RAPPORT FAIT AU NOM DE LA SECTION DES FINANCES, PAK J.-B. SAY. TRIBUN

•nr le prcjet de loi qui tend A Btetire A la dtopoiiition ém CtouTememeiit 300 mllUona «or les produits de Tas XI *•

Tribuns.

Vous avez adopté les projets de loi qui prorogent pour l'an xi tes contributions perçues en l'an x, avecles changements qui vous ont été proposés dans le but d*en améliorer les produits. Ce n'est pas toat; après avoir assuré les droits du trésor public, il faut que le législateur pourvoie aux besoins du gouvernement; les fonds qui entrent à h trésorerie ne peuvent en sortir qu'en vertu d'une loi, et c'est conformément à cette disposition de notre pacte social, que le gouvernement vous demande de mettre à sa disposition pour faire face aux premiers besoins de Tan \i, une somme de trois cent millions, à prendre sur le produit des contributions et sur les autres revenus de la même année.

Tel est l'objet du projet de loi que vous avez renvoyé à votre section des finances et dont elle m'a chargé de vous faire son rapport. Dqà celui de nos collègues qui s'est chargé du rapport relatif aux contributions directes, vous a fait pressentir les vues de votre section à cet égard; mais il vous a annoncé en même temps qu'elles vous seraient

* L'an XI embrasse la période de temps qui sépare le 22 septembre 1802 du 23 s^embre 1803. Ce rapport contient quelques faits qui ont paru se rattacher d'une manière intéressante à Thistoire financière du pays. La note suivante, qui est de r&oteiur, explique pwrquoi ce rapport resta à l'état de projet, et montre combien déjà, à cette époque, il était difllelle d'émettre des idées indépendantes :

« La section des finances dont j'étais membre, jugea qu'il y aurait du danger à faire es rapport, il fut remplacé par quelques mots à la tribune. 1^ rapport semblait blâmer le 90a» vernement de ce qu'il ne proposait pas l'ouverture d'un crédit spécial pour chaque genre de dépenses. »

TRIRIINAT. 199

plufi amplemrat d^HopppM au moment oii Ton présenterait h voire ili^ciMiion le pro)ei de loi auquel elles m*, rattachent naturellement.

1^ firinripcle, ou plut«>t la seule dililculté qui s'olTre réellement, est d«* savoir si les dépenses, que la loi seule peut autoriser, doivent (^tre mnsenlies en masse, ou si le législateur doit statuer sur le montant de?» différents serviees publics, sauf à ajouter à ces concessions utie vmime plus ou moins forte destinée k subvenir aux dépenses imprélues cl à celles dont il ne serait pas prudent de développer d*avffne6 t'objel en public.

Pour parvenir à la solution de cette difficulté, je vous retracerai, en i*eu de mot4, la marche suivie av^nt notre régime constitutionnel et 'l^puis son établissement; jt* la rapprocherai des princip<*s de notre léçii^'alion actuelle, et de ceux qn*oiit adopté les hommes qui passent p«uir avoir le mieux coniiu cette branche de l'écmiomie générale, et je lous exposerai enfin les véritables motifs qui ont déterminé votre MTtion des finances, pour le parti qu'elle vous proposera de prendre, rhez les nations oii les contributions sont des subventions volonliin*s, l«-« gouvernements s^mt dans Tusago de justifier d'abord de la niressité des dépens<'s et ensuite «le remploi des deniers. On sait qu'en Ingleterre le premier de ces objets est rempli par ce qu*on nomme le Bwdçrt. mot barbare, m^me en anglais où il est détourné de sa significitiiifi primitive, et que nous remplacerions avantageusiMnent, en nom- Dianl la chose par son nom : la l>alance des besoins et des ressources Jr IRtat.

