PROJET CONCERNANT LA RÉFORME DE L'ARTICLE IX

L'article 9 décide que « les tribunaux mixtes connaitront de toutes les contestations en matière civile et commerciale, entre indigènes et entre étrangers de nationalités diflérentes,en dehors du statut personnel »;

«ils connaîtront aussi de toutes les actions réelles immobilières entre toutes personnes appartenant à la même nationalité ». Le nouveau texte proposé par S. E. Boutros Pacha se divisait en trois paragraphes. Conservant la première partie de l’article, il la complétait ainsi: € Leur compétence sera déterminée uniquement par la nationalité des parties réellement en cause, sans avoir égard aux intérêts mixtes qui pourraient être indirectement engagés ». Puis, quant à la compétence réelle immobilière de la Réforme, on proposait une nouvelle rédaction restrictive de compétence, destinée à clore la célèbre controverse née de ja rédaction première de l’article 9. Je ne m'arrêterai pas à discuter de nouveau cette dernière proposition du Gouvernement égyptien ;je me bornerai à faire l'étude du second paragraphe relatif à la théorie de l'intérêt mixte.

Partant de cette idée que les tribunaux de la Réforme ont été institués pour la protection et la défense des intérêts mixtes en Egypte, la Cour d'Alexandrie, nous l'avons vu, a pose en principe « que la compétence des juridictions mixtes se determine, non pas seulement d’après la nationalité des parties en cause, mais aussi, et Surtout, d’après le caractère des intérêts engagés au procès ; dès que, dans le différend qui lui est soumis un intérêt mixte apparaît ouvertement, la juridiction mixte doit connaître de l'affaire, alors même que les parties appartiendraient à la même nationalité, étrangère ou indigène. »

Cette interprétation de l’article 9 date des premiers temps de la Réforme; elle étendit dans une large mesure, nous devons le reconnaître, le pouvoir juridic-

tionnel des tribunaux mixtes, mais cette extension de compétence ne pouvait avoir que les plus heureux résultats ; elle a donné, en effet, confiance aux étrangers qui n'ont pas hésité à apporter en Egypte leurs capitaux, leurs inventions, leurs industries. Les indigènes eux-mêmes l'ont favorablement accueillie; aussi le Gouvernement égyptien accepta-t-il volontiers cette interprétation qu’il prétend aujourd'hui abusive. « Si les tribunaux mixtes, déclare S. E. Boutros Pacha, poursuivaient leur jurisprudence jusqu’au bout, rien ne les empêcherait de faire rentrer dans leur compétence les contestations des indigènes avec le gouvernement et toutes ses administrations. »

Jamais, Île Gouvernement égyptien dut bien cependant le reconnaître, la Cour d'appel mixte ne revendiqua la connaissance des affaires survenant entre le Gouvernement et ses sujets. Elle déclina même sa compétence dans certains litiges entre indigènes et certaines administrations de l'Etat. En 1888, Île tribunal mixte d'Alexandrie s'était déclaré compétent pour statuer dans un procès où les Douanes étaient en cause. La Cour mixte annula ce jugement, car il s'agissait d'une administration indigène dont les revenus étaient non pas engagés, mais seulement affectés à la garantie d’un emprunt de l'Etat. En dehors de toute ingérence étrangère dans la gestion de l'administration affectée, l'intérêt mixte est insuffisant pour attribuer compétence aux tribunaux de la Réforme.

D'ailleurs, la compétence des juridictions mixtes pour les litiges entre le gouvernement et ses sujets

n'est nullement la conséquence nécessaire et logique de la théorie de l'intérêt mixte. Il a été démontré, par la Cour d'Alexandrie elle-même, que l'Etat égyptien est, paressence, une personnalité denationalitéindigène qui, dans ses rapports avec les indigènes, n’était point justiciable des tribunaux de la Réforme, et qu'il en était ainsi pour toute administration pouvant être considérée comme un organe de l'Etat. Mais ne peut être considérée comme organe de l'Etat que l’administration à l'égard de laquelle l'Etat n'a pas aliéné tout ou partie de sa souveraineté (1).

