II — L'ORGANISATION DE L'ASSURANCE

Le National-Socialisme n’a pas conçu la première organisation corporative des assurances en Allemagne. Un essai partiel avait déjà été tenté, sur un plan exclusivement technique, par la loi du 6 juillet 1884, étendue par celle du 28 mai 1885, et modifiée par celle du 30 juin 1900 (formant code), qui instituait dans le cadre de l’organisation générale, des corporations d’assurés destinées à garantir des accidents professionnels (1). Nous n’aborderons pas en détail les clauses et statuts de ces corporations, actuellement disparues et qui intéressaient l'assurance des accidents du travail dans l'industrie, agriculture et forêts, navigation maritime, travaux de construction (voir article 42 de la loi du 30 juin 1900).

Ces corporations groupaient les employeurs, selon l'esprit de la loi et de façon obligatoire pour les industries importantes, dans le but d'assurer l'indemnisation des ouvriers victimes d'accidents du

(1) Cf. Annuaire de Législation comparée de 1901. — Les lois d'assurance ouvrière à l'étranger, Assurance contre les accidents, par Bellom (1904).

travail, la gestion des capitaux constitutifs de rente et la surveillance des blessés.

Le cadre est celui d’une Éociété composée d’une assemblée générale, d’un comité directeur, de sections à leur tour divisées en assemblée et comité, et d'hommes de confiance (termes repris par la loi du 20 janvier 1934). Une série de mesures prévoyaient, selon les principes de l’époque, le mode d'élection des membres des divers organismes, leur pouvoir de surveillance sur les adhésions des: - entreprises, l'inscription de celles-ci dans les diverses classes du tarif, l’état des salaires, les changements d’exploitations, etc... Des tribunaux. arbitraux étaient prévus et composés d’assesseurs désignés par roulement parmi 20 délégués ouvriers et 20 délégués patronaux. La haute surveillance appartient à l'Office Impérial des Assureurs, composé d'élus du Conseil Fédéral, des délégués des comités directeurs des corporations et des délégués des assurés.

L'Office connaît des recours contre les décisions des tribunaux arbitraires et gère la fortune des corporations. Il prépare les décisions du Conseil Fédéral concernant la Prévention, l’assujettissement des entreprises à la loi et les HOPHCe on possibles apportées aux statuts des corporations.

Le régime fédéral de l’époque prévoyait, dans le cadre de chaque Etat confédéré, « un office des assurances d'Etat », connaissant des questions ne dépassant pas le cadre fédéral.

Qu'on ne s’y trompe pas, il ne s’agit nullement dans cette organisation d’une tentative corporative telle qu’on l'entend aujourd'hui. L'Office et les Tribunaux arbitraires n’ont que de faibles pouvoirs, limités à des cas bien déterminés et concernant exclusivement un aspect délicat de l’exercice de l’assurance. Il convient . particulièrement de rapprocher cet essai législatif de la loi française du 9 avril 1898 sur les accidents du Travail à laquelle elle peut être opposée.

I1 est toutefois caractéristique de l’esprit allemand, tourné vers ‘l’organisation professionnelle, que cette législation ait pris le caractère particulier d'association corporative.

Au mois d'août 1940, les cadres de l’assurance allemande se présentaient de la façon suivante.

L'ancienne fédération d’'Empire de l'Assurance Privée, exploitée pendant près de dix ans par le Conseiller intime Lippert, avait disparu cinq mois après la démission de celui-ci, le 25 février 1938. & cette date, elle fut purement et simplement supprimée, comme

faisant double emploi avec le Groupe Economique de l'Assurance Privée, dirigé par le Docteur Brass, successeur du Docteur Oertel et fondé en application des décrets des 2 juillet et 12 novembre 1936 du Ministre de l'Economie de l’Empire. .A cette date, le Docteur Brass présidait, comme avant lui le D° Oertel, à la fois la Fédération ,d’'Empire et le Groupe Economique. L'union personnelle simplifia le transfert des pouvoirs et des charges.

