ARTICLE XI

L'article 11, nous l'avons vu, est ie fondement de Ja compétence administrative des tribunaux de la Réforme. C'est en vertu de cet article, application particulière

(1) Sir Scott conseiller judiciaire, avait étéenvoyéen congé, ce qui présageait une disgrâce prochaine.

de l’article 10, que le Gouvernement égyptien, pouvoir administratif, relève de la juridiction mixte.

Telle fut, du reste, l'interprétation que la Cour d'Alexandrie donna toujours de l’article 11. La Cour, d'autre part, s'inspira constamment, dans chaque cas particulier, d'une déclaration de M. Mancini, déclaration qui déterminait très nettement les limites de l'exercice de la compétence des tribunaux, à l'égard des questions administratives. « Tant que l’administration égyptienne, a-t-1l dit, agira discrétionnairement dans le cercle de ses attributions, quelque dommage ou quelque avantage que ses actes puissent apporter aux intérêts des Européens, les nouveaux tribunaux et la Cour devront y rester étrangers et s'abstenir de toute ingérence en tout ce qui se réfère à l'acte administratif; mais si, au contraire, cet acte impliquait violation ou lésion d’un vrai droit légitimement acquis. par un Européen, cela suffirait pour donner ouverture à la compétence judiciaire ».

LeGouvernement égyptien ne conteste, d’ailleurs, pas. cette interprétation ; Boutros Pacha dans sa circulaire, reconnaît volontiers que « les membres de la Commission de 1869 ont voulu donner. par l'article 11, aux tribunaux mixtes les mêmes droits qui sont accordés. aux tribunaux ordinaires dans les pays d'Europe où il n'existe pas de tribunaux administratifs » ; que l'article 11 dans sa teneur actuelle a eu pour but de reproduire le système de compétence institué en Italie par la loi du 20 mars 1805, articles 2, 3 et 4, mais, ajoute t-il, «contrairement à l'esprit qui a dicté l'article it et au principe de la séparation des pouvoirs,

les tribunaux mixtes se sont crus en droit de statuer sur tous les actes du gouvernement égyptien. sans distinguer les actes de souveraineté, destinés à assurer le fonctionnement régulier de l'Etat et l’accomplissement de ses fins naturelles, actes qui, par cela même, doivent échapper à leur compétence, etles mesures qui ne sont que des actes individuels pouvant léser des droits acquis en vertu du Code civil. »

Cette déclaration faisait une allusion directe aux débats tout récents encore du procès de la Caisse de la Dette. Les tribunaux mixtes avaient donc méconnu la distinction fondamentale entre l’acte de gouvernement et l'acted'administration ; ils avaient violé le grand principe de la séparationdes pouvoirs. C'était du moins, ce que prétendait le Gouvernement khévidial ou plutôt le Gouvernement anglo-égyptien qui ne pouvait pardonner l'arrêt mémorable de la cour d'Alexandrie (1).

Sans doute l'acte de souveraineté doit échapper à la connaissance de l’autorité judiciaire, mais, qu'est-ce qu’un acte de souveraineté? « Tout y est sujet à contestation, la définition de ces actes, les règles qui leur sont applicables et jusqu'à leur existence comme groupe soumis à des principes particuliers » (2). Pour les uns, l'acte du gouvernement a une nature permanente; mais, sur les caractères essentiels qui lui szrvent de critérium, nul nest d'accord et l'on se contente d’énumérations purement arbitraires que chacun fait varier à son gré.

(1) Voir l'art. du Times cité plus haut en note. (2) « Les Actes de Gouvernement », par Brémond dans la Revue du Droit public el de la Science politique en France et à l'Etranger.

D'autres estiment que tout acte administratif, quel qu'il soit, particulier ou général, peut être, ou non,un acte de gouvernement suivant l'intention de son auteur. Cette théorie nous paraît singulièrement dangereuse, car elle est trop commode pour justifier les abus de pouvoir.

Il serait peut-être plus exact de ne point faire de l'acte de souveraineté une catégorie spéciale des actes administratifs. Il n'yaurait qu’une distinction beaucoup plus vague entre les actes d'administration ordinaires et les actes d'administration extraordinaires pour lesquels tout recours contentieux serait impossible.

