DE 1790 À

Que l’on envisage le contentieux administratif d’après les principes reçus, avant la Révolution, ou, au contraire, suivant les idées modernes, il faut convenir que, de 1790a 1799, l’organisation établie forme contraste avec celle qui l’avait précédée et avec celle qui l’a remplacée.

Le législateur a été mu par la préoccupation dominante de réagir contre l’état de choses existant, comme s’il constituait, dans son ensemble et dans toutes ses parties, un système indivisible et défectueux réprouvé par la raison et condamné par l’expérience.

Des réformes avaient été. cependant, introduites, pour remédier aux abus signalés dans le mécanisme légué par le xvne siècle.

En 1777, Necker avait créé un comité du contentieux des finances que l’on consulta , non seulement sur les procès , avant de les soumettre au Conseil d’Etat , mais sur toutes les difficultés juridiques capables de faire naître des contestations. L’étude des dossiers conservés atteste les services obtenus à l’aide de cette institution qui , au début de la Révolution , prit un caractère définitif (1) et, par la suite, fut empruntée comme modèle, lorsque, sous le premier Empire, on fonda la Commission du contentieux (2).

Puis, Louis XVI avait aboli, en principe, les juridictions exceptionnelles et territoriales (3) ; le contentieux échut aux Intendants qui , lorsqu’ils statuaient en qualité de juges administratifs ou criminels, devaient être assistés de cinq à six gradués (4).

Mais les clameurs et résistances entravèrent la complète réalisation de cette utile mesure.

L’Assemblée constituante trouva donc en face d’elle les Conseils du roi investis de la plénitude des pouvoirs sur le contentieux administratif et les juridictions régionales appelées à disparaître, dans un avenir prochain, lorsque éclata la Révolution.

Le i5 octobre 1789, les ministres adressèrent un mémoire (5), moins pour défendre que pour exposer les attributions exercées par les Conseils

(1) Règlement du 9 août 1789.

(2) Décret du 11 juin 1806.

(3) Édits de mai et juin 1788.

M Voir notre livre sur les Origines et développements du régime des travaux publics .

Archives parlementaires , t. IX, p. hbh.

dur pi : rpn , le Conseil privé ou des parties, qui devint le tribunal de caaickiW^ , l'autre , le Conseil d’Etat, sur lequel on s’expliquait ainsi :

, ff. C’est celui où le Roi délibère sur les intérêts du royaume et de l’administratipp considérée sous tous les rapports .... Parmi les affaires qui s’y portent;,, un grand nombre sont décidées par des arrêts. Les unes tiennent à l’ordre judiciaire, les autres au pouvoir exécutif et d’autres, enfin, à l’un et à l’autre.

ff Elles tiennent à l’ordre judiciaire, lorsqu’il s’agit de prononcer sur des demandes en cassation d’arrêts rendus par des Cours, en matière d’impôts , ou lorsqu’il s’agit de statuer sur des appels d’ordonnances d’intendants, pour les objets contentieux que l’intérêt de l’administration et autres motifs d’utilité générale leur ont, jusqu’à présent, fait attribuer.

ff Elles tiennent du pouvoir exécutif, quand elles ont pour objet des arrangements particuliers ou des dispositions locales ....

rr Elles participent de l’un et de l’autre, lorsque, intéressant la perception des impôts ou le service public, les questions se trouvent en même temps liées à des intérêts privés : de ce nombre sont les difficultés qui peuvent naître de l’ouverture et de la confection des chemins et canaux , de la marche , du logement et des fournitures de troupes , etc. «

A peine le président de l’Assemblée avait-il annoncé le dépôt de ce mémoire que Camus, s’élançant à la tribune, y dénonça le Conseil du roi comme coupable d’avoir ff introduit le despotisme en France n, par ses évocations et dénis de justice. Martineau, appuyé par Garat, fit observer qu’il suffisait d’interdire les arrêts de propre mouvement et les évocations en matière contentieuse. De son côté , Blin mit en garde ses collègues contre le péril qu’il apercevait à augmenter les pouvoirs des parlements , si l’on portait atteinte à ceux du Conseil. La solution transactionnelle de Martineau fut traduite en projet par Duport, avec cette clause encore plus restrictive que les fonctions du Conseil ne dureraient qu’à titre provisoire , jusqu’à une nouvelle organisation judiciaire, et la proposition, ainsi limitée, passa aussitôt.

Le 20 octobre, des objections ayant été présentées , sur la teneur du décret admis, six commissaires furent nommés (2; pour la reviser; sur le rapport de Target, on amenda le texte primitif, en reconnaissant, d’une manière bien superflue, que le roi pourrait toujours ff ordonner les proclamations nécessaires pour procurer et assurer Y exécution littérale de la loin. Du même coup on atteignait un double résultat : bannir les actes en forme d’arrêts et dénier au monarque la prérogative de réglementer.

M Loi des 27 novembre-6 décembre 1790.