Le Groupe Economique comprend diverses commissions et cinq services dont le plus intéressant est peut-être le dernier créé, le groupe « étranger », confié au D' Krauss et au D' Grambke (24 janvier 1938), les deux collaborateurs du D" Brass et chefs de différents services.

En outre, le Groupe Economique comprend huit groupes professionnels et un groupe spécial « Agents Généraux ». Nous donnons en annexe, avec un tableau schématique de l'articulation de la corporation des Assurances, un extrait d’un rapport du Groupe Economique < Assurances Privées », daté de 1938 et rappelant la composition des différents échelons, les pouvoirs et le domaine de chaque branche. :

Il convient toutefois de faire, à ce sujet, plusieurs remarques :

1° Contrairement à Ce que nous avons pu constater dans la législation italienne, par exemple, le système allemand donne une grande autonomie au « groupe d'Empire » spécial à l'assurance. Dans le cadre de l’organisation conçue par le D’ Schacht, chacun des groupements majeurs, au nombre de quatre, se subdivise en groupes d’empires. Le groupement « Commerce, Banque et Assurances » n’est en somme qu’un organisme supérieur de coordination. La cellule essentielle étant le groupe d’Empire dirigé par le D' Hilgard. Les questions concernant l'assurance sont de son ressort et n’intéressent pas les branches voisines du commerce et de la banque.

2° Le Groupe d’Empire comprend deux organismes : l’un de Droit Public, dirigé par le D' Schwede Golmg, le « Groupe Economique de l’Assurance Publique ». Il gère les importants intérêts de la législation sociale allemande sous la forme de l’« Assurance Sociale », plus développée qu’en France et comprenant l'assurance vieillesse, maladie, accidents du travail, aide au mariage et à la maternité, sur un mode semblable à la législation italienne. En deuxième lieu, « le Groupe Economique de l'Assurance Privée », déjà mentionné, organe essentiel et direct du groupement des Sociétés d’Assurances,

Deux points sont ALT au Droit Public et à l'exploitation

privée : la prospection et la documentation.

8° Les agents d'assurance sont représentés dans les groupes techniques, subdivisions du Groupe Economique, au titre de l’Assurance. Ils figurent également, avec les courtiers, comme sous-organe du Groupe Economique « Courtage », sous le contrôle du « Groupe d’'Empire du Commerce ». Il est, en effet, naturel que leur double qualité de commerçant et d’assureur leur réserve une double représentation.

4° La corporation de l'Assurance, ainsi constituée, est soumise au contrôle de l’« Office de Contrôle d'Empire de l'Assurance Privée », dirigé par le D' Wiedmann; son rôle est infiniment plus strict que le contrôle français ou italien. Il possède le pouvoir d'autoriser la création de Compagnies d’Assurances, d'accepter les plans de travail, de contrôler le fonctionnement, d'examiner les demandes de liquidation de Société.

5° Le chef du Groupe Economique, qui réunit 3.500 Sociétés, dépend directement du chef du Groupe d’Empire et peut être révoqué sur sa demande. Ce dernier, à son tour, est nommé par le

Ministre de l'Economie dont il dépend en dernier ressort.

Les groupes eux-mêmes et leurs conseils ne sont que des organes consultatifs, mais non délibératifs. Tout pouvoir vient du chef qui décide seul.°On voit tout de suite apparaître le grand principe national-socialiste et la différence essentielle entre cette organisation et le système italien.

6° Le Tribunal d'Honneur est présidé par le Président de la Chambre d'Economie et comprend les présidents des groupes d’Empire. En ce qui concerne l’assurance, le président du Groupe Economique peut y avoir accès.

