la demande spontanée des populations, par un acte du parlement rendu sur la présentation de projets de statuts qui sont souvent, dit le baron de Yincke , des modèles d’administration et de police intérieure.'Enfin, de quelque manière qu’elles se soient établies, du moment qu’elles ont une existence avouée, les communes deviennent des corps indépendants, et. elles ont entre elles cela de commun que le gouvernement ne se mêle de l'administration d’aucune et ne prétend les diriger, non plus que les individus, qu’en réprimant ceux de leurs actes qui pourraient donner lieu devant les tribunaux à de justes réclamations.
Dans les communes et hors des communes, la plupart des travaux cl’un intérêt général, si considérables qu’ils puissent être, sont conçus, entrepris, exécutés sur l'initiative privée d’individus bientôt unis à d'autres, débattant ensemble les projets formés et proposés par l’un d’eux, mettant en commun leur industrie et leurs ressources, et finalement constitués par acte du parlement en associations indépendantes ; associations qui se forment en nombre infini et pour des objets de toute espèce ; agissant, disposant aussi librement que les personnes privées, et ayant pouvoir de faire, pour la gestion de leurs intérêts, des règlements ayant force de loi et susceptibles d’être appliqués par les tribunaux dans tout ce qui n’offre rien de contraire à la législation générale.
Et non-seulement l’autorité souveraine voit sans inquiétude et sans jalousie ces prodigieux développements de l’esprit d’entreprise, nés de l’initiative laissée aux individus, mais elle ne consentirait pour rien à assumer sur elle la responsabilité des travaux que provoque l’activité générale, ni à affaiblir l'initiative individuelle qui en suggère incessamment la pensée. Le gouvernement attache, au contraire, le plus grand prix à respecter cette initiative et à fortifier l'heureuse et universelle activité qu’elle produit.
554 notices d’économie sociale. *
Il est vrai qu’à côté de ce désintéressement du pouvoir pour lui-même et de ce respect qu’il montre pour la liberté privée, il est possible de remarquer les prétentions que conserve traditionnellement, sous quelques rapports, l’ancien esprit de corporation, les privilèges singuliers dont il lui est donné de jouir encore, et l’appui que le gouvernement, par un sentiment de respect pour le passé, peut-être trop débonnaire, consent à lui prêter pour la conservation de ces privilèges injustes et surannés.
Il n’y a pas vingt ans que de nombreux corps de métiers, constitués comme au moyen âge, et toujours en possession des pouvoirs oppressifs qu’il leur avait été possible d’usurper dans ces temps reculés, existaient encore dans plus de cent cinquante des principales communes d’Angleterre, municipalemont constituées comme elles l’avaient été sous le régime féodal. On peut ajouter que le même phénomène continue à se faire remarquer dans la Cité de Londres, qui est la seule organisation communale des âges féodaux à laquelle on n’ait pas encore osé toucher, et où les divers corps d’état, existant toujours sous leur première forme, n’ont rien perdu de leurs privilèges anciens. Enfin, en dehors des anciennes corporations municipales, comme des anciens corps de métiers proprement dits, il existe encore un certain nombre do corporations ou de communautés qui ont, par privilège, au moins sous un certain aspect, le monopole des arts qu’elles exercent, et sans l’assentiment desquelles il n’est, légalement du moins, permis à personne de les exercer. On peut citer les corps des médecins, des chirurgiens et des pharmaciens de Londres ; les universités indépendantes d Oxford, de Cambridge et de Dublin; les quatre collèges d’avocats qu’on désigne à Londres par les appellations de Lincoln’s Inn et de Gray1 s Inn , d’Inner Temple et de Middle Temple , ensemble de communautés qui, si elles n’ont pas le privilège de renseignement, ont au moins celui de conférer des grades, et qui disposent ainsi, jusqu’à un certain point, de la liberté do t r ô s - i m p o r t a n t e s p r o f e s s i o n s .
Mais si la couronne a toléré, plus qu’il n’y avait nécessité peut-être, les privilèges injustes de quelques anciennes agrégations, elle a maintes fois néanmoins porté la main sur ces privilèges, et dédaigné d’usurper à son profit ce qu’ils pré-
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sentaient d’abusif. En détruisant ce qu’il pouvait y avoir à la fois d’injuste et d’insuffisant dans la constitution des villes et bourgs anciennement incorpores, elle a su respecter leur indépendance ; elle a laissé subsister tous ceux de leurs anciens arrangements qui n’offraient rien d’injuste ou d’oppressif; elle ne s’est pas arrogé le pouvoir de les soumettre à un régime uniforme; elle a reconnu, loin de là, qu’il n’était pas dans son droit d’imposer une charte municipale quelconque aux bourgs ou villes non encore incorporés, et elle a posé en principe qu’il no pourrait leur en être donné que lorsqu’ils en éprouveraient le besoin et en auraient formellement exprimé le désir b En abolissant les corporations et les jurandes dans les anciennes municipalités réformées, elle ne s’est pas mise à leur place, comme il est arrivé ailleurs, et ne s’est pas crue autorisée à substituer, dans un intérêt de police, à l’oppression do leurs privilèges, celle d’une administration arbitraire et les formalités gênantes du régime préventif. Il faut remarquer, d’ailleurs, qu’en dehors des villes où existaient de telles corporations, elle n’avait jamais songé à suppléer à l’absence de leur tyrannie par la sienne, et à mettre arbitrairement en tutelle les professions qu’elles tenaient sous leur joug dans les villes incorporées. On peut observer, par exemple, qu’à Londres, en dehors de la Cité proprement dite, et dans le reste de l’immense agglomération d’hommes que présente la métropole du Royaume- Uni, l’entière liberté du travail a été, de temps immémorial, le droit commun de tout le monde. On peut observer aussi qu’il en avait été de même en dehors des cent cinquante-huit villes ou bourgs dont est venu changer la constitution, en 1835, l’acte de Guillaume IV intitulé : Acte pour le règlement des corporations municipales en Angleterre et dans le pays de Galles. Je ne sache guère, en réalité, que les théâtres, avec quelques établissements analogues destinés à l’amusement public, et, d’un autre côté, les cabarets, les logements en garni et jusqu’à un certain point les voitures de place, que la couronne, au moins dans l’ancien droit et jusqu’à ces derniers temps, ait eu la
1 Cela résulte très-explicitement de divers actes des règnes de Guillaume IV et de Victoria. Voir notamment l’art. CXLI de l’acte de Guillaume IV, intitulé : AnAct.to provide for the régulation of municipal corporations in England and Wals.
pensée de soumettre au régime de l’autorisation préalable et de l’arbitraire administratif. Bans tout le reste, la liberté franche, non pas la liberté sans répression des actes nuisibles par les tribunaux, mais la liberté sans intervention préventive du gouvernement, avait été la loi commune; et, de vrai, en dehors des privilèges non justifiables qui appartiennent encore à la Cité de Londres, dans la Cité à un certain nombre de corps d’état, hors de la Cité à quelques compagnies exerçant des professions libérales, et à part les pouvoirs arbitraires que l’autorité exécutive possède d’ailleurs sur quelques autres professions, la disposition de cette autorité, en Angleterre, a été, jusqu’à ces derniers temps, de laisser en général les choses au zèle de l’activité privée, sous toutes les formes irréprochables qu’elle est naturellement susceptible de prendre; et la franche liberté du travail est bien incontestablement le spectacle qu’a offert la constitution économique de ce grand pays.
Il est dilficile d’avoir un tel spectacle sous les yeux et de le rapprocher de celui que présente à cet égard l’Europe continentale, et la France spécialement, sans éprouver une vive curiosité de savoir ce qui a pu amener, entre l’Angleterre et le continent, et notre pays en particulier, des situations si sensiblement différentes. L’histoire, à mon humble avis, n’a pas tout dit, sur cet important sujet, et il serait d’un intérêt extrême de bien expliquer à quelles circonstances l’Angleterre a dû d’échapper, presque entièrement, à ces règlements préventifs, à ce gouvernement direct du travail, qui sont devenus sur le continent la loi commune de tous les États et surtout du nôtre.
Mais une question d’un intérêt plus immédiat et plus pressant me préoccupait depuis longtemps, lorsque j’ai eu l'honneur de proposer à 1‘ Académie d’aller remplir en Angleterre la mission qu’elle a bien voulu me confier : c’était de savoir comment le. gouvernement de ce pays, au milieu de la liberté si grande qu’il avait laissée jusqu’alors à tous les travaux, avait pourvu à ces besoins d’ordre et de sécurité qui sont, ep tous lieux, après tout, les plus fondamentaux de la société, et ceux
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auxquels, sur le continent, la tutelle administrative est spécialement chargée de pourvoir, ceux dont elle ne cesse de présenter la satisfaction comme la vraie raison d’être du régime qui la constitue.
il n'est en Angleterre, à vrai dire, presque aucun ordre de travaux au sujet desquels la question ne puisse être élevée; puisqu’il y en a si peu qu’on ait senti le besoin de soumettre aux précautions de ce régime qui sont universellement regardées ailleurs comme indispensables; et aussi, présentant la question dans toute sa généralité, m’étais-je borné à proposer à l’Académie d ’ aller étudier , de Vautre côté du détroit. , comment ■il est pourvu, dans les diverses especes de travaux, à ces intérêts d’ordre et de sûreté que paraissent exclusivement propres à protéger ailleurs le régime règlementaire et la tutelle directe de V administration.
Cependant, malgré l’unité et la simplicité de son objet, le problème, ainsi posé, a paru embrasser trop de choses. Quelques membres de l’Académie ont exprimé la crainte que le sujet de l'enquête dont je demandais à être chargé ne fût trop étendu; qu'il ne parût peu raisonnable d’aller en Angleterre rechercher d’une manière générale comment il est pourvu à la police de tous les travaux; et, sans désapprouver l'objet même de la recherche, on a paru désirer que le champ en fût circonscrit, qu’elle fût faite seulement dans quelque ordre de travaux, plus ou moins défini et limité, et, en définitive, la mission qui m'était confiée a été formulée de la manière suivante : « Aller en Angleterre examiner comment et jusqu à quel point il est pourvu, dans les travaux réputés dangereux, insalubres ou incommodes, aux intérêts cl’ordre, de sûreté et de salubrité ; vérifier à cet égard l’étal de la législation ancienne et de la législation nouvelle. »
Je sens d’autant plus le besoin de rappeler les termes mêmes de ma mission que, la législation anglaise n-ayant pas admis la classification îles arts que la nôtre qualifie spécialement de dangereux, d ’ insalubres ou d ’ incommodes, j'ai dû, pour me tenir autant que possible dans le cercle oû devaient -se renfermer mes recherches, me préoccuper surtout du point fondamental que l’Académie avait la pensée d'éclaircir, c’est-à-dire la manière dont la loi pénale anglaise a pourvu à la police du travail, en faisant porter de préférence cette investigation sur les travaux
naturellement les plus susceptibles de devenir nuisibles; et, du reste, il a dû m’en coûter d’autant moins de rester dans ces limites, que le nombre des travaux réputés dangereux, des travaux susceptibles do nuire, et dans lesquels il y a à se préoccuper sérieusement des intérêts d’ordre et de sûreté, est naturellement fort considérable ; que le principe d’après lequel il y a lieu de pourvoir à la protection de ces intérêts, n’est pas autre dans les travaux que notre décret du 14 octobre 1810 qualifie spécialement de dangereux, cl’ insalubres ou d’incommodes, que dans la plupart de ceux qu’embrasse, en Angleterre comme ailleurs, l’économie de la société, et qu’après tout, ce qu’il s’agissait d’apprécier, c’était justement la nature des moyens qui sont employés, de l’autre côté de la Manche, pour la défense, des intérêts en question.
Faut-il inférer de ce que nos voisins laissent à la plupart des travaux une extrême liberté, qu’ils ne tiennent de ces intérêts que peu de compte, ou qu’ils en sont moins préoccupés que nous, ou que les moyens qu'ils emploient pour les préserver sont moins efficaces que nos systèmes préventifs et nos tutelles administratives? Quels sont ces moyens? Jusqu’à quel point estil vrai qu’ils tendent, depuis un certain temps, à se rapprocher des nôtres? Jusqu’à quel point aussi sont-ils de nature à suffire à l’objet qu’il faut remplir, et, en respectant la liberté, à couvrir véritablement les intérêts de sûreté et d’ordre? C’est la question que j’étais spécialement chargé d’aller étudier, en me renfermant, autant que possible, dans la catégorie des travaux les plus propres à la faire naître, c’est-à-dire des travaux naturellement les plus susceptibles de s’exercer d’une manière nuisible à autrui.
L’Académie approuvera sûrement qu’avant de lui rien faire connaître des résultats de mon information, j’adresse ici mes renicrcîments les plus explicites aux hommes distingués dont j ai eu occasion de mettre à contribution f obligeance et les lumières, et qui m ont si bénévolement et si utilement secondé dans 1 accomplissement de ma mission. Je dois désigner, parmi ceux qui m’ont secouru et dont les renseignements et les observations nl’ont le plus servi, vos correspondants des sections de législation et d économie politique, MM. John Austin et Nassau- Senior; votre illustre associé, lord Brougham; un membre du
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parlement, ancien sous-secrétaire d’État de l’intérieur, aujourd’hui chancelier de l’Échiquier, M. Gornwall Lcsvis; M. Panizzi, directeur du Musée britannique ; M. Chadwiek, l’un des chefs les plus actifs du Boarcl of Health; le savant historien de la Grèce, M. Grote; M. John Stuart-Mill • M. Hickson, anciendirecteur de la Revue de Westminster, qui m’a remis sur l'administration de la Cité de Londres une série d’articles excellents et remplis de faits curieux. Plusieurs de ces hommes éclairés, bien que très-occupés pour la plupart, ont bien voulu m'accorder, à diverses reprises, des entretiens prolongés, stimuler, en quelque sorte, le désir que j’avais de m’instruire, et satisfaire à mes demandes avec le plus grand empressement. Le très-honorable comte de Granville, président du conseil, pour qui notre excellent confrère, M. de Broglie, m’avait remis une lettre, a mis la meilleure grâce à me recommander au sous-secrétaire d’État de l’intérieur, M. Waddington, de qui j’avais à espérer les renseignements les plus utiles, et il m’a été, en effet, adressé de l’ Home-Office, sur les principaux points que j’avais à éclaircir, diverses enquêtes parlementaires et une série d’actes du parlement du plus grand intérêt. Un employé supérieur de l’administration de la loi des pauvres, M. Alfred Austin, a poussé l’obligeance jusqu’à faire recueillir et à m’adresser, sur les plus importants de ces actés, une suite de commentaires succincts faits par des praticiens habiles et qui m’ont été du plus grand secours. C’est pourvu de ces documents, à l’exploration desquels j’ai consacré plus de trois grands mois sans parvenir à les épuiser, et muni d’ailleurs des notes que m’avaient permis de recueillir, pendant un mois de séjour à Londres, les entretiens dont j’ai parlé, que j’ai pu préparer, sur l'objet de mon enquête, l’information dont j’ai maintenant à rendre compte à l’Académie.
Il n’a pas été fait dans la législation anglaise, je l’ai déjà dit incidemment à F Académie, de classification analogue à celle qui existe dans la nôtre, des travaux que nous qualifions d 'incommodes, d’ insalubres et de dangereux. Mais il y a dans le droit anglais des dispositions détaillées et variées sur le grave sujet
des nuisances , dispositions qu’on trouve un peu partout, et qui ont. précisément pour objet d’empêcher les dommages que tend à prévenir notre système préventif contre les établissements dangereux , insalubres ou incommodes . Ce sont surtout ces dispositions de la loi anglaise contre les nuisances que j avais à étudier et dont je devais déterminer le vrai caractère. Quel est-il?
Bien que les dispositions de la législation anglaise diffèrent essentiellement de celles de notre droit administratif contre les établissements susceptibles d’incommoder ou de nuire, et que la loi chez nos, voisins respecte infiniment plus la liberté du travail, il ne faudrait pas croire qu’ils soient plus indifférents que nous pouvons l’être aux graves intérêts de la sûreté, de l'ordre, de la salubrité. Je puis affirmer, je crois, sans sortir du rôle d’impartialité que me commande ma qualité de rapporteur, et sans manquer de justice envers notre propre législation, qu’à bien des égards ils s’en préoccupent davantage, et que, pour défendre de si respectables intérêts, ils ont pris, nonseulement dans la loi ancienne, mais encore et surtout dans un certain nombre de lois nouvelles, infiniment plus de précautions que nous ne l’avons fait. 11 y a seulement à dire qu’ils procèdent fondamentalement d’une autre manière, et il est tout à fait essentiel de bien comprendre la différence des procédés qu’on observe des deux côtés du détroit.
Laisser faire ce qui est bien, empêcher ce qui est mal par des lois pénales dont l’application soit laissée aux tribunaux, telle est foncièrement, chez nos voisins, la disposition nationale et celle des pouvoirs publics. Je ne dis pas que ce soit chez eux un système. Je ne crois pas qu'il y ait au monde un pays moins systématique que l’Angleterre, et où chaque chose soit plus examinée à part; où toute mesure soit plus jugée par l’appréciation réfléchie du bien et du mal qu elle peut produire; où 1 on se décidé moins par des vues d’ensemble et par des considérations à priori. Mais, s’il n’y a pas proprement, en Angleterre, d’esprit de système, il y a au moins dans les esprits de certaines tendances, même des tendances venant de fort loin, devenues très-générales, très-persistantes, très-invétérées; et l une de ces tendances les plus fortes, c'est certainement de no pas admettre que le pouvoir puisse se mettre au
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lieu et place des individus, assumer sur lui la responsabilité de leurs actes, les dispenser de prévoyance et de réflexion; on comprend sans difficulté qu’il les empêche de nuire; on ne comprendrait pas qu’il voulût les empêcher d’agir ou se charger d’agir pour eux, et qu’il eût la prétention de penser, de vouloir, de se déterminer à leur place : cela ne serait toléré, si je ne me trompe, dans aucune catégorie de travaux. Respecter, dans tous les travaux, la liberté; réprimer, dans tous, les actes nuisibles, tel est le principe de la loi commune et la tendance instinctive très-générale du pays.
Je dis la tendance, non le système; car, même à cet égard, il n'existe pas de système, et l’on pourrait souhaiter, sur un point si considérable, de trouver dans le pays des idées plus sûres et plus fermement arrêtées. 11 y a, je l’ai déjà indiqué plus haut, un certain nombre d’exceptions à la règle, et je sens bien que, pour donner une idée juste du véritable état des choses, il sera essentiel que je revienne sur ces anomalies et que je dise suffisamment en quoi elles consistent. Mais, quoi qu'il en soit de ces déviations, il n’en est pas moins vrai que, même dans la catégorie des travaux dont je m’occupe, dans ceux où il est le plus aisé d'inquiéter, d’incommoder, de nuire, le gouvernement, en Angleterre, s’est foncièrement abstenu d’empiéter sur la liberté des travailleurs, qu’il leur a laissé, presque à tous égards, la faculté d’entreprendre, et l’initiative et la responsabilité des entreprises qu’ils pourraient former. La chose a été assez générale pour qu’on puisse dire que c’est là la loi fondamentale du pays. Il me sera aisé, au surplus, d'en donner des preuves. Elles ressortent avec évidence de la comparaison des procédés observés dans les deux pays.