Lanjuinais, Le Chapelier, Camus, Target , Anson, Duport.

Le but de ces dispositions se conçoit aisément. Laisser debout un corps dont les membres seraient choisis par le roi , et qui aurait participé à la haute administration du pays , exercé la juridiction souveraine , en matière contentieuse , c’eût été lui attribuer une supériorité sur des assemblées électives ; si , par hypothèse , le Conseil lui-même était devenu électif, il en devait résulter une diminution du prestige et de l’ascendant que le législateur entendait réserver pour lui seul.

Mais , d’un autre côté , si le Conseil disparaissait , comme son extinction ne tarissait point la source des difficultés de l’ordre administratif, qui donc allait recueillir ses attributions en matière contentieuse? La question se posait d’elle-même, et on ne pouvait l’éluder; le rapporteur du comité de Constitution, Le Chapelier, l’exposa, du reste, avec une netteté qui ne laisse aucun doute sur les idées qu’on voulait, dans la circonstance, faire prévaloir :

« Toutes les sections du Conseil, dit-il, avaient des affaires cV administration qui leur étaient portées, ou par appel des ordonnances des intendants,

ou par évocation . , ou par des attributions à des commissions établies

spécialement pour connaître de telles ou telles affaires. Ce sont toüs ces procès qu’il faut renvoyer, maintenant, aux divers tribunaux auxquels la connaissance doit en appartenir. Sans doute vous suivrez , dans cette matière, les principes qui vous ont guidés dans l’établissement de l’ordre judiciaire, qui ne veulent plus souffrir ni évocations, ni commissions .

ni éloignement de justiciables de leurs juges naturels . »

A cet absolutisme doctrinal et à l’occasion de l’article 8 du projet, qui soumettait aux tribunaux civils les actes des intendants ou des commissions intermédiaires, Lanjuinais opposait des idées plus en harmonie avec la règle de la division des pouvoirs ; «Si vous adoptez, objecta-t-il, l’article tel qu’il est rédigé , il s’ensuivra maintenant que toutes les contestations . . . , qu’elles soient de l’ordre judiciaire, . . . qu’elles appartiennent à l’ ordre administratif , seront portées devant les tribunaux. Je dis que cela n’est pas convenable (1).» Le rapporteur répondit, avec assez d’embarras : cr Je ne me refuse pas à la justesse de ces vues-là »; mais il se hata de protester qu’on ne déférerait aux tribunaux de district que les affaires «purement judiciaires r> ; puis, voulant tout aussitôt revenir Sur cette concession de forme, il soutint qu’on devait ranger, parmi les difficultés «purement judiciaires », celles qui «jadis ne l’étaient pas», comme les mutations en matière d’impôts. «Je demande donc, conclut-il, que vous fassiez décréter une exception qui marquera bien que toutes les affaires portées aux tribunaux seront des affaires qui n’ appartiennent pas à l’ administration. Au surplus , si on adopte l’article, je le rapporterai rédigé dans ce sens-là. » Sur quoi, la disposition

(1) Séance du 27 avril 1791.

critiquée par Lanjuinais passa, et il n’y eut aucune rédaction interprétative, pour en corriger le sens et la portée.

Du reste on se tromperait beaucoup , en supposant que la revendication du contentieux administratif, en faveur des tribunaux , n’eût pas de précédents; c’était, au contraire, l’un des griefs articulés maintes fois par les anciennes cours souveraines, que la défense, à elles faite, de s’immiscer dans la connaissance des matières d’administration.

Un auteur a résumé, en 1782 , le système des magistrats (1), vers lequel inclinait visiblement l’immense majorité de l’Assemblée constituante ; Démeunier le faisait entrevoir, en termes assez clairs, lorsque, pour retenir ses collègues sur la pente où il les voyait glisser, de peur d’avoir à maintenir le Conseil du roi , il disait :

ffVous avez voulu séparer les pouvoirs; vous avez pris des précautions sans nombre pour consolider la liberté ; il est impossible de régler l’administration d’un grand royaume , sans l’établissement de quelques tribunaux particuliers; il est impossible à des juges d’avoir des connaissances indistinctement sur tous les faits . Quant à moi, je regarderais comme

un malheur que les tribunaux ordinaires s’ingérassent dans toutes les affaires (2).»

Malgré les représentations géminées qui furent faites, le principe de distinction des pouvoirs dut céder devant l’idée fixe qui obsédait les esprits : ruiner la compétence du Gouvernement pour prononcer en matière contentieuse. En vue d’atteindre ce résultat, le moyen qui parut le plus commode et expédient fut de réduire considérablement la masse des objets ressortissant au contentieux administratif et d’en retenir une partie pour l’autorité législative. On déféra donc aux tribunaux de district le jugement de toutes les contestations encore pendantes au Conseil et même devant les diverses juridictions administratives (3), sauf les Chambres des comptes, l’Assemblée s’étant saisie de leur autorité (4).

