CAISSES RÉGIONALES

À. Examen gérérai du système. — Vivement frappés de ces imperfections, certains ont demandé qu’à la Caisse unique fussent substituées les Caisses régionales jouissant de la personnalité civile, capables de gérer leurs fonds avec une très grande liberté, mais cependant soumises, quant à leurs placements, au contrôle d’un organisme central. C'est le système pratiqué en Allemagne et c’est celui du projet de la Commission de 1900, qui. d’ailleurs, sur ce point spécial, n’était guère qu'une copie de la loi d’assurance allemande. De ce fait, la discussion de ce système peut se présenter à la fois au point de vue théorique et au point de vue de ses résultats pratiques. Nous allons donc nous demander quelles sont,en théorie,les avantages et les inconvénients de ce système et nousexaminerons ensuite si nos voisins ont à se féliciter des services rendus par les Caisses régionales.

Le projet présenté en 1901 par la Commission d’assu-

rance et de prévoyance sociale de la Chambre des Députés proposait la création de 20 Caisses régionales (1). Ces caisses devaient constituer des établissements publics et avoir la personnalité civile. Elles devaient. dans l’esprit des auteurs de cette institution, jouir d’une grande liberté en ce qui concerne le placement de leurs fonds (2).

La préoccupation dominante de ceux qui défendent les caisses régionales c’est, en effet, d'empêcher la désorganisation du marché des valeurs et surtout de décentraliser le placement des capitaux, dans le but de les employer à aider l’industrie et l’agriculture dans les régions mêmes où ils ont été prélevés. M. Guieysse résume d’ailleurs ainsi sa pensée : « Le système des caisses régionales est le « seul qui puisse permettre la meilleure utilisation de la « richesse produite (3). »

Ce système fut surtout brillamment défendu à la Chambre des Députés par M. de Gailhard-Bancel dans le discours qu'il prononça à la séance du 17 juin 1901 (4).

(4) Voir rapport Guieysse du 9 mars 1900, Doc. parl!., S. 0. 100

(2) Nous devons dire cependant que le projet de la Commission n’avait posé aucune règle concernant le fonctionnement de ces Caisses et les modes d'emploi de leurs fonds disponibles (V. le titre INT, art. 18 à 21 du projet de la commission de 1900, annexé au rapport de M. Guieysse.

(3) Rapport Guieysse. Doc. parl. Annexe n° 1502. S. O. 1900, p: 124:

(4) Séance de la Chambre des Députés du 17 juin 1907. J. O. du 18, pp. 1443-1444.

L’honorable Député montrait qu'avec cette organisation, le travailleur s’intéressera à l'emploi de son épargne, puisqu'il l'administrera lui-même, et il ajoutait que les réunions du comité directeur de la Caisse constitueront pour l'ouvrier la meilleure « école d'instruction et d'éducation civiques », car il s’accoutumera à la gestion des affaires publiques (1).

Il faisait également valoir que l’uniformité dans les placements inhérents à une caisse unique sera évitée avec les caisses régionales « qui pourront avec facilité se plier à tous les besoins, à toutes les circonstances, à toutes les conditions de la vie ».

On peut enfin invoquer en faveur de ce système un dernier argument : il est le seul qui puisse permettre aux caisses de retraites de bénéficier de dons et legs. Un certain nombre de philanthropes se décideront sans doute à gratifier les caisses de dons ou de legs importants, car leur nom restera inscrit au livre d’or de ces établissements. — C’est un penchant humain bien connu que le donateur aime voir son nom mis en vedette comme récompense de sa générosité — ; or, cette popularité généralement posthume, il ne pourra l’acquérir que si le don s'adresse à une caisse particulière. Il viendra rarement, en effet, à l’idée d’un citoyen de faire une libéralité à l'Etat pour que le montant en soit, en quelque sorte, noyé dans les ressources générales. On ne donne, en général, à l'Etat

(4) Voir également le discours prononcé le 13 juin 1901 à la Chambre des Députés, par M. Paul Lerolle. (/. O. du 12, p. 1355).

qu'en vue d’un objet déterminé et précis, ce qui ne serait pas le cas pour une institution aussi importante que la Caisse des retraites ouvrières. Avec une caisse unique, les ouvriers perdraient donc le bénéfice de ces libéralités qui cependant, si l’on s’en rapporte à celles offertes aux Caisses de secours mutuels, peuvent avoir une grande importance et constituer en quelque sorte les fonds de réserve de l’assurance ouvrière (1).

Malgré ces avantages, ce système fut combattu en 1901 par le Gouvernement en la personne du ministre des Finances, M. Caiïllaux.