La loi, en France, a fait trois classes séparées des trois cent quarante à trois cent cinquante espèces d’établissements industriels qu’elle qualifie de dangereux , d’ insalubres et d’incommodes ; elle en a assujetti la formation à des procédures différentes, suivant le plus ou moins d'inconvénients que les établissements compris dans chacune de ces trois classes lui paraissaient susceptibles d’avoir, et elle les a tous soumis à la nécessité de l’autorisation préalable. Je n’ai point à entrer, pour le moment, dans le détail des formalités auxquelles elle a subordonné la création des uns et des autres. Je me borne à
au
dire que ce qu’elle a surtout voulu faire sentir aux entrepreneurs de tous ces établissements, c’est la nécessité de se soumettre aux formalités requises et de ne rien entreprendre sans en avoir préalablement obtenu la permission.
Rien de pareil dans la loi anglaise, au moins à voir les choses d’un point de vue un peu général. Point de classification arbitraire des industries; point d’obligation imposée, avant de former aucun établissement industriel, de passer d’abord par une filière plus ou moins compliquée de procédures administratives; point de défense surtout de rien entreprendre sans en avoir obtenu l’autorisation. La loi a donné à ses soins une direction entièrement différente. Elle s’est abstenue d’empiéter sur la liberté, en soi fort légitime, des entrepreneurs d’industrie qui voudraient former de tels établissements. Seulement, en respectant leur liberté, elle s’est appliquée à leur faire sentir la nécessité de 11e pas nuire : « Sic utere tuo ut alienum non lædas, » disent les jurisconsultes du pays après la loi romaine: employez vos ressources, usez de vos facultés de façon à ne pas nuire à celles d’autrui. C’est le principe que la loi commune invoque sans cesse et dont elle poursuit rigoureusement l’application '. Il y a obligation de reconnaître qu’en fait d'actes nuisibles à autrui, elle n’est pas plus tolérante que la tutelle administrative française; peut-être faudrait-il dire qu’elle l’est moins, et que, plus d’une fois, sans manquer à la justice et sans entreprendre sur la liberté, elle a été plus loin que nous dans ses prescriptions et dans ses défenses. Elle discerne des nuisances publiques qui affectent plus ou moins tout le monde, des nuisances particulières qui atteignent les individus dans leur fortune matérielle ou dans des droits incorporels, et elle défend expressément, bien entendu, les unes et les autres. Je trouve dans Blackstone et dans Stephen, son continuateur justement estimé, des exemples assez nombreux de celles qu’a eu la bonne intention de rendre impossibles notre système préventif, et qui figurent en si grand nombre dans les tableaux et suppléments de tableaux placés à la suite du décret du 14 octobre 1810 et
i New Commentaries on the laws of K agio ncl ^parthj founded on Blackstone; hy Henry John Stephen, vol. III, bock v, ch. 8, p. 493, and passim. — London, 1853.
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de l’ordonnance du 15 janvier 1815. Je vois, dans ces auteurs, qu’il n’est pas pl.us permis de l’autre côté de la Manche que de celui-ci, d'établir dans le voisinage de maisons habitées, assez près pour incommoder ceux qui les habitent et pour nuire à la valeur des habitations, telle chose qu’une porcherie, une fonderie de suif, une fabrique de chandelles, une tannerie ou quelque autre établissement du même genre 1 ; qu’il n’est pas même besoin de prouver que les odeurs répandues par de tels établissements sont insalubres, et qu’il suffit d’établir que les sens en sont désagréablement affectés 2; qu’un établissement, quelque utile qu’il puisse' être en soi, ne doit pas être toléré là où il serait une cause de dommage; qu’on n’approuve pas plus en Angleterre qu’en France que quelqu’un entreprenne de former, dans le voisinage de champs cultivés et en plein rapport, tel établissement de métallurgie ou telle fabrique de produits chimiques qui répandrait des vapeurs de nature à faire périr les récoltes ou à attaquer la santé des bestiaux 3; qu’on n’y tolérerait pas davantage que quelqu'un eût la prétention d’élever, au cœur d’une ville, un établissement dangereux, d’y posséder un dépôt de matières détonantes, un atelier de feux d’artifices, etc.
Mais c'est surtout dans les actes multipliés que le parlement a rendus dans ces derniers temps, pour améliorer partout, et surtout dans les grands foyers de population, les conditions de la sûreté et de la salubrité publiques, qu’on peut voir à quel point la loi anglaise, sans assujettir les possesseurs d’établissements susceptibles de nuire à aucun système d’autorisation . préalable et de tutelle préventive, est loin d’admettre qu’on puisse, par omission ou par action, dans la conduite de travaux de cette sorte, faire des choses qui nuisent. Non-seulement on est revenu, dans des statuts nouveaux, sur les anciennes défenses , relativement aux métiers insalubres ou dangereux ; mais on a érigé, et avec raison, en actions punissables, une multitude d'imprudences ou de faits d’incurie qu’on pouvait impunément se permettre, et en actes obligatoires une multi-
' V. Steplfen, ibid., t. III, p. 493 ; t. IV, liv. VI, ch. xu, et ailleurs.
2 u lt is not necessary to prove that they are offensive to Health, if they are « offensive to the senses. » Stephen, ibid., t. IV, liv. VI, ch. xu, p. 3 » '.
3 Stephen, ibid., t. 111, liv. V, ch. vui, p. 494.
tude de précautions et de soins qu'on avait ic tort, souvent grave, de négliger.
L’acte sur les constructions dans la ville de Londres et ses environs, the Metropolitan Buildings Act, qui, avec la prétention de rester dans les limites du droit et dans celles du respect dû à la liberté, a soumis en 1844 l’érection des habitations à tant de règles nouvelles, défend, par son article 54, d’élever des constructions d’aucune classe à moins de cinquante pieds d’un établissement quelconque susceptible de faire explosion, tels que fabrique de poudre à tirer, de poudre fulminante, d’allumettes chimiques, de pièces d'artifice, ou d’établissements susceptibles de s’enflammer subitement, tels que fabriques de vitriol, d’essence de térébenthine ou autres produits pareils; et aux constructeurs d’ateliers de ce genre de se placer à moins de cinquante pieds de toute propriété bâtie et même de tout terrain vide qui ne serait pas la propriété du constructeur h II prend, dans un article suivant, des précautions semblables contre d’autres établissements qui, sans offrir le danger d’explosion ou d'incendie, seraient insalubres, et il défend pareillement qu’on les puisse établir à moins de cinquante pieds de toute habitation et de quarante pieds de toute voie publique.
Quatre ans après le Buildings Act, un autre statut considérable, rendu dans l’intérêt de la santé publique, the Public Health Act, est revenu à la charge contre ce dernier ordre d’ateliers, et il ajouté aux dispositions contenues dans l’acte précédent, des précautions contre les abattoirs-1 2.
Pendant que j’étais à Londres, au mois d’aoûf 1853, le parlement, sur les vives instances du ministre de l’intérieur, a adopté des dispositions ayant pour objet de contraindre enfin dans toute l’étendue de la métropole, les possesseurs des établissements industriels qui emploient la vapeur comme force motrice, et ceux des steamers naviguant sur la Tamise, du pont de Londres à Richemond, à construire les foyers de leurs machines de manière à leur faire consumer les torrents de fumée qu ils versaient auparavant dans l’atmosphère et qui'couvraient
1 L acte est du 9 août 1844. V. les articles 54 et 55. Ou va plus loin que nous relativement aux constructions près des terrains vacants.
2 V. les articles 01 et 64 de cet acte.
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la ville d’un nuage épais, retombant ensuite en noire poussière sur les habitations et sur les habitants. C’était une grave incommodité, qu’on avait longtemps soufferte, et qu’on eût sans doute continué à tolérer, dans l’intérêt de l’industrie, si cet intérêt l’eût exigé, mais qui devenait un fait justement punissable, du moment qu’on pouvait cesser de causer un mal si réel, en adaptant aux machines, comme cela était possible sans beaucoup de frais, des appareils de combustion plus efficaces, et qu’en conséquence on était parfaitement fondé à vouloir faire cesser
Une année avant ce dernier acte, et le 1er juillet 1852, le parlement, par une loi d’une nature toute différente, avait pris quelques mesures contre le grave abus des inhumations dans l’intérieur de la métropole. L’acte semble un peu faible, et le 'parlement, par un respect peut-être exagéré pour les sentiments qui protégeaient cet abus, n’avait pas usé, au degré, ce semble, où il l’aurait pu, du droit fort légitime qu’il avait de faire cesser un usage que l’intérêt public eût permis si justement de qualifier de nuisance. Mais cet usage fâcheux a pourtant été l’objet d’un commencement de répression 1 2.
Divers statuts antérieurs à celui que je viens de rappeler, et deux notamment du 1 3 juillet 1849 et du 7 août 1851 , ont rendu obligatoires pour les bateaux â vapeur et en général pour les navires destinés au transport des populations qui s’expatrient, une série de précautions dont j’omets le détail, mais qui, pour la plupart, intéressent à tel point la sûreté et la santé des voyageurs, qu’on ne pourrait véritablement les négliger sans la témérité et sans l’incurie les plus condamnables 3.
Par divers actes antérieurs encore h ces derniers, et par un statut notamment du 14 août 1850, le parlement a voulu qu’au sein des mines et des houillères, il n’y eût, dans la conduite des
1 L’acte, que je ne possède qu’à l’état de bill, et dont je n’ai pas la date exacte, est de la fin d’août 1853. Il était discuté et voté à la chambre des communes dans la séance du 8 août.
2 Voir l’acte du parlement, intitulé : An Ad to amend the laïcs concerning the Burial of the Dead in the Metropolis (Ist July, 1 852).
3 Voir entre autres les deux statuts intitulés : An Ad to consolidât e and amend the laïcs relating to the Régulation of Slearn Navigation , etc., et An Ad for régulât, ing the Carriage of Passengers in Merchant Vessels.
travaux, dans l’état des ouvrages et des machines, dans le mode d’éclairage et de ventilation, dans la façon surtout de se servir de la lumière, rien qui fût de nature à exposer la sûreté des mineurs. Il a montré bien clairement qu’il considérait comme des faits d’incurie inexcusables l’inobservation à ce sujet de ses prescriptions et de ses défenses. Il y a peut-être bien quelque timidité pourtant et même quelque faiblesse dans la sanction qu’il y a ajoutée; mais ici encore il a très-clairement voulu empêcher, dans un ordre important de travaux, ce qu’il se pouvait, commettre d’actes imprudents et de négligences condamnables b
J’aurais à pousser loin cette énumération, si je voulais rappeler tout ce qu’il a été fait, depuis vingt ans, de lois tendant à la même fin.
Mais c’est surtout dans les deux actes déjà mentionnés sur les constructions dans la métropole et sur l’hygicne publique, the Metropolitan Buildings Act et the Public Health Act, que le parlement a été loin dans ses prescriptions et dans ses défenses, croyant sans doute ne rien défendre et ne rien ordonner qu’on ne fût véritablement répréhensible de faire ou de négliger de faire.
La première de ces lois considère comme une action réellement nuisible et. susceptible d’être défendue et punie, le fait de vouloir ouvrir, à Londres, des rues larges de moins de quarante pieds, et, quelque grande que puisse être, d’ailleurs, la largeur qu’on leur donne, d’y vouloir édifier des maisons d’une élévation supérieure à la largeur de la rue. Elle croit avoir les mêmes raisons de défendre que les maisons soient partagées en trop d’étages ou que les étages y soient trop bas. Pour la même cause elle se croit autorisée à exiger que toute pièce destinée à l’habitation ait une prise d’air sur la voie publique, ou, tout au moins sur une cour intérieure qui n’ait pas, en superficie, moins de cent pieds, c’est-à-dire moins de dix pieds carrés. Elle interdit au constructeur , comme une nuisance punissable, l'action de faire tomber sur les passants ou seule-
4 Ce dernier statut porte le titre d'acte pour l’inspection des mines de charbon dans la Grande-Bretagne (An Act foi' Inspection of Coal Mines in Great Britain f 14th August 1850).
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ment de diriger sur la voie publique une partie quelconque des eaux pluviales que pourront amasser les toitures qu’il aura établies. Elle n’admet pas qu’on puisse élever une maison sans commencer par mettre, par des ouvragés bien construits, ses plus bas étages en communication avec des égouts ou autres moyens publics d’écoulement, et sans se ménager ainsi la possibilité de débarrasser son intérieur de tout ce qui s’y pourrait amasser d’eaux pluviales ou ménagères, et de toute espèce d’impuretés. Elle n’hésite pas à rendre obligatoire, dans la construction des diverses parties de l’édifice, l'observation de toutes les précautions à prendre dans un intérêt de santé et de salubrité. Elle va finalement jusqu’à défendre do louer et de faire servir à l’habitation de créatures humaines les locaux qui ne réuniraient pas les conditions de salubrité qu’elle a jugées les plus indispensables, et elle ne croit pas qu’il doive être plus permis de mettre dans le commerce des lieux d’habitation malsains que des aliments altérés et dangereux 1 .
Si telles sont, pour Londres et ses environs, les dispositions de la loi sur les constructions, the Buildings Act , celles de la loi sur l'hygiène publique, the Public Health Act, fait pour l’Angleterre et le pays de Galles, et tendant à des fins semblables par des moyens un peu différents, ont été encore plus loin dans leurs prescriptions et leurs défenses. Quoique applicable à toute l'Angleterre, cet acte ne sera pas appliqué partout : il ne doit l’être, en général , que là où la demande en est faite par un dixième des habitants sujets à la taxe des pauvres, ou bien là où le chiffre annuel des décès excède, depuis sept ans, trente-trois habitants par mille. Mais là où l’application en est reconnue nécessaire, la population devient sujette à des obligations graves et multipliées. Elle ne peut se dispenser de faire les travaux nécessaires pour se débarrasser de ses eaux malsaines et de soumettre son territoire à un système commun de drainage. Il y a, pour chaque possesseur d’habitation, obligation de mettre ses moyens de
1 L’acte, au surplus, ne doit pas être lu seulement dans celles de ses dispositions cpii sont relatives aux divers points que je viens d’indiquer. Il mérite d’être considéré dans toutes ses parties, et notamment dans les annexes qui y sont jointes, et oü sont particulièrement et minutieusement détaillées les règles sur les constructions qui ont paru de nalure à devoir être rendues obligatoires.
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décharge particuliers en communication et en accord avec les égouts généraux obligatoires pour la communauté entière. Nul ne peut construire une maison nouvelle, ni en rebâtir une ancienne sans y pratiquer, dans de certaines formes et avec de certains matériaux, des conduits pour l’écoulement des eaux ménagères et pluviales. Il n’est pas permis davantage de bâtir ou de rebâtir une maison sans la pourvoir d’un cendrier fermé et de lieux d’aisances convenables. Il ne l’est pas non plus de laisser croupir des eaux stagnantes dans le voisinage des habitations, ni de laisser découverts des endroits exhalant des odeurs méphitiques, ni d’élever des cochons dans sa maison, ni de laisser déborder un puisard où une fosse d’aisances, ni de tenir sa maison dans un état de saleté capable d’engendrer quelque dangereuse épidémie.
Si le Public Health A et ne tolère pas de tels faits d’incurie dans la tenue des propriétés- privées, il ne les souffre pas davantage dans celle des propriétés publiques, et il n’est pas moins sévère pour les communautés d’habitants que pour les simples individus. Il n’admet pas que, dans les lieux soumis à l'application des règles qu'il édicte, la communauté puisse laisser ses rues mal pavées, mal balayées, mal éclairées; ni qu’elle omette de se pourvoir de réceptacles pour le dépôt de ce qu’il pourrait se trouver à certains moments, dans ses rues, de gravats ou de matières impures; ni qu’elle néglige de tenir en bon ordre les moyens de drainage qu’elle s’est créés; ni qu’elle manque de satisfaire h de certaines nécessités publiques, et de veiller à ce qu’il soit établi, où besoin est, les refuges qu’il désigne par les noms de waler-closets ou de privies et d’autres convenances de ce genre.
Ajoutons qu’à l'obligation que l’acte impose à la communauté de débarrasser les lieux qu’elle habite de leurs eaux malsaines, se joint, dans ses dispositions, celle de les pourvoii d eaux salubres. Loin d’avoir péché par défaut de prévoyance dans ses prescriptions, il serait permis de l'accuser d’avoir manqué de mesure dans ses exigences, et j’aurai plus loin l'occasion de le faire sentir 1 .
1 Je ne puis ici encore que renvoyer à l'acte entier; j'aurais dû multiplier beaucoup trop les renvois, si j'avais voulu justifier par des citations tous les détails
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Encore bien qu’en Angleterre on n’ait pas affecté, comme ailleurs, de subordonner la conduite des hommes d'industrie à la direction préventive d’une multitude de tutelles et de tuteurs, il est donc certain que la législation n’y est pas restée indifférente à l’usage qu’ils peuvent faire de leur activité. Elle a, au contraire, mis toujours plus de soin à leur interdire ce qui pouvait offrir un caractère réel de nuisance.
Seulement, et c’est là surtout ce qu’il faut remarquer, elle se sert, pour leur imposer, dans l'exécution de leurs travaux, le respect du droit et du légitime intérêt d'autrui, d’un procédé très-différent du nôtre. Elle ne se met pas à leur place et ne se charge pas de vouloir pour eux : elle se borne, en général, à bien déterminer les actions ou les omissions nuisibles dont ils devront s’abstenir, les actes qu’ils ne pourront commettre ou omettre sans s’exposer à des châtiments mérités, et elle les laisse, après, à leur libre arbitre.
Veut-on, tout de suite, un exemple de la différence des procédés employés dans les deux pays? En voici un qui ressort bien clairement, ce me semble, de la comparaison du statut qui règle les constructions à Londres avec le décret en ce moment en vigueur, sur le même sujet, à Paris.
Le Metropolitan Buildings Act est sûrement bien exigeant ; il va fort loin, il va trop loin peut-être, dans ses prescriptions et dans ses défenses; mais, foncièrement, pourtant, il se borne à interdire ou à ordonner, dans les travaux, les actes dont la perpétration ou Y omission aurait à ses yeux un caractère de nuisance punissable, et il laisse ensuite aux constructeurs la faculté d’agir à leurs risques et périls.
Ainsi ne procède pas la loi française : elle ne s'occupe pas tant de dire aux constructeurs, en respectant d’ailleurs la liberté de leurs mouvements , de quels actes nuisibles ils devront
qui précèdent. Il faut d’ailleurs, pour apprécier l’acte convenablement, le considérer dans son ensemble, et, si l’objet qu’il se propose est en général irréprochable, on verra plus loin que les moyens qu’il a pris pour l’atteindre ne sont pas, à plusieurs égards, dignes d’approbation.
