DE LA CAPITALISATION

Si la répartition n'est au fonds qu’un système d’assistance pure et simple, la capitalisation est, au contraire, un véritable système d'assurance : c’est le seul n'ayant rien de commun avec l'assistance.

Ce que nous avons dit plus haut, lorsque nous avons examiné son fonctionnement au point de vue technique, nous a déjà permis de montrer comment il pouvait assurer, en tout état de cause, le paiement des pensions promises. Insistons cependant et, sortant du domaine théorique pour nous placer dans celui de la pratique, voyons comment les choses se passent dans la réalité.

L’assuré verse à la caisse de retraite une prime en compensation de laquelle on lui promet une pension déterminée à partir d’un certain âge. Cette pension varie, bien entendu, avec l’âge de l'assuré au moment où il effectue son versement et celui qu’il doit avoir au moment où il commencera à toucher les arrérages de sa pension, ce

sont les tarifs préalablement calculés qui permettent de fixer, dès le début, le montant de la pension qui pourra être attribuée.

Ces tarifs ont été établis avec tout le soin possible, ils tiennent compte de la mortalité des assurés et du taux de l'intérêt auquel les placements sont susceptibles d’être effectués. Mais comme ils ne sont exacts qu’autant que la mortalité des assurés est bien identique à celle de la table employée et que les placements ont été faits au taux même qui a servi de base aux calculs, les résultats définitifs diffèrent quelque peu de ceux qui ont été prévus par les tarifs, mais cette différence n’est jamais bien considérable si des tarifs convenables ont été employés. Elle n’est d’ailleurs d'aucune importance pour l'assuré, puisque la pension promise au moment du versement lui est toujours payée. La Caisse de retraites s'engage, en effet, à lui servir la dite pension, quels que soient les événements ultérieurs. Si la mortalité et le taux d'intérêt sont inférieurs à ceux qui ont été prévus, les pensions seront payées pendant plus longtemps qu’on l'avait pensé et les sommes placées rapporteront moins que ce que l’on avait escompté ; il en résultera des pertes pour la Caisse de retraite. Elle devra les prendre à sa charge, sans pouvoir espérer les récupérer sur les assurés. Si les événements contraires se reproduisent, elle fera des bénéfices dont les assurés ne profiteront nullement. Mais comme on vient de le dire, ils auront, dès le moment où ils feront

un versement, l'assurance de toucher une pension dont

la quotité exacte leur est indiquée, à condition, bien entendu, qu'ils vivent jusqu'au moment fixé pour l’entréeen jouissance de leur pension. De sorte qu’on peut dire avec M. Guieysse : « À tout versement correspond l’engagement de servir une retraite à un moment fixé (1) ».

La Caisse de retraite fondée sur la capitalisation peut souscrire cet engagement puisque le jeu normal de ses opérations est tel qu’elle a toujours par devers elle la somme nécessaire et suffisante pour tenir la promesse faite. Dès qu’elle a reçu une somme d’un déposant, elle la place et en retire intérêt au taux convenu, y ajoute la part de l’assuré considérée dans les cotisations des assurés défaillants et forme ainsi un capital qui servira, comme il a été expliqué plus haut, à payer la pension promise, cette pension étant déterminée de telle façon que pour un groupe suffisamment nombreux d’assurés placés dans les mêmes conditions, la Caisse de retraites se trouve, au moment où elle paie le dernier terme d’arrérages, avoir remboursé l'intégralité des capitaux qu’elle

a reçus (2). Mais comme, jusque-là, elle a toujours eu

(4) Guieysse, Rapport. Chambre des députés, n° 1052, annexe au procès-verbal de la séance du 9 mars 1900. Doc. part. S. O., 1900, p- 121.

(2) Tout ce qui précède est dit dans le cas d'une caisse qui ne veut faire ni perte ni gain et qui s’administre gratuitement. En réalité, les caisses de retraites ont à prévoir, outre le paiement des pensions, au moins celui des frais d'administration. Elles y font face au moyen d’une somme qui est réclamée en plus de la prime et qu'on appelle chargement.

Morard 8

un actif suffisant pour faire face aux engagements pris, on voit que « toute retraite est à tout moment garantie par un capital existant dans la Caisse de retraites » (1).

Ce capital appelé réserve mathématique appartient à l’assuré et n’est, en somme, qu’un dépôt qu'il effectue entre les mains de la caisse d'assurance.