Celui-ci prétendait d’abord que cette organisation n'avait pas toutes les qualités que ses promoteurs voulaient bien lui décerner /2). Il prétendait notamment qu’on se leurrait en croyant que les directeurs de-ces caisses régionales auraient suffisamment de largeur de vue pour placer leurs capitaux. Se basant sur les résultats de la loi de 1895 qui donnait aux administrateurs des caisses d'épargne de plus grandes facilités de placements, il montrait que les intéressés n’ont nullement profité des dispositions libérales de la loi et n’ont fait preuve d’aucun esprit d'initiative. A notre avis, le ministre se hâtait trop de conclure après une expérience aussi courte. Cinq années

de fonctionnement d’un système ne sont pas suffisantes

(1) M. de Gaiïlhard-Bancel. Séance de la Chambre des Députés du 47 juin 1901, pp. 1343 et 1344.

(2) Discours de M. Caillaux prononcé à la Chambre des Députés le 18 juin 1901. J. O. du 19, p. 1458.

pour qu'on puisse le juger. Il faut tenir compte, en effet, que ceux qui sont à la tête de ces établissements sont, en général, de petits rentiers timorés qui n’ont pas su voir les bienfaits de la loi de 1895. !] leur faut un certain temps pour sortir de la routine à laquelle les avait assujetti la méfiance antérieure du législateur. Peut-on d'ailleurs assimiler ces administrateurs des caisses d’épargne aux membres des comités directeurs des caisses régionales. Il suffit de s2 rappeler la composition de ces comités pour se rendre compte que l'objection du ministre ne porte pas. Ces comités sont, en effet, recrutés partie parmi des fonctionnaires, partie parmi les ouvriers et les chefs d’entreprises. A l'exception des fonctionnaires qui sont pour la plupart timorés et redoutent, pour leur avancement ou pour leur tranquillité, de faire des expériences, les membres ouvriers et patrons n'auront pas le même esprit routinier et ils n’hésiteront pas à tenter quelques placements en valeurs industrielles ou sociales. Qu'il s'agisse d’ailleurs des unes ou des autres, ils sauront au bout de peu de temps distinguer celles qui présentent des garanties et celles qui feraient courir de trop gros risques à leur caisse.

M. Caillaux prétendait également que ce système était « exclusif de toute responsabilité ». « Il est impossible, disait-il, de ne pas créer sur la gestion de ces caisses un organe de contrôle ; lorsqu'une eaisse voudra faire un placement, il lui sera nécessaire d’obtenir l’autorisation

de c2 conseil central ; celui-ci substituera donc sa res-

AU

ponsabilité à celle de la caisse régionale, et il ajoutait qu'il serait, en conséquence, à craindre que les directions des caisses régionales n'étudiassent insuffisamment les affaires soumises à l'autorisation de la caisse centrale. »

Nous répondrons à M. Caillaux que l'argument qu'il produit pourrait avoir une certaine valeur dans un système où les caisses régionales seraient obligées d’en référer au Conseil central pour ‘chaque placement qu’elles voudraient effectuer. Le ministre nous permettra de lui faire remarquer que l'hypothèse qu’il envisage est en contradiction avec l’idée même que se sont faite des libertés des caisses régionales ceux qui ont été les promoteurs. Ceux-ci, en effet, avaient principalement pour but de donner une très grande latitude aux directeurs des caisses dans le choix de leurs placements, précisément parce qu'ils pensaient qu’ils pouvaient être mieux éclairés sur la valeur d’un placement que le Conseil Central. Par son système d'autorisation, M. Caillaux paraît avoir singulièrement rétréci le rôle de ces organes. Si donc l’on envisage le vrai système des caisses régionales jouissant d’une large indépendance, les critiques du ministre sont mal fondées.

Le ministre des Finances invoquait encore que ce système coûterait très cher ; qu’il faudrait une administration nouvelle nécessitant un nombreux personnel. Il est difficile de répondre à M. Caillaux, sur ce point, car les frais administratifs dans ce système et däns celui de la Caisse

unique n’ont pas pu, nous l'avons vu plus haut, être dé-

terminés même très approximativement. En tous cas, la démonstration reste encore à faire que ces organes coûteraient sensiblement plus cher que la caisse unique. Il n’est pas douteux, en effet, que si l’on établit une caisse unique, il ÿ aura un travail formidable provenant de la tenue des livrets et qui nécessitereit un développement considérable de la Caisse des Dépôts et Consignations. Ce travail pourrait, à notre avis, être fait d’une façon moins coûteuse et plus expéditive dans les départements qu’à Paris.

Ajoutons que M. de Gaïlhard-Bancel, contrairement à l'opinion émise par M. Caillaux, prétendait sans d'ailleurs l’appuyer par des chiffres, que l’organisation des caisses régionales coûterait meilleur marché qu'une Caisse d'Etat. A notre avis, la question des frais de gestion ne peut pas être invoquée en faveur d’un système plutôt que de l’autre. Comme nous le disions plus haut, les données de l’administration sont trop incertaines pour qu’elles puissent servir utilement à une évaluation de ces frais.