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s’abstenir, que de les renvoyer à l’administration, qui leur notifiera ce qu’ils ont à faire : « Tout constructeur de maisons, portent les articles 3 et 4 du décret du 26 mars 1852, tout constructeur de maisons devra , avant de se mettre a V ouvrage, adresser à V administration un plan et des coupes cotés des constructions qu’il projette, et se soumettre aux prescriptions qui lui seront faites dans l’intérêt de la sûreté publique et de la salubrité. » Adresser à l’administration ses projets, se soumettre ensuite à ses prescriptions : voilà la règle. Elle est générale, et l’on pourrait citer par centaines des exemples pareils à celui que je mets en ce moment sous les yeux de l’Académie.
Je dis par centaines, et je n’exagère point; car, même sans sortir de l’ordre des travaux dangereux, insalubres et incommodes, qui font l’objet spécial de cette information, notre législation administrative en désigne, comme je l’ai fait remarquer, plusieurs centaines d’espèces dans lesquelles elle ne 3 é finit ni ne défend aucune nuisance et se borne à enjoindre aux entrepreneurs d aller trouver d’abord l’administration, de lui soumettre leurs projets, et d’attendre, après, son autorisation et ses directions avant de mettre la main à l’œuvre.
S’agit-il, par exemple, d’établissements de la première catégorie : la loi exige qu’il soit adressé au préfet une demande en autorisation, demande qui est affichée par son ordre, sur laquelle s’ouvre une enquête de commodo et incommoda , qu’il faut soumettre, s’il y a opposition, au conseil de préfecture, qui est nécessairement débattue en conseil d’État, et qu’approuve ou rejette finalement un décret ou une ordonnance.
Est-il question seulement d’établissements de la seconde catégorie : il faut adresser sa demande au sous-préfet, qui consulte le maire du lieu do l’établissement, en le chargeant d'ouvrir sur place une enquête, et qui prend, sur le tout, un arrêté qu’il transmet au préfet. Celui-ci statue, et, s’il y a opposition, le conseil de préfecture décide, sauf appel au conseil d’État.
Enfin, s’agit-il d’établissements de la dernière classe : la demande est faite au maire*, qui prend l’avis de la police locale, donne le sien, et transmet le tout au sous-préfet, qui décide, sauf recours au conseil de préfecture en cas de réclamation.
On chercherait en vain quelque chose- de pareil ou seulement
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d’analogue en Angleterre , pour quelqu’un des genres de travaux dont je viens de parler. Il n’y a eu là, jusqu’à ces derniers temps, ni autorisations à demander, ni instructions à attendre pour la formation d’établissements de l’ordre de ceuxci, établissements bons en eux-mêmes, d’une incontestable utilité, et qu’il s’agit seulement de placer, d’installer, de tenir de façon à ne nuire à personne. Mais, précisément parce qu’il s’agit d’empêcher que ces établissements ne puissent, en aucun cas, devenir une cause de dommage, on y a, avec de trèsgrands soins, déterminé les choses nuisibles dont on devrait s’abstenir, édicté des peines contre quiconque ne tiendrait pas compte des défenses faites, établi des surveillances pour voir s’il se commettait des infractions, institué des juges pour appliquer les peines, et, finalement, pris les précautions nécessaires pour assurer l’exécution des jugements.
C’est par cet ensemble de procédés qu’on empêche qu'il ne se fasse rien de nuisible dans les travaux que je passais tout à l’heure en revue; et ces procédés, qui ne sont autres que les moyens de répression ordinaires, on n’en use pas seulement pour ces travaux, mais pour une multitude d’autres, non compris dans la nomenclature de ceux qui viennent d’être mentionnés, et auxquels il ne serait pas plus difficile de montrer comment l’application en peut être faite.
J’ai dit quelles obligations Y acte sur l’hygiène publique avait jugé légitime d’imposer, en certains cas, à des communautés d’habitants, dans un intérêt de salubrité commune; quelles précautions multipliées Y acte sur les constructions clans la métropole avait, dans un intérêt analogue, prescrit aux constructeurs de maisons; quels faits de négligence et quels actes de témérité d'autres statuts avaient proscrits dans les travaux d’exploitation des houillères; quelle injonction la loi ancienne et des lois plus récentes avaient faite aux fondateurs d’établissements dangereux et insalubres de se placer à distance des maisons habitées, et aux constructeurs d’habitations de se placer, pour bâtir, à distance de tout établissement dangereux ou insalubre : il ne me serait pas moins aisé de montrer par quelles mesures, sans sortir des règles ordinaires du droit commun, ces lois ont assuré l’observation de leurs prescriptions, quelle sanction elles ont donnée à leurs défenses, quels
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moyens d’inspection elles ont créés, quelles pénalités elles ont établies, quels j âges elles ont chargés de l’application des peines. Gela se trouve à chaque page dans la plupart des actes du parlement que j’ai lus et analysés; et ce travail, àans plusieurs, a été fait avec un soin extrême.
Pour ne parler que des établissements qui sont 1 objet spécial de ce rapport, de ceux qui sont le plus susceptibles d’être qualifiés de dangereux, d’insalubres ou d’incommodes, il y a dans la législation de nos voisins trois voies ouvertes contre les nuisances que ces établissements peuvent causer. — On peut former contre le possesseur une action en dommages; et, quoique l’accueil favorable fait à une telle action n’entraîne pas la suppression de l’établissement dommageable, il est probable, observent Blackstone et son continuateur, que, si le possesseur, malgré la décision qui aurait été rendue, avait la hardiesse de continuer à nuire, le juge, dans un nouveau procès, le condamnerait h de telles réparations qu'il serait forcé de prendre assez de précautions pour cesser d’être une cause de nuisance 1. — On peut encore, si le dommage causé par l’établissement présente un certain caractère de gravité, user, pour se défendre, d’un droit que les juristes anglais appellent the abatement or rernoval of nuisances , le droit d’abattre ou d'écarter ce qui nuit, et poursuivre civilement ou même criminellement la suppression de l’ouvrage dommageable 2. — Enfin , il est possible d’avoir justice même avant que l’établissement nuisible soit en activité; et, en se présentant devant une cour d’équité, d’obtenir des juges une injonction qui arrête l’entreprise et en suspende l’exécution, quand il est jugé qu’elle serait une cause de dommage 3.
Observons qu’il ne faudrait pas voir dans cette intervention de la juridiction d’équité quelque chose d’analogue à nos procédés administratifs. La cour ne s’interpose pas pour établir à l’avance les conditions dans lesquelles un entrepreneur d’industrie pourra faire usage de ses forces : elle s’interpose pour vider un débat. L’entrepreneur n’avait pas été obligé de la
* New Commcntaries on the laivs of England , parllg founded on Blackstone; by H. -J. Stephen, t. lit, liv. V, ch. vm, p. 496.
2 Ibid , t. II F, liv. V, ch. i, p. 340.
3 Ibid., t IV, liv. V, eh. viv, p. 37.
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consulter d’avance; il n’avait pas eu besoin de son autorisation pour commencer, et il ne sera forcé de s’interrompre que dans le cas où il serait jugé qu’il commet une action nuisible. En réalité, le droit donné à ses contradicteurs de s’adresser à un tribunal d’équité, pendant que son entreprise est en cours d’exécution, laisse entière sa liberté : il a pu entreprendre à ses périls et risques, et il ne sera obligé d’abandonner son entreprise que dans le cas où il serait judiciairement établi qu’il nuit *.
J’ai pu juger, au surplus, pendant mon séjour à Londres, combien peu cette intervention possible des tribunaux d’équité dans les entreprises en cours d’exécution devait être pour la liberté un sujet d’inquiétude. Une compagnie puissante, en possession exclusive de l’éclairage de Sheffîeld, inquiétée dans son monopole par des particuliers de cette ville qui avaient entrepris de lui faire concurrence, au grand profit des habitants du lieu, avait eu l’idée de les assigner devant la Cour de la chancellerie, siégeant en cour d’équité, et de demander à la cour qu 'injonction leur fût faite de s’interrompre, attendu que, par leurs travaux, par la pose de leurs tuyaux notamment, ils troublaient, sans la moindre nécessité, l’usage de la voie publique. Quelle que fût l’insistance de la compagnie, la cour, par deux arrêts successifs, a déclaré l’allégation insuffisante, et repoussé la réclamation qui lui était adressée 2.
Non-seulement donc la faculté, donnée il toute personne lésée, de s’adresser à la cour d'équité pour arrêter une entreprise nuisible en cours d’exécution, laisse entière l’initiative de l’esprit d’entreprise, mais elle ne le trouble dans l'usage qu’il en fait que lorsque l’entreprise qu'il poursuit se présente comme véritablement inquiétante. Ce n’est pas assez pour que la liberté soit attaquée, mais c’est, assez pour que l’exercice n’en
* C’est à tort, à mon avis, que les juristes anglais considèrent ce moyen d’empêcher les dommages que pourraient causer de certains établissements comme sortant des règles de la loi commune et appartenant au régime préventif. 11 n’v a réellement ici que la répression d’un acte en cours d’exécution, qu’on avait pu commencer sans autorisation préalable, et qu’on pourrait finir nonobstant ce défaut d’autorisation, s’il n’était reconnu qu’il nuit. — Voir Stephen, ibid, t. IV, liv. V, ch xiv, p. 37.
2 Voir le journal de jurisprudence The juriste livraison du 30 juillet 1853, page 677 et suivantes. — London.
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paisse devenir nuisible, et pour que le régime des répressions judiciaires suffise à tous les besoins d ordre et de sûreté.
C’est, au surplus, un sentiment fort accrédité en Angleterre que le régime répressif suffit en effet à la satisfaction de ces besoins, et il ne faut pas qu'on ait été bien sérieusement averti de l'impuissance de ce moyen à empêcher le mal, puisqu’il est de beaucoup celui qui a prévalu dans toute la législation relative aux nuisances, et qu'on n a pas hésité, dans ces derniers temps, à recourir à l’intervention des tribunaux et du jury, même pour assurer l’exécution des lois qui ont poussé le plus loin les prescriptions et les défenses, et qui semblaient le plus entreprendre sur la liberté de l'industrie (aL
(a) L’auteur, dans un projet de rapport communiqué à l’Académie dès 1854 (séances du 25 février et du h mars), avait placé ici l’examen et la discussion des principales objections qu’on oppose en France au système purement répressif. Nous ne croyons pas inutile de reproduire en note ce passage, que l’auteur, obligé, sur le vœu de l’Académie, de se renfermer dans les limites plus étroites d’un simple exposé des fajts, dut retrancher de sa rédaction définitive. Voici ce fragment :
Quoique mon objet dans ce rapport soit moins de juger ce système que de l’exposer, il faut qu’avant d’aller plus loin, je parle de diverses objections qu’il paraîtrait soulever, et dont la réfutation va m’offrir quelques moyens de plus de le bien faire comprendre.
J’ai entendu, ici-meme, et dans une communication intéressante faite à l’Académie, un de mes amis lés plus honorables et les plus éclairés, signaler avec inquiétude, à propos des deux statuts du parlement que j’ai déjà plusieurs fois mentionnés, le Metropolitan Buildings Act et le Public Health Acf, la disposition actuelle de la législation anglaise à intervenir dans les affaires particulières, et présenter cette disposition comme naturellement contraire a la liberté (6).
11 est, à cet égard, et dans l’intérêt même de la liberté, bien essentiel que nous nous préservions de toute équivoque.
(le qui peut être justement considéré comme contraire à la liberté, ce n’est pas tant, prenons y bien garde, le fait même d'intervenir dans les affaires particulières, que la manière d’exercer cette intervention, et le fait d’y intervenir pour les soumettre à la direction arbitraire de l'autorité; c’est d’y intervenir, par exemple, comme le décret du 26 mars 1852, dont je parlais tout à l’heure, intervient, à Paris, par son article 4 entre autres, dans la construction des maisons, quand il enjoint aux constructeurs d’envoyer leurs plans à l’administration, et leur prescrit d’attendre, pour agir, qu’elle leur ait notifié ses ordres ; mais ce n’est pas d’y intervenir à la façon de la loi anglaise, quand elle se borne à signaler aux constructeurs les nuisances dont ils devront s’abstenir, et lorsque, dans le fond, d’ailleurs, elle les laisse à leur libre arbitre. Le premier devoir d'une légiste) Ce que dit ici l’auteur se rapporte ànn article de M. Horace Say,surles Logements insalubres , inséré dans le Dictionnaire de C économie politique .
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Dans la réalité, s’il y a un reproche à faire à nos voisins, c’est bien moins d’avoir recouru, pour empêcher les actes dommageables dans la pratique des divers travaux, à l’emploi des
lation véritablement libérale est de prévoir, de définir et de proscrire, dans tous les ti avaux, les divers ordres de faits nuisibles qu’il est possible de commettre. Elle n’attente pas ainsi à la liberté ; elle la sert et la protège. Elle peut se tromper, sans doute, dans le départ qu’elle fait des actions innocentes et des actes punissables. Il peut arriver qu'elle interdise, en les qualifiant de nuisibles, des actions qui aie le sont pas. Il peut arriver aussi qu’elle omette de proscrire des actes qui sont de véritables nuisances . Peut-être la loi anglaise a-t-elle l’un ou l’autre de ces torts; peut-être est-elle plus ou moins entachée de l’un et de l’autre : est-ce une raison pour trouver regrettable et peu conforme aux principes de la liberté que le Metropolitan Buildings Act, ou tel autre statut aient soumis de certains travaux à des défenses multipliées ? Assurément non, si les choses qui ont été défendues sont, en elles-mêmes, des choses naturellement nuisibles et telles qu’elles doivent donner lieu à des réparations civiles et pénales.
En même temps qu’on accuse une telle législation d’être excessive, je l’ai entendu accuser d’être impuissante, de n’agir qu’après coup, de n’arriver que lorsque le mal est fait et qu’il est devenu irréparable. C’est le reproche que Rossi, notre infortuné collègue, adressait, en général, au régime répressif appliqué à l’exercice des arts dangereux et insalubres. Il n’admettait pas que ce régime offrît contre les travaux de ce genre des moyens de sécurité suffisants, et prétendait que le pouvoir doit gouverner directement et soumettre à des restrictions préventives toute action, tout établissement, toute industrie qui exposeraient les particuliers ou le public à des dommages très-difficiles h éviter et impossibles à réparer. Tel devait être, suivant lui, le principe dirigeant de la matière. Approuveriez-vous, demandait-il, qu’on pût faire usage d’armes à feu dans l’intérieur d’une ville, sauf à poursuivre devant les tribunaux ceux qui auraient eu la maladresse de blesser ou de tuer quelqu’un? Permettriez-vous de placer au milieu d’habitations rapprochées une fabrique de poudre, ou tel atelier de produits chimiques des plus insalubres, sauf, après que la poudrière aurait sauté, ou que rétablissement pestilentiel aurait engendré quelque épidémie meurtrière, à traduire en justice les entreprenenrs? Toléreriez-vous, sauf punition lorsque quelque malheur serait arrivé, que des propriétaires de mines négligeassent, dans la conduite des travaux nécessaires à l’exploitation, les précautions les plus indispensables pour protéger la vie des mineurs et ne pas compromettre la sûreté des habitations construites au-dessus de la mine ?
u 11 y a à faire a de telles observations, ai-je écrit ailleurs, une réponse simple et péremptoire : c’est qu’il ne peut être permis dans aucun système de faire les actions qui viennent d’être énumérées ou des actions quelconques du même genre. Le simple fait de se servir d’armes à feu dans la rue, d’établir au cœur
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répressions judiciaires, que de n’avoir pas adopté ce régime d’une manière assez absolue, et de n avoir pas mis tous leurs soins à l’améliorer, en le corrigeant et en le complétant le plus possible.
J’ai dit qu’en faisant foncièrement de ce régime la règle de sa conduite, le gouvernement anglais souffrait qu’il s’y mêlât un certain nombre d’anomalies, et que j’aurais à exposer
d’une ville un établissement dangereux ou pestilentiel, de négliger toute précaution de sûreté dans la conduite des travaux d’une mine et notamment d’une houillère, de tels faits sont déjà par eux-mêmes des imprudences ou des négligences très-répréhensibles, très-punissables, qui devraient donner immédiatement ouverture à des réparations civiles ou pénales, et quil faudrait avoir soin de poursuivre avant qu’elles eussent produit les résultats déplorables qui viennent d’être signalés. On ne peut donc pas dire qu’il y ait lieu d’organiser un système de législation préventive pour empêcher des actes que devrait déjà réprimer, dans tous les cas, l'administration de la justice la moins prévoyante.
n On observe que le principe dirigeant en ces matières est qu’il faut soumettre à des règles préventives l’exercice de toute profession, la création de tout établissement, l’emploi de tout ustensile, de toute machine, de tout engin qui pourraient causer des maux difficiles à éviter et impossibles à réparer. Mais on devrait prendre garde qu’il n’est, pour ainsi dire, pas un instrument dans le nombre de ceux dont l’usage nous est le plus familier et le plus permis au moyen duquel on ne pût faire, sans qu’il fût possible de s’en garer, des maux tout à fait irréparables. Faut-il donc soumettre l’usage des objets les plus usuels à des règlements préventifs? Ne trouve-t-on pas suffisant de prévoir les maux qu’ils peuvent servir à faire et d’en poursuivre la punition et la réparation? Où serait la difficulté de prendre des précautions du même genre contre les professions réputées dangereuses, de prévoir les dommages que l’exercice de ces professions peut causer, et de déclarer ceux qui les exercent punissables, même pour le seul fait d avoir, par incurie ou par imprudence, exposé qui que ce soit à de certains dangers, lorsque ces dangers seraient d’ailleurs assez graves pour être déjà un mal qui exigeât répression .
n On raisonne toujours, quand on plaide la cause du régime préventif, comme si, les précautions de ce régime une fois mises de côté, il ne devait plus y avoir rien à faire; et, en effet, il est presque toujours arrivé, quand on a consenli parmi nous à supprimer sur quelques points les entraves qu’entraîne après lui ce système, qu’ou ne croyait plus avoir à s’occuper de rien. On laissait faire le mal, on laissait les abus s’accumuler, et puis, quand les inconvénients de ce nouvel état étaient devenus intolérables, on n’imaginait rien de mieux que de revenir aux anciennes précautions préventives, et de reprendre les mêmes lisières. Il est pourtant bien évident qu'on ne peut renoncer à gêner l'usage qu’à condition de le régler et de le modérer en punissant l’abus, et qu’à la cessation des devoirs factices du régime préventif, commencent pour le gouvernement les obligations plus sérieuses du système de répression. 11 est permis de soutenir que ce système offrirait, dans tous les cas, des préservatifs suffisamment efficaces, mais il tombe
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en quoi ces anomalies consistent. Le moment est venu de remplir cet engagement. Si le moyen dont il use habituellement pour obtenir que chacun exerce sa profession sans nuire, -est de déterminer législativement les faits nuisibles dont il faudra s’abstenir, et de renvoyer quiconque ne s’en abstiendrait pas devant la justice, ce procédé n’est pourtant pas absolument le seul qu’il suive, et l’état subsistant de la législation en auto-
sous le sens qu’il ne pourrait en être ainsi qu’à la condition que l’on s’inquiétât un peu de ce que feraient les travailleurs affranchis ; à la charge d’aller non-seulement au devant des dommages qu’ils pourraient causer et des crimes et délits qu’il leur arriverait de commettre, mais aussi des négligences et des imprudences où ils pourraient tomber, et à la charge encore de réprimer avec intelligence, avec courage, avec persistance les écarts où ils se laisseraient aller. U est évident, en un mot, que toute liberté suppose une législation répressive éclairée et prévoyante, et une habile et ferme administration de la justice civile et pénale (a). »
On insiste pourtant et l’on observe fort singulièrement que le régime purement répressif implique, par sa nature meme, une liberté illimitée, qui est incompatible avec toute véritable idée d’ordre.