Les fUats-l nis d'Amérique qui ont ailoptê la législation anglaise, iiuf ses abus, ont un usasse fMireil; et cela est d'autant plus di^ne d'être fvmarqué, que les Ctats-I*nis sont la seule nation que je sache, dont le couvemement n'ait |ias tM*soin de demander à la législature des k«nn*» de deniers, le produit des douanes a\ant sulli, (b'^s l'anm^ dernirrc, a rac(|uittement des intén^ts de la dette publique et do toutes ^ dé|M*nsP!% de ITnion.

i.'.\ss«*mlilet* constituantt* a la première placé dans notre legislaiKin |f^ bas«*s d'un Inmi plan de fuiaiices; je dis les bases seulement : rcilluuC ce qu elle pouvait fain*. roiijoiirii esi-il qu'on lui iloit d'avoir <^n«|i«itu le génie fiscal qui dominait en France avant elle, et dont la 'Vpinrable habileté consiste, non à n^duire Ich dépenses au taux du ^nrl mT^Asaire, mais à porter les charges aussi loin qu'elles peuvent *ll^. |je marquiH de M^iiilesquiou, qui en parlant Mir Ws t'naur -^ s\i{

toujours tempérer par ragrément des formes Taridité du sujet, dinit, au commencement de 1791, à TAssemblée nationale, en lui développant au nom de son comité des finances, les divers besoins de Tannée : Nous ne faisons que précéder le comité d'imposition et motiver les décrets qu'il vous prépare. La loi du 21 février 1791 divisait les dépenses en dépenses annuelles et réglées, en dépenses locales et en dépenses passagères. La caisse de l'extraordinaire était, comme on sait, diargée de pourvoir à ces dernières.

La constitution monarchique, fondée sur les mêmes principes, déléguait exclusivement au Corps législatif le pouvoir de fixer les dépenses publiques, et ordonnait aux différents ministres de lui présenter à Touverture de chaque session Taperçu des besoins de leur département.

Nous ne devons chercher ni lumières, ni modèles dans les temps qui ont suivi. Les besoins se multiplièrent sans mesure; les ressources furent désastreuses; elles se fondèrent tantôt sur des sacrifices sublimes, tantôt sur des malheurs effrayants. Ce ne fut que sous le régime de la constitution de Tan m, qu'une apparence d'ordre succéda au plus grand désordre financier dont Thistoire fasse mention. Le Directoire exécutif présenta vers la fin de l'an v Tétat des besoins de Tan VI. Cet état fut arrêté par la loi du 9 vendémiaire suivant et celle du 22 frimaire régla les crédits des ordonnateurs.

Le 1«^ messidor an vi, on présenta de même Taporçu des besoins de Tannée suivante ; mais les contestations qui s'élevèrent vers ce temps entre les principales autorités, replongèrent de nouveau nos finances dans un chaos dont les suites du 18 brumaire pouvaient seules les tirer. 11 ne fallait pas moins que la main puissante du grand homme qui a réduit nos derniers et nos plus opiniâtres ennemis, pour réprimer tous les abus et relever toutes les espérances ^

L'acte constitutionnel qui date de cette époque offre les fondements du meilleur ordre financier. L'article 45 veut qu'une loi annuelle dé-

* A ceUe époque, Napoléon n'avait mcrité encore aucun des sévères, mais justes repro-ches, qui lui furent adressés plus tard par J.-B. Say. Plus d'un philosophe émlnent pirtS' geait, au contraire, l'espoir que le génie vigoureux, qui venait de restaurer rordre ea France • ne dédaignerait pas la gloire d'y assurer le triomphe définitif de la liberté. Mais oeUe iUo' slon ne dura qu'un instant. Dans l'année qui suivit celle où fut rédigé ce rapport l'autear

refusa la place de directeur des Droits-Béunis et se retira de la vie publique.

(iVofe de$Éd\te%Tu)

TRIBUN A T. Mi

termine le montant des recettos et des dépenses de rKtat ; et l'article 56 statue que le ministre du trésor public nr jmit rien faire payer qu'en Ttrtu d'une ioi et jusque la vonrurrence des fonds quelle a drierMinêt your un genre de dépenses; ce qui sup|M>se ncc(*ssairenient que chaque genre de dépenses doit être sptVitiê et autorisé d'avance.

Mais la grandeur même des n'>sultats que le gouvernement méditait dès srs premiers pas; la nécessité de cacher i un ennemi clairvoyant les coups que son oltstmation nous forçait de lui préparer, l'incertitude des événements i une <*po(|ue où une partie de l'Kurope se refusait encore à cet hommage unanime qu elle rend actuellement k la puissance de la nation et à la sagesse de son premier magistrat, toutes ces raisons rendaient à |)eu prés im|H>ssible la détermination des dépenses ordmaires.