Ainsi, au point de vue théorique, aucun argument décisif n’a été présenté contre le système des caisses régionales ; par contre, ce mode d'organisation a en sa faveur l’expérience de l'Autriche et de l'Allemagne. Nous n’étudierons pas toutefois le système autrichien, car il a été créé spécialement en vue de l'assurance accidents, nous nous contenterons d'examiner le mode de fonctionnement et les résultats des caisses régionales en Allemagne.

Morard 10

B. Les Caisses régionales allemandes. — L’exécution de la loi d'assurance est confiée en Allemagne à 31 caisses régionales, n'ayant aucun caractère corporatif ou professionnel, mais ayant uniquement une compétence territoriale. Tous les assujettis à l’assurance, quelle que soit leur profession et habitant un territoire déterminé, sont tenus de verser leurs cotisations à la caisse régionale dans le ressort de laquelle ce territoire se trouve placé. La circonscription de ces caisses comprend, tantôt tout le territoire d’un Etat ou d’une province ; tantôt, au contraire, elle s'étend sur plusieurs provinces, parfois enfin, plusieurs caisses régionales sont installées sur le territoire d'un même Etat. Ces organes présentent deux caractéristiques originales : d’abord la province ou l'Etat confédéré auquel appartient un établissement d'assurance est codébiteur solidaire des rentes d'invalidité et de vieillesse mises à la charge de celui-ci dans le cas où il deviendrait insolvable. En second lieu, ces caisses sont administrées par les intéressés eux-mêmes, en comprenant sous ce nom : l’autorité garante, les patrons et les ouvriers. À la tête de ces établissements se trouvent, en effet, deux organes : une direction et un comité. Dans la direction qui a surtout pour objet l'expédition des affaires courantes, l'autorité garante est représentée par trois hauts fonctionnaires de la province et les ouvriers et les patrons, chacun par deux délégués élus par le comité. Quant au comité, sa composition difière de la direction en ce qu’aucun fonctionnaire n’en fait partie. Il est exclusivement

constitué par des représentants élus des ouvriers et des patrons, chacun de ces deux groupes nommant au moins cinqreprésentants. Son rôle consiste à surveiller la gestion. de la Caisse, à voter son budget et à décider quel emploi sera fait des fonds disponibles. :

Ajoutons que les caisses régionales ont, concurremment, pour auxiliaires, les autorités administratives inférieures ou les bureaux de rente qui ont des attributions identiques, relatives au recouvrement des primes et à la constatation des cas d'invalidité. Tel est l'organisme des caisses régionales. Ces caisses qui constituent des personnes publiques jouissent d’une très large indépendance, notamment pour le placement de leurs capitaux ; nous verrons plus loin l’usage qu'elles en ont fait. Toutefois, si grande que soit la liberté qu’on leur a accordée, on.a voulu cependant mettre au-dessus d'elles des autorités chargées de les contrôler. Ces autorités sont, d’une part, les offices des Etats confédérés, d’autre part, l'Office Impérial des assurances. Les offices d'Etat ont sur les caisses régionales appartenant à chaque Etat des attributions de surveillance identiques à celles que possède l'Office Impérial des assurances, vis-à-vis des caisses régionales qui ne sont pas placées sous le contrôle d'un office d'Etat, c'est-à-dire qu'ils ont notamment le droit d'examiner le budget de chaque établissement, d'autoriser certains placements extraordinaires et aussi de terminer les différends d'ordre administratif qui peuvent survenir entre les diffé-

rentes caisses d'un même Etat.

Cependant, même dans les pays où existe une institution de ce genre, l’Office Impérial a encore un rôle à jouer : d’abord au point de vue des mesures de comptabilité générale que doivent suivre les caisses et au point de vue du calcul et de la répartition des charges communes des établissements d'assurances. Il conserve, en outre, ses attributions juridictionnelles ; il est l’unique tribunal de revision des jugements des tribunaux arbitraux en matière d'assurances et il reste le juge administratif suprême en ce qui concerne les conflits entre les établissements d’assurances ne dépendant pas du même Etat.

Ces renseignements indispensables sur le fonctionnement des caisses allemandes faciliteront l'étude que nous voulons tenter de l'usage que ces établissements ont fait de leur liberté en ce qui concerne le placement de leurs capitaux.

Aux termes de l'article 129 de la loi de 1889, les fonds disponibles des Caisses régionales devaient être placés jusqu'à concurrence des 3/4 « en se conformant aux dispositions de l’article 76 de la loi sur l’assurance contre les accidents », c'est-à-dire, en achats de fonds d'Etat ou de valeurs dont le revenu est garanti par l'Etat, en obligations des provinces et communes et en dépôts dans les caisses d'épargne. Le quart restant pouvait, disait le même article, être employé « en autres valeurs portant intérêt ou en immeubles ». Il était toutefois stipulé que ces derniers placements seraient subordônnés à l’agrément de l'autorité centrale de l'Etat garant des opérations de la

Caisse. Nous verrons un peu plus loin qu’une loi du 19 juillet 1899 a modifié quelque peu ces dispositions, mais avant d'étudier les réformes que cette loi a introduites, il convient de rechercher les causes qui ont amené le législateur à apporter quelques retouches à la loi de 1889. Si nous insistons sur ce point, c’est que certains partisans de la Caisse unique les ont dénaturées ou, tout au moins, mal appréciées.