L'administration des Douanes égyptiennes, les Moudiriehs de Garbieh, Menoufieh, Behara, Siout, remplissent ces conditions. Les Douanes constituent un service gouvernemental. Les Moudiriehs ne peuvent être comparées aux.administrations mises aux mains des Puissances ; les Moudiriehs sont la représentation pure et simple du gouvernement, aussi la Réforme se refusera-t-elle toujours de faire ici une application de la théorie de l'intérêt mixte, car ce serait porter atteinte à la souveraineté du Gouvernement khédivial. Mais l'administration des Domaines, la Daïra Sanieh et les Chemins de fer ne sont point des administrations gouvernementales, puisque l'Etat a cédé, en ce qui les concerne, une part de souveraineté. IT en est de même pour la municipalité d'Alexandrie, car c'est une véritable aliénation que la délégation de souveraineté faite par le Gouvernement égyptien à une commission municipale, en majorité étrangère, à la

(1) Arrêt du 22 mai 1880.

suite d'un accord international qui la rend définitive.

Voilà le critérium qui pouvait servir de base à toute argumentation; la Cour d'Alexandrie a donc réfuté par avance l'objection de Boutros Pacha.

Les réformes des articles 9 et 11 tendaient donc à élargir, dans une mesure assez importante, le pouvoir juridictionnel des tribunaux mixtes. Il était du devoir de la Commission internationale d'entreprendre une étude sérieuse de toutes ces modifications, afin de n'accorder que celles susceptibles d'assurer un meilleur fonctionnement de la Réforme et de rejeter toutes celles dont on avait demandé l'introduction dans un but manifestement politique (1).

SECTION DEUXIÈME

La sous-Commission technique, après de nombreuses et longues séances, élabora un rapport qu’elle soumit à la Commission plénière qui l’adopta après discussion, en décembre 1898. Voci quelles ont été les décisions prises par cette sous-Commission.

ART. 9.— Le Gouvernement égyptien avait demandé la condamnation législative de la jurisprudence de la juridiction mixte concernant la théorie de l'intérêt mixte et la consécration législative de la jurisprudence de la Cour d’appel d'Alexandrie en matière réelle immobilière. Sur le premier point, les propositions

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égyptiennes furent repoussées ; sur le second, elles furent, au contraire, adoptées à la majorité.

On pourrait être surpris que la controverse relative à l'unité de compétence immobilière ait été résolue pour ainsi dire sans discussion. « Elle soulevait cependant les questions les plus graves, les plus importantes et les plus grosses de conséquences que puisse débattre une assemblée juridique ». Revenant aux conclusions de 1894, semblant oublier les vœux de sa devancière de 1890, en faveur de l'unité, la Commission admit purement et simplement le texte qui lui avait été proposé, le tenant pour conforme « à la jurisprudence établie, à l'esprit de la loi, tel qu’il ressort des travaux préparatoires et des dispositions combinées du Règlement ». Ainsi, malgré les motifs (1) indiscutables d'ordre juridique ou économique qu'invoquaient les partisans de l'unité de juridiction immobilière, les délégués des Puissances crurent devoir passer outre, tout en reconnaissant cependant les inconvénients de la dualité de juridiction.

« Même en supposant que la Commission ne püt obtenir raison du gouvernement sur la question de l'unité de juridiction, elle aurait dû tout au moins, chercher à pallier l’un des principaux inconvénients du dualisme, en demandant l'unification du système de transcriptions et inscriptions hypothécaires, leur cen-

(1) J'ai examiné ces motifs lors de l'exposé des travaux de la Commission de 1884 à laquelle le gouvernement égyptien avait déja demandé de modifier la rédaction de Particle 9, ce

. D] . . s ù qu'avait fait du reste cette Commission.

tralisation aux greffes mixtes. La publicité des transmissions eût été ainsi améliorée, simplifiée; il en serait résulté à peu de frais un progrès indéniable ». Il est à regretter que ni la Commission, ni le Gouvernement égyptien n'en aient eu souci (1).

La Réforme visait surtout la théorie de l'intérèt mixte. Aux arguments sur lesquels la Cour avait basé sa doctrine, le Gouvernement égyptien n'avait apporté aucune réfutation sérieuse; aussi, malgré les efforts désespérés de M. Mac Ilwraith, délégué technique de la Grande-Bretagne, la sous-Commission refusa d’admettre la thèse du gouvernement. A l'unanimité, les délégués des Puissances, à l'exception de l'Angleterre, approuvèrent la jurisprudence des tribunaux mixtes. Afin de confirmer plus encore la jurisprudence de la Cour d'Alexandrie, on adopta un amendement du délégué d'Allemagne aux termes duquel « la simple affectation des revenus d'une administration de l'Etat à des créanciers étrangers ne suffit pas pour soumettre cette administration à la compétence des juridictions mixtes ». C'était là, la limitation même indiquée par la Cour dans son arrêt du 22 mai 1889 (2).

