ET DES MEMBRRS DU BUREAU DE COMPTABILITÉ

Messieurs,

L'objet qui vous occupe en ce moment intéresse à la fois et l'ordre des finances , et le maintien de la liberté, la fortune publique et la constitution. Mais c'est dans toute son étendue qu'il vous convient de l'envisager. Ainsi, en vous parlant de la destitution des membres du comité de comptabilité, je discuterai le mode de leur nomination ; je vous parlerai même de la nomination et de la destitution des commissaires de la trésorerie, gardiens plus immédiats encore de la fortune publique; je ne séparerai point ce qui, par la nature des choses, doit être décidé par les nftémes principes et dans une même loi. Pour le bureau de comptabilité, le mode de la

destitution et celui de la nomination ont été réglés par l'Assemblée constituante; mais elle n'a statué que sur la nomination des commissaires de la trésorerie, et vous a laissé à prononcer sur leur destitution.

Dès l'instant où la déclaration des droits a été reconnue par l'Assemblée constituante, où les articles fondamentaux de la constitution, décrétés par elle , ont été acceptés par le roi, il a été aisé de voir que la France aurait une constitution libre, et qu'aucune force ne pourrait plus l'en priver.

Mais aussi , dès ce même moment , les observateurs attentifs ont pu voir éclore le projet de substituer l'empire de la corruption à celui de la force, et ils ont senti que c'était le véritable ennemi contre lequel les défenseurs de la liberté, de l'égalité, allaient avoir à combattre.

Sous l'empire de la corruption , on perd la liberté, mais on en garde l'apparence. Au lieu du droit de se gouverner, on conserve le privilège de se vendre. Les pouvoirs établis n'attentent pas audacieusement aux droits des hommes, mais ils leur en retiient peu à peu l'exercice réel.

On a toute la liberté dont ceux qui se vendent ont besoin, et ce n'est pas beaucoup diie; mais cet état honteux est cependant le plus commode de tous pour les hommes qui ont des richesses, de l'intrigue et des talents sans vertus.

Un penchant nécessaire y entraîne avec plus ou moins de force toute nation libre, mais riche. L'hérédité du chef du gouvernement rend cette pente plus glissante.

Ln parti caché s'efl'orce de nous y précipiter, et un des premiers devoirs des représentants du peuple est d'opposer de généreux efforts à cette tendance dangereuse. Ne croyez pas, Messieurs, qu'il soit ici seulement question de cette pureté de principes si ridicule aux yeux du machiavélisme, et de prévenir des périls qui menaceraient la liberté des générations futures. Il s'agit du salut delà chose publique; il s'agit pour nousmêmes de rester libres, ou decesser de l'être. Gardonsnous d'espérer que nous pourrions nous arrêter au point où la corruption a conduit quelques autres nations. Lorsqu'elle se glisse dans une constitution déjà fortifiée par l'habitude, chez un peuple dont les opinions politiques sont formées, son action est paisible: son influence, presque insensible, ne porte à la prospérité publique que de sourdes atteintes. L'État parait fleurir lors même qu'il a déjà dans son sein le principe de la dissolution ; et ce n'est qu'après avoir épuisé le crédit par une dette immense, et attaqué, par les impôts, les sources de la reproduction, que le mal frappe enfin les yeux inattentifs de la multitude. Mais, dans une nation oii la liberté commence, où la constitution naissante, après avoir excité l'enthousiasme, a besoin de conquérir l'opinion , le système de la corruption enfanterait bientôt de nouveaux orages. En jurant de maintenir la constitution, nous avons juré de veiller sur tous les dangers qui peuvent la menacer, et la corruption est le plus grand de tous; nous avons juré de la maintenir tout entière, et la corruption détruirait cette douce, celte juste égalité qui en est le carac-

tère disfinctif, cette égalité qui la rend si chère à toutes les âmes élevées et pures. Pensez-vous que le peuple voulût se soumettre à des pouvoirs dégradés par la corruption ? Pensez-vous qu'il obéît à des lois que ce souffle impur aurait infectées? Après une révolution à laquelle le peuple entier a pris part, et sous une constitution dont il a dicté les principales dispositions, laisser la corruption s'introduire, c'est vouloir une révolution nouvelle.

Tant que les moyens de corruption sont bornés, qu'on sait sur quelle masse d'argent , sur quelles nominations de places elle fonde ses espérances, dès lors, comme tout ennemi dont on connaît bien les forces, elle devient moins dangereuse. Mais les moyens de corruption qui naissent de l'obscurité et du désordre des finances ont une force toujours croissante; car c'est alors que l'on corrompt pour obtenir de l'argent, et que l'on obtient de l'argent pour corrompre; c'est alors que chaque surcharge, mise sur le peuple, devient la faculté d'acheter le droit de lui faire supporter une charge nouvelle.

