I. — LE CADRE ÉCONOMIQUE A. — LE CHEF ET L'ESPRIT

I1 s’agit d’ailleurs d’une conception particulière et, avouons-le, assez attachante. Oliveiro Salazar est un ancien universitaire. Tiré de sa chaire des Finances Publiques à l’Université de Coimbra par l'appel d’une Economie Nationale voisine de la ruine, Salazar conserve dans ses actes et dans ses discours la mentalité d’un homme de cabinet, réfléchi et travailleur, qui considère la conduite de l'Etat comme une œuvre de l'esprit avant d’être une réalisation concrète. Ses décisions sont pensées dans le silence d’un bureau, avec la préoccupation d’un éducateur qui s’est fixé pour première tâche la formation spirituelle et morale de son peuple.

C’est au travers de cet homme qu’il convient de considérer et de juger l’œuvre du Portugal moderne.

Le Portugal, pays méridional, n’a guère cessé, au cours des siècles, d’être le foyer de troubles, de mouvements insurrectionnels, de révolutions plus ou moins complètes. À la fois extraordinairement vivant et malgré tout indolent, le Portugais a toujours été attiré par l'esprit d'imitation. Il s’est donné avec une ardeur et une fièvre, qui n’est pas encore complètement éteinte, aux passions partisanes du régime parlementaire. Et actuellement, on

(1) Pereira dos Santos. Un Etat corporatif. — Salazar. Une Révolution dans la Paix. — Le relèvement économique au Portugal. Lisbonne 1936. — O. Sanson. Le corporatisme au Portugal:-Thèse de doctorat.

ne peut manquer d’être impressionné par la ressemblance existant entre le fascisme italien et les principes de la Constitution portugaise. La différence réside principalement dans l'esprit qui anime le chef et le mouvement portugais.

Au point de vue social, le Portugal, dans la période de 1920 à 1925, se débat parmi les poussées de grèves et les luttes menées par des syndicats à tendance socialiste et anti-nationale avec une violence peu commune. Sur le plan politique, les mouvements insurrectionnels se multiplient et les troubles restent à l’état endémique. L'ordre administratif et géographique même semble atteint par la rivalité des deux capitales, Coimbra et Lisbonne. La situation financière est excessivement précaire dans un pays où, depuis 1891, la monnaie est libérée de l’étalon-or, au milieu d’une Europe qui, dans sa grande majorité, lui est restée fidèle.

En 1926, l’armée et le général Gomes Da Costa prennent le pouvoir. La première brèche à combler intéresse les finances de l'Etat et le déficit budgétaire permanent. La dette publique atteint des sommes étonnantes, accumulées par la politique démagogique des précédents gouvernants. Il faut parer au plus pressé et pour cette œuvre, qui semble surhumaine, on pense à un spécialiste dont l’enseignement est apprécié dans toute l’étendue du pays et dont les conceptions saines et hardies sont bien connues. O. Salazar, député, n’a siégé qu’à une séance d’où il sort écœuré. Il accepte, comme à regret et par devoir national, la charge qu’on lui afflige. De 1928 à 1933, il établit des budgets excédentaires. En 1934, la dette flottante est éteinte, la monnaie stabilisée est rattachée à la livre sterling. Entre temps, Salazar est devenu Président du Conseil aux côtés du Président de la République Cardenas. Le contrôle du marché du Crédit permet le financement de grands travaux échelonnés sur une période de 15 ans. Le nombre des chômeurs n’atteint pas 40.000.

Cette œuvre est accomplie par des actes de NU Ne autoritaires. Mais il convient de ne pas s’y tromper. Le Portugal est, comme on l’a dit, une dictature sans dictateur. Salazar est un chef, mais dont l’ambition est de pouvoir, dans un avenir plus ou moins éloigné, alléger la charge du gouvernement au profit des individus organisés, au profit des corporations. La constitution doit être lue à la lumière des discours de son auteur : les intentions du législateur sont essentielles et découvrent l'esprit dans la lettre.

B. —— LA CONSTITUTION, LE DÉCRET-LOI DU 23 SEPTEMBRE 1933 ET LES ORGANISMES CORPORATIFS

Un aspect très caractéristique de l'esprit dans lequel le chef du gouvernement entend exercer son autorité peut être aperçut dans Cette disposition, d’après laquelle la Constitution est révisable tous les dix, et même, sous certaines conditions, tous les cinq ans. On sent, dans ce texte, revivre les principales visées de l'esprit salazarien : intéresser les individus à la vie de l'Etat : organiser l’autodirection de l'Economie ; résoudre la question sociale. Ce triple but doit pouvoir être atteint grâce au caractère didactique des institutions et à la volonté du chef.

