L’ARRETE DE FERMETURE

1° Les Pouvoirs du Préfet

L'accord intersyndicial ne produira ses effets que s’il est sanctionné par l’autorité administrative, de même qu’un jugement étranger ne peut être utilisé en ‘ France que si l’autorité judiciaire lui concède l’exequatur. L'intervention du pouvoir exécutif a pour but de transformer une convention privée, ne liant que les parties, en un règlement de droit public qui s’impose à tous les intéressés. Désormais, consentants ou

(1) Cons. d’Et. 20 mars 1926. D. P. 26.3.33.

non, syndiqués ou non, les membre de la catégorie professionnelle visée par l’arrêté sont soumis indistinctement à ses dispositions. On ne peut plus les éluder au prix d’une démission syndicale, mais seulement d’un changement de profession. k

Le choix du Préfet est meilleur que celui du maire. N’a-t-on pas dit souvent, que l’on confiait au Préfet une loi qu’on voulait voir appliquée, et au maire, celle qu’on désirait laisser lettre morte. Bien que le maire soit mieux placé que personne pour connaître les besoins de sa commune, il est en effet à craindre qu’il n’use pas ou qu’il abuse de ses pouvoirs, selon que le désir de popularité ou l'esprit de parti l’emporte dans son administration.

Le Préfet n’a pas à prendre l'initiative de laccord; il n’intervient que pour le sanctionner. Maïs il le fait sous son contrôle et sa responsabilité. Qu'il s’agisse des décrets Millerand de 1899 ou de la loi du 11 juin 1917, il n’a jamais été dans l'esprit du législateur de contraindre l’Administration à entériner purement et simplement un accord intersyndical. La loi, en spécifiant que le Préfet pourra ordonner la fermeture, a voulu lui laisser un large pouvoir d'appréciation de manière à lui permettre de vérifier la régularité de l’accord et tenir compte de l'intérêt du public.

Le Préfet doit d’abord s’assurer que l’accord est effectivement conforme au désir de la grande majorité des intéressés, comme nous l’avons vu précédemment (1). C’est une question d’espèce à résoudre, mais

quel que soit le cas, il. a intérêt à provoquer le plus grand nombre de consultations possibles, de manière à être sûr de la volonté de la majorité. Le Préfet vérifiera ensuite la justice de l’accord. Il s’assurera que sous l’apparence d’une convention librement consentie, il n’y a pas un contrat entaché de lésion, passé, par exemple, entre deux parties inégales dont l’une aurait signé sous la pression de l’autre. Il s’assurera en outre qu'aucune condition de l’accord ne vient rompre parmi les intéressés l’égalité que la loi n’a jamais eu l'intention de faire fléchir au profit des uns ou des autres, puisque au contraire la fermeture est une mesure d’égalité et de justice. Ainsi serait inopérante la disposition d’un arrêté portant que le service de garde est assuré chaque dimanche par la même officine appartenant en commun à un certain nombre de pharmaciens, cette désignation permanente créant entre ses propriétaires et les autres pharmaciens une inégalité attentatoire à la liberté du commerce (1).

La loi du 29 décembre 1923 ne parle pas de l'intérêt du public. L’article 34 du Livre II du Code du Travail permettait au contraire, si le repos collectif du dimanche était susceptible de nuire aux consommateurs ou à l’exploitant, d’adopter un autre mode de repos. Mais l’article 43 a constitue une législation distincte qui n’a pas à s’inspirer de ces dispositions. La simple gêne apportée aux particuliers est donc un grief insuffisant pour faire écarter la fermeture (2). Pour qu’il en soit autrement, il faut que les achats ou les services dont

(4) Cons. d’Et. 10 juillet 1925. D. H. 25.499. (2) Cons. d’Et. 17 juin 1925. D. P. 25.3.77.

la population a besoin ne puissent pas être différés sans inconvénient grave. Ainsi le Préfet a le droit, nous l’avons vu (1) d'organiser dans l'intérêt de la santé du public, un service de garde assuré par une partie des pharmaciens, et il ne fait qu’user de ses pouvoirs de police, quand il ordonne sur la devanture des officines l’apposition d’un écriteau, indiquant les noms et adresses de celles qui restent ouvertes. C’est au Préfet à examiner si la fermeture « n’est pas de nature à compromettre la marche des services dont la continuité est indispensable », c’est à lui à en apprécier l’opportunité.

Mais les pouvoirs d'appréciation du Préfet ne sont pas illimités; ils ne se justifient que par des considérations d’équité et d’ordre public. Si l’accord est régulier et juste, s’il ne sacrifie pas l’intérêt général, le Préfet ne peut pas le modifier et prendre un arrêté qui n’en respecterait pas les dispositions. Ainsi est illégal, l'arrêté prescrivant la fermeture de tous les établissements de coiffure d’une ville un dimanche, alors que l’accord portait que le repos hebdomadaire serait donné suivant deux modes différents, après avoir divisé les salons de coiffure de la ville en deux catégories (2). De même si l’accord prévoit la fermeture pour une partie de la journée seulement, le Préfet ne peut que la prescrire pour la durée limitée du repos qui a été envisagée. La loi du 29 décembre 1923 parle de la fermeture « pendant toute la durée du repos », mais il va sans dire qu’elle a entendu fixer un

(2) Cons. d’'Et. 12 juin 1925. D. H. 25.520.