Perrol, Dictionnaire de la Voyerie, V° Appel, tr Toute juridiction est contentieuse par sa nature et essentiellement différente de l’administration. L’administration veille, avertit, ordonne , régit et se fait obéir par la seule autorité des règlements qu’elle présente; la juridiction discuté, juge et contraint. La première n’a de force coactive que dans les Cas où le bien public exige que la provision soit accordée à l’exécution de ses ordres. La seconde n’est jamais séparée de celte force

coactive qui fait son essence . L’idée attachée à la direction est donc exclusive

de toute juridiction; rendre la direction contentieuse, c’est en changer la nature; ainsi , s’il intervient une décision sur un point contesté, ce n’est plus direction , c’est exercice de juridiction; celle-ci commence où la première cesse, par la contradiction. . . n

W Discours du 27 mai 1790.

^ Loi des 27 avril-6 juillet 1791.

(D Loi des 17-29 septembre 1791. — La loi des 6, 7-11 septembre 1790,

Elle avait, antérieurement, décrété, «comme principe constitutionnel n que rr nulle créance ne peut être admise, parmi les dettes de l’Etat » qu'en vertu d’un acte spécial rendu dans la forme des lois(lL

Etait-ce là une immixtion dans le contentieux administratif ou , au contraire, une restitution faite à la puissance législative?

Depuis la fin du xve siècle , les contestations affectant les finances royales étaient revendiquées par le monarque , pour lui et son Conseil (2) ; elles ne le furent jamais par les Etats généraux et, précédemment, elles étaient soumises à l’appréciation des parlements ou Chambres des comptes, suivant les cas.

Mais , au début de l’année 1790, Lebrun , organe du comité des finances , fit voter la création d’un sous-comité dit de liquidation (3), lequel reçut ordre de ff rendre compte à l’Assemblée de chaque partie de la dette», à mesure quelle aurait été vérifiée, et de «lui soumettre le jugement de celles qui pourraient être contestées » (art. 9).

En présence de cette disposition, le Conseil d’État et les ministres se crurent dépouillés de toute attribution sur le règlement des dettes nationales ; l’Assemblée décida que les affaires déjà renvoyées au Conseil demeureraient instruites comme par le passé , eu égard au maintien provisoire de l’institution (4) ; mais dans le libellé on mit cette réserve que si, après apurement d’un compte ou d’une indemnité, l’Assemblée les revoyait ellemême et y apercevait quelque méprise , elle statuerait , alors , ainsi qu’elle le croirait convenable.

Loin de préciser le départ des attributions respectives du Conseil et du comité, l’interprétation donnée au décret du 22 janvier 1790 augmenta les incertitudes.

Le 3 juillet, un rapport fut présenté par le baron de Batz, au nom du comité de liquidation, pour fixer l’étendue de ses pouvoirs. rrQu’entend-

art. 12, avait aboli, en principe, les Chambres des comptes; celle des 22 décembre 1 790-5 janvier 1791 fit cesser toute présentation de gestion à ces Chambres , celle des 17-29 septembre suivant créa des emplois de commissaires de la comptabilité dont le titre fut maintenu par les Constitutions des 5 fructidor an ni et 22 frimaire an vin.

(lï Loi des 17 juillet-8 août 1790.

Archives nationales, X1®, 1/193, fol. 62.

(3) Loi des 22 janvier-28 mars 1790.

(4) Séance du i5 février 1790. — D’Harambure avait conclu dans ce sens, au nom du comité de liquidation ; Goupil de Préfelné émit une opinion contraire, que Rœderer combattit en ces termes : «Les actions déjà intentées au Conseil doivent être suivies par lui et, soit d’après la responsabilité, soit d’après le droit qu’a l’Assemble'e nationale de reviser tous les comptes en finance , il n’y aurait nul avantage à arrêter la suite de ces affaires.» Démeunier insista sur la compétence temporaire du Conseil et son avis prévalut.

on , est-il dit dans ce document , par liquidation de comptes ? C’est le jugement souverain par lequel la quotité et la légitimité d’une créance sont définitivement fixées et reconnues. Sous le régime précédent , le roi , exerçant seul la représentation et la souveraineté de la nation , ordonnait, dans son Conseil, toutes les dépenses publiques. . . ; les liquidations et les indemnités n’étaient prononcées que par le roi , comme unique représentant de la nation. Mais , puisque la liquidation d’une portion quelconque de l’arriéré renferme l’engagement de la payer et que cette liquidation crée une obligation publique , un mandat sur l’impôt et sur la nation , ses représentants ont seuls , sans contredit, le droit de prononcer et de consentir cette obligation, comme, avant de la consentir, leur devoir est d’en vérifier et d’en reconnaître la légitimité. L’établissement d’un comité, pour préparer cette vérification nationale, était donc la première conséquence du principe constitutionnel.»