La constitution portugaise, en 143 articles, fut approuvée par le plébiscite du 19 mars 1934. Il est typique de l'esprit dans lequel elle à été conçue que dans sa première partie consacrée aux « Garanties Fondamentales », après un titre premier consacré à la Nation et un deuxième qui se rapporte au Citoyen, le troisième ait trait à la famille et les quatrième et cinquième défnissent les organismes corporatifs et leur rôle. +

Dans cet ensemble assez complet qui traite de l’ordre économique, de l’administration aussi bien que de la défense nationale et des rapports de l'Eglise et de l'Etat, il est assez curieux que la charpente même de l’organisation professionnelle, les corporations, n’occupe que 6 articles (16 à 21 inclus), d’ailleurs fort brefs. Il est vrai de dire que cette importante question fait l’objet des décrets-lois des 23 septembre 1933 et 3 décembre 1934. Ils ne figurent dans le texte de la constitution que pour en revêtir, en quélque sorte, le caractère de solennité nécessaire.

a) Les organes politiques

Le Président de la République, élu pour 7 ans par la Nation (article 72) et responsable devant elle seule (article 78), choisit le Président du Conseil (article 81) qui lui présente les Ministres.

Le Président de la République et le gouvernement sont indépendants du Parlement, jouissent de l'initiative législative et de la faculté d’une deuxième délibération ; ils sont munis également de pouvoirs constitutionnels. Le Président du Conseil est responsable devant le Président de la République et les membres du

gouvernement dépendent du Président du Conseil. Les actes du Président de la République portent le contre-seing du Président du Conseil et du Ministre intéressé. Deux assemblées président à la rédaction des lois.

L'Assemblée Nationale, composée de 90 députés, est élue pour 4 ans (article 85). Elle a pour mission de faire les lois, privilège qu'elle partage avec le gouvernement, et de les surveiller. Elle est susceptible, sous certaines conditions, d’être dissoute par le Président de la République.

La Chambre Corporative (Titre II, Chapitre V) est composée de délégués de l'Economie nationale, divisés en 25 sections représentant ce que la Constitution nomme «les autarchies locales et les intérêts sociaux » (article 102). Elle ne possède aucun droit d'initiative, son rôle purement consultatif consistant à donner son avis par écrit sur les projets de lois et de traités. Si elle soumet, en remplacement du texte qui lui a été transmis, un nouveau projet, celui-ci peut être adopté par l’Assemblée Nationale sans nouvel examen par la Chambre Corporative. En outre, pour la rédaction des différents décrets-lois, le Gouvernement consulte la section intéressée qui émet un avis mais ne vote pas.

On touche ici du doigt la différence essentielle qui sépare les institutions portugaises du fascisme italien. Alors que les premières soumettent l’économique à la politique et aux valeurs morales, le second accorde à la seule chambre corporative le pouvoir législatif. Le politique cède ici la place à l’économique considéré comme primordial.

Enfin, à côté du Président de la République et pour l'aider de ses conseils et de sa compétence, est formé un Conseil d'Etat (articles 83 et 84) qui rappelle, en un certain sens, le Conseil du Roi de l’Ancien Régime. Il se compose du Président du Conseil, des Présidents de l’Assemblée Nationale, de la Chambre Corporative et du Tribunal Suprême, du Procureur Général et de cinq hommes publics nommés à vie par le Chef de l'Etat. Il devra être consulté avant révision de la Constitution, réunion d’une Assemblée Nationale extraordinaire, dissolution de l’Assemblée Nationale, prolongation du délai des opérations électorales consécutives à une dissolution.

La Constitution prévoit également l’organisation judiciaire (titre V), les circonscriptions administratives (Titre VI) et l’Empire Colonial (Titre VII). Des dispositions complémentaires intéressent

Fr

la révision constitutionnelle dont nous avons parlé et fixent, pour l’époque de transition prévue au moment de la PLOORCERNONS des dispositions spéciales. ;

En fait, le Portugal reste soumis à ces dispositions transitoires.

b) L'organisation sociale et corporative (1)

Celle-ci comprend quatre éléments premiers :

Les « Gremios » ;

Les Syndicats Nationaux ;

Les Maisons du Peuple ;

Les Maisons des Pêcheurs.

En outre, existent des organismes de coordination économique de trois types différents: les Commissions Régulatrices qui doivent coordonner les importations avec les nécessités de la vie économique nationale.

Les «Juntes » Nationales coordonnent et perfectionnent la production, principalement en vue de l’exportation.