1^ kH du 23 ventAst* an vni se Imrna à autoriser les ministres a ordonnancer leurs dépenses de l'an i\ jusqu'à concurrence du tiers des rmiit.H qui leur avaient été ouverts pour l'année précédente ; le coml'h'mvnt de ces crédits fut fixé parla loi du 19 nivosc an i\.

Iians la session de l'année dernièn* ie gouvernement demanda un crédit pn>visoirede âOO millions à compte des dépenses de l'an \. <'/est re crédit que Ir projet de loi dont le rapporteur m'a pn»cédé a la tribune, pm|H>se de compléter en le portant à âOO milliims.

Knfin le projet que nous soumettons actuellement à votre délibération, oii\re un nouveau crédit provisoire de 300 millions sur les produits de Tan \i.

liorsqu'â peine nous sommes sortis d'une lutte terrible, tandis qu'une rrsMance coupable oblige encore le gouvernement à déployer de nouveau l'appareil de la force; avant même que toutes les branches de (Mitrt- administration publique soient définitivement établies, il était im- («M^ililr qu'on put rassi^mbler les é|«*ments propres à former le système hv- de nos déiM'iises annuelles. Mais Tordre qui s'est introduit dans («Hites les |iarti<-s de l'administration des finances, l'anéantissement Mjrressif des signes de notre gêne |Uissee, <*t surtout l'influence bienfai- Miitf de la |iaix, nous conduiront infailliblement à ce résultat.

t. est alors que la nation jouira de l'avantage de modén>r sesdé- |rn«t4 sans mes(|uinerie; car vous remanpierez. Tribuns, que la mesquinerie est pres<|ue toujours la coiis<'*quence, non de l'iVononiie, mais «1' la profusion. i> n'est que |MHjr vouloir trop accorder à un genre ^ besoin qu'un autre reste en souflTrance; quand |H)ur chaque nature

a09 OEUVRES DIVERSES,

de dépense, on ne pose pas d*avance les bornes où l'on juge convenable de s'arrêter ; quand, au contraire, on les porte pour ainsi dire avec soi à mesure qu'on avance dans la carrière de l'année, il est rare qu'on s'arrête à la ligne qu'on se serait tracée. C'est avant que les emplois de fonds soient arrêtés qu'il est possible de les balancer, de les prévenir, ou de les régulariser, lorsqu'une entreprise est une fois commencée, il faut qu'elle soit terminée, quoi quil en puisse coûter. On ne peut plus s'y opposer sans compromettre la gloire et la sûreté de l'État; l'approbation des corps délibérants est nécessaire, à moins qu'ils ne veuillent prendre une attitude mécontente toujours pénible, odieuse même, pour des hommes uniquement occupés du bien public et du besœn de la tranquillité.

Vous me permettrez encore, Tribuns, de vous faire remarquer que la fixation des dépenses et l'appropriation des revenus achèvera la restauration du crédit, à laquelle les opérations du gouvernement durant cette session concourent déjà si puissamment. La ferme résolution qu'il manifeste et les mesures d'ordre qu'if prend pour assurer le paiement de la dette, recevront un nouvel éclat de la confiance accordée à ses autres engagements; et cette confiance sera entière, du moment que tous ceux qui font à la chose publique Tavance de leur temps ou de leurs denrées, verront d'avance leurs paiements mis au nombre des charges de l'État, et qu'ils verront sur une colonne parallèle les fonds qui sont destinés h y pourvoir. Dès lors, plus de ces marchés onéreux où le fournisseur fait payer, avec le prix de sa fourniture, Tassurance du risque qu'il court; plus de ces retards, de ces diflicnltés qni empêchent trop souvent le négociant honnête de traiter avec les agents de la nation; le gouvernement stipule alors avec plus d'avantages même que les maisons les plus accréditées, puisqu 11 est le plus gros de tous les consommateurs.

Que si Ton regardait comme impossible de déterminer d'avance les besoins ordinaires et de leur assigner des ressources fixes, on conviendrait, par cela même, qu'il est à jamais impossible de porter Pordte dans les finances d'une nation; car les nations, comme les particuliers, qui vivent au jour le jour, ne peuvent jamais s'assurer de posséder les moyens de subvenir complètement à leurs besoins et de ne pas atteindre la fin de leurs revenus avant la fin de l'année.