Ce n’est pas en Angleterre que j’ai entendu faire cette objection : elle est, je dois l’avouer, toute française. Rien n’est moins rare, parmi nous, que d’entendre qualifier d 'illimitée toute liberté qui, limitée seulement par la surveillance des tribunaux, par les défenses de la loi, par des pénalités sévères appliquées avec vigilance, serait d’ailleurs affranchie de toute tutelle, et n’aurait rien à démêler avec l’arbitraire administratif; et, pour me renfermer dans l’objet dont je m'occupe, rien n’est chez nous plus fréquent que d’entendre qualifier d'absolue la liberté dont jouit l’industrie en Angleterre, par cela seulement, qu’elle n’y est directement administrée par l’État dans presque aucune de ses branches; par cela notamment, qu’il n’y a pas, chez nos voisins, d’administration générale des établissements insalubres ou dangereux, et que ces établissements n’y sont pas soumis au régime de l’autorisation préalable. On sait, je l’ai fait assez voir plus haut, de quelles défenses y est l'objet ce qu’ils peuvent faire de mal La loi commune en Angleterre est remplie de dispositions multipliées contre les nuisances. Un certain nombre de lois récentes et spéciales ont singulièrement développé ces dispositions. J’ai laissé apercevoir plus que je n’ai dit, combien de nuisances nouvelles y sont prévues et punies. N’importe; malgré toutes ces défenses et pénalités nouvelles et anciennes, par cela seul que le régime de l’autorisation préalable et de la tutelle administrative n’est pas devenu en Angleterre la loi suprême du pays, celui de la liberté illimitée, de la liberté absolue y prévaut encore, dit-on. C’est là, textuellement, le langage dont on se sert communément
Or, ce langage me rappelle, et non sans que j’en éprouve quelque dégoût, j’en fais volontiers l’aveu, l’argument sans réplique au moyen duquel j’ai vu repousser imperturbablement, chez nous, pendant plus de vingt ans, certaines réformes
(«) De la liberté clu travail , liv. IV, chap. vu.
ri se, en outre, plusieurs que les défenseurs du système répressif pourraient ne pas trouver aussi irréprochables.
Ainsi, il y a, comme je l’ai dit, dans la Cité de Londres, toute une série de professions industrielles et commerciales (on en désigne jusqu'à quatre-vingt-neuf, sans en compter un
libérales, formellement promises, en elles-mêmes des plus légitimes et des plus sensées, par cela seul qu'elles tendaient à dérober le pays, par quelque coin, à l’ascendant de la puissance administrative. Ceux qui les réclamaient avaient beau se prêter aux restrictions pénales les plus prévoyantes et les plus multipliées, comme, après tout, ces réformes ne laissaient pas d’ébrécher sur plus d'un point les pouvoirs arbitraires de la tutelle, on nous criait avec l’accent de l'effroi : Vous demandez la liberté illimitée !.. Est-il besoin de dire pourtant que la liberté ne saurait être limitée par l’arbitraire; que lorsqu’on la condamne à subir les volontés du pouvoir arbitraire, on la livre et on ne la limite point; qu’elle n’est véritablement limitée que lorsqu’une loi intelligente et juste est venue d'avance décrire et déterminer avec soin les méfaits qu’elle ne pourra donner les moyens de commettre impunément, défendre ces méfaits, les châtier, prendre toutes les précautions nécessaires pour les découvrir et en assurer la répression, ne laisser libre, en un mot, que le bien qu’elle peut donner le pouvoir de faire ; et, pour revenir à l’exercice des arts incommodes , insalubres ou dangereux , ai-je besoin d’ajouter qu’il n’y a d’autre moyen d’en circonscrire raisonnablement la liberté que d’agir de cette manière; que de laisser libre seulement le bien qu’ils sont destinés à accomplir, de prévoir, de poursuivre, de punir le mal dont ils peuvent être l’occasion, et qu’appeler illimitée, présenter comme incompatible avec les idées d’ordre, leur liberté ainsi contenue et réglée, c’est avancer une proposition évidemment insoutenable.
11 n’est pas plus sérieux de dire que la loi anglaise laisse une liberté illimitée à l’exercice des arts qualifiés d’insalubres et de dangereux parce qu’elle se borne à réprimer les actions nuisibles qu’ils peuvent donner occasion de commettre, qu’il ne le serait de dire qu’elle laisse une liberté absolue à l’assassinat et au vol parce qu’elle n’a pas eu l’idée de mettre les voleurs et les assassins en tutelle, et qu’elle se borne à châtier sévèrement leurs méfaits. Certes, si la criminelle industrie des hommes de meurtre et de rapine est tenue pour suffisamment limitée par les défenses et les châtiments du code pénal, il serait bien étrange que toute la prévoyance et la sévérité des lois répressives ne put suffire à limiter convenablement la pratique des arts honnêtes, et que, pour en renfermer les mouvements et l’action dans de justes bornes, il fut nécessaire, en outre, de les soumettre à la nécessité de l’autorisation préalable.
Je ne saurais avoir la pensée d'épuiser ici la série entière des objections qu’a pu soulever fusage fondamental établi en Angleterre d’opposer de simples répressions aux nuisances que peut entraîner le libre exercice des arts qui font l’objet de ce rapport. Mais il en est une, plus digne d'attention, qui m'a été faite à Londres par un économiste éminent, M. John Stuart Mill, et dont il est à propos que je dise quelque chose avant de terminer cette digression.
M. Mill, dont les idées sur la vraie mission du gouvernement ne me sont pas complètement connues, est pourtant d’avis, si je ne me trompe, que le gouverne-
DE LA POLICE DU TRAVAIL EN ANGLETERRE. ü7(J
certain nombre cl autres qu on a omis cle comprendre dans cette énumération) qui sont encore 1 objet d une possession exclusive au profit d un nombre pareil de compagnies; lesquelles compagnies, maîtresses d elles— mêmes et des professions qu’elles ont accaparées et qu’elles exercent seules par privilège, ne sont soumises à aucune autre police qu’îî. celle des règlements
ment ne saurait respecter trop, dans les travaux privés, l’initiative et la liberté soit des individus, soit des associations volontaires ; et, dans un long entretien que j ai eu 1 honneur d avoir avec lui sur cet important sujet, il m’a paru trouver raisonnable et juste que la puissance publique ne défendît la société contre les faits nuisibles qui peuvent se mêler à la pratique des divers^ industries, que par le moyen accoutumé des répressions judiciaires. Seulement il ajoutait que l’organisation judiciaire qui est particulière à l’Angleterre et l’absence habituelle, dans les procès, de tout ministère public y rendaient plus difficile qu 'ailleurs l'accomplissement d une telle tâche par de tels moyens; et son opinion, si je l’ai bien compris, était que le régime purement répressif ne fonctionnerait avec une efficacité suffisante dans le Royaume-Uni qu’autant qu’on y introduirait dans l’établissement judiciaire quelque chose d’analogue à la magistrature active qui représente parmi
nous la personne publique, et qui est toujours prête à requérir pour l’application des lois et la défense de Tordre.
Je ne suis pas assez instruit du véritable état des mœurs et des institutions judiciaires chez nos voisins, non plus que des résultats qu’y produit l’organisation existante, pour avoir un avis sur les conséquences que pourrait . entraîner en Angleterre, une nouveauté si considérable. Je m’en suis entretenu avec quelques hommes éclairés qui ne semblaient pas croire qu’elle pût être utilement admise. J s craignaient, à ce qu il m’a paru, qu’en instituant des magistrats chargés de remplir, sans être assujettis à aucune responsabilité, des fonctions analogues à celles de notre ministère public, on ne provoquât des poursuites trop multipliées et qu’on ne rendît l’administration de la justice tracassière. Ils jugeaient préférable l’ordre qui, de temps immémorial, a prévalu chez eux, c’est-à-dire une situation où, comme la police, le ministère public est, en quelque façon, le ministère de tout le monde, et où, à côté d’un attorney et d’un solicitor general touioms autorisés à ouvrir des poursuites et à requérir en fait l’application des lois contre es crimes d une haute gravité, contre ceux notamment qui intéresseraient la sûreté ce 1 Etat, toute personne lésée, et même tout citoyen un peu zélé, peuvent se faire autoriser a poursuivre en fieur propre nom. On est, observaient ils, autorisé à penser qu il n’a pas été fait de mal, du moment qu’il n’y a pas de plainte. Ils affirmaient finalement qu’il n’arrivait pas, ou qu’il n’arrivait que dans des cas trèsrares, que des faits intéressant l’ordre public et appelant justement la répression es lois, demeurassent impunis faute de poursuites; et, en tous cas, ajoutaient-ils U serait établi que l’absence de ministère public nuit en Angleterre à la bonne administration de la justice que cela ne prouverait rien contre la bonté intrinsèque du régime répressif. Il en faudrait conclure qu’il y a lieu de corriger en Angleterre es institutions établies pour l’administration de la justice, mais non pas d’v substituer le régime des tutelles administratives à celui des répressions judiciaires.
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mêmes qui, de temps immémorial, les ont constituées en corporations. Elles continuent, en effet, à puiser dans ces règlements, même depuis le statut de Guillaume IV qui les a abolies partout ailleurs, le moyen de se livrer a des exactions et a des vexations "assez graves sur quiconque se permettiait de vendre à prix d'argent des services qui seraient le monopole de quelqu’une d’elles, ou qui se hasarderait à venir exercer dans la Cité une industrie quelconque, v sans s’être fait préalablement recevoir dans la compagnie ci qui 1 exercice en appai tient, et * sans avoir fait pour cela le nécessaire ; sans avoir notamment payé la redevante exigée, redevance qui, dans les plus petits commerces, n’est pas inférieure à trente livres, et qui peut, dans d’autres, s’élever à plus de cent ; sans avoir renouvelé le paiement de ces taxes aussi souvent qu on voudra tabriquer des produits ou offrir des services auxquels s’étend le privilège de compagnies auxquelles on n’appartiendrait pas, etc. Et il n’y a pas à demander si cet arrangement est une bonne manière d’empêcher ces compagnies de nuire; puisque, par la manière même dont elles sont constituées, chacune d elles est pour la communauté une source féconde de dommages et de très-désagréables vexations *.
A côté des corporations marchandes de la Cité, la corporation municipale, dans laquelle se trouvent comme enveloppées toutes les autres, a, à son tour, le monopole des fonctions dont elle est chargée; et telles sont les conséquences de son privilège qu’il y faut moins voir, pour 1 agglomération dont elle a le gouvernement spécial et pour le reste de la métropole, un principe d’ordre, de sûreté et de prospérité, qu’une cause
r Voir les curieuses brochures de M. Ilickson que j ai mentionnées, intitulées, l’une : The corporation of London and Municipal reform ; une autre : The apologiste of City administration', une autre encore : City administration, et toutes trois extraites de la Revue de Westminster, la première de la livraison de mai 1843, la seconde de la livraison de juin 1844, et la dernière de la livraison de mars 1845. Ces publications intéressantes, commencées h propos de l’enquête que le gouvernement avait ordonnée en 1835, sur l’administration de la Cité, ont été continuées à propos de la polémique violente que la première avait soulève c, et elles jettent une vive lumière sur les faits qu’avait eu pour objet d éclaircir l’information officielle. Elles éclairent surtout ce qu’avait laissé dans l’ombre cette information, c’est-à-dire le côté financier de l'administration de la corporation municipale.
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d’embarras, de perturbations et de dommages d une nature très-grave et très-compliquée. C’est une vérité *qu a rendue manifeste l’enquête ouverte, il y a déjà nombre d années, sur cet établissement singulier, curieuse relique d un ordre de choses détruit partout ailleurs, même en Angleterre; la dernière de ce genre qui subsiste en ce pays, depuis 1 acte de 1835 qui y a aboli, à cette seule exception près, tout ce qu il y res- . tait de villes et de bourgs ayant conservé une constitution féodale, et qui paraît inévitablement destinée à subir bientôt une semblable transformation.
J aurais à puiser dans les intéressants articles do la Revue de m Westminster dont j’ai fait mention plus haqt, de bien curieux détails sur cet établissement extraordinaire; sur la natuie des éléments dont il est formé; sur celles des élections qui le ienouvellent; sur les conséquences de son isolement, au cceui d’une agglomération de plus de deux millions d’individus; sur la constitution -de sa police, qui, par le lait même de cet isolement, offre de si singulières facilites aux voleurs, tant de la Cité que de la Métropole; sur celle de ses cours de justice où* l’on a vu (chose étrange!) un juge, prisonnier pour dettes, sortant de prison, pour venir juger, par la seule vertu de son privilège, et rendant la justice entouré de gardiens chargés de veiller sur lui et de l’empêcher de s’évader; sur son administration relativement au culte, dont le résultat a été la création, pour une population de cent vingt— cinq mille âmes, de cent douze paroisses, ayant chacune leur état-major d'olficiers paroissiaux, levant des taxes et dépensant 1 argent sans frein ni contrôle; sur la multiplicité de ses emplois abusifs; sur 1 exagération extravagante des émoluments assignés a ses principaux fonctionnaires, à son avoué , à son chambellan ou trésorici , à son lord-mcdre , entre autres, qui reçoit un traitement supérieur à celui du premier ministre de la Grande-Bretagne, et qui dépense vingt mille livres, ou cinq cent mille francs, pour la tenue de sa maison; sur la masse des trais de ce corps municipal privilégié, qui, pour une commune de 125 ou 129 mille âmes, dépense annuellement au-delà de 900,000 livres sterling (près de 25 millions de francs), six ou sept fois plus qu’il n’en faut à la paroisse de Marylebone pour administrer libéralement une population plus considérable, sur un territoire plus étendu;
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et faisant cette énorme dépense, qui n’est devenue possible qu’à la suite d’une multitude d’exactions et de vexations, pour administrer la Cité, matériellement et moralement, moins bien, en définitive, que 11e le sont les autres parties delà Métropole; sur l’ensemble de ses privilèges enfin, si nombreux, si divers, quelques-uns si bizarres, tous si injustes, et pourtant si longtemps, si patiemment, si débonnairement tolérés, et en particulier sur l’usage abusif qu’elle pouvait faire et qu’elle a fait des uns et des autres.
Tout témoigne, dans l’exposition des faits relatés par l’auteur des documents que j’ai eus sous les yeux, de la réalité de ces abus, de la difficulté qu’il y a toujours eu à faire usage des privilèges de la Cité dans un intérêt de paix et d’ordre; et, pour prendre un exemple dans ceux de ces privilèges qui ont le plus d’analogie avec l’objet spécial de ce rapport, je rappellerai le droit exclusif qu’ils donnaient à la corporation municj,pale d’ouvrir des marchés dans un rayon de 7 milles autour du point de la Cité le plus central, et l’usage violent qu’elle a fait de ce droit relativement au marché aux bestiaux, aux maisons communes de tuerie, et à son intolérable marché des peaux écrucs. La corporation, en vertu de son privilège, a prétendu conserver ces établissements au cœur de la ville, quelques inconvénients qu’ils pussent avoir, et bien qu’ils fussent à un haut degré dangereux, insalubres et incommodes; elle a lutté plus d’un quart de siècle polir cela ; elle a soutenu des procès qui n’ont pas coûté aux parties engagées moins de 150,000 livres sterling, ou 3 millions 750,000 francs ; elle en est sortie victorieuse; et, au nom d’un privilège que les tribunaux sans doute devaient respecter, puisqu’il avait un caractère légal, mais que le parlement n’était pas obligé de maintenir, du moment que les vieilles lois qui l’avaient établi avaient cessé d’être supportables, elle a pu s’arroger impunément le droit de nuire, maintenir son marché de Smithfield, décider que les bestiaux destinés à la boucherie continueraient à être conduits à leur destination au travers de rues encombrées par la foule, qu'ils continueraient à être égorgés dans les quartiers de la ville les plus fréquentés, que le marché des cuirs crus, un marché de peaux en pleine putréfaction, continuerait à se tenir derrière l'hôtel de la Compagnie des Indes; et elle est de-
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meurée, sur ce dernier point, tellement maîtresse du terrain, que la Compagnie, pour se défendre contre les odeurs infectes dont on pouvait impunément l’empoisonner, s’est vue réduite à faire boucher, du côté du marché, toutes les ouvertures de son hôtel 1.
En dehors de la corporation municipale de la Cité et des nombreuses compagnies industrielles et marchandes auxquelles elle sert de lien 'et d’appui, j’ai parlé de quelques au- , très corporations qui n’ont pas, comme celles-là, un caractère purement local, qui existent, en quelque façon, pour toute l'Angleterre, et dont la législation a cru assurer la police avec assez d’efficacité, qu’elle a cru mettre suffisamment dans l'impuissance de nuire, en les constituant, comme les précédentes, à l’état de corporations privilégiées, en leur livrant le monopole des importantes professions qu’elles exercent. Je veux parler des corporations d’avocats, de médecins, de chirurgiens et d’apothicaires, pharmaceutical chemists.
Il n’est pas douteux que les personnes vouées à l’exercice légal de ces professions ne forment, encore aujourd’hui, de véritables corporations privilégiées, et n’aient, en effet, le monopole légal de leurs professions. Je n’assurerai pas qu’en fait il en soit absolument ainsi, surtout pour certaines de ces professions, ni que la législation qui les concerne soit bien sévèrement appliquée, et je dirai bientôt les raisons que j’ai de croire le contraire. Mais, si ce n’est là le fait, c’est le droit. Il est indubitable qu’aux termes.de la législation encore en vigueur, l’exercice légal des quatre professions qui viennent d’être nommées, appartient, par privilège, aux quatre espèces de corporations qui les possèdent, et que la seule précaution que la législation ait prise pour obtenir qu’elles soient exercées avec intelligence et sans dommage pour autrui, a été d’en abandonner à ces corporations l’exercice exclusif, et de les autoriser à n’admettre au partage de leur privilège que des personnes qu’elles auraient jugées capables sur le témoignage favorable d'examinateurs de leur choix. C’est ce qu’ont établi pour les trois professions de médecin, de chirurgien et de pharmacien, des chartes royales de diverses époques, et, pour les
*■ Voir les articles déjà cités de la Revue de Westminster .
deux dernières même, des actes très-récents, qui ont érigé le corps des chirurgiens de Londres en Collège royal des chirurgiens d’ Angleterre, et le corps des pharmaciens en Société de pharmacie de la Grande-Bretagne L Ces actes, fort nombreux, ne s’occupent pas de définir, de qualifier et de punir les délits raisonnablement imputables aux personnes qui se seraient engagées, sans préparation suffisante, dans la pratique d’un art délicat et dangereux, et qui, en accomplissant de certains actes de leur profession sans savoir précisément ce qu’elles faisaient, auraient commis ou risqué de commettre quelque bévue meurtrière. Ils se bornent à établir qu’on ne pourra prendre la qualité et exercer la profession de médecin, de chirurgien, de pharmacien qu'après des examens convenablement subis devant des commissions d’examinateurs choisies par les compagnies à qui ces professions appartiennent, et à prononcer des amendes de quelques livres sterling contre quiconque aurait agi contrairement à ces défenses.