Les Instituts accordent une garantie officielle de qualité et de catégorie aux exportations particulièrement intéressantes.

Cette charpente a été montée par les décrets-lois du 23 septembre 1933, et jours suivants, promulguant le «Statut National du Travail ».

En outre, des organismes centraux ont pris en mains les questions d'ordre national : l’Institut National du Travail et de la Prévoyance s'occupe de l'Assurance, des habitations à bon marché, du Secrétariat des Corporatiohs et comprend un service d’Inspecteurs. ‘ <

Le Conseil Corporatif, créé le 15 août 1934, étudie les réformes souhaitables et tente d'établir une unité d’action entre les corporations et les services publics : sa composition, qui groupe certains ministres et hauts fonctionnaires, permet des échanges de vue profitables.

La «Fondation Nationale pour la joie dans le Travail » s'occupe de l'éducation morale et patriotique des travailleurs.

Enfin, une magistrature spéciale du travail, organisée sur le modèle des tribunaux judiciaires, commente les lois sociales, tranche les litiges relatifs aux accidents du travail et joue le

(1) El Sistema Corporativo Portuquès. Editions S.P.N. à Lisbonne. Secrétariat à la Propagande Nationale.

rôle d’arbitre conciliateur en jugeant «ex acquo et bono». Le ministère public est le protecteur officieux des travailleurs.

Nous ne nous attarderons qu’à trois organismes qui constituent la cellule même de la pyramide corporative. Les «Maisons du : Peuple et Maisons de Pêcheurs », les € Syndicats Nationaux », et les « Gremios ».

«La Maison du Peuple » est le nom donné au Syndicat agricole qui englobe tous cèux qui vivent de la terre. Les chefs de famille, hommes ou femmes, y ont place prépondérante. Ils sont de droit membres actifs, avec les hommes de plus de 18 ans. Les autres sont membres obligatoires. Le Comité directeur est composé de trois membres actifs élus par l’Assemblée Générale des chefs de famille. Ii convient de souligner l'importance accordée à la famille dans l’organisation rurale.

La Maison du Peuple est unique et communale. Elle se joint aux autres Maisons pour former des Fédérations et des Unions munies de certains pouvoirs législatifs sur leurs membres. « La Maison des Pêcheurs >» possède une organisation voisine.

Les travailleurs, autre que les ouvriers agricoles et les pêcheurs, sont rassemblés dans des «Syndicats Nationaux >. purement professionnels et distincts des « Associations patronales > Correspondantes.

Le syndicalisme n’est ni obligatoire, ni dirigé, chaque travailleur étant libre d’adhérer à un syndicat de son choix ou même de s'abstenir. Mais sont seuls reconnus et munis de pouvoirs réglementaires les syndicats dits « nationaux » ou les assemblées patronales officielles. Cette méthode est également appliquée en Italie et pratiquement accorde aux organismes officiels le monopole de la représentation professionnelle. On voit mal, dès lors, quel intérêt pourrait continuer à présenter un syndicat dissident, réduit par ailleurs, à la seule activité professionnelle. Les œuvres sociales ou éducatives qu’il peut créer risquent, au surplus, de souffrir de la concurrence officielle mieux appuyée.

Donc, le rôle des syndicats reste strictement professionnel. Les syndicats nationaux doivent être composés d’au moins 100 personnes et ne peuvent être plus d’un seul par catégorie professionnelle dans chaque district. Une exception existe pour les professions libérales qui sont toutes unies, par catégories, dans un seul syndicat dont le siège est à Lisbonne et qui possède des sections dans chaque district. Ces syndicats prennent le nom

d’« ordres » et groupent les avocats, les médecins, les ingénieurs. Toutes les associations professionnelles existant lors de la promulgation de la loi ont dû, sous peine de dissolution, procéder à la réforme de leurs statuts pour obtenir la ratification officielle. Il s'agissait, pour le gouvernement, d'empêcher le maintien d’un

esprit révolutionnaire qui n'était que trop implanté dans les milieux ouvriers. À ce même souci se réfère l'interdiction faite

aux syndicats de prendre part, sous peine de dissolution, à une manifestation de caractère international sans l'approbation du gouvernement. Celui-ci conserve la haute surveillance de l’activité syndicale. L'élection du Comité de Direction doit être soumise au sous-secrétariat des Corporations et les comptes doivent obtenir l'approbation de l’Institut. National du Travail et de la Prévoyance. L'Assemblée Générale des Syndicats Nationaux fixe les buts auxquels doivent se soumettre les statuts. En cas d'abus, le retrait d'approbation peut intervenir.