Mais quel sera le moyen de rendre impossible ce genre d'influence secrète, de prévenir ce désordre des finances, avec lequel on ne peut avoir qu'une liberté incomplète, incertaine, orageuse, avec lequel il est impossible d'assigner des bornes au pouvoir de corrompre? C'est de séparer absolument du pouvoir exécutif l'administration du trésor public; c'est de la soustraire entièrement à son autorité. Les hommes les plus éclairés de r\sseml)lée constituante l'avaient senti : cette idée, développée par quelques-

uns, frappa tons les esprits sains, toutes les âmes justes; et c'est sous la surveillance immédiate du corps législatif que la trésorerie nationale fut mise par la loi.

Cependant , le plan proposé par la raison et l'amour de la liberté ne fut exécuté qu'en partie, et c'est de la nécessité de le compléter que je viens ici vous parler.

La loi a établi que les hommes chargés en chef de la trésorerie nationale seraient nommés par le roi , et elle n'a rien prononcé sur leur révocation , ce qui les rend inamovibles de fait : car, comment et par qui seraient-ils destitués, si la loi n'en donne le droit à personne? Or, quand bien même (ce que je suis très-éloigné de croire) celte inamovibilité serait la meilleure institution possible, encore faudrait-il que la loi l'eût piononcée , et qu'elle ne résultât point uniquement de son silence.

La loi qui donne au roi la nomination des commissaires de la trésorerie n'est pas constitutionnelle ; leur nom ne se trouve pas dans la liste des places auxquelles la constitution accorde au roi le droit de nommer, et celte omission n'a point été l'ouvrage du hasard.

On n'avait pas oublié , à l'époque de la révision , qu'au moment où la loi avait été portée , on avait proposé à l'Assemblée constituante, ou de donner ce choix au roi , ou de le confier, soit aux assemblées nationales, soit à des électeurs pris dans leur sein. Au lieu de prononcer d'abord la nécessité de ne laisser, sur cette nomination , aucune influence au

pouvoir exécutif, et de chercher ensuite la meilleure forme d'élection nationale, on se contenta de choisir entre les deux moyens proposés ; des raisons plausibles firent rejeter le dernier, d'autant plus aisément, qu'elles étaient fortifiées par ce sentiment de générosité personnelle, qui a tant de pouvoir sur les assemblées nombreuses, et dont il serait si important qu'elles sussent se défier. L'Assemblée constituante avait si peu l'intention de confier irrévocablement ce choix aux ministres , que , dans tous ses décrets, ces fonctionnaires publics sont nommés commissaires de la trésorerie nationale, tandis que ces mêmes décrets ont constamment attribué le titre de commissaires du roi à tous les autres fonctionnaires civils nommés par lui. L'Assemblée constituante a laissé au corps législatif le droit de prononcer sur le mode de ce choix si important, puisqu'il s'agit de décider si c'est aux hommes de la nation, ou aux agents du pouvoir exécutif, que le dépôt de la fortune publique doit être confié. En distinguant ces places de toutes les autres qui sont nommées par le roi, elle a prononcé, en quelque sorte, qu'elle ne regardait que comme provisoire la loi qu'elle avait faite.

La loi sui- la nomination des membres du bureau de comptabilité est postérieure à la révision de la constitution; elle peut, elle doit être soumise au même examen que la première.

En effet, pourrait-on concevoir que, chez une nation libre, et la disposition des deniers publics, et l'examen de la manière dont on en aurait disposé,

SUR L.\ NOMINATION, ETC. Sg

restassent confiés à des hommes nommés par les ministres? Les représentants du peuple n'exerceraientils , sur cet emploi de ses denieis , qu'une surveillance tardive, que cette cliaîne de pouvoirs étrangers à son choix aurait eu tant de moyens d'éluder?

L'expérience l'a prouvé : ce ne sont pas des règlements minutieux, des lois sévères qui peuvent garantir la fortune publique; c'est le choix desliommes à qui le soin en est remis.

Je vais donc examiner d'abord celte première question, celle de la manière dont on peut faire dépendre d'une élection populaire le choix des commissaires de la trésoreiie et des membres du bureau de comptabilité.

En parcourant les divers modes d'élection établis par l'Assemblée constituante, on verra qu'aucun n'est applicable aux nominations de ces places.