Quant aux précautions prises pour l’exercice de la profession d’avocat, elles se sont littéralement bornées, jusqu’à ces derniers temps, à exiger dés jeunes gens qui se destinaient à cette carrière, qu ils se tissent inscrire chez un barrister ou serjeant al law de l’un des quatre Inns of court, ou collèges d avocats de Londres, qu’on désigne comme je l’ai déjà dit, par les noms de Lincoln s ou de Gray’s Inn, d’Inner ou de Middle Temple ; qu’ils y fissent un stage de trois ans seulement, s ils avaient pris des grades dans une université, de cinq ans s ils n avaient pas de grades; qu’ils payassent annuellement une somme de cent livres à leur patron; qu’à l’époque de leur admission au barreau, ils comptassent une somme pareille, desünée a être partagée entre le trésor public et le collège d a\ ocats auquel appartiendrait l’aspirant; que, durant trois ans au moins, cet aspirant vécût avec sa compagnie d’une sorte
1 Stephen, New Commentâmes on thelaws of Eng., t. III, liv. iv, ch.xu. Tj acte qui érige le corps fies chirurgiens en Collège roynl des chirurgiens; d’Angleter t e est de la sixième année du règne de Victoria, et celui qui constitue les apothicaires en Société de pharmacie de la Grande-Bretagne est plus récent encore. Ce dernier, dont Stephen ne fait pas mention, est intitulé : An Ad for
rcgulatmg the Qualifications of Pharmaceutical Chemists, et porte la date du 30 juin 1852.
DE LA TOLICE DU TRAVAIL EN ANGLETERRE
de vie commune, et que, pendant les douze termes de trois mois que dureraient ces trois années, il dînât trois fois douze fois avec sa compagnie, c’est-â-dire une fois par mois et trois fois par trimestre.
Malgré la faiblesse ou la singularité de ces diverses précautions, je n’ai nulle envie de nier que les hommes qui se destinent à l’exercice de l’une des difficiles professions dont je parle en ce moment, ne soient placés dans des conditions qui leur permettent de devenir, s’ils le veulent, des hommes plus ou moins distingués; et, pour ne parler que des avocats, par exemple, j’accorde volontiers qu’ils se trouvent dans un milieu excellent, au foyer même de l’administration de la justice, sur un point de la ville où se trouvent accumulés les hommes, les choses et tous les moyens pratiques (voire même théoriques, car les livres n’y manquent pas plus que l’action et les exemples) de se procurer le genre d’instruction dont ils ont besoin. Cependant il est impossible de ne pas reconnaître que, par elles-mêmes, les conditions auxquelles on les a soumis, et qui constituent la seule garantie officielle de leur capacité, ne répondent pas de grand’chose; que l’épreuve que doivent subir les médecins, chirurgiens et pharmaciens devant des examinateurs choisis par des compagnies dont le premier et le plus grand intérêt est de ne se susciter des compétiteurs ni trop nombreux ni trop redoutables, ne répond guère que les hommes qui aspirent à exercer ces délicates professions seront des praticiens remplis d’expérience et de lumières, et incapables de commettre aucune fâcheuse bévue; que les trois douzaines de dîners qu’ont à faire, en trois ans, de jeunes étudiants en droit, avec leurs futurs confrères d’Inner Teniple ou de Middle Temple , de Gray' s lnn ou de Lincoln’s Inn, n'offrent pas une beaucoup meilleure garantie de leur aptitude, et qu’en somme les obligations imposées aux uns et aux autres ne justifient guère la confiance que l’on se croit autorisé à avoir dans les compagnies auxquelles ils doivent appartenir, et le monopole dont on les a mises en possession.
Aussi ces compagnies paraissent -elles douter beaucoup ellesmêmes que ce monopole soit suffisamment motivé, et quelques-unes mettent-elles à le défendre une mollesse que semblent partager les pouvoirs publics et notamment l’autorité
.NOTICES D'ÉCONOJIIE SOCIALE.
judiciaire. Il m’a été affirmé, pendant mon séjour à Londres, par dés hommes que j’élais autorisé à considérer comme des mieux instruits, que la pratique de l’art médical était disputée aux vrais médecins, sur le pavé de la métropole, par un bon nombre de médecins sans titre légal qui n’étaient l’objet d’aucune poursuite. Bien plus, un de ces praticiens de contrebande ayant été signalé a la justice, dans un procès en diffamation intenté par lui et jugé peu de jours avant mon arrivée, comme un médecin qui exerçait la profession sans diplôme, n’avait été pour ce fait, qui n’était ni contesté ni contestable, l’objet d’aucune condamnation. Ce praticien, sans titre officiel, qui s’annonçait comme faisant des cures merveilleuses, ayant été représenté, dans une note rendue publique, comme un empirique dangereux, contre lequel les familles devaient se tenir en garde, avait intenté un procès en diffamation à son accusateur, médecin honorable et titré, qui n’avait pu nier devant le juge qu’il n’eût publié l’article qui faisait le sujet de la plainte et s’était contenté d’en affirmer la vérité en continuant d’accuser le plaignant d’exercer la médecine sans titre; et le juge, ne croyant pouvoir, ni absoudre absolument l’auteur de la publication incriminée, ni accorder au plaignant une réparation sérieuse, s’était contenté de prononcer contre l’auteur de la diffamation une amende de quelques farthings, sans rien décider d’ailleurs au sujet de l’empirique justement accusé d’exercer sans droit la médecine. Le fait qui paraît dominer ici, c’est donc qu’il est possible à Londres d’exercer la médecine illégalement sans courir le risque, ni d’être poursuivi d’office, ni de l’ctre par les soins du corps médical, qui ne veut pas s’exposer légèrement par d’imprudents esclandres à' recommander scs compétiteurs non titrés et à faire mettre en question la légitimité de son privilège. D'un autre côté, les apothicaires, que la loi défend seulement sous cè titre ou sous celui de pharmaciens , se résignent patiemment à supporter la concurrence que leur font, sous la qualification non interdite de droguistes , des compétiteurs sans litre légal; et enfin les communautés des Inns of courte, qui sentent bien que la capacité
(a) Il est assez difficile de déterminer le caractère légal des Inns of Court. Il semble bien que ce ne sont pas des corporations , car ces communautés n’ont jamais reçu de charte de la couronne; et cependant elles jouissent du privilège d’une juridiction spé-
des membres nouveaux, dont elles se recrutent et la justice du monopole qui leur est transmis, ne sont guère établies par la nécessité du stage et par celle d’une assistance régulière aux. dîners mensuels de la compagnie, ont eu la pensée, pendant mon séjour à Londres, d’instituer, auprès de chacun des quatre Inns ou collèges, un certain nombre de cours dé droit, et de décider que nul étudiant, même avant fait son stage et rempli les autres conditions en vigueur, ne pourrait être appelé au barreau s’il n'avait suivi régulièrement, pendant une année entière, deux desdits cours de droit qui seraient faits dans le collège auquel il appartiendrait, ou sans avoir subi un examen public d’une manière satisfaisante * .
En somme, les privilèges accordés en Angleterre aux quatre communautés ou corporations d’avocats, de médecins, de chirurgiens et de pharmaciens chimistes, et les conditions auxquelles la possession en est subordonnée, ne répondent pas plus de la capacité des hommes voués à l’exercice de ces professions, et ne garantissent pas plus le public contre les actes nuisibles qu’il peut leur arriver de commettre, que ne le font, dans la Cité de Londres, les privilèges accordés aux corps de métiers et à la corporation municipale, qui sont soumis il un système d’organisation tout à fait analogue. Je ne parle ici de ces professions, au surplus, que très-incidemment, et parce qu’elles sont du nombre de celles contre lesquelles la législation relative aux nuisances a senti le besoin de prendre des précautions, et qu elles offrent une preuve de plus que la loi anglaise n’a pas seulement recours à des répressions pénales pour prémunir la sécurité des particuliers contre les faits dommageables qu’il est possible de commettre dans la pratique des divers travaux.
J’ai encore à signaler, comme un témoignage irrécusable de
{ (( No Stuclent shall be eligible to be called tlio the Bar who shall not eitlier hâve attended during one whole year the Lectures of two of the Readers, or hâve satisfactorily passed a Public Examination . » J’extrais cette disposition d’une grande pancarte, en forme de programme, publiée par la chambre du conseil de Lincoln’s Inn. Cette pièce porte la date du 27 juillet 1853.
ciale, d’un for domestique, car il n’y a pas d’exemple connu d’une intervention légale des cours de Westminster-Hall, comme telles, dans les affaires des Inns. — Voy. Fischel, La Constitution d'Angleterre ^ liv. V, chap. u
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cette vérité, les dispositions relatives à quelques professions de nature fort diverse et même fort dissemblables que la loi cherche à rendre inoffensives, non en réunissant dans des corporations privilégiées, comme dans les cas précédents, les personnes qui les exercent, mais en les retenant directement sôus sa tutelle, et en les soumettant à l’obligation de l’autorisation préalable. J’ai déjà nommé les cabaretiers, les logeurs en garni, les conducteurs de voitures de place, les personnes qui dirigent les théâtres et autres lieux publics d’amusement. Les professions dont il s'agit ici n’entrent pas plus que celles dont je m’occupais tout à l’heure, dans la catégorie des travaux qui font l'objet spécial de ce rapport; mais elles sont encore du nombre de celles contre lesquelles la législation relative aux nuisances prend des précautions d’un caractère spécial, et elles sont, on ne peut le nier, une quatrième preuve de ce fait que la législation anglaise, à tort ou à raison, ne s’est pas exclusivement servie, pour empêcher le mal, du système des répressions judiciaires 1 .
Enfin on découvre, il n’y a pas moyen d'en disconvenir, divers cas de dérogation à ce système, dans plusieurs des lois économiques les plus considérables que le parlement a votées depuis quelques temps, et dans lesquelles, en se rapprochant plus ou moins des méthodes administratives dont on était venu chercher en France des échantillons, il s’est écarté des véritables traditions de l'administration anglaise, sur la plupart des points où il se rapprochait des procédés du continent.
Je m'explique. Il avait été jusqu’ici, en Angleterre, dans les dispositions les plus anciennes et les plus accréditées des pouvoirs publics, de ne point étendre les prescriptions de la loi à des choses qui n’auraient eu, civilement, rien d’obligatoire ; — de ne procéder d’une manière ni trop hâtive ni trop générale à l’introduction d’aucune amélioration; — surtout de n’en pas prendre l’initiative; — de laisser le soin et la
Voy. Stephen, New Commentait es, etc., t. lit. liv. IV, ch. ix et xi.
direction de toutes les entreprises aux individus ou aux groupes d’individus qui en auraient conçu la pensée; — de n’avoir pas même la prétention de les gouverner, au moins d’une manière directe , et de borner leur intervention à la répression des actes dommageables qui pourraient s’y mêler.
Eh bien, il y a, dans une mesure assez faible encore, il est vrai, mais enfin dans une certaine mesure, dérogation à ces tendances instinctives, anciennes, accréditées, excellentes en elles-mêmes, de la nation et de l'administration anglaises, dans une partie des actes dont a été l’objet, en ces derniers temps, la police de divers ordres de travaux, et notamment dans les plus considérables de ces actes.
On ne convient pas trop de ceci pourtant, de l’autre côté du détroit, et je ne manquais presque jamais de faire sourire ceux de mes amis anglais à qui s’adressaient mes remarques, lorsque j’observais qu'il y avait dans quelques statuts économiques récents de la législation britannique des choses qui se rapprochaient beaucoup des procédés administratifs du continent.
Toutefois, la chose n’est réellement pas niable, et, dans la lecture que j'ai faite des principaux de ces documents, j'ai été plus d’une fois, et comme malgré moi, entraîné à reconnaître qu’on avait commencé en Angleterre à substituer, dans de certains travaux, le régime de la tutelle et du gouvernement direct à celui des simples répressions pénales, applicables seulement aux actes nuisibles auxquels ces travaux pourraient donner lieu. Ce n’est pas une chose qu'il soit possible de contester quand on a devant les yeux des actes comme ceux qui ont fixé le nombre des heures de travail dans lés manufactures; interdit l'emploi des femmes dans le travail des mines ; assujetti, sur la simple constatation d’un certain nombre de décès annuels, les habitants des villes et des districts les plus peuplés à un ensemble infiniment onéreux de travaux d'assainissement et d’amélioration de divers ordres; subordonné l’entreprise et la direction de ces grandes opérations, d'un intérêt tout local, aux décisions d’un bureau placé à Londres; soumis des opérations particulières, plus ou moins liées à l’ensemble de ces travaux, à la nécessité de l’autorisation préalable ; fait poindre, en d’autres endroits, d’une manière
non moins explicite, cette nécessité de l’autorisation pour des choses naturellement licites, qui avait été jusqu’alors à peu près inconnue dans le droit public anglais, et qui semblait être la chose du monde la plus en désaccord avec l’ensemble des habitudes nationales.
Il est vrai qu’à l’époque où cette nouvelle manière d’empêcher le mal a été introduite dans les travaux que je viens d’énumérer et dans quelques autres, il pouvait se passer dans ces travaux bien des choses abusives, répréhensibles, que, dans l’intérêt de tout le monde, et plus particulièrement, je pense, des classes peu aisées, il était raisonnable et juste de défendre et de châtier. 11 n’y eût eu rien que de très-simple à rechercher ce que, dans la pratique de ces travaux, il pouvait se commettre d’actions ou de négligences condamnables, et à tâcher de les rendre impossibles, par l’emploi des moyens de répression accoutumés. Mais on ne s’est pas tenu dans ces limites ; on ne s’est pas contenté d’interdire et de punir ce qui offrait véritablement le caractère d’actions nuisibles et punissables : on a voulu, d’une part, rendre obligatoires des choses qui ne l’étaient évidemment pas, des choses désirables peut-être, mais qu’il fallait savoir attendre des progrès du temps; et l’on a prétendu, d’un autre côté, subordonner d’autres choses, qui avaient appartenu jusque-là au libre arbitre de chacun, à la décision préalable de certaines autorités, en leur conférant le pouvoir de les permettre ou de les interdire arbitrairement. On est entré pour tout cela, ce n’est pas contestable, dans le régime des tutelles administratives en usage sur le continent.
Ainsi, et pour nous arrêter d'abord à la première de ces déviations, quoique l’invention des grands mécanismes industriels eût été pour la partie la plus faible de la population un bienfait véritable ; qu’en permettant d’introduire les enfants dans les manufactures, elle eût créé pour les parents mi moyen de surveillance, pour les enfants un commencement d’apprentissage, pour la famille, dont elle allait occuper utilement des membres qui jusque-là n’avaient été pour elle qu’une charge, une ressource on ne peut plus digne d’être appréciée, il n’est pas douteux qu’il ne pût être fait abus de cette ressource, et qu’il ne fût d’autant plus convenable d’en
I)B LA POLICE DU TRAVAIL EN ANGLETERRE
surveiller l’emploi que les -catégories de personnes pour qui elle semblait particulièrement avoir été créée, les enfants, les femmes, les adolescents, placés sous l’autorité du père de famille, ne jouissaient pas de leur liberté, et qu’il était possible qu’on abusât plus ou moins de leur faiblesse. Il est permis de douter, il est vrai, que cet abus fût tel qu’on s’est appliqué à le dépeindre à une époque où il y avait tant d’efforts faits pour représenter les classes faibles comme opprimées. Il l’est aussi que l’abus signalé eût jaour la santé de ces classes d’aussi graves inconvénients qu’on l’affirmait. On ne pourrait certainement pas dire que le sort des femmes et des enfants engagés dans les manufactures, même à l’époque où la durée du travail y a été la plus longue, fût moins bon qu’il ne l’avait été avant que l’invention des machines y eût créé pour eux d’utiles emplois. Il est certain, loin de là, que leur condition était devenue généralement meilleure. Seulement il serait peut-être difficile de nier qu’il n’y fût fait abus des forces d’un certain nombre de sujets faibles, que ne protégeaient suffisamment ni l’affection des parents, ni l’intérêt peu éclairé des chefs de fabrique, et il n’est pas douteux qu’il n’y eût à les défendre contre la violence qu’il pouvait leur arriver de subir. Mais, au lieu de s’en tenir là, et de se borner, en se renfermant dans les règles du droit commun, à réprimer les faits particuliers vraiment condamnables; sans tenir compte de ce qu’il pouvait exister de différences entre la complexion et les forces d’enfants également âgés, de ce que semblait demander la liberté des familles et des chefs de fabrique, de ce qu’il fallait savoir laisser aux progrès naturels de l’industrie, on a fixé arbitrairement, avec une rigueur et une généralité qui n’admettaient pas d’exception, l’âge à partir duquel les parents employés dans les fabriques y pourraient tirer parti du travail de leurs enfants, et le nombre d’heures qu’y pourraient travailler par jour, suivant leur âge, les enfants, les adolescents, et jusqu'aux femmes parvenues à k* majorité et disposant pleinement d’elles-mêmes.
Pareillement, je n’ai aucune envie de nier qu’à l’époque récente où ont été faites les dernières lois anglaises sur la police des mines, il ne pût se mêler à la pratique de cette industrie, exercée dans les profondeurs de la terre, loin de la
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lumière du jour et des regards du public, bien des choses dignes de réprobation, bien des négligences et des imprudences, bien des actes de violence et d'immoralité; que la participation naturelle à ces travaux d'un assez grand nombre d’enfants et de femmes n'y pût être la source de graves abus, et que ces abus n’eussent grand besoin d’être surveillés et réprimés; qu’il ne fût urgent notamment d’y protéger les enfants contre les brutalités dont il paraît qu'ils étaient fréquemment l'objet, et d'y défendre les femmes contre les atteintes qu’y pouvait recevoir leur pudeur; qu’il n’y eût lieu finalement d v interdire un certain nombre de faits punissables, et d’instituer les moyens de surveillance et de répression nécessaires pour savoir si ces faits y étaient commis et pour empêcher qu’on ne continuât à les commettre ; pour les constater, les poursuivre et les punir. Mais on ne s’est pas renfermé dans ces voies éprouvées et toutes naturelles. On a donné dans l'arbitraire et la fantaisie; et, au lieu de se borner à réprimer les faits particuliers naturellement réprimables, à protéger, par exemple, les enfants contre tout traitement inhumain, à punir les outrages faits à l’honnêteté des femmes, à défendre, comme une atteinte aux mœurs, qu’elles fussent mêlées aux hommes dans de certaines profondeurs où la chaleur du sol et la rudesse des travaux à faire exigeaient que les hommes travaillassent nus, et obligeaient les femmes elles-mêmes à se mettre dans un état de quasi-nudité, on a décidé d’une manière générale que les garçons ne seraient désormais reçus dans les mines qu’à l’âge de dix ans accomplis, et que les femmes et les jeunes filles n’y seraient plus employées du tout; on a même ôté, pour rendre cette dernière disposition immédiatement et généralement exécutoire, jusqu’à déclarer nuis tous les contrats d’apprentissage qui avaient été passés sous l’empire du droit existant l.