Le raisonnement qu’on vient de relater pèche , au double point de vue des maximes de l’ancien droit public et de la conception des règles contractuelles :

i° Le rôle d’ordonnateur des dépenses n’appartenait pas au roi, en qualité de législateur : il était inhérent au rôle d’administrateur des deniers publics levés avec le consentement , effectif ou présumé , des contribuables ou de leurs représentants ; ni les Etats généraux , ni l’assemblée du clergé , ni les Etats provinciaux, après avoir voté des subsides, ne prétendaient en déterminer l’emploi détaillé;

2° Alors même que des impôts étaient votés avec une affectation spéciale , il n’en résultait pas qu’on ne pût faire emploi du produit que d’après un vote de l’assemblée qui avait reconnu la nécessité des tributs. Depuis l’établissement du régime parlementaire, associé à la monarchie, les Chambres ont alloué des crédits dans la limite desquels les ministres pussent se mouvoir, en respectant la destination indiquée pour les fonds. Mais, en 1790, il n’y avait pas encore de budget et. eu égard aux embarras du Trésor, on ne voulait plus souffrir que le Gouvernement eût une latitude quelconque , pour disposer des ressources fournies par l’impôt ; de là les principes excessifs formulés au nom du comité de liquidation , en matière de dépenses publiques ;

3° Ce comité n’avait pas une notion plus exacte des règles juridiques et financières , lorsqu’il supposait qu’un mandat créait l’obligation de l’Etat envers les tiers ; cela n’est vrai que s’il s’agit d’une somme accordée bénévolement; si, au contraire, il existe un engagement régulier qui lie l’Etat, c’est dans ce titre que le créancier puise son droit au payement ; le mandat ne constitue, alors, qu’un acte d’exécution pour libérer le Trésor de sa dette.

4° Avec le système du comité, aucun marché, aucune opération n’eût été possible , sans un vote préalable du parlement , et celui-ci serait devenu

Y administrateur exclusif (les deniers publics , fonction que lui interdisait le principe de la distinction des pouvoirs.

Par une inconséquence assez étrange, de Batz proposa un décret dont le libellé ne s’accordait point avec les prémisses posées dans son rapport ; il y était dit que cr nulle créance arriérée» ne pourrait être admise sans un vote parlementaire ; Démeunier fit effacer la restriction (1).

Il semblait qu’avec la portée compréhensive donnée au principe de l’ingérence législative dans la liquidation des dépenses , rien ne pût arrêter le comité dans ses investigations et son contrôle ; mais , des scrupules s’élevèrent et Lanjuinais en fit part à l’ Assemblée (2), dans un rapport qui offre d’autant plus d’intérêt qu’il souleva une discussion assez vive et aboutit au vote d’un amendement qui restreint la signification de la loi des 1 7 juillet- 8 août 1790.

rt Votre Comité central de liquidation, dit le rapporteur, se trouve arrêté dans ses travaux , par une difficulté que vous seuls pouvez résoudre et que je suis chargé de vous soumettre. 11 s’agit de fixer l’ autorité des arrêts ou jugements en dernier ressort et spécialement des arrêts du Conseil , en fait de liquidation de créances sur l’État.*

Passant à l’examen des principes , Lanjuinais commença par déclarer que cries arrêts et jugements , quand ils ne sont pas contradictoires * , avec ceux qui se trouvent chargés de défendre les intérêts nationaux, frne peuvent jamais obtenir, contre l’État, l’autorité de la chose jugée*, proposition quelque peu excessive , puisqu’elle ne réserve ni les actes de signification , ni les forclusions , etc.

Lanjuinais fit ensuite une distinction entre les arrêts de propre mouvement et ceux qui avaient un caractère contradictoire ; sur ces derniers , il s’expliquait ainsi : rr Votre comité peut-il en examiner le mérite au fond? S’il les trouve injustes, peut-il, en les soumettant à votre jugement, vous proposer de les réformer vous-mêmes et sans avoir recours aux formes judiciaires , ou doit-il , s’il ne trouve pas de moyens de cassation , vous proposer d’exécuter ces jugements et, s’il y a de tels moyens, faire poursuivre la cassation par le contrôleur des bons d’État ? Votre Comité a toujours le droit d’examiner le bien jugé des arrêts contradictoires, quelque système qu’on

embrasse, à l’égard des questions subséquentes . On peut observer

que, dans les vrais principes de l’ancien Gouvernement français, le Conseil du roi ne pouvait pas être compétent, en première instance, en matière contentieuse; ce n’était pas un tribunal légal ; ce n’était exactement qu 'une commission au choix du prince et divisée en bureaux ; un Conseil domestique du monarque et non un tribunal reconnu par les lois du royaume . . . Concluons que, dans l’ancien régime, un arrêt du Conseil, même contradictoire en

W Séance du 17 juillet 1790.

W Séance du 17 avril 1791-

première instance, était, dans le droit, un acte réprouvé par la loi, un fruit odieux du despotisme. »

En lisant ce passage , on éprouve un profond étonnement , car il est difficile d’y unir, à un plus haut degré , la méconnaissance de l’histoire et la hardiesse du raisonnement.