L'existence de cette réserve donne au système son véritable caractère de système d'assurance et lui permet d'avoir une grande souplesse.

Puisqu’à chaque instant, le compte de l'assuré présente un solde créditeur, il est toujours possible de faire de ce solde tel emploi qu'il conviendra, sauf à prendre les précautions nécessaires pour déjouer les fraudes, ainsi il ne faudrait pas permettre le remboursement de la réserve à un assuré qui, étant près de mourir, est sûr de ne pas entrer en jouissance de sa pension. Mais on peut, par exemple, affecter ce solde à la constitution d’une pension immédiate, sans attendre l'époque fixée pour le paiement des premiers arrérages de pension.

C’est en cas d'invalidité prématurée que le besoin de cette anticipation de pension se fait sentir. L’ouvrier frappé d'invalidité avant l'âge fixé pour l'entrée en jouissance de sa pension se trouve privé deson salaire; d'autre

part, n'ayant pas encore atteint l’âge exigé, sa pension ne

(4) Guieysse, Rapport. Chambre des Députés, n° 1052. Annexe au procès-verbal de la séance du 9 mars 1900. Doc. part. $S. O., 1900, p 121:

lui est pas payée, il va donc s’écouler une certaine période: pendant laquelle il sera sans aucune ressource. Mais la. réserve mathématique existant à son compte va pouvoir être transformée en une pension dont les arrérages lui. seront immédiatement servis.

La quotité de cette rente sera plus ou moins importante suivant l’âge de l'invalide. Il est bien évident, en effet, que s’il est encore jeune, il n’aura fait que peu de versements et il aura des chances de toucher sa pension pendant un assez grand nombre d'années encore; cette pension ne pourra par conséquent qu'être très faible et tout à fait insuffisante. C’est pourquoi, on a reproché à la capitalisation de ne s’occuper en aucune façon de la retraite en cas d’infirmité (1). Ce reproche n’est pas: mérité, car dans bien des cas, précisément à l'âge où l'invalidité est le plus à craindre, la pension qui peut être servie est déjà suffisante. De plus, si l’on défalque les cas d'invalidité provenant d'accidents du travail qui sont déjà couverts par la loi du 9 avril 1898, on constate que l’invalidité totale est extrêmement rare; elle est d’ailleurs prévue par la loi du 14 juillet 1905 sur l'assistance obliga-

toire qui permet aux indigents infirmes et incurables,

(4) Voir la proposition de loi déposée par M. Zévaès et plusieurs de ses collègues, le 20 juin 1898. — Annexe, n° 96, au procèsverbal de la séance du 20 juin 1898. Doc. parl. S. O., 1898, p. 1226. Cette proposition est connue sous le nom de proposition Zévaës-Escuyer ; elle a élé adoptée par le Congrès des Bourses du travail.

quel que soit leur âge, de réclamer.les secours dont cette loi règle l’attribution.

À un point de vue plus général, l'existence de la réserve mathématique empêche d’adresser à la capitalisation le reproche que nous avons fait à la répartilion en ce qui concerne l’immuabilité du système. Nons avons vu, en effet, que, dans la répartition, il existe une dette qui n’est pas garantie par autre chose que par les cotisations des assujettis futurs et qu’il faut, pour payer cette dette, tou jours maintenir les générations à venir dans la même obligation. Dans la capitalisation, la dette existe encore, mais la Caisse de retraites possède à tout moment la somme nécessaire pour la payer, de sorte qu’une liquidation immédiate est toujours possible, sauf les difficultés, matérielles que présente une opération de cette importance, mais qui ne sont pas insurmontables.

L'avantage est immense, car s’il veut changer le mode de prévoyance, le législateur est absolument libre de le faire ; il ne se heurte pas à des impossibilités budgétaires comme dans la répartition où il lui faudrait trouver, pour arrêter le fonctionnement du système, une somme énorme que M. Guieysse, avons-nous vu, évalue à 20 milliards.

Si donc le progrès des mœurs et des idées sociales pousse un jour le monde des travailleurs à demander, à la place de retraites, un autre mode de prévoyance, le législateur pourra lui donner satisfaction ; il ne verra pas se dresser devant lui les obstacles qui, dans une mesure

moindre, mais suffisante néanmoins pour l'arrêter, lui

empêchent aujourd'hui de modifier la loi du 9 juin 1853 sur les pensions civiles.