Veut-on un troisième exemple de l'ordre de déviations que je signale ici? J’en trouve un considérable dans les actes du ♦parlement relatifs à la police des navires destinés au transport habituel des voyageurs, et notamment de ceux qui s’emploient, dans les navigations de long pours, au voiturage des popula-
' Voir le statut du 10 août (842, intitulé : An Act io prohibil llie employnu* rit of Women and G iris in Mines and Coll i cries , etc.
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tions qui émigrent. Ici encore, sûrement, il pouvait y avoir bien des choses à reprendre, bien des manques de précaution, bien des négligences et des imprudences, de nature à compromettre plus ou moins gravement la sûreté des voyageurs, et qu'il était très-essentiel et très-légitime de réprimer. Aussi les actes que je viens de rappeler y pourvoient-ils avec un soin extrême. Ils exigent, par exemple, que, sur tout bateau à vapeur construit en fer, le point central occupé par les machines soit séparé de l avant et de l’arrière du navire par des cloisons transversales impénétrables à l’eau; que nul navire de ce genre ne puisse prendre la mer sans que ses chaudières aient été pourvues de soupapes de sûreté fonctionnant spontanément et sans l’assistance de personne; que tout navire partant soit pourvu de chaloupes, en nombre et de la dimension voulus par le tonnage du navire; que surtout il ne parte pas sans avoir pris toutes les précautions reconnues nécessaires pour évitcj1 les rencontres et les collisions, rencontres si faciles, malgré l’immensité de l’Océan, entre des navires partis de points opposés pour aller prendre la place les uns des autres, destinés par conséquent à se croiser en route, et se dirigeant les uns vers les autres par le chemin mathématiquement le plus court. Ils prescrivent encore diverses précautions du même genre; et l’on conçoit que, pour assurer l’obéissance à des règles dont l’inobservation pourrait avoir de si terribles résultats, ils créent des moyens de surveillance, ils désignent des juges pour punir les infractions, et édictent des peines plus ou moins sévères. Mais ils ne s’en sont pas tenus là , surtout pour la police des navires employés au transport des populations qui s’expatrient; et, non contents de rendre obligatoire tout ce qui est impérieusement commandé pour la sûreté des émigrants, ils se sont mis pour ajnsi dire à leur place, et, à force de multiplier les précautions, à force d’avoir pour eux de la prévoyance, ils leur, rendent évidemment le mauvais service de les dispenser de toute prudence et de tout soin. Il suffit de lire ces actes, ceux notamment qui sont relatifs à la police des navires destinés au service de l’émigration, pour voir que le parlement ne s’y est pas borné à l’interdiction des choses naturellement réprimables; qu’il a été plus loin ; qu’il a voulu aussi rendre obligatoires des choses
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peut-être à désirer, mais qui n’étaient vraiment pas de nature à être commandées ou interdites, et qu'il fallait Savoir laisser au libre arbitre des intéressés, en se bornant à protéger fermement, au besoin, le droit de chacun 1 .
Autant le parlement en a fait dans quelques autres actes, et par exemple, dans le statut relatif aux constructions dans la métropole. C’est sans doute fort justement que, dans l’intérieur de Londres, il a prescrit tant de précautions que l’intérêt de la salubrité, dans un foyer si vaste et où la population est si pressée, rendait pour la plupart véritablement obligatoires. Néanmoins je ne voudrais pas répondre que cet acte, si entreprenant, n’a pas été un peu loin dans ses prescriptions et dans ses défenses, surtout quand il a ordonné que l’application en fût faite, non-seulement au cœur de la ville, mais dans les quartiers les plus écartés du centre et aux habitations répandues dans toute la banlieue. Il y a sûrement un grand luxe de prévoyance et de précaution ù avoir voulu* étendre aux constructions de la banlieue, aux rares maisons répandues sur de certains espaces, encore presque entièrement découverts, les prescriptions relatives à la largeur des rues, à la hauteur des habitations, à d’autres objets d’un intérêt bien moins pressant encore, au moins pour des bâtiments épars, et l’on peut douter qu’un régime raisonnable de répression autorisât l’application de semblables règles. .
Enfin, je puis signaler dans l'un des principaux actes dont j’ai parlé, dans Y Acte sur l’Iiygiêne imblique, des traces plus évidentes encore de cette disposition à laquelle le parlement a maintes fois cédé, dans ces derniers temps, de prescrire, dans des vues d’amélioration, des choses peut-être â désirer, mais certainement non obligatoires, et partant non susceptibles d’être ordonnées. Je ne mets pas en doute qu’au moment ou a été publié le Public Health Act, il ne dût y avoir des choses plus ou moins graves à reprendre dans la tenue de bien des localités, et que les pouvoirs publics, incontestablement autorisés à empêcher ce qu’il pouvait y avoir à relever dans cqs localités d’actes contraires à la salubrité publi-
f Voir, e;.tre autres, le statut du 13 juillet 1849 : An Act for regulating the Carriage of l'assengers in Merchant Vessels.
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que et à la santé des populations, n’eussent à exercer, dans cet intérêt, bien des répressions à la fois légitimes et salutaires. Je lis ce qui suit dans l’un des rapports auxquels ont donné lieu les enquêtes qui ont précédé diverses mesures de ce genre, dans le compte rendu de celle qui a été faite à Londres pour constater l’état des habitations dans Goulston-Street, quartier de White-Chapel : « Les maisons y sont sales, mal tenues et occupées par des gens de la dernière classe. Beaucoup n'ont ni cour, ni cabinets d'aisances; aucune précaution n'a été prise pour assurer l’écoulement des eaux; les saletés et l’eau restent sur le sol. Là où il y a des lieux d’aisances pour plusieurs maisons d’une même allée, on trouve des flaques dégoûtantes; les fosses ne sont guère vidées qu’après des débordements qui occasionnent des odeurs infectes ; partout des amas d’ordures et de détritus animaux et végétaux, etc.1 » Or, s’il se pouvait voir de telles choses dans certains quartiers de la capitale, on sent qu'il devait s’en passer de pires encore en d’autres lieux d'un ordre moins élevé, dans bien des villes et bourgs secondaires; et il tombe sous le sens que le gouvernement ne pouvait, sans manquer à ses devoirs les plus essentiels, tolérer des faits d'incurie d’une telle nature, laisser subsister des foyers d’infection capables d’engendrer les plus graves épidémies. Il pouvait y avoir à sévir contre bien des négligences condamnables, contre l’absence des moyens de drainage particuliers et publics ; contre l’emplacement et la tenue de bien des établissements insalubres; contre l’état des abattoirs, des cimetières, des maisons destinées au logement des classes les plus malaisées ; contre la mise en location de maisons inhabitables ou assez insalubres pour que l'habitation en pût devenir meurtrière pour ceux à qui elles étaient louées; contre les administrations locales qui toléraient un tel commerce et qui contribuaient à en aggraver les suites en négligeant de leur côté de prendre les soins et de faire les ouvrages indispensables qui pouvaient les regarder. S’il n’y avait pas dans la loi com-
1 Faute de pouvoir prendre ces détails dans le rapport original auquel ils ont été empruntés, et qui me manque, je les puise dans l’analyse qu’en a faite M. Horace Say. Voir son article sur les Logements insalubres . Dictionnaire de réconomie politique.
mune le moyen d’atteindre de tels faits et d’en assurer la répression partout où elle pouvait être véritablement nécessaire, il fallait suppléer à ce qui y manquait, cela ne peut être l’objet d’aucun doute, et c’est généralement aussi ce qu’on a fait. Mais on n’est pas resté dans ces limites; on ne s’est pas contenté de signaler aux justes répressions de la loi, dans les établissements privés et publics, les faits d’incurie vraiment punissables, ceux qui étaient de nature à compromettre sérieusement la santé des populations : on a voulu aller plus loin, et, partout où, sur un nombre donné d’habitants, dans un certain nombres d’années, il mourait annuellement un certain nombre d’individus, et par exemple trente-trois par mille, on a supposé que cette mortalité devait être attribuée au mauvais état des lieux, et l'on a prétendu imposer aux populations qui les habitaient l’exécution d’un ensemble systématique très-onéreux de travaux d’assainissement et d’amélioration.
Voilà, comme on voit, un certain nombre de cas où la loi anglaise, au lieu de se renfermer dans les limites accoutumées et dose borner à réprimer les actions ou omissions véritablement susceptibles d'être qualifiées de faits nuisibles et punissables, a voulu, à l imitation des tutelles du continent, rendre obligatoires, dans des vues plus ou moins prématurées de perfectionnement, des choses évidemment non susceptibles d'être ordonnées ou défendues.
Notons d'ailleurs que l imitation ne s’est pas bornée là; qu’on ne s’est pas contenté de prescrire bien des choses qui, de leur nature, devaient être attendues du zèle intéressé des particuliers, et qu’en plus d’un cas, à notre exemple, on en a voulu prendre l’initiative et la direction; que, dans la loi sur la santé publique, par. exemple, le gouvernement a voulu, jusqu’à un certain point, assumer sur lui la responsabilité de ce qu'il pouvait y avoir en Angleterre d’habitations et de localités mal tenues; se mettre plus ou moins, pour remédier à ce mal, à la place des particuliers et des communes; se charger de provoquer, dans les bourgs, villes et districts où il le jugerait essentiel, tous les travaux d’assainissement et de salubrité que pouvait réclamer une culture générale très-perfectionnée; en usurper la direction en même temps qu’il en prenait l’initiative; assujettir les
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particuliers, clans tout ce qui pouvait se lier à ces travaux, à ne rien entreprendre sans sa permission; ne pas se contenter, comme il l’avait fait jusque-là, de laisser poursuivre la destruction ou la rectification des établissements qui auraient un caractère dommageable; s’arroger, à plusieurs égards, le droit d’en subordonner l’érection à la formalité de l’autorisation; ne pas se borner, par exemple, à dire dans quelle situation, à quelle distance des lieux habités, avec quelles précautions devraient être établis un cimetière, un abattoir et d’autres établissements susceptibles de nuire; décider qu’on ne les pourrait former qu’avec le consentement préalable du bureau de santé local; ne pas s’en tenir, pour la construction des maisons dans la ville de Londres, à la défense de tout ce qui est reconnu véritablement nuisible, mais prescrire encore aux constructeurs d’avertir de ce qu’ils voulaient taire les agents qui étaient chargés de les surveiller, d 'appeler ces surveillants, de les faire assister à toutes les phases de leur entreprise et de rémunérer assez chèrement la police incommode qu ils avaient mission d’exercer sur eux; ne pas se borner à déterminer minutieusement les conditions que devraient réunir les navires destinés au transport des émigrants et à leur imposer l’obligation de se laisser inspecter pour voir si ces conditions étaient remplies, mais, ces conditions remplies, leur défendre encore de prendre la mer sans y avoir été expressément autorisés; imiter enfin nos tutelles dans la plupart de leurs procédés et notamment dans celui de l’autorisation préalable.
Il n’est donc pas possible de contester que, dans le cours des vingt ou vingt-cinq dernières années, et en présence de ce qu’il pouvait y avoir à redresser ou à réprimer de faits répréhensibles dans l’exercice de divers travaux, le parlement ne se soit laissé entraîner, pour mettre ordre a ces abus, à s écarter des pratiques usitées pour cela en Angleterre, et à se rapprocher plus ou moins de nos procédés administratifs. La question, pour le moment, n’est pas de savoir si cela était nécessaire. Je serais, je l’avoue, d’autant moins disposé a penser que ces dérogations aux anciennes règles fussent une nécessité, qu’il ne s’agissait, à vrai dire, que de châtier, sur de certains points, l’incurie des populations, de réprimer de certains faits nuisibles sur d’autres, et qu’une application passablement intelli-
gente du régime répressif eût pu offrir pour cela des moyens d’action très-appropriés et très-suffisamment efficaces. Mais enfin il n’est pas à nier qu’on n’ait plus ou moins tenté, dans ces derniers temps, de déplacer l’initiative de l’activité générale, de donner au pouvoir exécutif des moyens nouveaux et non nécessaires de gouverner celte activité, qu’il n’ait été fait divers essais de centralisation évidemment abusive, et, en un mot, qu’en chargeant le gouvernement de choses qu’il n’avait jamais été dans sa mission de faire, on ne lui ait conféré pour cela des pouvoirs d’une nature particulière, qu’il n’avait eus, ni recherchés, ni désirés dans aucun temps.
Il ne faudrait cependant pas s’exagérer, en principe, ni surtout en fait, la portée qu’ont eue chez nos voisins ces déviations de la règle ordinaire, et s’imaginer qu’elles aient produit dans la pratique de grands changements. Il y a une différence extrême, il est essentiel de le remarquer, entre l’abus qu’il est possible de faire en Angleterre et sur le continent de lois comme le statut sur l’hygiène publique et quelques autres de même nature, qui ont armé, dans ces derniers temps, dans les entreprises particulières, l’autorité exécutive anglaise d’un droit d’initiative et d’un pouvoir préventif tout à fait inaccoutumés. Il n’est pas douteux que de tels actes ne tirent infiniment moins à conséquence, de l’autre côté du détroit, qu’ils ne feraient chez nous, et qu’ils ne doivent y être appliqués avec infiniment plus de précaution et de réserve. Il peut déjà sembler étrange qu'il ait été possible de les y faire accepter. Il serait permis d’en inférer que le pays n’a pas de principe dirigeant très-arrêté sur l’objet qui nous occupe, c’est-à-dire sur la question de savoir comment il doit être pourvu à la répression des faits dommageables qui peuvent se mêler à la pratique des divers travaux , et qu’à cet égard, dans ses déterminations même les plus heureuses, il est moins conduit par ses doctrines que par ses instincts et par ses traditions. Toutefois, de ce que' des lois comme quelques-unes de celles qui viennent d’être mentionnées, et notamment la loi sur la santé publique, ont pu
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être votées en Angleterre, il ne faudrait pas conclure qu’elles y jouissent d’une grande popularité, et qu’elles ont dû y recevoir une application très-étendue et très-facile. J’ai quelque sujet de croire qu’elles y sont, au contraire, jugées avec peu de faveur, même par le pouvoir chargé de les exécuter. Elles n’ont guère été reçues qu’à titre d’essai, comme des expériences à faire, et la plupart se terminent par une disposition portant qu’elles pourront être modifiées, dès avant la fin de la session dans le cours de laquelle elles ont été adoptées *. J’ajoute que le plus considérable de ces statuts, celui qui est relatif à l’hygiène publique, n’a été voté que pour cinq ans; qu’adopté en 1848, il devait passer en 1853 par l’épreuve d’une discussion nouvelle, et que, sans la réapparition du choléra, il n’eût pu ni échapper à ce nouvel examen, ni réussir probablement à se maintenir sans subir des altérations notables. Il avait rencontré bien des résistances en effet, et, arrivé à sa cinquième et dernière année, il n’avait pu encore être exécuté dans quelques-unes de ses dispositions les plus essentielles, dans celle notamment qui avait prétendu assujettir les établissements insalubres à la nécessité de l’autorisation préalable, et qui avait armé les Local Boards of Health, les bureaux de santé locaux, du droit de les soumettre à des règlements particuliers. Pressé par moi de questions, l’un des chefs du service général centralisé à Londres, un membre du General Boarcl of Health, M. Edwin Chadwick, avait dû loyalement reconnaître que la loi, dans ces dernières dispositions et dans quelques autres, n’avait pu être exécutée; qu'il avait fallu, comme par le passé, recourir à l’autorité judiciaire pour avoir raison des établissements industriels placés dans des conditions nuisibles, et il n’avait pas été en son pouvoir, en effet, de me remettre le moindre échantillon de ces règlements préventifs auxquels l’article 64 du Public Health Act autorise les bureaux* de santé locaux à soumettre les établissements insalubres.
Je dois ajouter qu’on courrait le risque de juger trop sévère-
i And be it enacted, That this Act may be amended or repealed in this présent Session of Parliament; ou, may be repealed by any Act to be passed, etc. La disposition peut subir dans chaque acte de légères modifications de forme ; ruais elle est toujours la même au fond, et toute cette législation nouvelle est livrée en effet à de continuels tâtonnements.
ment les dispositions arbitraires que la philanthropie passionnée de l’école de lord Ashley a fait entrer dans les lois dont il s’agit ici, si l’on ne tenait compte de ce que la sagesse publique y a mêlé de tempéraments, des précautions que le parlement a prises pour qu on n en put taire abus, et des moyens de défense qu’il a ménagés à ceux à qui l’application en serait faite. On trouve déjà des traces de ces précautions dans le droit ancien, quelque minime que fût la part qu’on y avait faite à l’arbitraire; et, quoique les cabaretiers, par exemple, ne fussent pas des gens bien considérables, on n’avait pas voulu qu’ils pussent être victimes de l’arbitraire auquel ils sont soumis. Ils ne peuvent, il est vrai, exercer sans licence; mais ils n'ont pas à craindre de refus capricieux, et je vois dans Stephen, le savant continuateur de Blac estooe, que si cette- licence, qu’ils doivent faire renouveler tons les ans, leur était refusée, à leur jugement sans motit suffisamment légitime, ils pourraient déférer aux assises trimestrielles du comté la décision qui leur fait grief et obtenir un verdict du jury sur la question de savoir si c’est avec raison que leur a ôté refusée la licence1. Ce pouvoir de recourir aux tribunaux et aux libres appréciations du jury, accordé à tout homme qui croit avoir à se plaindre d’une décision administrative prise à son sujet, est de droit commun- en Angleterre, et j en trouve des applications dans la plupart des actes dont je viens d avoir l’honneur d’entretenir l’Académie. On a partout, avec le plus grand soin, défini les devoirs des agents d exécution a qui Ion accordait quelque pouvoir extraordinaire, déterminé les peines qu’ils pourraient encourir, établi nettement leur responsabilité finalement ; et ce n’est pas plaisanterie, on le sait de reste, que la responsabilité qui pèse, chez nos voisins, sur les fonctionnaires salariés ou non salariés. On n’y voit pas, comme en ^d'autres pays, des administrateurs innombrables, investis de pouvoirs non limités, et mis par les lois, en quelque façon, à l’abri de toute poursuite, ou n’ayant affaire qu’à des gens placés dans la même situation qu’eux, et systématiquement constitués juges dans leur propre cause. Le devoir de répon-
• Voir Stephen, New Commentaries on lhe laïcs of England, partlij founded on Blackstone ; t III, liv. IV, ch. xi, p. note (i).