La sous-Commission eut également à examiner deux questions d'un intérêt politique moindre, mais d’une portée pratique considérable, toutes deux, d’ailleurs, relatives à la théorie de l'intérêt mixte : la question des prête-noms et celle des saisies-arrêts.

(1) Revue générale du Droit International public. H. Babled. (2) Procès entre un indigène et les Douanes porté devant la Cour. La Cour se déclara incompétente.

A la suite de cessions fictives faites à des étrangers, certains procès, nés cependant entre indigènes, tombaient sous la compétence des tribunaux mixtes. Le Gouvernement égyptien prétendait que semblable cession constituait une dérogation à l'ordre légal de juridiction, dérogation qu'il fallait, à tout prix, empêcher. La Commission reconnaissant, en effet, que, pour le débiteur indigène, il résultait nécessairement un changement de juridiction de toute cession fictive et même réelle, crut devoir, añn de remédier à cet inconvénient, modifier l'article 436 du code civil mixte relatif aux cessions de créances dont il reconnaissait, du reste, la validité. Donnant satisfaction,sur ce point,à la demande du Gouvernement khédivial, on introduisait dans cet article un second alinéa aux termes duquel la cession de créances ne peut valoir, même dans les rapports du cédant et du cessionnaire, que par l'acceptation du débiteurcédé (4): |

On espérait, d’ailleurs, empêcher par cette prescription toute cession fictive. Mais, pour échapper à la juridiction des tribunaux locaux, on objecta qu'en particulier la saisie-arrèt remplacerait avantageusement la cession de créances; pour cela, il suffisait de pratiquer cette saisie-arrèt au profit d'un étranger ou entre Îles mains d'un étranger. Devant ce danger, la Commission décida une double adjonction à l'article 478 du code de procédure mixte. « Dans le cas où une saisie-arrêt est

(1) C'était introduire dans le code mixte une disposition du code indigène, art. 439, qui exigeait le consentement du débiteur pour toute cession non transmissible par endossement.

faite par un indigène contre un autre indigène entre les mains d’un étranger, l'instance en validité de la saisie doit être faite devant les tribunaux mixtes, mais la contestation sur la créance entre les deux indigènes reste du ressort des tribunaux indigènes ».

«Si, au cours d’une instance entre deux indigènes devant la juridiction indigène, un étranger vient pratiquer une saisie-arrêt sur la créance litigieuse, cette saisie n'aura d'effet que sur ce qui sera définitivement adjugé par la juridiction indigène et je saisissant ne pourra agir contre le tiers saisi qu'après solution du procès pendant, sauf le cas de collusion entre le saisi et letiers saisi, ou si les parties ne donnent pas suite au procès pendant ».

En décidant ces diverses adjonctions, la sous-Commission a presque commis, Si Je puis parler ainsi, une hérésie juridique. Pour justifier les modifications qu'elle introduit aux articles 436 du Code civil mixte et 478 du code de procédure, elle nous dit que « l'ayantcause étranger ne peut avoir plus de droits que son auteur ». Sans doute, c'est là un principe de droit absolument exact, mais précisément 1l en est fait une fausse application, car, dans la cession de créance d’un indigène à un étranger,, bien que cette créance ait été acceptée par le débiteur, l'étranger n’agit pas en vertu d'un droit qui lui est propre (1); par identité de motifs, cette cession n'aurait point relevé de Îa juridiction mixte, et c'est le contraire qu'admet la Commission.

(1) On peut, en effet, opposer au cessionnaire toutes les exceptions qu'on pourrait opposer au cédant.

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D'ailleurs, si, par des conventions particulières, l'on ne peut déroger à l'ordre légal de juridiction pourquoi cependant autoriser certaines dérogations? À ce principe, en effet, les cessions réelles et sérieuses, les. cessions acceptées ne dérogent pas moins que les cessions fictives ou dénoncées que la Commission interdit et supprime.

D'autre part l'acceptation exigée du débiteur pour toute cession n'aura nullement pour résultat de supprimer des cessions fictives. Le débiteur pourra toujours donner son acceptation afin d'attribuer compétence à la Réforme; ainsi,sans difficulté aucune, créanciers et débiteurs pourront faire indirectement ce qui leur était impossible de faire directement par une clause compromissoire, puisque cette clause compromissoire est déclarée nulle, si elle a pour but de saisir les tribunaux mixtes, aux lieu et place des tribunaux indigènes.