L'expérience du passé indique aux hommes d'État avec assez d'exactitude la portée de certaines dépenses variabtes, de même qit^efie leur

TRIBrNAT. M3

indique en qu*ib» peuvent attendre de certaines retuiourcea doni le produit, quoique éventuel, est cependant regardé comme cerlain, Iriies que les portes, les loteries, les droits perçus par la régie de reu« refn^Orement.

V^uanl aux entreprises que des circonstances nouvelles rendent néci-ssaires après qu'on a déterminé le montant des dépenses annuelles, les moyens d*y pourvoir se trouvent, soit dans un Tonds nn»ervè pour 1rs deiH-nses imprévues, soit dans des ressources extraordinaires pour lesquelles on obtient toujours le concours de rautorité législative. L'Angleterre n*a éprouvé aucun inconvénient de Tobligatiou où est le nimstn* de mettre sous les yeux do la chambre des communes les besoins présumés de l'aimée suivante, quelquefois trois mois avant le commencement de Tannée. 11 est vrai que, dans les circonstances cri* li4|ue>. le fonds n*s«Tvé |N)iir les dépenses imprévues est bien |)lus nicisidtTable que dans les tem|^ ordinaires : il est commuuémeiit de iiio.oûo livres st. et |»our raiiiiée 1799 il fut porté à la somme énorme •if 3 millions sterling.

i.v Siérait un grand malheur si quelques personnes regardaient encon*

lr% princi|)es que je viens d énoncer, comme des lieux communs île

hnanrt* qui ne sont Ihhis qu'a «^tre vioh's, ou comme des entraves pn)-

pn-s a g^ner la marche du goiiveniement. Suger, le cardinal dWm-

Uhm*. Sully, r.olbert ne |HMisaient pas ainsi. Ils s*im|K>saient les lois

^«•vfTes que ne leur prescrivait pas la forme du gouvernement d'alors,

ft c <«st pn*ris«*»ment |¥>ur cela qu'ils trouvaient les n*ssonrri»s les plus

Min*< au moment du besoin et qu'ils ont fourni à leurs princes les

DHk^eiis de faire de grandes choses. l/iiblN* de Saint-I>enis subvint

au\ frais de la stTonde cntisade entn'prist^ que je suis loin d'approu-

trr . d'Amtioise pn'^para la conquête du Milanais par Louis \ll; Sul-

t I abai^s«*mi*nt de la maison d'Autriche; (Uilbert les plus grands suc-

•-^ d** Loui> \IV : lamlis que le défaut de plan sous la régence d'Anne

>i Vulricîie. dans la dernién* moitié du règne de Louis \IV, et mt^me

«nu^ nos y«*u\. dans les derniers temps de la numarchie, ont produit les

'^Mirdres île la Fronde, les embarras honteux île la Régence, la Kévi»-

iution enfin, exemple terrible, f«>cond en grands résultats, mais en

oulheurs multipliés.

< •* ne sont |»f>int là des tlii'*ori«^. mais des faits graves el bien cons Utr».

Tnbuns, il était nécessaire d'établir ces princi|N>s |>our qu'on ne se

méprit pas sur les vrais motifs qui ont déterminé votre section relativement au parti qu^elle vous propose de prendre ; et cette précaution était d*autant plus nécessaire, que l'approbation d*un projet semblable a déjà été regardée, par quelques orateurs, comme Fadoption déCnitive d'un système que nous croyons contraire au régime constitutionnel, au crédit du gouvernement, el à l'établissement complet de Tordre dans nos finances ; votre section vous propose d'approuver un crédit provisoire, en exprimant le vœu qu'on vous puisse proposer à l'avenir d'approuver des crédits définitifs; elle vous propose non l'adoption d*un système, mais l'adoption d'un projet de loi, qui ne pouvait être autre qu'il est, à une époque où la guerre est à peine terminée, et où plusieurs parties de notre établissement civil ne sont pas encore complètement organisées et laissent par conséquent ignorer le niontant des frais qu'elles entraîneront.

Votre section des finances vous propose d'approuver le projet de loi qui met 300 millions à la disposition du gouvernement sur les produits de l'an xi.