Permettant de substituer aux retraites un mode de prévoyance différent, à plus forte raison, la capitalisation permet-elle la co-existence de la retraite et d’un ou plusieurs de ces modes de prévoyance.

Puisqu’à chaque instant, il est possible avec elle de savoir quelle est la pension acquise et puisque cette pension est garantie par un capital, on peut, à un moment donné, arrêter les versements en vue de la retraite, le montant déjà atteint par celle-ci ne s’en trouvera pas modifié. Les versements subséquents pourront alors être affectés, comme le prévoit le projet voté par la Chambre des Députés, à l’acquisition d’uue maison ou d’une terre ; ils pourraient tout aussi bien servir à la constitution d’un capital ou à une assurance en cas de décès ou autre; on n'a que l’embarras du choix dans les modes de prévoyance qui s’offrent à l’ouvrier.

Cette liberté dans le choix des modes de prévoyance existe d’ailleurs au même degré, avec la capitalisation, dans le choix des organismes chargés de recevoir les cotisations. Il suffit, en effet, pour qu'une caisse de capitalisation puisse fonctionner, qu’elle réunisse un effectif assez élevé pour permettre à la loi des grands nombres de jouer. Par conséquent, dès l'instant où elle compte assez d’adhérents, son fonctionnement normal est assuré. Il s'établit alors une profitable émulation entre les divers organismes qui, par des réductions de tarifs, cherchent

à s’attirer une clientèle aussi nombreuse que possible.

Les assurés y trouvent leur compte, à condition toutefois que ces réductions de tarif ne soient pas exagérées et ne mettent pas en péril l'existence même de la caisse, mais c’est au législateur de prévoir un contrôle destiné à prévenir les abus. Les assurés ne sont d’ailleurs pas liés définitivement à la caisse qu'ils auront tout d’abord choisie, la réserve qui leur appartient peut être transférée d'une caisse à une autre etsi, à un moment donné, les nécessités de l’existence ou simplement leurs convenances personnelles les poussent à abandonner une caisse pour en adopter une autre, rien n’est plus facile, en principe du moins.

On voit donc que la capitalisation assure de la façon la plus absolue le paiement des pensions, et qu’au surplus qu'elle donne de grandes facilités pour leur constitution. Mais ces résultats ne peuvent être atteints qu'autant qu’on connait exactement et à toutinstant la réserve mathématique de chaque assuré. Il est donc indispensable de tenir un compte individuel pour chacun d'eux et ce compte devra être tenu avec une rigoureuse exactitude. Les versements faits devront tous y être inscrits au fur età mesure qu’ils se produiront; leur montant et leur date devront être soigneusement contrôlés de même que le chiffre de la rente correspondante. Ce sont là des opérations fort délicates qui exigent un personnel nombreux et expérimenté. Les frais seront donc élevés, mais sans vouloir les

évaluer, nous pouvons présumer qu'ils ne constitueront

pas une surcharge excessive, puisquela Caisse nationale des retraites pour la vieillesse qui a effectué en 1906 près de 4.900.000opérations n’a dépensé que 1.733.099 fr. 12 (1). D'ailleurs,les évaluations faites au sujet des frais d’administration d’une caisse de retraites ouvrières sont loin de concorder, puisque le Temps du 18 février 1907 nous apprend que le ministère du Travail les évalue à 15 millions, tandis que celui des Finances prévoit une dépensede 80 millions. Un pareil écart n’est pas sans nous surprendre et nous avouons notre incompétence à déterminer quel est celui de ces deux chiffres qui est le plus près de la vérité.

En tout cas, si la capitalisation entraîne des frais d’administration plus élevés que la répartition, elle est encore plus économique que cette dernière, puisque,avons-nous vu, les intérêts produits permettent d’abaisser les primes dans des proportions considérables. Par conséquent, le reproche de chèreté qu’on pourrait lui adresser ne saurait être sérieusement retenu.

Les inconvénients les plus graves qu’on peut voir dans la capitalisation ont trait à deux ordres d'idées différents. Ils concernent d’une part la période transitoire, de l’autre, l'accumulation des capitaux qui se produit en régime constant.