Danssa circulaire le Gouvernement égyptien prétend, de son côté, que les actes de souveraineté sont « ceux « destinés à assurer le fonctionnement régulier de « l'Etat et l'accomplissement de ses fins naturelles ». S. E. Boutros Pacha déclare même que doivent rentrer dans cette catégorie et échapper, comme tels, à lacompétence del’autorité judiciaire « les mesures prisespar le Gouvernement dans l'intérêt général de l'Egypte et les actes qu'il pose en vue de l'exécution ou de l’application des lois et des règlements d'administration publique

Une semblable définition, convenant à toute espèce d'actes administratifs, ne peut certainement guère faciliter la compréhension d’un tel sujet ; mais, en admettant que cette formule fût exacte, même en Egypte, dans les rapports de l'Etat égyptien avec ses sujets, elle ne l'est plus si nous considérons les rapports de l'Etat égyptien avec les étrangers; dans ce dernier cas, il est presque impossible de définir et de limiter l'acte de souveraineté.

En Egypte, les rapports entre l'Etat et les étrangers sont, en effet, d’une nature toute particulière. Alors qu'en Europe, en France par exemple, les étrangers sont soumis exclusivement à la loi territoriale, ici, les liens qui les rattachent à l'Etat sont des liens contractuels résultant d'accords internationaux ; leur condition est souverainement réglée par les Capitulations. L'étranger reste soumis à sa loi personnelle et la loi égyptienne ne lui est point applicable, du moins sansle concours de la Puissance à laquelle il appartient.

Le Gouvernement égyptien, pleinement souverain à l'égard de ses sujets indigènes, ne jouit plus de la plénitude de souveraineté à l'égard des étrangers, car cette souveraineté ne peut S’exercer que concuremment avec les Etats étrangers. Dès lors, un acte unilatéral du Gouvernement khédivial ne constituera jamais, à l'égard de l'étranger, un acte souverain, même si cet acte était destiné à assurer le fonctionnement régulier de l'Etat et ses fins naturelles. Pour qu'un acte puisse obliger un étranger, 1l lui faut le concours, l’adhésion de la Puissance dont il dépend. C'est là, une condition essentielle, toutes les fois que l’acte d'administration sera de nature à modifier, à supprimer des garanties, des droits acquis résultant de conventions internationales. En dehors de cette condition, la souveraineté de l'Etat égyptien n'est plus qu'une souveraineté incomplète, insuflisante, pour arrêter la compétence administrative des tribunaux mixtes. |

I n’est pas difficile,maintenant,de prouver quela Cour d'Alexandrie a toujours respecté le principe de la séparation des pouvoirs, ainsi limité parles Capitulations.

De nombreux arrêts (1) rendus par la Cour, en la matière, démontrent d'une façon péremptoire que Îles tribunaux mixtes ne se sont déclarés compétents que pour statuer sur le préjudice et les dommages causés par un acte du Gouvernement égyptien, que lorsque cet acte était purement unilatéral et ne constituait pas, de

(1) À ce sujet, trois arrêts célèbres : Arrêt Carpi,3 mai 1876; arrét Sursock, 22 avril 1880 : R. O. T. V., p. 225; jugement du Caire, du 9 décembre 1884.

1° Arrêt de 1876.— Le Gouvernement égyptien avait prorogé pour trois mois, l'échéance des bons du trésor; un étranger demanda le payement intégral. La Cour déclara que l'Etat ne pouvait, en aucune façon, léser les porteurs européens des délégations émises par la Daïra du Khédive sur le ministère des finances, et que le décret rendu à cet effet, sans l’adhésion des Puissances, était un acte administratif qui violait les droits des particuliers.

20 L'arrêt Sursock est en sens contraire. — Les frères Sursock ne voulaient point: accepter une réduction d'intérêt des titres de la Dette ; la Cour repoussa leur demande. « En réduisant les intérêts par voie de règlementation générale, l'Etat accomplissait un acte émanant de sa puissance publique, dans un but supérieur de conservation sociale et autoriser, dans ce cas, un recours devant l'autorité judiciaire, ce serait placer la souveraineté dans un corps à pouvoir défini, créé par la souveraineté elle-même, pour la protection spéciale des droits individuels et privés ». Cet arrêt mettait les porteurs de titres à la discrétion absolue du gouvernement; aussi la Commission de la Caisse de la Dette exigea que, dans ja loi de liquidation, on formulât nettement la compétence des tribunaux mixtes ; ce fut objet de l’article 38, qui limitait l'exercice du droit éminent que le Gouvernement revendiquait tout entier et accordait à Ja Cour une compétence qu'elle avait cru devoir décliner.

3° Malgré cette attribution formelle de juridiction aux tribunaux mixtes, le Gouvernement khédivial discuta la compétence de ces tribunaux en 1884. Le 18 septembre 1884, le ministre

ce fait, un acte de souveraineté échappant par là à l'autorité judiciaire de la Réforme.