La maxime que rr toute justice émane du roi» était, en quelque sorte, aussi ancienne que la monarchie ; le Conseil du souverain comprit, pendant fort longtemps , la section des légistes devenue le parlement , et celui-ci ne fut point érigé en corps spécial, en vertu d’une loi fondamentale; il n’était donc pas davantage besoin d’un acte solennel , rendu avec le concours des Etats généraux , pour consacrer l’existence d’une compagnie dont l’intervention, si insuffisante et inefficace quelle fut, était, néanmoins, préférable au seul examen d’agents moins qualifiés et moins respectés. Or il fallait choisir entre les deux termes de cette alternative, puisque le roi, grand justicier, pouvait se réserver les causes qu’il trouvait dangereux de déférer au parlement.

Lanjuinais ne s’en tint pas là, et, pour faire accepter, par élimination, la compétence législative, il soumit d’autres arguments :

«D’après l’ancienne pratique, on ne pouvait pas, si ce n’est en prenant la voie de la cassation , et par des moyens réels ou colorés , attaquer un arrêt du Conseil contradictoire et portant liquidation d’une créance sur l’Etat; et, comme le Corps législatif n’exerce pas le pouvoir judiciaire , il s’ensuivrait que, selon cette même pratique, un tel arrêt ne peut être infirmé que devant le tribunal de cassation. »

Ici, l’orateur s’abandonnait à la plus manifeste confusion. En effet, il était absolument inexact de soutenir que la cassation ne fût prononcée , sur un arrêt du Conseil, qu’en formant recours devant le Conseil privé ou des parties , auquel succéda le tribunal de cassation , ou bien que celui-ci eût reçu de son titre institutif le pouvoir de connaître des arrêts du Conseil des finances.

Du reste, Lanjuinais n’insista pas sur cette méprise grossière, et, abordant avec plus d’habileté un ordre de raisonnement propre à lui concilier les suffrages, il dit :

«Mais ce sont vos décrets que nous devons principalement consulter. En matière de finances et de dette nationale, qui pourrait sérieusement contester les pouvoirs de i Assemblée nationale ? Ce qu’elle a ordonné , elle l’a pu légitimement, ce qu’elle a pu ordonner, elle le peut exécuter. Ses pouvoirs ne font pas la matière d’un doute. . . Dans l’ancien régime, les principes (1) ne reconnaissaient point (2) l’autorité du Conseil en matière contentieuse. Dans l’ancien régime , il est de fait que le Conseil cassait , en cette matière

(1) Des magistrats de Cours souveraines.

(2) Depuis le xvme siècle.

comme en toute autre, sous prétexte d’injustice évidente (I), et le Conseil lui-même, après avoir cassé, faisait un nouveau jugement sur le fond. Pourquoi V Assemblée n’exercerait-elle pas, en matière de finances , le même pouvoir qu’avait le Conseil et dans la même étendue ? Après la Constitution , c’est le principal objet de notre mission que de juger la dette et de la liquider nous-mêmes. . . jugez, en ces matières, les justices du royaume (2) : il y va de la prospérité de l’Empire. «

A l’exemple du baron de Batz, et avec aussi peu de logique, Lanjuinais proposa un décret beaucoup moins absolu que ne le faisait supposer le rapport et décidant que le comité de liquidation tiendrait ^pour titres valables et exécutoires « les arrêts du Conseil qu’il estimerait ne pouvoir être attaqués par voie de cassation ou de requête civile , à l’exception , néanmoins, des arrêts rendus même contradictoirement depuis le 1 5 février 1790», lesquels demeureraient « sujets, dans tous les cas, à la révision de l’Assemblée nationale ».

La thèse du comité souleva d’éloquentes protestations. crJe ne pense point, s’écria de Folleville, que l’Assemblée nationale doive prononcer du tout sur ce quelle doit ou sur ce quelle ne doit pas. L’Assemblée. . . représente la nation; ainsi elle serait juge et partie. Mais l’Assemblée. . . a le droit d’examiner la conduite de ses agents dans ses affaires. Si, par l’effet de leur mauvaise conduite, la nation a été condamnée à payer des sommes qu’elle ne devait pas , alors la nation invoque le tribunal de cassation , comme l’invoquerait un simple particulier (3). Si c’est là ce que nous propose le comité. . . , je suis d’avis qu’il est possible qu’il y ait lieu à révision, sur beaucoup de jugements du Conseil; mais, si l’on demande que nous prononcions des jugements immédiats, qu’il n’y' ait de créances que celles que nous reconnaîtrions, comme cela contrarierait tout esprit de justice, je rejette cette disposition avec horreur (i). »

Ce discours fut couvert d’applaudissements; néanmoins celui de Camus, qui suivit, renfermait des considérations plus plausibles. «Par un décret formel (5), dit l’orateur, vous avez ordonné que le Conseil continuerait à connaître des causes qui lui étaient portées . . . C’est donc vous qui avez obligé les créanciers de l’Etat à continuer de plaider au Conseil. Vous ne pouvez pas vouloir que nos lois aient un effet rétroactif et punir les hommes d’avoir suivi les usages reçus (6). »

W Quand il y avait des droits méconnus.