En ce qui concerne la période transitoire, nous ne re-

viendrons pas sur ce que nous avons dit au sujet de la

(1) Voir rapport de la Commission supérieure de la Caisse nationale des Retraites pour la vieillesse sur les opérations et la situation

de cette caisse en 1906, p. 16.

nécessité d'assurer le paiement d'allocations dès la promulgation de la loi. Comme dans la capitalisation, les pensions proviennent exclusivement des versements faits par le titulaire de la pension lui-même ou effectués en son nom, ceux qui n’ont rien versé n’auront rien, Ceux qui n’ont fait que quelques versements n’auront que peu de chose et, dans l'un comme dans l’autre cas, la capitalisation ne peut atteindre le but poursuivi.

C’est pourquoi, les projets fondés sur la capitalisation prévoient toujours pour la période transitoire des allocations budgétaires. Celui voté par la Chambre des Députés le 23 février 1906 contient un article 32, ainsi conçu :

Article 32.

« Les ouvriers, employés ou domestiques et les anciens «ouvriers, employés où domestiques visés à l’art. pre- « mier, qui seront, depuis cinq ans au moins, de nationa- « lité française, recevront une allocation viagère annuelle, « s’ils sont âgés de plus de 60 ans au moment de la mise «en vigueur de la loi et au fur et à mesure qu'ils attein- « dront cet âge, s'ils justifient de 30 années de travail à « raison de 250 journées par an, dans les conditions pré- «vues par un règlement d'administration publique, rendu « sur la proposition des ministres du Commerce et des « Finances. La durée du service militaire est réputée à « cet égard équivalente à une même durée de travail.

« Cette allocation sera de cent vingt francs (120 fr.).

« Toutefois, si, en s’ajoutant à la retraite calculée comme

«il est spécifié à l’art. 8, le total est supérieur aux maxima « fixés par le barême ci-dessous, eette allocation sera ré- « duite de la quantité nécessaire pour que le total ne dé- « passe pas les chiffres suivants :

« De zéro à cinq années de versement à une caisse de «retraite autorisée, cent cinquante francs (150 fr.); de « cinq à dix années, deux cents francs (200 fr.) ; de 10 à « 15 années, deux cent cinquante francs (250 fr.); quinze « à vingt années, trois cent francs (300 fr.); de vingt-cinq «à trente années, trois cent soixante francs (360 fr.) ».

Ces subventions sont indépendantes de la pension qui aura pu être acquise, elles viennent s’y ajouter. Elles ont d’ailleurs un tout autre caractère, puisqu'elles proviennent d’une libéralité librement consentie par l'Etat et non d’un engagement d’une caisse de retraites.

Elles sont soumises au régime de la répartition, carelles proviennent de la répartition entre tous les ayants droit d’un crédit budgétaire spécialement ouvert à cet effet.

Pour ces allocations, il ne peut être question de capitalisation. Il faudrait pour cela que l'Etat constituât, immédiatement après la mise en vigueur de la loi, des pensions à tous ceux qui ont dépassé l’âge de la retraite et qu'il versât à cet effet dans une caisse de capitalisation les capitaux correspondants. Ce serait là une somme énorme qu’il lui faudrait trouver d’un instant à l'autre. Comme aucun des budgets actuels ne présente une élasticité suffisante, il faudrait emprunter la somme en question et les intérêts de cet emprunt grèveraient lourdement

les budgets à venir ; ils exigeraient une annuité perpétuelle représentant une quote part élevée de l’annuité temporaire à prévoir pour le paiement des allocations. Au point de vue financier, l'opération n'est pas recommandable ; aussi ne füt-elle jamais proposée, tout au moins à notre connaissance.

Il faut donc ici faire appel à une certaine part de répartition et tempérer ainsi la capitalisation. Nous l’admettrons volontiers, car nous sortons du domaine de l’assurance pour entrer dans celui de l’assistance. Les sommes attribuées aux bénéficiaires de la période transitoire ne sont pas, en effet, autre chose que des allocations d'assistance, puisqu'elles sont accordées sans que l'attributaire ait effectué aucun versement ou sans préjudice de la rente acquise au moyen des primes versées.

C'est pourquoi nous estimons qu'il faut subordonner l'octroi de ces allocations à la justification de l'indigence.