7° Les Chambres Syndicales ont été maintenues dans l'assurance comme dans toute autre branche : elles constituent les cartels d'association réglant le marché. Elles sont soumises au Groupe Economique et ne peuvent exercer aucune activité de cartel, le rôle d'organisation professionnelle étant réservé au Groupe Economique et au Groupe d’Empire.

8° Les accords entre agents d'assurances, courtiers et Sociétés sont. fixés par voie autoritaire et hiérarchique, l’union des intérêts se faisant au sein de la Chambre Economique, d’une part, et de sa subdivision, le groupement commerce, banque, assurances. Les employés d'assurances et les directeurs seront en contact au sein

“du Front du Travail. Le « règlement d'entreprise > fixe le statut du travail conformément aux directives et aux axiomes du régime.

9° L’importante question des tarifs n’est pas encore, à notre connaissance, entièrement résolue. La fixation des prix est, dans la profession de l’assurance comme dans toute autre branche d'activité, du ressort direct du Ministre de l'Economie du Reich. En effet, cette question ne peut être du ressort du Groupe Economique, composé des seuls représentants de la profession, et inapte, de ce fait, à prendre des décisions préservant les intérêts des - assurés et, d’une façon plus générale, des autres professions utilisant l’assurance. On a donc songé à confier ce rôle aux cartels d'association réglant le marché, émanation directe des entreprises d'assurance. Evidemment, ces associations doivent rendre compte au Groupe Economique, d’une part, et au sous-secrétariat du Contrôle des Prix, d'autre part. Il semble d’ailleurs que ce soient les anciens Syndicats Professionnels réunissant les Sociétés Incendie, les Sociétés Accidents,'etc…. qui auraient repris cette tâche. Il convient néanmoins de retenir que les tarifs minima sont du ressort dernier du gouvernement lui-même.

En résumé, cette organisation qui peut paraître assez complexe quant aux attributions exactes des différents organismes est en fait particulièrement simplifiée dans le nombre et l'initiative de celles-ci. ,

Conformément au principe de la hiérarchie et du pouvoir personnel, chaque groupe, ou plutôt chaque président de groupe, est soumis directement à son supérieur dont il détient toute autorité et dont il reçoit toute directive. C’est ainsi que les grandes lignes du plan de quatre ans ont fait l’objet d’une première étude du Groupe d’Empire, puis d’une mise au point du Groupe Economique qui soumit, par voie autoritaire, ces décisions aux associations et sociétés intéressées.

Nous avons, par ailleurs, indiqué les noms des principaux chefs de groupements. Ce sont des techniciens de l'Assurance, directeurs de grandes Sociétés Allemandes et non, comme en Italie, des hommes choisis au besoin en dehors de la profession (1). Leur rôle primordial justifie l'intérêt attaché à leur personnalité et le soin avec lequel ils sont choisis. :

En résumé, l’organisation allemande correspond d’une façon

(1) Le président de la Corporation italienne du Crédit et de la Prévoyance est un avocat. :

Pal

assez imparfaite à l’idée que l’on se fait du corporatisme et à la définition que nous en avons donnée. Tout au moins est-il nécessaire d'apporter un correctif à cette définition en précisant que Ia corporation ne joue qu’un rôle assez subalterne de conseil technique du chef responsable. Il est vrai que celui-ci, par son esprit et ses connaissances professionnelles, représente de facon aussi efficace, sinon aussi libre, les intérêts qui lui sont confiés. Simplification, autorité, hiérarchie, tels sont les caractères principaux de l'ofganisation allemande de l’assurance baignée, comme toutes les activités nationales, dans l'esprit du national-socialisme.

Conclusions de ia Première Partie

Nous avons décrit sommairement le système économique étranger vu sous le jour corporatif et plus particulièrement par rapport à l'Assurance. Il n’est ni opportun, ni utile de porter sur ces expériences un jugement d'ensemble : comme nous l'avons déjà fait remarquer, il convient dans une large part de tenir compte du génie national de chaque peuple, des circonstances qui ont présidé à son évolution économique et à la naissance de l’organisation corporative. La recherche d’une règle commune nous apparaît un jeu de l'esprit sans intérêt réel et il convient, selon nous, de conserver à ces réalisations leur caractère expérimental.