11 avait déclaré plus haut que l’Assemblée n’exerçait pas le pouvoir judiciaire.

L’intérêt de ce passage est dans l'affirmation non contestée de la compétence judiciaire pour des questions financières; mais le tribunal de cassation n’avait pa qualité pour apprécier la dette en elle-même.

W Séance du 17 avril 1791.

Loi du 20 octobre 1789.

(6) Séance du 17 avril 1791.

Le lendemain, il revint à la charge, en concédant que les arrêts liquidatifs étaient sujets à révision , non seulement pour violation des formes juridiques, mais pour méconnaissance des principes financiers; il cita des exemples où des ordonnancements avaient eu lieu , au mépris de ces deux règles : 1 0 qu’on ne pouvait payer sans connaître la qualité de la partie prenante; 2° qu’un mandat verbal n’était pas valable.

trA quoi servirait, poursuivit Camus, de faire reviser tous les arrêts comme s’ils étaient tous nécessairement mauvais ? Les tribunaux ordinaires ne pouvant connaître que des poursuites intentées par les voies de droit , vous vous investiriez donc du pouvoir judiciaire. En regardant tous ces arrêts du Conseil légalement rendus, pour ainsi dire comme non avenus, n’autoriseriez vous pas toutes les parties qui , par ces arrêts, ont succombé dans leurs prétentions à exercer , contre la nation , les mêmes poursuites que vous exerceriez, en vertu de votre souveraineté, contre les parties déjà liquidées? .. . . Vous voyez quel embarras, quel arbitraire effrayant ce serait introduire que de ne pas se borner à la seule chose qui soit juste envers les créanciers, je veux dire à faire poursuivre ceux-là seulement des arrêts qui seront attaquables par les Aboies de droit.

«Ne pas suivre ce moyen, ce serait transformer Y Assemblée nationale en chambre ardente, n

Le langage de Camus impressionna vivement l’Assemblée; celle-ci admit donc l’amendement appuyé sur les motifs qu’on vient de rappeler et vota , en conséquence, un décret d’après lequel le comité de liquidation devait examiner si les arrêts contradictoires du Conseil, en matière de liquidation et indemnités, étaient ou non susceptibles d’être attaqués par les voies de droit; en cas d’affirmative, l’acte défectueux devait être remis à l’agent du Trésor, pour former un recours en annulation; en cas de négative, le comité se trouvait obligé de proposer à l’Assemblée une ouverture de crédit (1).

Toutefois cette solution ne fut qu’éphémère, comme on va le voir; son seul intérêt réside dans les débats dont elle fut précédée et qui prouvent qu’en adoptant la loi du 17 juillet 1790, on n’avait point mesuré les effets quelle pouvait engendrer; le décret du 18 avril 1791 précise et limite ces effets; il dépouille le principe posé en 1790 du caractère absolu qu’annonce son libellé et qu’on lui reconnaît généralement.

Mais il y a plus. Quelques jours après le vote sur l’amendement de Camus , le comité de Constitution présentait, à son tour, un projet tendant à ren\royer, devant les juges de droit commun, les contestations pendantes aux Conseils du roi ou autres juridictions administratives, et voici comment s’exprimait Le Chapelier, rapporteur, en parlant des litiges où l’Etat était partie en cause ;

rfll y aura une distinction à faire. Cette distinction regarde les actions

Décret du 18 avril 179t.

de la nation , à raison des traités que peuvent avoir faits des particuliers , fournisseurs pour le département de la guerre ou de la marine. Il n’est pas possible que le Gouvernement ait des agents dans toutes les différentes parties du royaume ; car il s'ensuivrait une perte énorme , par la dépense qiie, cela occasionnerait, et une lenteur, dans les procédures et dans les jugements, qui serait funeste à la nation. Ceux qui ont contracté avec elle, une fois que. la loi sera portée, doivent s’attendre à ce que les tribunaux, qui sont près du Gouvernement, et qui ne seront pas des tribunaux d’exception , connaîtront des affaires qui naîtront des traités contractés entre la nation et des particuliers (1). Conformément à ces principes, la loi des 27 avril et 6 juillet 1791 porte : » art. 1 0. Sont exceptées de la présente loi les affaires dans lesquelles la nation plaide directement (2) contre des particuliers en qualité de créancière ou débitrice; toutes les affaires de cette nature, actuellement pendantes (3), aux diverses sections du Conseil, ou la ci-devant Cour des aides de Paris, seront portées à l’un des six tribunaux de Paris , etc. »

Il n’y avait là de dérogation que pour la compétence territoriale.