La Cour avait agi dans la plénitude de son droit, en rendant son arrêt du 15 novembre 1896, arrêt qui motiva cependant la demande de S. E. le ministre des Affaires étrangères d'Egypte. Le Gouvernement égyptien avait décliné la compétence des tribunaux de la Réforme. Personne ne contestera qu'il était du devoir de la Cour d'Alexandrie, aussi bien que du tribunal du Caire de rechercher si, oui ou non, on se trouvait en présence d'un acte souverain. Il fut jugé que la décision du Gouvernement égyptien, malgré l'avis conforme de la majorité des membres de la Caisse de la Dette, ne pouvait rentrer dans la catégorie des actes de souveraineté, parce qu'il y manquait précisément l'adhésion des des finances avait déclaré aux commissaires de la Caisse de la Dette queles chefs des administrations dont les revenus avaient -été affectés par la loi de liquidation au paiementde la Dette consolidée verseraient directement au ministre des finances les sommes destinées au rachat de la Dette. Les commissaires protestèrent et intentèrent une action devant les tribunaux mixtes. Le Gouvernement plaida l’incompétence. Le Tribunal du Caire décida que l’art. 11 « constitue non pas une atténuation du principe général de compétence, mais une définition des prérogatives naturelles du pouvoir judiciaire considéré dans ses rapports, avec le pouvoir administratif; dès lors, l'Etat relève des tribunaux, non seulement pour tous les actes de sa vie civile, mais pour toute atteinte à des droits acquis que l’un ou l’autre de ses organes pourrait commettre dans l'exercice de son pouvoir administratif, suivant le principe du jurisconsulte Laurent; « si la raison indique que l'intérêt privé doit fléchir devant l'intérêt général, l'intérêt de la Société doit toujours céder devant le droit de l'individu, car il n'y a pas d'intérêt social plus grand, plus sacré que le respect du droit ».

Puissances. Peu importent les motifs invoqués: que l'on discute cette appréciation,nous ne nous y Opposons pas; mais il est bien certain que la doctrine émise par la Cour respecte strictement le principe de la séparation des pouvoirs, dont il n'y aurait eu violation que dans le cas où, tout en admettant l'acte du Gouvernement égyptien comme un acte souverain, le tribunal du Caire ou la Cour d'Alexandrie se fussent néanmoins déclarés compétents.

La demande du ministre des Affaires étrangères de Son Altesse le Khédive ne se trouve donc pas justifiée. Mais qu'importe la légitimité des motifs en présence du résultat à atteindre ? Qu'adviendrait-il, en effet, si la Réforme proposée pour l’article 11 était acceptée par les Paissances ? Par un acte dénommé d'administration générale on obtiendrait indirectement le même résultait que l’on pourrait obtenir directement par un acte véritablement souverain.

Un acte unilatéral du Gouvernement égyptien, à l'encontre des règles que je viens d’exposer, échapperait désormais à la connaissance de la juridiction mixte, pourvu qu'il fût destiné à satisfaire les intérêts de l'Égypte, intérêts dont son auteur serait le seul juge; ainsi plus de recours possibles, malgré l'évidence des dommages causés.

En matière financière, le Gouvernement égyptien veut bien reconnaître cependant qu'il n'est point absolument libre. Conformément à la loi de liquidation, la Caisse de la Dette a le droit d’en appeler de ses décisions devant les tribunaux mixtes; mais ceux-ci « ne pourront, dit S. E. Boutros Pacha, dans aucun cas et

sous quelque forme que ce soit, connaître d'une mesure prise sur l'avis conforme de la Caisse de la Dette, lorsque cet avis est exigé par les arrangements internationaux ; 1ls ne pourront non plus rechercher ou apprécier la valeur de cet avis ».

Si, en principe, toute mesure financière prise par le Gouvernementkhédivial,sur l'avis conforme de la Caisse de la Dette, devait échapper à la connaissance de la juridiction mixte, deux conditions du moins étaient nécessaires : cet avis de la Commission de la Dette devrait être donné régulièrement, et elle ne devrait Île faire que dans les cas où les Puissances lui en ont reconnu le droit. Le projet actuel ne tendait à rien moins qu'à priver la juridiction mixte de son droit d'appréciation. Si semblable proposition était malheureusement acceptée, quelles allaient être désormais les garanties des porteurs de titres ? Inutile alors la Caisse de la Dette, impossible la tuteile financière de l'Europe en Egypte.

La Réforme de ‘article 11 visait donc à la fois Îles tribunaux mixtes et la Commission de la Dette. Celle de l’article 9 ne concernait, elle, que les tribunaux mixtes ? |