Peut-on d’ailleurs parler vraiment de corporatisme ? ou plutôt doit-on conclure que les systèmes ainsi édictés ont pu donner le maximum de résultats ? Nous ne le pensons pas. Une Europe troublée en proie aux plus violentes crises économiques, à Ia menace de guerre, puis à la guerre elle-même, était un champ d'expérience trop mouvementé pour des tentatives de grande envergure et de longue haleine. Relativement récentes, les organisations corporatives italiennes et allemandes ont été fortement viciées par les nécessités politiques. Quant aux velléités portugaises, nous avons dit précédemment que l'ignorance populaire des choses corporatives et le manque d'initiative professionnelle avaient retardé leur essor. Il convient donc, avant de porter un jugement définitif prématuré, d'attendre l’œuvre du temps qui ne manquera pas de ramener des conditions économiques plus normales. Il apportera à certaines réalisations plus de souplesse, à d’autres plus d'expérience et de science.

Nous nous contenterons donc de souligner, en ce qui concerne l’organisation corporative de l’assurance, deux points particuliers qui, l’un, dévoile un souci commun aux principales législations et l’autre précise, au contraire, les divergences d’esprit et de méthode qui caractérise chacune d'elles.

1° Allemagne, Italie et Portugal ont assemblé, dans une même corporation, Banque et Assurance, soit, comme en Italie, sous le titre général de « Corporation du Crédit et de la Prévoyance », Soit pour former, comme au Portugal, une section « Banque: et Assurances » de la Chambre Corporative. En Allemagne, bien que moins net, ce rapprochement existe néanmoins, puisque l’un .dés quatre grands groupements qui composent la Chambre d'Economie du Reich, organe suprême des intérêts économiques nationaux, intéresse à la fois le Commerce, la Banque et les Assurances.

Quelles sont les raisons de cette parenté ? Elles nous apparaissent de trois sortes.

L'une, économique, réside dans la similitude des problèmes qui intéressent Banques et Assurances. Ces deux industries font, en effet, appel au même public, dans des conditions semblables, en excitant et en encourageant l'esprit de prévoyance et d'épargne. A telle enseigne, que certains contrats d'assurance, vie ou capitalisation, constitution de rentes viagères ainsi d’ailleurs, sous queiques réserves, que certaines polices d'assurances accidents garantissant l'intégrité physique du bénéficiaire, peuvent être assimilés à une opération d'épargne, d'ouverture de crédits ou banque. Il est devenu commun de remplacer par une assurance souscrite sur la tête d’une personne l'insuffisance de la garantie pécuniaire que peut offrir cette même personne. En conséquence, les problèmes économiques qui intéressent les établissements bancaires, tels que les changes et bourses, le crédit et les mouvements monétaires, se posent également pour les Sociétés d'assurances.

La seconde vise l’organisation intérieure des deux catégories d'industrie. Ayant à faire face à des problèmes identiques ou similaires, les assurances et les banques possèdent des services correspondants : inspection, agences et succursales, services de contentieux, services financiers, etc, faisant appel à un personnel doté de la même instruction et de qualités professionnelles identiques; les problèmes que posent les rapports entre personnel et administration restent, sensiblement les mêmes. On peut dire, sans erreur, que les techniciens, comme les employés subalternes de l’assurance

et de la banque, sont soumis aux mêmes besoins et possèdent les mêmes aspirations. Leurs revendications seront similaires et les contrats de travail conclus entre employeurs et employés des deux branches pourront être utilement comparés.