La loi de 1899 a eu, en effet, exclusivement pour but d'essayer de remédier à un état de choses fâcheux résultant de la trop grande autonomie donnée aux Caisses régionales. D’après la loi de 1889, en effet, chaque Caisse régionale constituait un organisme financièrement indépendant ; chaque établissement devait, avec ses recettes propres, pouvoir couvrir toutes les dépenses que mettait à sa charge la loi d'assurances. Or, au bout de peu d’années, les actuaires de l'Office Impérial s’aperçurent que beaucoup de caisses étaient en déficit et que, dans un avenir prochain, les ressources dont elles disposeraient seraient insuffisantes pour faire face aux charges qui leur incomberaient. Quelles étaient les causes de cette situation? Certains prétendirent que ce déficit futur provenait des placements exceptionnels que la loi de 1889 avait autorisés, c’est-à-dire des placements en immeubles et surtout des emplois sociaux dont nous parlerons plus loin. Ces placements, disaient-ils, ne rapportent qu’un intérêt minime et, de ce fait, les recettes des caisses se trouvent sensiblement diminuées. En réalité, la vraie cause du déficit de

certaines caisses doit être cherchée ailleurs, nous la trouverons, non pas dans l'insuffisance des intérêts produits par les placements de ces établissements, mais dans l’autonomie trop grande de ces caisses.

Comme le fait justement remarquer M. de Saint-Aubert dans son livre sur L'assurance contre l'invalidité et la vieillesse en Allemagne, les dispositions de la loi de 1889 n'étaient pas logiques. En effet, en même temps qu'on créait des caisses absolument autonomes, séparées les unes des autres par des cloisons étanches, on imposait pour tous les assujettis des cotisations uniformes et des conditions identiques pour l’admission à pension et pour le calcul des rentes à leur servir. On n'avait pas tenu compte que les territoires sur lesquels allaient fonctionner les différentes caisses ne présentaient pas les mêmes caractéristiques ; les uns étant habités par une population presque exclusivement agricole, les autres par des populations industrielles. Certaines caisses, enfin, avaient dans leur ressort de très grandes villes, d’autres de simples bourgades. L’équation que doit présenter toute assurance se trouvait donc rompue, puisque les cotisations étaient uniformes alors que les risques mis à la charge des différentes caisses étaient variables. Les conséquences de cette erreur initiale ne tardèrent d'ailleurs pas à se produire : les caisses ayant pour circonscriptions de très grandes villes ou des pays industriels se trouvèrent dans une situation très florissante et leurs réserves devinrent supérieures à leurs engagements; par contre, le déficit attendait les

caisses qui avaient une circonscription rurale. Cette situation résultait, d'une part, de ce que dans les grandes villes et centres industriels, le contrôle des versements était mieux assuré que dans les campagnes où un assez grand nombre de paysans (patrons ou journaliers) arrivaient à se soustraire à l'obligation des versements ; d'autre part, de ce fait que le nombre des pensions à servir dans les campagnes était beaucoup plus élevé que dans les circonscriptions industrielles.

Il résulte, en effet, des chiffres qui sont donnés dans le livre de M. de Saint Aubert que, pour un même nombre de personnes, les rentes de vieillesse accordées dans l’agriculture et dans l’industrie sont dans le rapport de 27,4 à 7,3 et les rentes d'invalidité dans le rapport de 11.692 à 5.524 (1). Ainsi les établissements d'assurances établis dans des régions agricoles avaient quatre fois plus de

rentes de vieillesse à servir que les caisses ayant une cir-

conscription industrielle et deux fois plus de rentes d’invalidité. La cotisation étant, nous l'avons vu, uniforme, il est facile de se rendre compte pourquoi les premières se trouvaient dans une situation très difficile.