Comme les associations patronales correspondantes, les Syndicats Nationaux ont pour rôle d'organiser des institutions de prévoyance, des offices de placement et des écoles professionnelles. Ils passent avec les « Gremios > des contrats collectifs dont les dispositions sont obligatoires à tous les membres de la profession, syndiqués ou non. Les difficultés que leur application peuvent soulever sont du ressort des tribunaux du Travail.

Les Associations patronales ou «<Gremios », présentent une

organisation sensiblement analogue. Groupées par branche d’activité, elles sont chargées de la représentation des membres de la profession, perçoivent des cotisations et donnent leur avis sur les sujets de leur compétence. Comme les syndicats, elles sont réunies en Fédérations, groupements de caractère régional et national et en Unions, selon leurs affinités économiques. Le « Gremio » exerce, en effet, la fonction de représenter économiquement la profession, à l'égard des pouvoirs publics pour la défense des intérêts corporatifs et vis-à-vis des autres corporations dans l’étude des questions communes et la conclusion d'accords. x

Enfin, le « Gremio », s’il est obligatoire, c’est-à-dire fondé par l'Etat et réunissant toutes les entreprises, a pouvoir de passer au nom de tous les membres de la profession, des contrats collectifs applicables à tous, de surveiller les prix et de réglementer l’activité professionnelle.

Les décrets-lois de 1933 prévoient, en effet, des Gremios facul-

tatifs, groupement dû à l'initiative des intéressés auxquels l'Etat désire s’en remettre, en définitive, de l'opportunité de leur création. Bien entendu, le sous-secrétariat d'Etat aux Corporations conserve son droit de regard et peut agir de son pouvoir de: dissolution. Mais jusqu'alors, le Gremio ainsi constitué ne possède aucune attribution strictement corporative, c’est-à-dire ayant le caractère de Droit Public et opposable aux non-représentés. Le décret-loi du 3 décembre 1934 fait un pas de plus : il reconnaît à ces groupements la possibilité d'accéder, sous certaines conditions, au pouvoir représentatif de la profession. Le sous-secrétariat aux corporations peut accorder la reconnaissance, si cette association représente la moitié des entreprises du district réunissant la moitié du chiffre d’affaires global de la circonscription de la profession considérée.

‘ En fait, cette organisation semble encore embryonnaire. Les Gremios, surtout obligatoires, se rencontrent principalement dans l’industrie et le grand commerce, groupés dans certaines branches d'activité d'intérêt national. Les syndicats nationaux fonctionnent assez mollement et les initiatives prises en matière pro- .fessionnelle sont surtout d’origine gouvernementale. Dans le domaine corporatif proprement dit, la situation est également primitive. L'activité des Instituts du Conseil Corporatif et de Ia Chambre même des Corporations n’a pas encore atteint. le degré de maturité souhaitée par le Président Salazar. Celui-ci ne se fait pas faute, dans ses discours, d’exciter l'intérêt des particuliers aux questions professionnelles et sociales et déplore, le premier, la facilité avec laquelle ils s’en remettent au gouvernement du soin de leur tracer la voie.

Il s’agit d’une éducation à longue échéance, le Président du Conseil préférant, comme il l’a maintes fois répété, une réalisation lente et pénible, œuvre des intéressés eux-mêmes à une création brutale, par voie d'autorité, qui ne correspondrait pas à un besoin ressenti par le monde du travail tout entier. Le corporatisme portugais n’est pas, dans l'esprit de son fondateur, un mouvement révolutionnaire, une théorie nouvelle destinée à remplacer le capitalisme défaillant. Il représente simplement une formule de modération, une amélioration apportée à l'état préexistant. :

L'économique, dans cette ossature, se soumet au politique, au

social et à la morale. Constitution autoritaire et dictatoriale dans ses termes, tempérée et ouverte dans son esprit et son application. Mais ce caractère dépend exclusivement de l'esprit qui la manie. Il ne paraît pas avoir entièrement réussi, à ce jour, à instaurer un <<Corporatisme d’association » qui est son but ; le désintéressement des éléments sains pourrait risquer de laisser place aux extrémistes agités et fausser le but de l'institution.

En réalité, il n’y à pas encore au Portugal de véritable corporatisme agissant, mais plutôt des velléités, des essais encouragés ou ordonnés par des textes législatifs. La phase actuelle est encore celle de l'autorité. Le Président Salazar ne désespère pas de pouvoir, le moment venu, desserrer son étreinte et placer sur les épaules des professions organisées en corporation une partie du fardeau écrasant de son gouvernement.