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dre de ses actes devant les tribunaux ordinaires pèse sur tout homme revêtu de quelque pouvoir, et cette responsabilité s’étend jusqu’aux juges, qui sont, eux aussi, justiciables des tribunaux, et peuvent, comme tout le monde, avoir à rendre devant eux compte de leurs actes. Les hommes publics se considèrent, à la lettre, comme les serviteurs obligés du public et s’adressent habituellement à lui dans les termes de la plus respectueuse déférence. J’ai été frappé plus d’une fois du choix des formules employées. Le public est respectueusement prié, dirat-on dans tout avis mis à son adresse et où l'on aura à lui faire quelque recommandation. Toutes les fois que des droits publics seront invoqués devant un ministre, le ministre, en en marquant la limite là où elle lui semblerait dépassée, ne manquera pas, d'ailleurs, de les reconnaître dans les termes les plus explicites et de rendre témoignage de son empressement à les faire respecter. Tel est l'état des choses, et l'on sent combien, sous l’empire de cette déférence universelle, au moins apparente, envers les droits et les intérêts légitimes de tout le monde, les pouvoirs inaccoutumés qu'on a pu confier à quelques agents d'exécution, de création ancienne ou nouvelle, doivent paraître moins inquiétants.
Il ne faut pas croire, d’ailleurs, que les dérogations, après tout peu nombreuses, aux règles ordinaires du régime répressif qu’il est possible de signaler dans la législation anglaise : — le privilège de la Cité de Londres, — celui des 89 compagnies marchandes de la Cité, — celui des vieilles corporations qui ont encore dans le pays le monopole d’un certain nombre de professions libérales, — et finalement le droit que quelques lois anciennes et surtout diverses lois nouvelles ont attribué au gouvernement d’usurper sur l'activité particulière l’initiative de certains travaux, et de soumettre un certain nombre de ces travaux à la nécessité de l’autorisation préalable,... il ne faut pas croire, dis-je, que ces diverses dérogations aux règles usitées du régime répressif tiennent dans la législation anglaise une grande place et y soient bien solidement installées.
Le privilège de la Cité, le droit exclusif que cette corporation municipale a de gouverner les 125 ou 129 mille individus dont l’agrégation est formée, est maintenant et depuis près de vingt ans, en Angleterre, le seul de ce genre qui n’ait pas été détruit; il y est soumis en ce moment à de sévères investigations; il y a été fréquemment l’objet de justes et vigoureuses attaques, et il est probable qu’il prendra fin, plus ou moins prochainement, comme a pris fin celui des 158 villes ou bourgs qu’a réformés l’acte des années cinquième et sixième du règne de Guillaume IV.
Celui des compagnies marchandes de la Cité, sur les professions dont elles ont depuis si longtemps accaparé l’exercice, n’a pas plus de chance de se perpétuer, et, si la corporation municipale est abolie, il n’est guère probable que les corporations industrielles lui "survivent, d’autant que, dans l’acte de Guillaume que je viens de rappeler, le sort de ces compagnies, dans chaque localité secondaire, a suivi celui de la corporation principale, et que, partout où le privilège des anciennes municipalités féodales a été détruit, celui des anciennes compagnies marchandes l’a été pareillement. Dans la Cité, comme dans le reste de la Métropole et dans toute l-’étendue du Royaume-Uni, l’affranchissement des diverses industries de l'ancien joug des corporations paraît donc destiné à devenir la loi commune.
Si l’on n’admet pas que ces professions doivent continuer à être accaparées par des corps de métier plus ou moins nombreux, admettra-t-on davantage qu’un petit nombre de corporations doivent continuer à avoir le monopole de diverses professions libérales? Gela ne semble guère à présumer. Il y a dans les professions libérales, comme dans tout art dont l’exercice peut devenir dangereux, des précautions à prendre contre l’abus qu’il est possible d’en faire. Mais de quelle nature seront ces précautions et à quel régime aura recours la législature pour empêcher le niai? Le gouvernement anglais, qui, en dégageant les arts industriels des vieux liens des corporations, n’a pas eu la pensée d’en usurper la direction et de les mettre sous sa tutelle, aura-t-il cette pensée, relativement aux arts libéraux?Et, quand il n’a imposé au plus grand nombre des professions industrielles, même les plus susceptibles de nuire, que des répressions pénales destinées à les avertir, à leur faire sentir la nécessité de s’observer, de veiller sur elles-mêmes et de
DE LA POLICE DU TRAVAIL EN ANGLETERRE
s’abstenir de tout acte qui pourrait avoir des suites nuisibles, ne saura-t-il pas trouver dans un habile emploi des mêmes précautions, le moyen d’intéresser aussi les professions libérales à se préparer à l’accomplissement de leur mission, à s’instruire, à se régler, à se mettre en état d’agir sans nuire? Bien des choses, ce semble, autorisent à le penser. Déjà la liberté de plusieurs de ces professions élevées est entière, et ne trouve de bornes que dans l’application qui peut leur être faite des règles ordinaires du droit commun. L’exercice des cultes dissidents, par exemple, n’a pas devant lui d’autrés limites. Autant on en peut dire de l’exercice de l’enseignement. Autant même, ce semble, on en pourrait dire de la pratique de la médecine, malgré le caractère privilégié que conserve légalement la profession; puisqu’il ne paraît pas qu’il soit dirigé de poursuites contre l'es médecins qui exercent sans titre légal, et puisque le public anglais paraît se trouver suffisamment garanti contre l’abus possible de l’empirisme médical, par les punitions qu’encourraient infailliblement les empiriques qui, en exerçant leur art sans préparation suffisante, l’auraient, par leur faute, exercé d’une manière nuisible. Il se-peut sans doute que la loi pénale anglaise n’ait pas pris, contre l’abus des professions de l’ordre de celles dont il s’agit ici, toutes les précautions désirables; mais, puisqu’il ne paraît pas que cet état de choses excite trop de réclamations, malgré l’insuffisance d’une législation répressive imparfaite, n’y a-t-il pas lieu de croire que cette législation, améliorée, pourrait amplement suffire au bon gouvernement de ces professions, et, partant, qu’elles n’achèveront pas de sortir du vieux régime des corporations pour passer sous celui d’une tutelle administrative arbitraire, mais pour être fermement établies dans celui d’une saine liberté, convenablement limitée par l’exacte répression des faits punissables?
Enfin, quant aux diverses branches d’activité industrielle qu’on a tenté, à une date plus ou moins récente, de placer sous la conduite directe du pouvoir exécutif, comment croire qu’il sera au pouvoir de quelques contrefaçons plus ou moins hardies des procédés administratifs du continent, essayés en Angleterre sans véritable nécessité, de changer dans ce pays tout un fonds de règles et d’habitudes qui y sont nées des plus heureux instincts delà population, que les traditions de plusieurs
siècles y ont consacrées 'et enracinées, qui ne sont pas moins efficaces qu’elles ne paraissent raisonnables, et qui, pour suffire à toutes les nécessités de l’ordre le plus exact, n’ont besoin que d’ètre appliquées à ces nécessités, à mesure qu’elles se manifestent, avec intelligence et bonne volonté?
Une chose sur laquelle les bons esprits sont tout à fait d’accord, chez nos voisins, c’est qu’il faut, autant que possible, obtenir que chacun agisse, exerce sa profession, exécute ses travaux sans devenir une cause de trouble et de dommage pour autrui; et l’on ne se dissimule pas que ce soin, d’une si réelle importance, a été beaucoup trop négligé. On a dû reconnaître, depuis un certain temps surtout, qu’à la faveur des facilités résultant d’un ancien régime de liberté dont, à beaucoup d’égards, on n’avait pas encore songé à déterminer les limites, il se passait mille choses qu’il était non-seulement légitime, mais tout à fait nécessaire d’empêcher. Pour le voir, il ne fallait en quelque sorte qu’ouvrir les yeux; que considérer, par exemple, l’état déplorable oii de certaines communautés d’habitants, jusque dans les plus grands foyers de population, avaient laissé tomber de certains quartiers; la faculté qu’avaient nombre de propriétaires de mettre en location des habitations foncièrement malsaines, et d’entretenir ainsi, au cœur des villes, de dangereux foyers d’infection; les négligences qui étaient tolérées, au grand détriment de la santé publique, dans la tenue de beaucoup de maisons particulières; la longue patience avec laquelle on avait souffert, dans les villes les plus peuplées et les plus somptueuses, que les machines à vapeur, au lieu de brûler leur fumée, dans la mesure où cela était possible, la versassent par torrents sur les habitations et sur les habitants; la liberté, qu’on avait maintenue, de conserver des cimetières, de pratiquer des inhumations, au centre des villes, et de contraindre les générations vivantes à respirer dans le voisinage de corps humains en pleine décomposition; celle qu’on laissait aux courtisanes de venir s’étaler, à peine vêtues, dans les théâtres les plus honorablement fréquentés, et d’adresser publiquement des provocations aux hommes honnêtes; les faits d incurie et les imprudences qu’on tolérait dans l’exploitation de certains établissements d’industrie, tels, par exemple, que les chemins de fer, les mines, les navires à vapeur, et
qu’on laissait impunies jusqu’à ce que fussent survenues des catastrophes... On a senti, et avec raison, qu’il était temps de mettre ordre à ces abus; mais rien ne prouve qu’on ait dû être averti aussi de la nécessité de s’écarter pour cela des moyens de répression ordinaires; qu’on ait dû reconnaître l’impossibilité de gouverner suffisamment la pratique de certaines industries en défendant et en punissant ce qu’il pouvait s’y mêler de faits blâmables, de négligences ou de témérités dangereuses, et qu'il fallait nécessairement en remettre la tutcdle et le gouvernement direct au pouvoir exécutif. Loin que ces moyens nouveaux de police, récemment introduits en Angleterre dans quelques catégories de travaux, soient jugés par nos voisins avec faveur, il est certain qu'ils sont 'chez eux l’objet d’une vive répugnance', que l’usage en est fort contesté au gouvernement, que lui-même en trouve la possession peu régulière, et l’on pourrait établir par des faits récents et considérables, qu'il n’est dans sa disposition naturelle ni de substituer son initiative à celle des particuliers, ni de se constituer le régulateur direct d’aucune sorte d’entreprises.
Ainsi, peu après l'époque où la grande industrie des chemins de fer commença à prendre l’essor, il fut tenté très-activement, à maintes reprises, de le déterminer à assumer sur lui l’entreprise et la responsabilité des travaux de ce genre à exécuter en Irlande; et il résista trôs-résolûment aux pressantes sollieita- • tions qui lui étaient adressées à ce sujet. — A l'époque, non moins rapprochée, où a été voté l'acte important relatif à la réforme et au règlement des corporations municipales, il lui eût été bien aisé, ce semble, de se constituer h; fondateur et l’organisateur de communes plus ou moins dépendantes; et, loin d’entreprendre rien de pareil, il a spontanément posé en principe, dans cet acte même, qu’il n’était pas au pouvoir de la couronne d’Angleterre de contraindre une commune à accepter d'elle une charte, et que les statuts municipaux établis par l'autorité centrale ne pouvaient avoir force de loi dans une commune que du consentement et sur la demande expresse de la majorité des habitants i. — 11 s'est agi pour lui, dans ces
1 (( The Crown lias no power to compel the inhabitants of any city or town to a-ccept a municipal charter; no such charter being valid, unless the inhabitants or a majority of thern express their acquiescence therein » — Yoy. Thomas
SKt*. A** ji.lt
tout derniers temps, de faire subir à l’instruction supérieure des modifications diverses que paraissait réclamer 1 état arriéré de 1’enseignement dans les Universités; et non-seulement il n’a rien entrepris à cet égard de son chef et pour son propre compte, mais il n’a pas même cherché à profiter, pour se charger de la transformation des Universités, des pouvoirs que lui donnaient ses attributions naturelles, du droit incontestable qu’il avait d’approprier leurs statuts aux fins que se sont originairement proposées des fondateurs; il a voulu d abord leur laisser le soin de se modifier elles-mêmes, en les avertissant seulement de la nécessité où elles étaient de rapprocher davantage leur enseignement des besoins actuels du pays; et ce n a été qu’à leur défaut, et sur leur refus d agir, qu il s est entremis dans cette réforme, en laissant d ailleurs à tout le monde la liberté la plus entière de fonder des établissements d'instruction. — A juger des impressions du gouvernement anglais par celles qui sont communes dans notre .pays, le droit d’association est un de ceux dont il devrait voir l’exercice avec le plus d inquiétude et de jalousie; et, non-seulement, à cet égard, l'initiative privée n’a rien perdu de sa latitude, mais, pour en étendre encore l'exercice, et rendre plus facile la formation de toute espèce d associations, le gouvernement a simplifié, pour celles d'un certain ordre, la procédure de l'incorporation, et substitué à cet égard aux anciennes formalités la seule condition de l’enregistrement pur et simple...
Assurément, voilà des faits d où il serait difficile d inférer que le gouvernement vise à supplanter l'activité particulière; et, tout en reconnaissant qu’il la soumise, en quelques cas, à la nécessité d obtenir l autorisation préalable, il n’est pas plus facile d’admettre qu'il songe à s’en constituer le régulateur direct. Peut-on ne pas remarquer à quel point sont peu nombreux les cas où il a jugé l'autorisation nécessaire, et combien surtout quelques-uns sont peu importants? Est-il possible d admettre qu'il lui faudra toujours un régime à part pour gouverner quelques industries des moins considérables, celles des caba-
James Arnold : A Treatise on the law relating lo Municipal Corporations , j). 4. — Voir, du reste, sur ce sujet, l’acte déjà cité des années v et vi de Guillaume IV, ch. lxxm, art. 141, et l’acte relatif au même objet de la première année de Victoria, ch. lxxviii, art. 49.
DE LA PO LICE DU TRAVAIL EN ANGLETERRE
retiers, des logeurs, des cochers de fiacre, par exemple, tandis qu’il se contente du simple régime des répressions pénales pour contenir dans de justes limités l’exercice de tant d'arts à la fois dangereux et puissants? Conçoit-on mieux qu’entre des métiers également de bas étage, il ne puisse se passer de l’arbitraire administratif pour faire la police des cabarets, tandis qu'il lui suffit du recours aux tribunaux pour faire celle des maisons de débauche 1 ? Enfin, si quelques travaux d’un ordre intéressant, et, par exemple ceux qui sont l’objet du statut sur l'hygiène publique, ont été placés sous la direction d’un bureau institué à Londres et soumis au régime de l’autorisation préalable, puis-je éviter de rappeler qu’ils ne l’ont été qu’à titre d'essai, et que l’essai a échoué précisément sur le point capital, c’est-à-dire l’établissement efficace du régime de l’autorisation et de la réglementation qu’on n'a pu réussir à faire accepter? Ne sait-on pas d’ailleurs que le parlement, dans sa dernière session, a refusé au ministère les fonds qu’il réclamait précisément pour le service du bureau chargé de l’application de ce régime? Il n’y a, sans contredit, dans le pays ni dans le parlement, aucune opposition au redressement des actes nuisibles; on n'y demande pas mieux, au contraire, que de voir les faits dommageables exactement réprimés, et tout bill qui se borne à signaler des faits de ce genre dans quelque branche d’activité, à caractériser ces faits et à demander qu’ils soient l’objet des sévérités de la justice, est sûr d’être favorablement écouté. Mais il est impossible de ne pas voir que la nation anglaise n’a aucun goût pour la substitution à l'autorité judiciaire de ces fonctionnaires de l’ordre administratif qui, au lieu de se borner à réprimer dans tous les travaux les faits dommageables, en respectant d’ailleurs leur liberté, commencent toujours par s’emparer de leur liberté sous prétexte d’empêcher qu’ils ne deviennent des instruments de dommage 2.
1 On sait qu'à Londres, lorsqu’un établissement de cette dernière espèce a l’impudence de venir s’installer dans un quartier honorablement habité, les propriétaires du quartier n’ont, pour se défendre contre l’entreprise, d’autre ressource que de recourir aux tribunaux et de leur demander l’application des lois contre les nuisajices .
2 L’arbitraire, il est vrai, n’est pas exclusivement propre au régime administratif. Les autorités judiciaires peuvent introduire l’arbitraire dans l’exercice de leurs fondions comme les autorités administratives. Le juge peut mettre de l’ar-
Encore bien donc qu’il y ait à signaler dans la législation anglaise un certain nombre de dérogations aux règles ordinaires suivant lesquelles j'ai dit qu’il était pourvu en Angleterre à la police des divers travaux, il faut reconnaître que ces dérogations au droit commun n’y tirent pas sérieusement à conséquence, et il reste vrai de dire que le régime de la liberté, sauf répression par les tribunaux des actes nuisibles, y demeure fondamentalement la loi du pays; que, dans la pensée publique, c’est essentiellement par l'application de ce régime qu'il doit être pourvu à la défense des intérêts d’ordre et de sûreté.
Cependant y croit-on bien, en effet, que le régime suffise à ces tins, et est-il vrai qu'il y puisse suffire? Il ne faut pas, ce semble, qu’on en soit bien convaincu, puisqu’on est venu chercher d'autres méthodes d’administration sur le continent, dans des pays où les procédés à cet égard sont si différents de ceux qu’on suit en Angleterre, et puisqu’on s’est laissé détourner si facilement, et à quelques égards d’une manière si grave, des règles tracées par le droit public anglais. Il semble, en réalité, qu’on applique le régime sans le bien comprendre, sans l’avoir jamais suffisamment apprécié, et nous serions tenté de croire que les lumières du pays ne sont pas ici au niveau de scs traditions et de ses habitudes.
Quoi qu’il en soit, il ne serait pas inutile, croyons-nous, avant de terminer ce rapport, d’examiner le régime en luimême et dans sa nature; de voir si, en principe, il offre au gouvernement le moyen de satisfaire au*x véritables nécessités de sa tâche, et s'il est vrai que la simple répression des faits
bitraire dans l’appréciation des faits et dans celle des intentions. Il en peut mettre dans l’application des peines, dans la détermination de leur duréë, de leur intensité, et il y a souvent de cet arbitraire-là dans la manière dont les juges rendent la justice en Angleterre. Quel avantage y a-t-il donc pour les Anglais à être soumis à des juges au lieu de l’être à des administrateurs? Quel avantage? celui de pouvoir agir spontanément, d’être maîtres de leurs actes, et de n’avoir affaire à l’autorité qu’après avoir agi. Les juges d’ailleurs n’ont pas dans leur arbitraire la même latitude que les administrateurs, et ils sont, en Angletene du moins, beaucoup moins irresponsables.
1)E LA POLICE DU TUA VA IL EX ANGLETERRE
nuisibles puisse être un moyen suffisant de stimuler à la fois et de bien régler l’activité des populations.
Il ne serait pas inutile non plus, après avoir examiné le régime en lui-même, de le juger par ses résultats et de se rendre un compte suffisamment exact des effets qu’il a produits en Angleterre, clans le pays du monde où il a été le plus véritablement pratiqué.