Pour sortir ces caisses de l’embarras, il fallait donc ou bien leur permettre d'élever le taux des cotisations de leurs affiliés ou bien abandonner les caisses régionales pour les remplacer par une caisse unique, ou bien enfin

adopter une solution intermédiaire qui, tout en laissant

(1) De Saint-Aubert, oc. cit., p. 237.

subsister le mécanisme primitif, imposerait aux différentes caisses la constitution d’un fonds commun destiné à venir en aide aux caisses dont les charges sont trop lourdes. Si le premier système avait été adopté, il eut fallu, d’après les actuaires allemands, pour constituer une rente de 125 marks 96, demander aux intéressés les cotisations suivantes (1):

Dans les régions agricoles. . . . 21 pfennings 55 par semaine Dans les régions industrielles . . 12 » 69 »

À Berlin et dans les capitales . . 9 » 06 »

Avec ce système, les assujettis aux caisses des régions agricoles auraient dû verser une cotisation double de celle exigée à Berlin et dans les grandes villes. Cela était impossible, car on aurait abouti à demander les cotisations les plus élevées aux ouvriers ayant les salaires les plus bas et les cotisations les plus faibles aux ouvriers dont la situation matérielle est la meilleure. Le système de la Caisse unique ne pouvait pas davantage étre discuté à cause de l’esprit particulariste de certains Etats confédérés. Il convient, d’ailleurs, d'ajouter qu'une simple modification de la législation existante était suffisante pour parer au danger qui venait d’être signalé: c’eût été une véritable maladresse de détruire un organisme qui avait fait ses preuves au point de vue des placements des ca-

pitaux. La seule solution logique était la solution inter- (4) Ces chiffres sont empruntés à M. de Saint-Aubert, Loc cit., p. 238.

médiaire, qui consistait à créer une sorte de fonds commun, c'est elle que le législateur allemand adopta.

La loi du 19 juillet 1899 décida, en effet, qu’à l'avenir, dans l’ensemble de la fortune de chaque caisse régionale, une part constituerait la fortune commune de tous les établissements d'assurance et que l’autre partresterait propre à chaque établissement et constituerait sa fortune personnelle. Les caisses régionales auraient donc à tenir une double comptabilité; elles auraient en quelque sorte à gérer deux patrimoines distincts ayant leurs recettes et leurs dépenses particulières. D’après l’article 33 de la loi nouvelle, les charges communes comprennent :

1°) Les 3/4 de toutes les rentes de vieillesse.

2°) La somme de base de toutes les rentes d'invalidité.

3°) Les augmentations de rentes relatives aux périodes de maladie.

4) Les sommes servant à arrondir le montant des rentes.

Ces charges sont couvertes au moyen des 4 dizièmes des cotisations reçues par chaque caisse, et des intérêts des sommes ainsi versées. Une seule de ces dispositions exige quelques explications, c’est la détermination de ce qu'il faut entendre par les mots « bases de la rente d’invalidité ».

Il nous suffira, à ce sujet, de rappeler que la rente d'invalidité se compose de 3 éléments :

1° Une subvention invariable de 50 marks accordée par

l'Empire ;

2° Une « base fixe » indépendante du nombre des cotisations payées et variant d’après la classe de salaires à laquelle appartenait l’assuré et dont le montant varie selon les classes, de 60 à 100 marks ;

30 Une somme complémentaire par semaine d'assurance et variant de 3 pfennings pour la 1r° classe à 12 pfennings pour la 5° classe.

En mettant à la charge du fonds commun les « bases fixes », la loi de 1899 était parfaitement logique. Les bases étant indépendantes des versements eflectués, les caisses n'avaient pas, en effet, de réserves pour y faire face. Il était juste que ce fût le fonds commun qui supportât cette charge forfaitaire. Ajoutons que les dépenses communes se répartissent entre les différentes caisses en proportion de l'importance de leur fonds commun et d’après un barême établi chaque année par le bureau des calculs de l'Office Impérial.

L'Allemagne a donc réalisé, après quelques tâtonnements, le problème qui consistait à laisser une grande indépendance aux caisses régionales tout en parant aux inconvénients qui pouvaient résulter de leur autonomie.

En ce qui concerne la liberté de placement des capitaux, la loi de 1899 l’a étendue, mais en renforçant le contrôle de l'autorité supérieure.

L'article 164 de cette loi pose d’abord en principe que « l'avoir des établissements d'assurance doit étre placé sans autorisation de la façon prescrite par le $ 1807 et 1808 du Code civil. Ces placements sont les suivants :

créances hypothécaires, rentes et valeurs de l'Empire et des Etats confédérés ou obligations garanties par eux, valeurs sur une corporation municipale allemande ou sur l'établissement de crédit d’une telle corporation municipale allemande ; dépôts dans une caisse d'épargne et, dans le cas, où aucun de ces placements ne peut être effectué, dépôts à la Banque de l'Empire, dans une banque d'Etat ou dans une banque autorisée à recevoir des place-

ments mineurs ou enfin dans une Caisse des Dépôts (1).