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maximum, et que les intéressés sont libres de choisir un espace de temps plus court (1).

2° La fermeture et ses sanctions

La fermeture étant établie au jour fixé par l'accord intersyndical, les patrons et les ouvriers ont intérêt à s'entendre pour choisir le dimanche, de manière à généraliser l’usage du repos hebdomadaire collectif. C’est là une importante initiative que le législateur n’a pas craint d'abandonner à leur sagesse (2).

Mais si la fermeture est fixée à un autre jour de la semaine, un commerçant ne peut pas exciper de ce qu’il ferme déjà le dimanche pour rester ouvert ce jour-là. Le jour choisi par les intéressés devient le jour de repos obligatoire de la corporation, celui où le personnel doit également recevoir son repos, à moins que dans une localité où les intérêts des commerçants ne sont pas identiques d’un quartier à l’autre, deux jours différents aient été prévus pour la fermeture.

Il ne faut pas se méprendre sur le sens du mot fermeture. La loi ne parle que de la « fermeture au public ». La mesure a moins pour objet l’obligation de tenir la boutique close, volets mis ou grille fermée, que l'interdiction de la vente aux consommateurs. La fermeture proprement dite du magasin serait excessive, souvent même impossible. L’exploitant peut profiter 7 (1) Cons. d'Et. 29 décembre 19926. Sirey 27.83.37:

(2) A titre d'exemple tout récent de ce choix, citons l'accord

intervenu, en décembre 1927, entre les délégués des Syndicats de patrons et d'employés de la bijouterie de Paris.

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du jour de repos pour opérer dans son établissement certains travaux, réparations ou nettoyages qui ne peuvent guère être exécutés un autre jour. Il arrive aussi que le logement du commerçant et son magasin n’ont qu’une entrée commune; parfois même l’air et la lumière n’ont pas d’autre passage; enfin le logement est lui-même si petit que la boutique, le dimanche, devient en quelque sorte le salon de réception de la famille. Dans ces conditions, il eut été ridicule d’obliger le commerçant à clore ses volets; tout au plus, peut-on lui demander, comme le recommande la circulaire du 5 février 1924, à l'exemple de la législation espagnole, d'indiquer apparemment au public que le magasin est « fermé ».

L’arrêté de fermeture n’a pas à être libellé selon des règles particulières. Il devra viser la loi du 29 décembre 1923; mais il ne serait pas dépourvu de force légale, s’il ne mentionnait pas l’accord intervenu. Le visa de la Loi dans l’arrêté fait présumer que les formalités préalables: accord, demande, enquête, ont été remplies (1).

Les infractions à l’arrêté peuvent donner lieu à des sanctions civiles et à des sanctions pénales. Les intéressés, syndicats ou particuliers, lésés par la concurrence illégale du commerçant qui reste ouvert, ont le droit d’intenter contre lui une action civile et de lui réclamer des dommages-intérêts. Les sanctions pénales n’ont pas été prévenues par la loi du 29 décembre 1923, ni par aucun article du Code du Travail. On devra donc les chercher dans les articles 471 et 474

(1) Cass. 9 janvier 1926. Bull. crim. 26, p. 20,

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du Code Pénal (1)et non dans les articles 158 à 162 du Code du Travail qui ne visent que les infractions aux dispositions du Code où aux règlements d’administration publique pris pour leur exécution. Il en résulte que le Tribunal de simple police est seul compétent, et que les peines qui vont de 1 franc à 5 francs d'amende peuvente atteindre 1 à 3 jours d’emprisonnement, s’il y a récidive.

L’infraction à l’arrêté préfectoral ne fait pas obstacle à l’existence d’une autre infraction au repos hebdomadaire. Il en est ainsi quand le personnel occupé dans l’établissement, ouvert contrairement aux dispositions de l’arrêté, ne bénéficie pas du repos auquel il a droit. Le procès-verbal relèvera les deux infractions qui suivront chacune une procédure différente.

Si l’arrêté préfectoral manque de base légale, si notamment il n’a pas respecté les clauses d’un accord en tous points régulier, les intéressés ont deux moyens de l’anéantir. Ils peuvent contrevenir à ses prescriptions et permettre ainsi à l’autorité judiciaire de se prononcer sur sa légalité. Ils peuvent aussi le déférer directement au Conseil d'Etat en formant devant lui un pourvoi en annulation pour excès de pouvoir. Mais ce pourvoi n’a pas un caractère suspensif contrairement à celui de l’article 34 du Livre II du Code du Travail et contrairement aussi à l’assertation erronée qui a parfois prévalu (2). Ce contrôle des tribunaux est aux mains de l'individu un frein puissant contre

(1) Cass. 31 mars 1926. Bull. crim., p. 207.

(2) Voir la circulaire du 22 septembre 1924. Bull. Min. Traw. n° 7-8-9, p. 110.

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les abus d'autorité du Préfet. Il explique, dans une certaine mesure, que le législateur n’ait pas pris la peine de placer au-dessus du Préfet un organe d’appel chargé de statuer sur ses excès de pouvoir (1).

SECTION IV