Il était natuiel d'attribuer à chaque département l'élection d'un certain nondjie des membies de la législature. Ces départements sont en trop grand nombre, et chacun d'eux offre une masse de citoyens trop considérable pour qu'il puisse y avoir le moindre inconvénient à faire nommer les repiésentants de la totalité du peuple par chacune des grandes divisions de l'empire, et il en est de même pour les membres du haut jury. Les fonctionnaires publics, attachés aux différents ordres de divisions, pouvaient y être élus. Le tribunal de cassation est composé de quarante-deux juges, et on a pu, sans inconvénient, en attribuer alternativement la nomination à la moitié des départements; car, pourvu que

(X) DISCOljRS

l'égalité fût conservée, il importait peu qu'ils fussent élus par un département ou par un autre : chacun pouvait fournir des hommes dignes de ces fonctions. Mais, s'il n'existe qu'un nombre de places trop petit pour établir l'alternat entre les départements; s'il faut, pour des places dont les fonctions s'étendent partout l'empire, chercher des hommes qui aient besoin, pour les remplir, d'avoir acquis certaines connaissances que l'habitude de vivre dans le centre général des affaires peut seule donner, pour lesquelles du moins il faut choisir dans toute la nation , parce qu'il n'est pas sûr de trouver dans chacune de ces divisions ceux que l'utilité publique commande d'y appeler, alors aucune des formes précédentes ne peut être adoptée , et l'Assemblée constituante n'a établi aucun mode d'élection pour ce genre de place. Car la forme instituée pour la nomination d'un régent, cette réunion d'un électeur par district, est trop dispendieuse, trop embarrassante pour l'appliquer à des élections ordinaires; très-bonne, sans doute, pour un événement qui ne doit naturellement se présenter qu'une fois dans le cours de plusieurs siècles, comme il serait aisé de le montrer en parcourant l'histoire des familles royales ; on ne peut l'appliquer à des nominations qui peuvent se présenter chaque année. Cependant, si les places de commissaires de la trésorerie et celles des membres du bureau de comptabihté sont les seules, jusqu'ici, pour lesquelles nous ayons besoin d'un mode d'élection différent de ceux que la loi a établis, il est aisé de piévoir dans l'ordre des événements possibles.

SUR L\ NOMINATIOIV, ITC. Gl

dans le système des parties de l'ordre social qui restent à compléter, qu'il existe plusieurs genres de fonctions générales et concentrées entre un petit nombre de personnes, pour lesquelles le même besoin peut se faire sentir. Quel doit être maintenant ce mode d'élection ? Je ne proposerai pas d'en chargeil'Assemblée nationale, et quoique j'aie soutenu cette opinion, quoique je ne voie dans cette mesure, ni une confusion de pouvoirs, ni une source dangereuse de corruption , cependant j'avouerai que, surtout dans une constitution que l'habitude n'a pas encore consolidée, il vaut mieux recourir à d'autres moyens.

Je proposerais donc que chaque département nommât un électeur; si on n'établit aucune incompatibilité entre cette fonction et toute autre fonction publique, si on n'exige point, pour condition d'éligibilité, d'appartenir au département par lequel on est élu, alors il ne résulterait aucune dépense, aucun embarras de la formation de ce corps électoral; il ne s'assemblerait dans la capitale qu'au moment où le corps législatif lui indiquerait la nécessité d'une élection. La loi fixerait les cas où, dans l'absence de l'Assemblée nationale, le roi pourrait l'ordonner: telles seraient les vacances par mort.

Or, il est aisé de voir qu'il n'y a pas un département dont les électeurs ne connaissent plusieurs hommes résidant dans la capitale, et qui, attachés à ce département par leur naissance, par leurs propriétés, par les places qu'ils y ont remplies, paraîtraient dignes de la confiance publique. Ils éliraient de plus, à chacun d'eux, un suppléant en cas

d'absence. Dès lors, au moment même de la vacance d'une place, l'élection du successeur pourrait être indiquée, et l'élection suivrait à l'instant la création d'une place nouvelle; avantage sur l'importance du- (|uel il est inutile d'arrêter les regards de l'Assemblée. Qui ne voit, en effet, combien, si une circonstance extraordinaire nécessitait une nouvelle institution , il serait précieux de pouvoir confier les choix à une élection populaire, sans être rigoureusement obligé, ou de la donner au roi, ou de l'attribuer à l'Assemblée même?

Ces électeurs seraient renouvelés chaque année au moment des élections générales; mais ils pourraient être choisis de nouveau. Ce corps, peu nombreux, présente de plus un grand avantage, celui de pouvoir plus aisément adopter une bonne forme d'élection.

Dans ce moment et jusqu'aux élections générales de l'année prochaine, les députés à l'Assemblée nationale de chaque dépaitement en désigneraient l'électeur et son suppléant, et il serait difficile de voir dans cette nomination d'électeurs, faite une seule fois, aucun des dangers qu'on a cru voir dans la cuinulation de la fonction d'élire avec les fonctions législatives.