(4) Nous reproduisons ci-dessous à titre documentaire, l’art. 164 de la loi d’assurances et les deux articles du Code civil allemand :

Art. 164. — Administration de la fortune. — L'avoir des établissements d'assurances doit être placé de la façon prescrite par les SS 1807, 1808 du Code civil. Si l’établissement d'assurance a son siège dans un Etat confédéré dans le ressort duquel la législation de l'Etat permet, pour l’emploi des biens de mineurs, l’achat de valeurs en papier (art. 212 de la loi d'introduction au Code civil), cet établissement peut placer sa fortune en valeurs-papiers du même genre. L'autorité centrale de l'Etat dans le ressort duquel l’établissement d'assurance a son siège, peut consentir à ce que l'établissement d’assurance place aussi sa fortune en emprunts à des communes où à des grands corps territoriaux. Les autorités centrales des Etats pourront déterminer jusqu’à concurrence de quelle ‘somme quelques-unes des valeurs-papiers désignées plus haut et productives pourront être employées au placement de la fortune. Les autorités centrales des Etats peuvent préciser de. quelle façon seront conservées ces valeurs-papiers. Dans le cas d'établissements d'assurances communs à plusieurs Etats, l’entente des gouvernements des Etats intéressés est nécessaire pour de pareilles décisions.

Les mêmes autorités peuvent, en outre, autoriser à titre révocable, le placement temporaire des sommes d’argent momentanément dis-

En dehors, maisà côté de ces placements, prévus parle Code civil, le même article stipule que si les législations particulières des Etats confédérés permettent, pour l'emploi

des biens des mineurs l’achat d’autres valeurs, les caisses

ponibles, d'une autre façon que celles désignées aux $$ 1807 et

Les établissements d’assurance pourront avec l’assentiment de l'autorité de surveillance, placer une partie de leur fortune autrement qu'il est prescrit à l’alinéa 1, en particulier sur des immeubles. Si les établissements d’assurance veulent placer de cette façon plus du quart de leur fortune, ils doivent obtenir en outre l'assentiment du corps territorial ou de l'Etat confédéré sur le territoire duquel ils se trouvent. S'ils sont situés sur plusieurs Etats et que ceux-ci ne se mettent pas d'accord, ils ont besoin de l’assentiment du Conseil fédéral. De tels placements ne sont toutefois permis qu’en valeurspapiers ou dans un but d'administration, pour éviter un dommage dans la fortune de l’établissement d'assurance ou pour aider les entreprises créées exclusivement ou principalement en faveur de la population des assurés. En tous cas, un établissement d'assurance ne peut placer de cette manière plus de la moitié de sa fortune.

Art. 1807. — Le placement prescrit à l’article 1806 ne peut être effectué que :

1° En créances pour la garantie desquelles une hypothèque sûre grève un immeuble allemand, ou bien en dettes foncières ou dettes de rente grevant des immeubles allemands ;

2° En créances avec titre sur l’Empire ou l’un des Etats confédérés ou bien en créances inscrites au grand-livre de la dette d'Empire ou au grand-livre de la dette de l’un des Etats confédérés ;

3° En créances avec titre dont l’intérèêt est garanti par l'Empire ou l’un des Etats confédérés ;

4° En valeurs, particulièrement en lettres de gage, ainsi qu’en créances avec titre de toute nature sur une corporation municipale allemande ou sur l'établissement de crédit d’une telle corporation, à

régionales qui seront sous la dépendance de ces Etats pourront placer leur fortune en valeurs identiques.

La Caisse pourra, en outre, si l’autorité centrale de l'Etat confédéré sur le territoire duquel se trouve la caisse, le lui permet, placer ses fonds sous forme de prêts à des communes ou circonscriptions municipales supérieures, notamment pour des travaux publics ; elle pourra également, avec la même autorisation, employer une partie de ses fonds disponibles en valeurs facilement négociables et à court terme. Tels sont les placements normaux qui sont à la disposition des caisses régionales.

En dehors de ces placements qui sont de toute sûreté, la loi de 1899, plus libérale encore que celle de 1889, permet aux caisses régionales de placer leurs capitaux : 1° jus-

qu’à concurrence d’ 1/4 de leur fortune en placements

condition que les valeurs ou les créances aient été déclarées par le Conseil fédéral appropriées au placement des biens de mineurs ;

5° Auprès d’une Caisse d'épargne publique allemande, lorsque l’autorité compétente de l'Etat confédéré dans lequel elle à son siège l’a déclarée appropriée au placement des biens de mineurs.

Les lois de chaque Etat peuvent déterminer, pour les immeubles situés dans leur circonscription, les principes d’après lesquels on établit la sécurité d’une hypothèque, dette foncière ou dette de renle.