Quant aux modifications apportées par la Commission au régime de la saisie-arrêt, elles ont le grand défaut de violer la théorie de l'intérêt mixte, à laquelle pourtant on n'avait point voulu toucher, et au principe de l'indivisibilité de la saisie. Ces modifications ne constituent mème que des expédients purement arbitraires « car, dit M. Babled, si l’indigène saisi reconnait ses dettes, les tribunaux mixtes resteront compétents jusqu'au bout de la procédure ; s'il conteste sa dette, les tribunaux mixtes devront surseoir comme s'il s'agissait d’une question de statut personnel. La compétence du tribunal, au lieu d’être fixée d'avance, dépendra de l'humeur, contestante ou non, du débiteur saisi ».

CMauis, il y a plus. Des collusions étant à craindre au préjudice du saississant étranger, entre le saisi et le tiers saisi indigène, la Commission a jugé préférable de restituer aux tribunaux mixtes,en cas de collusion, cette même compétence qu’elle leur retire en cas de non collusion sur la créance saisie-arrêtée. Ce ne sera plus, en l'espèce, la volonté du débiteur saisi, ce sera uniquement sa mauvaise foi qui attribuera la compétence aux tribunaux de la Réforme. Ces derniers resteront, en somme, compétents, en tout état de cause, pour examiner dans chaque cas s’il y a, ou non, collusion. »

« Ainsi, la Commission malgré tous ses efforts pour complaire au gouvernement, se voit forcée de rendre aux tribunaux mixtes de la main gauche ce qu’elle se croit obligée de leur enlever de la main droite. »

En attendant qu'avec les articles 436 du code civil mixtemets 4581.c.\pr. nouveaux, les cessions! et les saisies-arrêts fictives soient, en réalité, supprimées, serait-il donc, désormais, impossible aux indigènes de substituer à la juridiction locale la juridiction mixte dans leurs litiges? L’adjonction fictive d'un co-créancier ou d’un codébiteur étranger, la reconnaissance, par un débiteur indigène, d’une dette fictive à l'égard d’un étranger sont autant de moyens aussi commodes que difficiles à discerner pour battre en brèche le principe de l’immutabilité de l’ordre des juridictions légales.

En somme, les concessions accordées au Gouvernement n'étaient que de mince importance. Il est une réforme qu'il eût été préférable de voir se réaliser: comme on en avait exprimé plusieurs fois le vœu, il fallait déclarer valables toutes les ciauses compromis-

soires indistinctement, car c'était lemeilleur moyen pour mettre un terme aux mille subterfuges employés pour obtenir le même résultat (1).

Article 11. — Sur l'article 11, le Gouvernement égyptien ne fut pas plus heureux. Son projet primitif, d'ailleurs, a dü subir, avant d’être présenté à la sous- Commission, une importante modification. Par la disposition finale de la circulaire de S. E. Boutros Pacha, on voulait supprimer, contrairement aux arrangements internationaux, tout contrôle des juridictions mixtes sur la gestion financière du gouvernement (2). Cette proposition était donc d’une extrême gravité; elle pouvait entraîner la ruine de la Réforme, si,comme on le craignait, le gouvernement anglo-égyptien en faisait la condition sine qua non de la prorogation quinquennale des tribunaux mixtes. M. Cogordan,consul général et délégué de France, demanda que toute la partie relative à la juridiction financière fût distraite du

(1) L'article 691 du code de procédure mixte admettait déjà la clause compromissoire qui permet de substituer à l’ordre légal des juridictions mixtes ou indigènes la juridiction arbitrale d’un particulier.

(2) Je rappelle que le Gouvernement égyptien devait bien quelquefois prendre l'avis de la Caisse de la Dette, mais les tribunuux mixtes ne devaient pas apprécier la légalité de cet avis.

De plus, on déniait, contrairement à la loi de liquidation,aux porteurs de titres le droit d'agir, si bien que, s’il était arrivé que les commissaires de la Dette trahissent le mandat à eux conféré, leurs mandants n'auraient aucun recours, ni contre eux, ni contre le gouvernement.

(Circulaire de S. E. le ministre des affaires étrangères

d'Egypte.

projet général, déclarant que son Gouvernement l’exigeait comme condition de son adhésion à la réunion de la conférence. Pour obtenir cette disjonction, il fit valoir, d'autre part, que les Puissances représentées à la Caisse de la Dette avaient, seules, intérêt à régler les rapports de la Commission de la Dette avec la juridiction mixte. Il était singulier, en effet, de soumettre ce règlement à une Commission internationale composée des représentants des nombreuses Puissances ayant adhéré à la Réforme judiciaire.