Je passe au mode de destitution. Le comité des finances proposa de décréter que les commissaires de la trésorerie ne seraient révocables par le roi, qu'avec le vœu du pouvoir législatif. On fit entendre que la destitution devait appartenir au roi seul; mais cette opinion servile n'osa se manifester ouverte-

ment; ceux qui la soutenaient bornèrent leur honteux succès à faire suspendre la décision. Quant au bureau de comptabilité, pour lequel on n'avait pas les mêmes raisons de ne pas prononcer, il faut que l'Assemblée nationale demande la destitution, mais le roi peut la refuser.

Je ne m'arrêterai donc point à combattre le premier système, celui de la destitution par le roi seul ; je n'examinerai même pas si l'article proposé par le comité des finances à l'Assemblée constituante, offrait à la nation une garantie suffisante dans l'hypothèse où la nomination resterait au roi ; si alors le commissaire de la trésorerie, inamovible tant qu'il céderait aux volontés de la cour, ne lui appartiendrait pas bien plus qu'à la nation ; si tout le danger ne serait pas pour celui qui aurait défendu la cause publique, puisque, marqué une fois du sceau de l'improbation ministérielle , il ne faudrait qu'attendre ou faire naître le moment où il inspirerait à l'Assemblée un mécontentement passager, où le ministre dont il mérite la haine se trouverait jouir d'une plus grande confiance.

Ne serait-ce pas assez pour enchaîner des hommes qu'on aurait pu choisir d'avance, parmi ceux qu'on croirait susceptibles d'être retenus par la crainte?

r.e mode adopté pour le bureau de comptabilité est moins défectueux, parce qu'il est plus difficile à un ministre de faire demander une destitution, que d'y faire consentir. Mais une différence de cette nature est-elle un moyen de sûreté digne des représentants d'une nation éclairée?

J'examinerai donc la question, seulement en sup-

(i/j DISCOURS

posant que les fonctionnaires pnl^lics sonl choisis par une élection nationale, et je lâcherai de piouver que, même dans ce cas, la concurrence du roi pour la destitution n'est pas sans danger. En effet , du moment où son coiîsentement est nécessaire pour la destitution , l'homme attaché à sa place sentira qu'il est de son intérêt de mériter la faveur du gouvernement. Sous le despotisme, les places sont sujettes à de fréquentes vicissiludes; mais dans une constitution libre, le gouvernement, obligé de se faire des partisans, cesse d'obéir à ses caprices; il se conduit d'après des vues systématiques; et tout homme qui aura l'adresse de se ranger du parti du ministère, sans trop s'attacher à aucun ministre en particulier, sera sûr d'y conserver sa place et son crédit.

La destitution des commissaires de la trésorerie et des membres du bureau de comptabilité doit donc appartenir à l'Âssembléen ationale seule. L'acte législatif qui la prononcerait doit, par sa nature même, ne pas être assujetti à la sanction. Mais quelle sera la forme de cette destitution? Si elle est motivée, ces motifs doivent être graves , ils doivent être appuyés de preuves; autrement, la dignité de l'Assemblée serait compromise; autrement, ses décisions prendraient l'apparence de volontés arbitraires. Cependant, il ne suffit pas d'une destitution de cette espèce; elle équivaudrait à l'inamovibilité. En effet,' soit que l'Assemblée renvoie à un tribunal le jugement d'un fonctionnaire public , soit qu'elle se soit réservé par les lois le droit d'en prononcer la destitution , si elle

prononce par une décision rendue sur des motifs dont la gravité et la vérité sont l'objet d'une discussion , alors elle rend elle-même un véritable jugement, et la destitution n'a lieu, comme pour les places inamovibles, que pour forfaiture jugée.

J'oserai donc proposer le moyen suivant : après avoir fixé le temps de la durée de la gestion , qui doit être très-long, sans être cependant indéfini, ne pourrait-on pas statuer que cbaque Assemblée nationale déciderait au scrutin, dans ses premières séances, si un ou plusieurs commissaires de la trésorerie, si un ou plusieurs membres du bureau doivent être remplacés? A celle époque il ne pourrait exister dans l'assemblée ni biigues, ni parti formé; les électeurs nouvellement nommés n'auraient pu être influencés d'avance; et cette forme de destitution n'aurait pas l'inconvénient qu'elle présente d'abord : celui de pouvoir être influencée par le désir de faire vaquer une place , afin d'en disposer. Les députés ne seraient alors que les dépositaires de l'opinion publique de leur département; ils ne prononceraient que les deslilutions dictées par elle.

Je vous proposerai donc, Messieurs, de décréter; 1° Que le choix des commissaires de la trésorerie nationale et des membres du bureau de complabilité, sera confié à des électeurs immédiatement ou médialement choisis par le peuple ;

i" Que la destitution des mêmes fonctionnaires publics ne pourra êlre faile que par le corps législatif seul, indépendamment de toute proposition antérieure et de tout consentement postérieur du roi;