Art. 1808. — Si, par suite des circonstances, le placement ne peut être effectué conformément à l’article 1807, les fonds doivent être déposés à la Banque de l'Empire, dans une autre banque d'Etat, ou bien dans une banque allemande déclarée par la législation de l'Etat appropriée au placement des biens de mineurs, ou dans une Caisse

de dépôts.

différents de ceux que nous venons de signaler, et notamment en immeubles, avec la seule autorisation de l'Office Impérial et, 2°, jusqu'à concurrence d’un autre quart. si la personne de droit public, garante de leur solvabilité le leur permet. La loi mentionne toutefois expressément cette réserve : «un tel placement n’est d'ailleurs autorisé qu'en valeurs, ou pour les besoins de l'administration ou pour éviter à la Caisse des pertes de capitaux ou pour des institutions qui bénéficient exclusivement ou principalement à la population assujettie à l’assurance. »

Il résulte donc de ce dernier paragraphe que les caisses en soumettant, suivant le cas, leurs projets à l’approbation de l'Office Impérial des assurances ou de l'autorité centrale de l'Etat garant, peuvent employer la moitié de leur fortune en placements exceptionnels plus connus sous le nom de placements sociaux. Ces emplois de fonds se présentent sous trois formes distinctes : ou bien les caisses construisent elles-mêmes et gèrent à leurs risques et périls des hospices, des hopitaux, des sanatoria, ou bien elles consentent des prêts à des sociétés qui se sont fondées dans le but unique de créer des établissements analogues destinés exclusivement à des œuvres utiles pour les assujettis, tels que bureaux de placements, bains populaires, maisons à bon marché.

Que faut-il penser de ce genre de placements? On les a critiqués à un double point de vue : on a d’abord prétendu qu'ils ne présentaient pas des. garanties suffisantes

et que les revenus que les caisses pouvaient en retirer

étaient beaucoup trop faibles. Ce sont là des critiques très exagérées. Si l’on se base, en effet, sur les résultats acquis à la fin de l’année 1902 on s'aperçoit que seules les caisses de Brunswick et de Poméranie signalent quelques défaillances de leurs emprunteurs. La statistique en ce qui concerne Brunswick note simplement qu’en 1895 une maison a dû être rachetée puis revendue et qu’en 1899 trois emprunteurs sur le nombre considérable de 138 prêts, correspondant à une avance de 2 millions et demi de marcks, n’ont pas fait face à leurs engagements. Quant à la Caisse de Poméranie, elle révèle une seule faillite, et encore le prix de vente de l'immeuble hypothéqué at-il dépassé la somme due à la Caisse; celle-ci n'a donc eu à souffrir aucune perte.

Quant à la deuxième critique relative au faible taux d'intérêt, elle n’est qu’en partie justifiée. Il résulte, en effet, des tableaux publiés par M. Fuster que la moyenne générale du taux des placements des caisses pendant la période s'étendant de l’année 1891 à l’année 1902, est, pour presque toutes les caisses, supérieure à 3,50 0/0. Ï1 convient toutefois de remarquer que ce sont les caisses qui ont fait le plus de placements sociaux dont la moyenne du taux des placements est le plus faible. Les caisses, en effet, qui dans cette période n’ont pas atteint le revenu moyen de 3,50 0/0 sont celles qui ont donné aux placements sociaux le plus grand développement. Aïnsi, en prenant les placements sociaux de 1903, on voit que la Caisse de Berlin qui ne retire de ses placements qu'un taux

moyen de 3,46 0/0 avait consacré sur un disponible de 1.824.336 marcks, 1.497.068 marcks aux placements sociaux ; la Caisse de Saxe, qui pendant plusieurs années, n'a pas atteint un taux de 3,50, a effectué en 1903 en placements sociaux 5 millions 057.049 marcks en placements sociaux sur un Capital de 9.093.542. De même pour les villes hanséatiques qui n’ont obtenu de leurs placements qu'un revenu moyen de 3,43 et qui ont placé en 1903 l'intégralité de leurs fonds en placements sociaux. Par contre la Poméranie qui fait produire à ses capitaux un un intérêt de 3,64 n’a effectué en placements sociaux en 1903 que 190.988 marcks sur un ensemble de placements s’élevant à 1.892.948 marcks. Il est toutefois difficile de généraliser, car on remarque que certaines caisses comme celle du Grand Duché de Bade qui, en 1903, a placé 58 0/0 de ses fonds en placements sociaux, arrive à retirer de ses capitaux un revenu moyen de 3,86 0/0.

La seule conclusion que l’on puisse tirer de ces chiffres, c'est qu'il semble que les caisses qui ont consenti de nombreux placements sociaux perçoivent un taux d’intérêt un peu inférieur à celui obtenu par les caisses qui se méfient de ce genre de placement, et encore doit-on remarquer que l'écart entre les taux moyens de placements ie plus bas et le plus élevé est en somme peu importante. Ainsi, le taux le plus bas que nous relevons en 1902 concerne les villes hanséatiques et la Hesse-Nassau et il est de 3,46; quant au taux le plus élevé il est donné par le Duché de Bade qui obtient de ses capitaux 3,86 d'intérêts.

Il n’y a donc entre ces taux extrêmes qu’une différence d'à peine 0,40 0/0.