A ces deux raisons, économique et administrative, s'ajoute une troisième qui, elle, place l’assurance sur un plan de subordination par rapport à la banque. Par l'importance des capitaux qu’elles manient, les dangers qu’elles courent et les avantages qu’elles en retirent, les Sociétés d’Assurances sont facilement appelées à recourir à l’aide des offices de crédit et de banque. Le placement de leurs capitaux et de leurs réserves, d’ailleurs étroitement contrôlé par l'Etat, est une question financière primordiale qui, par sa nature, relève plus spécialement de la' technique bancaire. Il n’est pas exagéré de prétendre que le soin et la compétence apportés à ces placements constituent la plus intéressante source’de profits des sociétés d’assurances. Des investissements judicieux peuvent être l’origine d’une ère de prospérité ou conduire à la débâcle. Les entreprises d'assurances l’ont parfaitement compris et ont fait appel, dans leur conseil d'administration, à des banquiers, à des économistes financiers dont elles ont voulu s'attacher les services en liant leurs intérêts aux leurs. Cet état de choses a donné lieu à de nombreuses et vigoureuses critiques qui reprochent aux établissements de banque de profiter de leurs pouvoirs pour exercer sur l’activité des assurances un contrôle abusif et de la sorte, augmenter leur puissance.

Dans le cadre d’une économie corporative, une telle crainte ne paraît plus fondée et la surveillance de l'Etat peut amener une collaboration des deux industries plutôt qu'une domination de l’une par l’autre.

Ï1 semble donc que la collusion souvent reprochée et dénoncée doive faire place à une étroite collaboration, encouragée par la structure économique et le rapprochement voulu au sein d’une même corporation.

2° A l'opposé de ce facteur commun aux trois législations, se place l’une des plus importantes questions que la corporation ait à résoudre et qui peut donner en quelque sorte la « température » exacte du régime en vigueur. Ce baromètre est ia fixation des « tarifs minima », sortes de « prix de vente » du contrat d’assurance dont, nous l'avons vu, le soin est remis, suivant les pays, à des autorités différentes. Le même dilemme se pose, que nous

avons rencontré lorsque nous avons discuté du choix d’un système économique : va-t-on laisser aux entreprises unies sous le vocable corporatif le soin de fixer les tarifs, ou ce problème intéresse-t-il directement l'Etat et lui seul ? Corporatisme d'association ou corporatisme d'Etat ? On aperçoit la profondeur du problème et nous ne résistons pas à signaler tout ce que la solution apportée par les différentes législations contient de révélateur.

— Le Portugal a confié au « Gremio dos Seguradores » la tâche d'établir les tarifs minima. Nous avons vu que celui-ci s'était en partie acquitté de cette tâche qui constituait d’ailleurs la principale raison de sa fondation. Nous rappelons, à Ce sujet, que l’homologation du Ministère des Finances reste nécessaire ainsi que l'avis de l'Inspection de l’Assurance. Mais le principe reste, à ce sujet, intangible selon l’esprit de la constitution portugaise auquel nous avons précédemment fait allusion.

— En Italie, s’il appartient à la Corporation de fixer les tarifs minima, ceux-ci doivent être approuvés par le Pouvoir Central

après consultation du Bureau Central Corporatif. Il ne s’agit pas,

selon nous, d’une simple différence de mots. Dans la législation portugaise, le Gremio est le véritable agent d'établissement du tarif. Dans son ensemble, il doit subir l’homologation du Ministère des Finances, procédure semblable à celle que connaît le Droit Civil Français à l'égard de certains actes considérés comme particulièrement délicats et soumis au Président du Tribunal. Il s’agit, dans la pensée du législateur portugais, de sauvegarder certains principes, de défendre certains intérêts, cette seule formalité étant suffisante pour limiter les tendances égoïstes et cartélisantes du « gremio ». Rien de semblable dans la détermination dès pouvoirs de la corporation italienne. Celle-ci présente un projet qui est lui-même soumis au Pouvoir Central et que vérifie le Bureau Central Corporatif. Remaniements, perfectionnements, mises au point qui peuvent entièrement transformer les données premières. Ici, l'empreinte de l'Etat est plus directe, plus active et caractérise la tendance italienne.