Mais un autre article , qui semble contrarier plus gravement les principes , est ainsi conçu :

ffArt. 11. Dans les dispositions du précédent article ne peuvent être compris les objets soumis , par les décrets , à l’examen du commissaire liquidateur et à la décision de l’Assemblée nationale. r>

Cette disposition ne provoqua ni résistance ni critique; il faut donc admettre que , dans la pensée des représentants , elle ne faisait échec ni aux principes défendus avec succès, les 17 et 18 avril, par de Folleville et Camus, ni à ceux que venait d’exposer Le Chapelier, dans son rapport, ni à l’économie particulière de l’article 1 0 de la loi ; d’où il suit que la réserve finale demande à n’être pas entendue comme ayant pour but ou pour résultat de dérober subrepticement à la connaissance des tribunaux civils la connaissance de matières qu’on venait d’abandonner à leur examen ; ce procédé n’eût pas été digne du législateur et l’on ne saurait en présumer l’emploi. Dès lors , l’article 1 1 cité plus haut signifie seulement que les liquidations déjà entreprises suivront leur cours , sans pouvoir être retardées et modifiées, par la continuation, devant l’autorité judiciaire, d’instances antérieurement portées devant le Conseil d’Etat; cette mesure temporaire et exceptionnelle était dictée par l’impérieux besoin de régler à bref délai la dette publique : elle n’impliquait pas , pour l’avenir, dessaisissement in-défini et général de la juridiction de droit commun , pour statuer sur les litiges pouvant aboutir à des condamnations pécuniaires contre l’Etat. L’Assemblée se décerna une autre prérogative qu’avec la plus forte incli-

Séance du 27 avril 1791.

(a) Amendement de Defermon.

(3) Amendement de Bouche.

nation pour la prédominance parlementaire il est difficile de considérer comme devant appartenir au pouvoir législatif : elle se réserva le dernier mot; dans les difficultés en matière d’élections administratives , judiciaires où: çcclpsiastiques (1).

Xe comité de Constitution refusait aux tribunaux , comme n’étant pas un objet judiciaire, la connaissance des contestations, en matière électorale; il l’enlevait au pouvoir exécutif, parce que rda liberté serait en danger»; le Corps législatif se trouverait encombré, disait-il, par tant d’affaires; une Cour spéciale aurait des inconvénients; donc les administrations départementales, mieux placées pour se rendre compte des faits, méritaient la préférence (2).

Mais on éleva tout d’abord une objection contre l’indivisibilité que proposait le comité dans la compétence; il fallait distinguer entre les formes des opérations collectives et les aptitudes individuelles , pour exercer les droits civiques ; dans le second cas , il s’agissait d’une question d’État du ressort des tribunaux l3). D’autres orateurs voulaient que la possession de ces qualités fût appréciée par les assemblées électorales La compétence judiciaire, pour le tout, fut également soutenue (5). L’Assemblée, fort hésitante, renvoya le projet au comité, qui soumit de nouvelles dispositions consacrant la compétence des Directoires , pour les formes des opérations , et celle des juges ordinaires, pour les conditions de capacité (6). De violentes protestations accueillirent ce système (7), et l’on dut encore remettre les débats (8); Le Chapelier obtint la consécration du renvoi aux tribunaux, pour les questions d’aptitude; cl’André chercha en vain à effrayer ses collègues (9); mais il ne se défiait pas moins des administrations départementales et parvint à faire voter le recours au Corps législatif, contre les décisions de ces assemblées.

Ainsi, par défiance de l’administration supérieure, on avait résolu de partager, entre les tribunaux civils et le Corps législatif, les attributions contentieuses des anciens Conseils du roi; il ne restait plus qu’à savoir s’il subsisterait des juridictions territoriales dépendant du pouvoir administratif.

Loi des 15-27 mars 1791.

Séance du 2 mars 1791 ; rapport de Démeunier.

(3> Tronchet et Le Chapelier parièrent dans ce sens.

Robespierre, Buzot, Briois-Beaumetz, d’André.

Mirabeau.

Séance du i3 mars 1791.

M De Copart, Alexandre de Lameth et Robespierre.

Au lendemain.

11 cherchait à faire envisager comme redoutable une puissance qui réunirait «au droit de disposer de la fortune et de la vie des citoyens, celui de disposer de leur état politique».

Dès le 22 décembre 1789, par l’organe de Thouret, le comité de Constitution avait exposé ses vues à ce sujet. 11 réprouvait les tribunaux d’exception et sentait le besoin de rendre à la justice ordinaire tout ce qu’on lui avait enlevé. «Mais, ajoutait le rapport, telle est la complication des affaires d’un grand royaume, telle est leur immense variété que les juges de paix, les tribunaux de district, les tribunaux de département et les cours supérieures ne pourraient, sans de graves inconvénients, juger certaines discussions d’une nature particulière. Il (le comité) proposera donc d’établir, dans chaque département, un tribunal d’ administration , qui jugera, d'après des lois 'précises et des formes déterminées , les affaires contentieuses qui peuvent s’élever, h l’occasion de l’impôt ou relativement à l’administration. *

En réalité , les seuls objets indiqués , comme devant être soumis à cette juridiction, étaient :

i° Les demandes en dégrèvement d’impôts directs, et ce en dernier ressort ;

20 Les contestations relatives aux impôts indirects, sauf appel devant les cours supérieures de justice ordinaire^ ;

3° Le contentieux en dernier ressort des travaux publics.