Quelles conséquences doit-on tirer du fonctionnement de ces caisses régionales allemandes? Il ne paraît pas douteux qu'elles ont admirablement rempli leurs rôles en obtenant pour leurs placements un taux rémunérateur tout en rendant des services signalés à la classe ouvrière. Quand bien même leurs placements sociaux auraient eu pour résultat une diminution assez sensible de la moyenne des intérêts que leur procurent leurs capitaux, il n’y aurait pas lieu de blâmer leur initiative. Il ne faut pas, en effet, traiter cette question des retraites ouvrières exclusivement au point de vue actuariel, car il ne s’agit pas ici d’une institution capitaliste. Sans doute, les caisses doivent, par des placements appropriés, s’efforcer de tirer de leurs capitaux le rendement le plus élevé, mais ce qu’il faut bien voir, c’est qu'ici le taux de l'intérêt ne doit pas être seul pris en considération. Il convient de ne pas oublier que la retraite n’est qu’une des nombreuses manifestations d’une politique sociale tendant à améliorer le sort de l’ouvrier, au même titre que les lois sur l’assistance obligatoire, l'assistance médicale gratuite et les accidents du travail.

Nous plaçant à ce point de vue, nous pouvons dire que le législateur allemand a montré une grande perspicacité en se rendant compte qu'une loi d'invalidité et de vieillesse ne devait pas avoir pour but unique une pension à servir. Ce qu’il importe avant tout pour l'ouvrier, ce n’est pas

Morard 11

tant d'obtenir une pension d'invalidité que d’éviter cette invalidité; ce n’est pas tant d'obtenir une pension d'un chiffre déterminé que de pouvoir vivre jusqu'au jour où il pourra la toucher. Toute caisse de retraites qui, s'efforce par la création de sanatoria ou d’hôpitaux, par la construction de maisons salubres et à bon marché d'empêcher que les travailleurs deviennent prématurément invalides ou de leur permettre de conserver leur santé jusqu à l'âge de la retraite, a donc rempli de la façon la plus élevée sa mission.

Ces résultats si remarquables des caisses régionales doivent-ils nous faire conclure à l'adoption en France d’un système identique ? Telle est la dernière question qu'il s’agit maintenant de résoudre. Si la constitution politique de notre pays ressemblait à celle de l'Allemagne, nous n’hésiterions pas à adopter le système des caisses régionales autonomes, car c’est le seul système qui puisse permettre un emploi varié des capitaux. Nous en serions d'autant plus partisans que ce système pourrait être heureusement complété. L’idée dominante, en Allemagne, paraît, en effet, avoir été d'employer,en faveur de la classe ouvrière, les sommes qu'elle a versées ; ne pourrait-on pas décider également qu'une partie des sommes prélevées sur les gains industriels doivent retourner à l’industrie ? Il serait, à notre avis, de sage politique économique de réaliser un vœu identique qui a été présenté par M. Sciama, dans une conférence qu'il a faite à

là Fédération des industriels et commerçants français.

M. Sciama demandait que les industriels puissent, eux aussi, contracter des emprunts aux Caisses de retraites ouvrières. Et pour éviter que ces institutions ne subissent des pertes par suite de la faillite de leurs emprunteurs, il proposait la création de syndicats industriels qui eussent été garants des prêts consentis à leurs membres (1).

Ce système serail pour nous le système idéal, puisqu'il pourrait résoudre le problème que nous avons posé au début de cette étude : arriver à placer un grand nombre de milliards à un taux rémunérateur tout en les employant à des œuvres utiles pour les ouvriers et à des prêts destinés à favoriser le développement du commerce et de l’industrie.

Il ne faut malheureusement pas songer à les introduire chez nous tant que nous n’aurons pas brisé les cadres dans lesquels la législation révolutionnaire et impériale nous a enserrés. Ce n’est d’ailleurs pas seulement à propos des retraites ouvrières que se pose cette question du régionalisme ; beaucoup d'institutions sont déjà trop à l'étroit dans les petites cases que sont nos départements. Il faudra bien que nous nous décidions un jour à rompre les chaînes qui nous ont été mises en l'an VIII, car plus les lois sociales prendront d’extension, moins l'Etat sera capable d’en assurer l’application et la reconstitution de nos anciennes provinces ou d'unités identiques deviendra

d'ici peu une nécessité inéluctable.

(4) Sciama, Les retraites ouvrières. Publication de la fédération

des industriels et commerçants français, 1905.

Tant que cette réforme ne sera pas effectuée, l'organisation régionale des retraites sera impossible. Pour l'heure présente, le système de la caisse unique s'impose donc, malgré ses imperfections. Quelle que soit, d’ailleurs, l’organisation qui sera finalement adoptée par le législateur français, ce que l’on peut dire hautement, c'est que l’un ou l’autre des organismes que nous venons d'étudier sont capables de remplir la mission qu’il sera nécessaire de

leur confier.