— En Allemagne, malgré une tentative toute récente de décentralisation et qui, à notre connaissance, n’a pas encore abouti, le seul Ministre de l'Economie du Reich a le pouvoir de fixer les tarifs minima. Toute autorité vient d'en haut et, comme l’a dit le D’ Brass dans l’un de ses discours, l’économie de cartel doit faire place à une économie organisée, c’est-à-dire minutieusement

Eee De

préparée et conçue par les soins du Pouvoir Central. Nous avons fait allusion au projet qui prévoit de charger de cette tâche les anciens syndicats professionnels. Mais ce n’est qu’une besogne purement matérielle confiée à des spécialistes, un ouvrage préparatoire, sorte de dégrossissement .et d'étude statistique destinée à faciliter la tâche des services du Ministère de l'Economie. Il ne s’agit plus simplement d’empreinte de l'Etat mais d'acte de l'Etat, grand organisateur et! grand constructeur en matière économique

comme en toute autre.

Néanmoins ces expériences, pour intéressantes qu’elles puissent paraître, ne peuvent dépasser la’ valeur d’une simple indication. C’est une œuvre originale que la France doit effectuer et son gouvernement a le devoir de la doter d’un statut économique conforme à ses traditions et à son génie.

Il serait aussi ridicule que fat de rejeter en bloc et sans examen

J'acquit d’une nation dont les erreurs passées n’excluaient pas cer-

taines réalisations constructives. L'histoire même des 60 dernières années doit servir, sinon de base parfois trop imprécise ou ‘trop changeante, du moins de départ à l’œuvre actuelle. Il ne s’agit pas de continuer, ni d'innover entièrement, mais d'étudier des réformes, de choisir, de créer suivant les circonstances et les besoins.

Nous avons déjà indiqué que le gouvernement du Maréchal sem-. blait vouloir suivre une politique hardie d'innovations et de réformes conjuguées à une renaissance, un encouragement de projets sains tombés en désuétude et un aménagement de réalisations généreuses mais incomplètes ou trop timides. À

Cette tâche actuellement en plein devenir et de ce fait continuellement mouvante connaît déjà, néanmoins, quelques grands principes directeurs. Il est possible de pressentir les développements futurs, les projets, les améliorations plus ou moins lointaines: certaines réformes sont déjà réalisées et, comme il se devait dans une période d'économie singulièrement difficile ‘et anormale, elles intéressent plus spécialement la production des matières premières, leur transformation et leur circulation. Elles affectent également leur consommation et leur répartition et, par conséquent, ne concernent qu’indirectement notre sujet, l'assurance.

Toutefois, ce domaine s'intègre à l’ensemble de l’activité du pays et, à ce titre, possède une organisation presque plus complète, peut-être, que dans certaines sections moins évoluées. En observant maintenant l’organisation corporative de lAssurance en

France, nous préciserons tout d’abord les grandes lignes de la nouvelle structure économique et sociale. Le cadre étant ainsi tracé, nous examinerons les réalisations intéressant particulièrement le domaine de l'assurance, non sans un rappel fort instructif sur les acquisitions du passé dont l'apport a été, en cette matière, singulièrement important. Nous constaterons que dans bien des cas, il a suffi d’un climat favorable et d’une volonté exprimée dans un pouvoir directeur efficace pour mener au jour nombre de réformes pendantes et que la mauvaise volonté ou la faiblesse des moyens avaient indéfiniment retardées. Nous pouvons rendre hommage au travail antérieurement fourni qui n’attendait que l’étincelle nécessaire pour briller dans tout son éclat.

Nous tenterons enfin, sans pouvoir préjuger de l'avenir, de discerner l'orientation future de l'assurance, dans le domaine de entente corporative, économique et sociale.