Ces motifs étaient excellents, aussi le Gouvernement anglo-éoyptien accepta-t-il la disionction. Dès lors, la sous-Commission n'eut à examiner que le texte suivant :

« Les tribunaux mixtes ne pourront pas statuer sur « la proprieté du domaine public. Le gouvernement « n'est pas justiciable de ces tribunaux pour les mesures « prises par lui dans ies intérêts généraux de l'Egypte, « ni pour les actes qu'il pose en vue de l'exécution « ou de l’application des lois et règlements d’adminis- « tration publique.

€ Mais, sans pouvoir interpréter ou arrêter l’exécu- « tion d'une mesure administrative, ils sont compé- « tents pour juger des atteintes qu'un acte adminis- « tratif peut porter à un droit individuel acquis, « reconnu aux étrangers soit par des traités, soit par « des lois et conventions. »

Voici maintenant le texte que rédigea la sous- Commission :

« Les tribunaux mixtes ne pourront pas statuer « sur la propriété du domaine public. Ils ne pourront

« pas connaitre des actes de souveraineté et des mesu- « res prises par le gouvernement en exécution et en « conformité des lois et règlements d'administration « publique. Mais, sans pouvoir interpréter ou arrêter « l'exécution d'un acte d'administration, ils sont com- « pétents pour juger les atteintes portées par cet acte « aux droits acquis d’un étranger, reconnus soit par « des traités soit par des lois, soit par des conven- « tions. »

La différence entre ces deux textes est évidente. Tandis que le gouvernement égyptien parlait de mesures prises par lui dans les intérêts généraux de l'Egypte, qu'il prétendait interdire à l'autorité judiciaire de statuer sur la légalité des actes qu’il pose « en exécution d’une loi ou d’un règlement d'administration publique »,la sous-Commissionne parle que des actes de souveraineté et exige que la mesure administrative. soumise à son appréciation, ait été prise en conformité des lois et règlements.

La sous-Commission supprimait enfin la distinction entre les droits collectifs et les droits individuels qu'avait essayé d'introduire le gouvernement, afin d'enlever aux tribunaux mixtes la défense des intérêts collectifs (1).

En un mot, S. E. le ministre des affaires étrangères de S. A. le Khédive avait demandé la suppression pure et simple de la juridiction administrative de la Réforme ;

(1) Cette distinction avait déjà, inutilement d’ailleurs,été proclamée devant les tribunaux mixtes dans le procès de la Caisse de la Dette.

la Commission la maintenait dans l'état où elle existait déjà. Ainsi les tribunaux mixtes continueront donc à examiner si l'acte qui leur est soumis est un acte de souveraineté pour lequel aucun recours n’est possible, ou bien s'il s'agit d’une mesure « prise en exécution et en conformité des lois et règlements» », dans lequel cas encore, il ne sera point permis à l'étranger lésé dansun droit de demander une indemnité, « cette mesure étant destinée à assurer le fonctionnement régulier de l'Etat et l’accomplissement de sa mission ». Si, au contraire, l'acte attaqué ne peut rentrer dans cette double catégorie, et que la lésion subie méconnaît des droits acquis, dans ce cas seul une indemnité pourra être être demandée, mais jamais la juridiction mixte ne pourra annuler, suspendre ou interpréter l'acte.

Quoi qu’il en soit, le texte proposé (1) nous semble manquer de précision. Ii fut souvent affirmé dans la discussion que le Gouvernement égyptien n'était pas pleinement souverain à l'égard des étrangers. Pourquoi alors ne pas avoir précisé, dans l’article 11, que Îles seules mesures qui échappent aux tribunaux mixtes sont celles prises par le Gouvernement khédiviale après accord avec les Puissances ?

Dans ces conditions, il était inutile de modifier le

(1) « Le nouvel article 11, à première vue, semblerait assez rigoureux pour prévenir tout empiétement sur les droits légitimes du gouvernement égyptien. Le texte qu'il s’agit de remplacer était libellé en termes qui ne paraissaient pas moins explicites. Pourtant son application n’a pas suffi à limiter l'action des tribunaux mixtes » (Rapport de lord Cromer (1898) à lord Salisburv).

texte actuel de l’article 11, pour y introduire une distinction anti-juridique (1) et arbitraire, entre les actes d'administration générale #t les actes d'administration spéciale. Arbitraire, parce que le recours indemnitaire doit, en principe tout au moins, être ouvert contre tout acte d'administration, qu'il soit général ou particulier, en exceptant toutefois les actes d'administration discrétionnaires, fort restreints en Egypte.