Mais, quand viut en discussion le projet d’organisation judiciaire, dans lequel étaient comprises les dispositions sur le contentieux administratif , d’une part, les choses n’étaient plus entières; l’Assemblée avait remis, successivement, aux mains des Directoires départementaux, le soin de statuer sur : les réclamations, en matière d’impôts directs (2), d’élections aux assemblées locales ^ ou aux fonctions curiales w.

D’autre part, le 9 août 1790, Pezons (de la Lozère) s’éleva contre le système du comité; il lui parut tout simple et naturel d’investir les membres des Directoires de la prérogative déjuger. crCes hommes, dit-il, choisis par le peuple, pour un temps court, et toujours en activité, doivent conduire toutes les affaires de l’administration. Pourquoi ne videraient-ils pas les affaires contentieuses qui en dépendent ? Auront-ils moins de lumières , moins d’équité que les anciennes Assemblées d’Etats ou leurs commissions (5), que les intendants, que les Cours des aides?. . . Les administrateurs sont, sans

(1) Dans son deuxième projet, le comité accordait aussi le dernier ressort, atin d’effacer ce qu’avait de bizarre l’appel devant une juridiction civile, quand on retenait le jugement, au premier degré, pour l’administration. Néanmoins la loi des 27 avril=2 5 mai 1701 ouvrit un recours, devant le tribunal de cassation, contre les jugements des Directoires de district relatifs aux taxes indirectes (art. 20).

(2) L. 6=i3 juin 1790.

Instruction du 12 août 1790.

W L. 12 juiIlef.=2Û août 1790 (art. 3).

11 y avait là une équivoque; les bureaux de finances existaient dans des pays d’Etats, ainsi que les intendants; les commissions intermédiaires ne s’occupaient donc que des impôts directs répartis, entre les districts, par les Etats.

doute , plus propres que des juges à vider les différends , avec ce dégagement de tout V appareil de la chicane. r>

Toutefois, en matière de travaux publics, Pezons demandait que l’assemblée départementale tout entière statuât , à raison du rôle intéressé du Directoire , dans les actes faisant grief aux tiers.

Au sein d’une Chambre qui comptait 1,200 députés, dont un certain nombre étaient des gens pratiques, il semble que d’énergiques protestations aient dû faire justice de cet étrange sophisme qu’il fallait préférer des individualités élues, sans conditions d’aptitude, et appelées, rrpour un temps courts, aux affaires, à des hommes initiés à la connaissance et accoutumés au respect du droit. Mais nul ne se leva , pour confondre un pareil langage qui produisit une grande impression.

En conséquence, le 6 septembre, Démeunier, au nom du comité de Constitution, apporta et fit voter un projet remanié qui dépassait les vœux de Pezons , puisqu’il donnait aux Directoires seuls le contentieux des travaux publics (1).

Mais , les Directoires , en jugeant , étaient exposés , par leur inexpérience des lois , à méconnaître les droits des parties : qui censurerait leurs actes et redresserait leurs erreurs? Cette question n’échappa point à l’Assemblée , qui eut à l’examiner, en s’occupant de l’organisation du ministère ; il fut décidé que les ministres formeraient un Conseil d’Etat (2) siégeant sous la présidence du roi et appelé, entre autres fonctions , à résoudre :

i° ff Les difficultés * , dans cries affaires dont la connaissance appartient au pouvoir exécutif, tant à l’égard des objets dont les corps administratifs et municipaux sont chargés, sous V autorité du roi , que de toutes les autres parties de l’administration générale??;

20 Les cas de nature à entraîner ce l’annulation des actes irréguliers des corps administratifs et la suspension de leurs membres (3), conformément à la loi (4) r>.

Ce terme de cr difficultés??, à l’époque du Consulat (5), parut assez compréhensif pour embrasser tout le contentieux administratif et le jugement des conflits d’attributions , entre les tribunaux et l’administration (6). En 1791, au contraire, la portée de l’expression fut débattue et restreinte aux plus strictes limites; on eut soin de stipuler qu’il s’agissait, à l’égard des

(1) L. des 6, 7=11 septembre 1790.

^ Le projet primitif du comité de Constitution comportait un Conseil intime , pour les affaires de politique générale (ancien Conseil d’en haut) et un Conseil d’administration, pour la catégorie d’objets énoncés ci-dessus. Après plusieurs renvois successifs, le texte revint modifié, dans le sens définitivement adopté.