Je 11e puis disconvenir que ces questions ne soient implicitement comprises dans celle qui m’était proposée et qui a dû déterminer l’objet de mes recherches. Pour savoir, en effet, comment nos voisins pourvoient chez eux à la police des arts susceptibles de nuire, il ne suffit pas d'avoir exposé en fait les moyens qu’ils emploient, il faudrait encore avoir apprécié ces moyens en euxmêmes et les avoir jugés par le résultat. Ce 11’est qu’ainsi qu’on peut savoir s’ils suffisent, et être véritablement en état de dire comment il est pourvu en Angleterre, dans les travaux réputés dangereux , insalubres et incommodes, à la défense des intérêts d'ordre, de sûreté et de salubrité, qui est précisément la question que j’étais chargé d’éclaircir.
Peut-être ferai-je plus tard de cette double recherche l’objet d’un complément de rapport; mais j’ai pu juger, il y a un an («), par la vivacité des impressions qu’ont paru exciter de certaines remarques sur le mérite comparatif des deux régimes répressif et préventif, mis ici en présence, combien la matière était délicate à traiter, et je demande à l’Académie la permission d’ajourner la communication de ce travail complémentaire.
A la suite de la lecture du rapport de M. Dunoyer, M. le baron Charles Dupin a présenté les observations suivantes :
M. le baron Chaules Dupin : — Je demande a l’Académie la permission de lu présenter quelques observations au sujet du rapport dont elle vient d’entendre la lecture. Notre honorable confrère M. Dunoyer a dit, si j’ai bien compris ses paroles, que, lorsque l'Angleterre avait employé des mesures préventives au lieu de se borner aux mesures purement répressives, c’était sur le continent qu'elle avait cherché, qu’elle avait pris des exemples et des modèles. Je crois que cela n’est pas général. Au contraire, sur un des points les plus importants de l’industrie, c’est à l’Angleterre qu'on doit l'initiative des mesures préventives. Je veux parler du travail des femmes et des enfants dans les manufactures. L’Angleterre s’ingéniait à trouver detelles mesures à une époque où, sur le continent, on n’était nullement préoccupé d’une pareille question. Cela s’explique aisément. Le système
(a) Voir lu note de la page 574.
NOTICES. l/ÉCONOM 1 R SOLIA LE.
manufacturier de l'Angleterre avait déjà pris, en 18U2, un développement considérable; ce pays exportait alors pour plus de cent millions de tissus de coton, et la consommation intérieure en absorbait pour une valeur plus grande encore. Mais la législation préexistante n’était ni généreuse ni même bienveillante pour les classes ouvrières. Le père de sir Robert Peel était alors, comme chacun sait, un des grands manufacturiers de l’Angleterre. Il pensa que douze heures de travail étaient tout ce qu’on devait exiger pour ne pas épuiser les forces de l’enfance; et que, si l’on ajoutait à ces douze heures le temps des repas, des récréations, du trajet de la maison paternelle à la fabrique, et de la fabrique à la maison paternelle, le temps du repos se trouvait extrêmement réduit. Sous l’impression de ces considérations et sur la proposition du père de sir Robert Peel, le parlement rendit, en 1802, pour ainsi dire sans qu’on s’en aperçût, un acte qui limitait à douze heures le travail des enfants dans les manufactures.
Cet acte, qui confiait aux juges de paix la surveillance du travail des enfants dans les manufactures, est resté pendant quinze ans sans effet. En 1815, lorsque Robert Peel, le fils, était ministre de l’intérieur, l'attention du parlement fut encore appelée sur cet important sujet. Mais les généreuses réclamations de sir Robert Peel, le père, demeurèrent stériles, et pendant quinze années encore la surveillance du travail des enfants dans les manufactures ne produisit aucun résultat. Les choses s’étaient aggravées à ce point que des enfants de 12 à 15 ans travaillaient de 15 à 17 heures sur 24. M. Léon Faucher, dans ses remarquables études sur l’Angleterre, a publié les détails les plus vrais et les plus tristes sur la mortalité des enfants. On a crié à l’utopie, au socialisme; mais les faits signalés par lui n’étaient que trop véridiques. Le vénérable évêque de Chester, loin d’infirmeries récits de M. Léon Faucher, les avait d’avance confirmés par le témoignage de ses inspections personnelles. On était alors en -1833. L’ébranlement politique*de l’époque vint au secours des enfants. Enfin, pour remédier à l’excès du mal, on créa l’inspection générale des manufactures. Ces fonctions furent confiées à des nommes éminemment respectables, entre autres à M. Borner, frère d’un membre très-eslimé delà Chambre des communes. De 1833 à 1855, c’est-à-dire pendant 22 ans, cette inspection a fonctionné régulièrement; elle a produit les meilleurs résultats. Cependant les difficultés étaient énormes : les manufacturiers, dans les premiers temps, étaient mécontents. Mais les hommes éclairés applaudissaient, et l’inspection a produit des bienfaits durables.
Dans un autre ordre de faits et d’idées, les mesures préventives sont devenues également nécessaires. Par le perfectionnement des machines et la rapidité avec laquelle elles fonctionnent, des dangers nouveaux ont surgi pour les ouvriers ; à chaque instant les femmes pouvaient être saisies par leurs vêtements, être attirées entre les laminoirs ou les engrenages. Des mutilations horribles et le plus souvent la mort en étaient la conséquence. Alors il fut ordonné par le parlement que les propriétaires d’usines seraient obligés d’entourer leurs machines d’un tambour. Cette disposition 'préventive a produit d'excellents effets. Que l’on se fût borné chaque année à présenter au parlement la liste des accidents, le nombre des bras et des jambes emportés, celui des morts occasionnées par les maladies, sauf à prescrire des mesures de répression, je le demande, un tel système eût-il suffi?
M. Dunoyer me semble avoir dit qu’il était possible de mettre en pratique ;; une autre méthode que la méthode préventive. Je ne puis parîager son opinion. II
DE LA POLICE DU TRAVAIL EN ANGLETERRE
existe un grand nombre de cas dans lesquels il est indispensable de prévenir, et l’on ne peut prévenir sans inspecteurs pour signaler les dangers imminents. Sans doute, on a mal fait dans certains cas de centraliser avec excès; mais, pour d’autres cas d’intérêt général, il faut prévenir, et le système préventif est seul applicable. L’Académie me permettra de lui citer quelques exemples à l’appui de cette opinion. Les ports de l’Angleterre voient chaque jour partir pour l’Australie des navires à voiles et des bateaux à vapeur chargés de nombreux émigrants, et dont la navigation doit durer trois, quatre ou cinq mois. N’est-il pas indispensable que la prévoyance du gouvernement recherche jusqu’à quel point ces navires remplissent les conditions désirables de salubrité, de sécurité pour de si lointains voyages? Chaque jour des navires à voiles et à vapeur sillonnent les mers dans tous les sens et sous toutes les directions. N’est-il pas d’une bonne police de prescrire des dispositions nécessaires pour prévenir les abordages; d’ordonner, par exemple, que chaque bâtiment aura des fanaux de telle ou telle couleur suivant la direction de sa navigation? Je l’avoue, je préfère ces prescriptions au chagrin de voir des navires sombrer en pleine mer par l’imprudence de ceux qui les dirigent. Et comment alors les punirez- vous de leur témérité? Sauvezles de la mort par des moyens préventifs, dussiez-vous par là blesser des suseeplibilités théoriques. Vainement traînerez-vous sur les bancs des tribunaux criminels le capitaine coupable d’imprudence, s’il n’a point péri; sa condamnation, quelque sévère que vous la supposiez, ne rendra pas la vie aux milliers de personnes victimes de sa légèreté ou de son impéritie.
Je ne prétends point que le gouvernement doive appliquer à tout le système préventif, mais il est un certain nombre de cas, et je ne crains pas de différer en cela d’opinion avec mon honorable confrère M. Dunoyer, il est un certain nombre de cas dans lesquels la punition ne remédie pas au mal ; alors le système préventif est seul applicable. J’ajouterai qu'il est plus nécessaire en Angleterre que dans tout autre pays. En Angleterre, en effet, l’industrie marche avec plus de rapidité que partout ailleurs; en Angleterre, les chemins de fer, les navires à vapeur, les machines des usines fonctionnent avec une rapidité plus grande qu’en aucun autre pays. Les accidents qui pourraient résulter de cette activité y seraient plus nombreux, plus désastreux que partout ailleurs. L’Angleterre avait donc plus de raisons que tout autre pays du continent pour recourir au système préventif; elle l’a fait, et il serait contraire à toute vérité historique de dire qu’elle a emprunté le régime préventif au continent. C’est au contraire le continent qui a emprunté à l’Angleterre le régime préventif pour une foule de circonstances relatives aux manufactures, à la circulation sur terre, et à la navigation.
M. Dunoyer. — Je n’ai que bien peu de chose à répondre*. M. Dupin a raison : il ne faut pas généraliser par trop l’observation, que nos voisins nous ont emprunté ce qu’il y a dans leur législation de contraire au régime répressif, qui est essentiellement pourtant celui qu'ils observent. Je conviens que tout ce qu’il peut y avoir de préventif dans leurs pratiques n’a pas été pris dans les législations du continent. Il est très-vrai, par exemple, que les mesures qu’ils ont adoptées relativement au
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travail des femmes et dos enfants dans les manufactures, avaient devancé les nôtres, et je n’ignorais pas l’initiative que, dès 1802, ils avaient prise à cet égard, sur la proposition du père de sir Robert Peel. M. Dupin aurait pu citer quelques autres exemples; il en aurait trouvé plusieurs dans le droit ancien. Mais ma remarque reste vraie pour ce qui se passe en Angleterre depuis un certain temps; depuis qu’y est en honneur l’école philanthropique du comte de Shaftcsbury et de ses amis; depuis qu’à notre exemple, on commence à y substituer l’initiative du gouvernement à celle delà population, et la police de l’autorisation préalable aux mesures simplement répressives. C’est depuis lors surtout qu’on s’y inspire de nous et de nos exemples. L’observation ne peut pas être contestée, et je pourrais la justifier par des témoignages nombreux et irrécusables.
A l’objection de fait qu’il m’oppose à cet égard, M. Dupin en joint une de principe. Il a cru devoir combattre ce que j'aurais dit, suivant lui, contre le régime préventif. Il ne faut pas, observe M. Dupin, par crainte de blesser des susceptibilités de théorie, risquer de faire périr des milliers d’hommes dans la pratique, et, par un amour démesuré de la liberté, autoriser des négligences ou des imprudences qui pourraient avoir les plus sinistres résultats; souffrir, par exemple, que des manufacturiers, en négligeant d’entourer leurs mécanismes de tambours, exposent leurs ouvriers à être attirés et broyés dans les engrenages; tolérer que les propriétaires des navires destinés au transport des voyageurs ne tiennent aucun compte de la sécurité de ceux-ci, et ne prennent aucune précaution pour éviter les rencontres en mer; se contenter de punir les auteurs de ces négligences ou de ces témérités lorsqu’elles ont eu des suites
fâcheuses et que le mal ne peut plus être réparé Mais de
quelle partie de mon rapport M. Dupin a-t-il pu induire que •les théories, la liberté, demandent une si singulière indulgence? Ce n’est pas au moins de ce que j’ai lu : il est, au contraire, facile de voir dans ce que j'ai lu que ce n’est pas ainsi que je l’entends, ni que nos voisins l’entendent; j'ai montré par une multitude de faits, qu’ils considèrent les imprudences comme des actes punissables, et qu’ils n’attendent pas pour les punir qu elles aient eu de fâcheux résultats. Je ne sais si mon honorable confrère a compris, sur ces divers points, ma pensée, qui
DE LA POLICE I*U TRAVAIL EN ANGLETERRE
est pourtant bien claire. Mais je m'abstiens d'insister. J ai cru, par déférence pour ce qui me semblait être le désir de V Académie, devoir différer de m’expliquer sur la valeur comparative des deux régimes répressif eipréveniif, et je ne veux pas en reprendre l’examen sur l’objection, nullement provoquée, que M. Dupin vient de me faire. Peut-être y reviendrai-je plus tard, et il ne tiendra pas à moi, alors, de convaincre M. Dupin, que le premier de ces régimes est tout aussi préoccupé que le second de la sécurité de tout le monde, et que, pour peu qu’il soit pratiqué avec intelligence, il n'est certainement pas des deux celui qui est le moins propre à la préserver.
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DES PRINCIPES DE LA MORALE <a>.
l.es trois mémoires qui forment l’objet du présent rapport, et dans lesquels sc manifeste assez de talent, d’instruction et de sentiments élevés pour que la section de morale, et après elle l'Académie,' aient cru devoir décerner aux trois auteurs une récompense, ont pourtant provoqué sur le point si important qu’ils avaient pour principal objet d’éclaircir, c’est-à-dire sur les principes mêmes de la morale, un débat assez animé pour que la section n’ait pu se mettre d’accord sur le jugement qu’elle avait à rendre, pour (pie deux membres aient voté dans un sens, que deux aient voté dans un sens inverse, qu'un cinquième, entré trop tard à l'Académie pour pouvoir participer au jugement du concours, n’ait pu départager scs confrères dissidents, et qu’en fin de compte la section ait dû se séparer sans conclure. Le travail du rapporteur est ainsi demeuré à l’état de projet, et l’opinion qu’il défendait n’a que l’autorité d’une opinion individuelle et ne vaut que ce que cette opinion peut valoir. Il a paru toutefois à l’auteur que le sujet était d’un intérêt assez grand pour qu’il pût y avoir quelque utilité à publier la discussion qu’il avait fait naître, et c’est ce qui le détermine à prier M. l’éditeur du Journal des Économistes de vouloir bien insérer dans ce recueil les pages qu'on va lire. {Avertissement de l' auteur.)
L’Académie, sur la proposition de sa section de morale, avait mis au concours, comme sujet du prix Bordin, ‘pour l’année 1 857, la question suivante :
« Rechercher el déterminer les principes de la morale, considérée comme science ; » et, pour que les concurrents ne pussent pas sc tromper sur sou dessein, l'Académie, sur la proposition de la section, avait ajouté cette phrase très-explicite, quoique l’ort succincte : « Les concurrents auront à signaler les principes qui divisent les auteurs les plus accrédités de philosophie morale,
(a) Projet de rapport à l'Académie des sciences morales et politiques, inséré dans le Journal des Economistes, juillet et août 1860, 2P série, tome XXV U .
UES PRINCIPES DE LA MORALE. 615
et à montrer quels sont de ces principes ceux sur lesquels la morale peut être le plus solidement établie. »
Dix mémoires, déposés en temps utile au secrétariat, avaient été l’objet de l’examen de la section qui, après avoir pris connaissance de tous, en avait d’abord éliminé complètement quatre, et, sur les six restant, en avait trouvé trois encore, les numéros 3, 4 et 9, qui, sans être dépourvus de tout mérite, et bien que pouvant être, à quelques égards, l’objet d’observations favorables, n’avaient guère droit pourtant à d’autre distinction que celle d’être ainsi sommairement mentionnés, et trois enfin, les nos 1, 7 et 10, où était traitée avec assez de savoir et de supériorité la question posée par l’Académie, non pour qu’il y eût lieu de donner le prix à aucun des trois, mais pour qu’on dût accorder à chacun d’eux une récompense.
La section, qui n’avait rien à proposer pour les mémoires inscrits sous les nos 3, 4 et 9, n’avait pas pensé qu’il y eût lieu non plus d'entrer à leur sujet dans le détail d’un compte rendu ; sur les trois derniers, les nos 1,7 et 10, qu’elle avait particulièrement distingués, elle s’était bornée à présenter à l’Académie un rapport sommaire, suffisant seulement pour expliquer et motiver les propositions auxquelles elle estimait qu’ils devaient donner lieu, propositions qu’a effectivement adoptées l’Académie, et elle s’était réservé d’en faire plus tard l’objet d’un rapport plus étendu et plus explicite, qui lui paraissait nécessaire comme un complément de justice dû aux concurrents, et comme la meilleure manière de faire comprendre le sens et la portée de la distinction qui leur avait été décernée. C’est ce rapport que la section a l’honneur de faire en ce moment à l'Académie, et elle s’y croit d’autant plus obligée que le peu qui a été dit publiquement du concours n’a pu donner aux concurrents qu’une idée assez incomplète des impressions qu’avait fait éprouver à la section la lecture de leurs travaux, des observations dont ils avaient été l’objet, et, à quelques égards même, pouvait les induire en erreur sur la, mesure et le vrai sens de l’approbation qu’ils avaient reçue.
Des trois mémoires qui ont obtenu cette approbation, et que nous allons signaler d’abord suivant l’ordre de leurs numéros, le premier, inscrit sous le n° 1, est une composition de plus de 800 pages, grand in-4°, divisée en neuf cahiers et en huit
livres, qui sont à leur tour divisés en chapitres, niais dépourvue de pagination et de tables. Il est. intitulé : Recherches historiques el dogmatiques sur les principes de la morale , et a pour épigraphe ces lignes, que hauteur extrait de son introduction :
« Tous les hommes, quelles que soient leurs croyances religieuses, doivent se retrouver sur le terrain de la morale. Il n’y a pas une morale juive, mahométane, protestante, catholique; il n’y a qu'une morale, la morale de tous. Et pourquoi ny a-t-il qu une morale ? Parce que l’humanité est une et qu’il ri y a qui un seul Dieu. J'appelle tous les hommes sçus une même bannière. Trois mots y sont inscrits : Dieu, liberté, devoir. »
Le second, le mémoire inscrit sous le n° 7, est moins considérable que le premier, quoiqu’il soit encore tort étendu. G est un in-folio de près de 400 pages, et ayant pour épigraphe celte citation de Bossuet : « Je ne puis considérer sans admiration ces règles immuables des mœurs que la raison a posées. »
Enfin, le troisième et le dernier par l’ordre de son inscription, celui qui porte le n° 10, moins étendu à son tour que le précédent, n’est plus qu’un in-4° moyen de 267 pages, il est vraitrèsremplies, dans lesquelles fauteur a resserré le développement d’un sujet qui, dans le n° 1 , formerait la matière de plusieurs volumes, et a pour devise cette phrase empruntée à la République de Cicéron : « Est quidem vera Ici v, recta ratio , nalurx congruens, diffusa in omnes, constans, sempilerna. »
Bien fixés sur l’objet de la recherche qu ils avaient à faire, et dociles à la direction, il est vrai très-explicite et très-claire, que l’Académie leur avait brièvement donnée, les concurrents ont passé successivement en revue les divers principes sur lesquels, à des époques differentes, les philosophes moralistes ont tenté de fonder la morale, et ils arrivent tous à la détermination de celui de ces principes sur lequel la science leur paraît pouvoir être assise avec le plus de sûreté et de solidité.
Ils sont loin, il est vrai, de procéder à cette recherche et à celte exposition de la même manière.
L’auteur du mémoire n° i, allant plus loin que n’avait demandé le programme, qui s’était borné à exiger des concurrenls qu’ils signalassent et appréciassent avec soin les principes qui divisent les principales écoles, après avoir longuement préludé à ce travail dans deux livres préliminaires sur la me-
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