La loi belge du 10 mai 1900 accorde des allocations de 65 francs aux ouvriers ou anciens ouvriers âgés de plus de 65 ans, mais à condition qu'ils justifient, non seulement de leur qualité, mais encore de leur indigence. Le projet de loi français devrait avoir la même exigence ; il s'applique, en effet, à certains salariés qui, comme les domestiques attachés à la personne, sont susceptibles de se créer une certaine aisance et qui, en fait, se la créent souvent, aussi est-il tout à fait inutile de prévoir pour eux une allocation de la période transitoire. La loi retire ses faveurs dans la

période normale à ceux qui se sont assurés une pension

de 360 francs, pourquoi alors vouloir accorder des secours à ceux qui, avant l'application de la loi, se sont assurés autrement un revenu d’égale importance ?

Du reste, d’une façon générale, les mesures à prévoir pour la période transitoire ont besoin d’être mises en harmonie avec la législation sur l'assistance.

En France, il existe déjà la loi du 14 juillet 1905 à laquelle nous avons fait allusion en parlant de l’invalidité prématurée. Cette loi a pour but d'accorder l’assistance qu'elle institue à tout français privé de ressources, incapable de subvenir par son travail aux nécessités de l’existence et, soit âgé de plus de 70 ans, soit atteint d’une infirmité ou d’une maladie reconnue incurable. Cette assistance consiste normalement en une allocation en argent dont le minimum est fixé à 60 francs par an, elle peut s'élever jusqu'à 360 frs. et même davantage suivant les communes.

Par conséquent, en faisant coïncider l’âge normal d’attribution des allocations d'assistance avec l’âge d'entrée en jouissance de la pension, et en faisant une place à part dans la loi d'assistance aux anciens salariés, on pourra faire abstraction, dans la loi des retraites, de tous ceux qui n'auront pas cotisé pendant le nombre d'années qui est considéré comme la durée de la vie active d'un ouvrier. Ils seront tributaires de la loi d'assistance ; il est vrai que souvent ils seront, en même temps, tributaires de la loi d'assurance, mais leurs deux qualités seront bien distinctes, sauf aux administrateurs chargés d’appliquer les

deux lois à faire attention au cumul qui pourra se pro-

duire et à réduire les allocations d'assistance dans la mesure convenable.

Si cette harmonie indispensable entre les deux lois est réalisée, l’objection faite à la capitalisation au sujet de son impuissance à assurer les allocations de la période transitoire perd toute sa valeur.

Avec elle on aboutit même à un système bien plus avantageux pour la classe ouvrière que dans la répartition. Cette dernière fait, en effet, payer par les ouvriers et les patrons seuls les allocations de la période transitoire, tandis que l'assurance reposant sur la capitalisation et complétée par l'assistance, en fait porter le poids sur tous les contribuables, puisque c'est au budget seul! qu’elle réclame les ressources nécessaires pour faire face aux charges de la période transitoire.

Il résulte donc de ce qui précède qu'une organisation rationnelle de l'assistance permet d'assurer aux salariés, dès la promulgation de la loi des retraites, un minimum d'existence qui leur donnera les moyens d'attendre que la loi ait produit son plein effet. De sorte que, sauf à trouver les ressources nécessaires, tout se résout dans une simple question d'organisation.

C’est d’ailleurs en organisant d’une facon appropriée les institutions de retraites qu’on peut atténuer, sinon faire disparaître complètement, les inconvénients qui, dans la capitalisation, résultent de l'accumulation des fonds.

On reproche, en effet, à la capitalisation de drainer les

économies populaires et de les retirer de la circulation. Nous ne nous arrêterons pas à cette objection, car elle repose sur une erreur manifeste. En effet, le numéraire recueilli n'est pas enfoui dans une caisse où il ne reçoit aucun emploi, on le place, au contraire, afin d'en retirer un intérêt; tout ce que l’on peut dire, c’est donc que ces placements soumis à des règles fixes, effectués par un organisme d'Etat ou placés sous la surveillance de l'Etat seront moins fructueux que s'ils étaient laissés à la libre initiative des particuliers.

On lui reproche encore de donner lieu à des difficultés énormes pour l'emploi des capitaux dont elle nécessite l'accumulation, de fausser le cours des valeurs mobilières et de faire baisser le taux de l'intérêt.

Nous reconnaissons qu’il y a là de sérieux obstacles, mais ils ne sont pas insurmontables. Une organisation rationnelle des retraites permet de les écarter ; c’est ce que nous nous proposons de montrer dans la troisième partie de cette étude, qui a pour objet le placement des fonds. Cette question, en raison de son importance, nous a semblé devoir être traitée à part ; elle fera l’objet de notre troisième partie.