L. 15=27 mars

(3) L. 27 avril-2 5 mai 1791.

(4) L. 7=1 h octobre 1790 (art. 3).

Conseil d’Etat 17 brumaire an ix, Hospices d’Angers; 9 ventôse an x, Veuve Fleury; 16 frimaire an xiv.

Conseil d’Etat 21 janvier 1829, Brière; 18 mai 1837, Terscher; 5 juin 1 83 8 , Wille; 26 août Mimault; 2 avril 18/19, Dalloz-Funh ; 6 mars 1 856 , Baril; Contra, avis doctrinal du 20 juillet 1820.

^ Conseil d’Etat 1 h juin i852, Duchesne; h mai t85/i, Syndicat des arrosages de Sainte-Cécile.

Mais on n’avait certes pas soupçonné, à l’origine, ce que produirait , dans l’avenir, la faculté d’adresser au chef de l’État des réclamations contre les actes par lesquels des corps administratifs auraient outrepassé leurs pouvoirs. Lorsque l’Assemblée constituante reconnut, par un décret interprétatif, l’existence de cette voie de recours, ce fut à l’occasion d’un conflit, entre le Directoire de la Haute-Saône et la municipalité de Gray; Yintérêt public était donc seul en jeu, et on l’avait aussi exclusivement en vue; il était loin de la pensée du législateur que, par la suite, l’exercice de ce recours serait, au contraire, subordonné à deux conditions : i° un intérêt direct à obtenir l’annulation de l’acte reproché; 2° un droit personnel lésé.

Il est , par suite , fort heureux qu’en chargeant le chef de l’État de censurer les actes administratifs , l’Assemblée constituante n’ait pas compris le caractère double de cette attribution , car, nous l’avons dit , en consultant les débats qui permettent de pénétrer la pensée du législateur, de 1789 à 1791, on voit clairement apparaître la volonté ferme et persévérante de ne laisser au Gouvernement, dans les matières contentieuses, aucune juridiction.

Sous la dictature conventionnelle et la Constitution directoriale , les tribunaux civils furent dessaisis de deux objets qui , à travers les changements ultérieurs de régime politique, sont restés dans les dépendances du contentieux administratif.

On a vu précédemment que, sauf réserve des affaires en cours de liquidation, l’Assemblée constituante avait expressément admis la compétence judiciaire , pour les causes où la nation était actionnée comme débitrice. L’Assemblée législative donna un éclatant témoignage de respect pour ce principe. Le peintre de Rossel, par voie de pétition, avait obtenu (1) du parlement un ordre d’estimer le prix de tableaux de marine exécutés pour le compte de l’Etat. L’agent du Trésor public écrivit à l’Assemblée que cette mesure arrêtait nia marche du pouvoir judiciaire», saisi rr d’une contestation», entre ledit agent et de Rossel; sur quoi, le Corps législatif, connaissance prise des pièces, r considérant que rien n’est plus instant que d’assurer à toutes les autorités constituées l’exercice du pouvoir qui leur est délégué par la Constitution », rapporta son précédent décret (2).

La Convention maintint, à son tour, d’une manière expresse, le droit commun, pour les litiges où l’État était engagé, à titre de débiteur, en édictant la disposition ci-après :

ç Toutes instances ou contestations actuellement pendantes, entre Y agent du Trésor public ou l’inspecteur du domaine et les particuliers se prétendant créanciers de l’Jltat, pour prêts faits au Trésor public ou pour toutes indemnités et réclamations litigieuses de toute nature, seront, dans les diffé-

Décret du 2 juin 1792.

® Lois des 10 -2 h même mois.

rents tribunaux où ces instances sont ou seront pendantes, jugées de préférence a toutes autres, sur la poursuite et diligence des commissaires nationaux près ces tribunaux, qui seront tenus d’en justifier au ministre de la justice (1). «

La même loi où se rencontrent les prescriptions qu’on vient de rappeler autorise le directeur général de la comptabilité à liquider, «sous sa responsabilité et sans rapport préalable du comité de liquidation » : i° toutes les créances constituées ; s>.° toutes les créances exigibles ne dépassant pas 3,ooo livres; 3° tous les titres de maîtrise et d’offices de perruquier.

Cette simplification de rouages était demandée dans le rapport de Cambon, qui s’en explique ainsi : «Vous éviterez les retards considérables qu’éprouvent les rapporteurs du comité de liquidation , pour obtenir la parole, ce qui occasionne des réclamations fondées. . . Le Directeur général rendra compte de ses opérations au bureau de comptabilité , où elles seront revues par les vérificateurs qui sont surveillés par des commissaires et seront ensuite soumises à la vérification du Corps législatif. La nation aura une garantie plus certaine , puisque la vérification sera faite par des ageûts responsables, au lieu que, dans ce moment, le Directeur général de la liquidation rend compte de ses opérations au comité de liquidation ; les rapports étant surchargés de pièces qui absorbent tout le temps du rapporteur qui les vérifie, le comité et l’assemblée se reposent sur sa loyauté, par l’impossibilité qu’il y a de tout vérifier. «

L’èxpédient indiqué , pour remplacer l’examen du comité de liquidation , consistait à faire revoir le travail du liquidateur par des agents chargés de procéder à l’apurement des gestions de comptables.

Il y avait là une confusion , entre l’étude préalable à l’ordonnancement et la vérification postérieure au payement. Mais , comme l’Assemblée constituante avait érigé le Corps législatif en juridiction financière, il n’y avait guère d’inconvénient à intervertir les actes de contrôle. Quoi qu’il en soit , le moyen d’accélération consacré laissait subsister , on vient de le dire , les formalités antérieurement établies, lorsque les liquidations portaient sur des sommes supérieures à 3,ooo livres. 11 paraît que cette réserve rendait inefficace la réforme introduite, car un mois s’était à peine écoulé que le Bulletin de la Convention renfermait ce paragraphe caractéristique, dans son laconisme :

« On fait la motion et la Convention décrète que toutes les créances contre l’État seront liquidées administrativement

Ainsi , nul rapport écrit ou verbal , aucun débat , n’a précédé l’adoption de ce décret , qui ne sembla par conséquent ni soulever de difficultés , ni contrarier les principes reçus.

(1) Loi du aà août 1793 (art. 229).

Décret du 26 septembre 1790.

Et en effet, il saute aux yeux qu’en votant l’acte précité, la Convention se bornait à supprimer la réserve inscrite, peu de temps auparavant, pour fixer l’importance des dettes dont le directeur général de la liquidation pourrait proposer le payement, sans interposition du comité législatif. La nécessité de cette généralisation avait été , en quelque sorte , pressentie par Cambon , lorsqu’il disait dans son rapport :

«Le succès de l’opération que nous vous proposons dépend essentiellement de l’activité de son exécution. r>

Si une telle interprétation ne semblait que spécieuse , on pourrait ajouter qu’elle se trouve confirmée par la loi rendue sous le Directoire , pour déclarer que le directeur général de la liquidation continuerait à s’occuper de ff toute la dette exigible des hôpitaux antérieure au 2 3 messidor an 11», date du décret ordonnant la vente des biens hospitaliers.

Or c’est précisément la dette exigible que, du 24 août au 26 septembre 1793, ce fonctionnaire n’arrêtait qu’en partie , sans la soumettre au comité de liquidation, tandis qu’en 1797 on le suppose investi du soin de la régler provisoirement tout entière : sur quel fondement ? D’après quel texte? Il n’en existe pas d’autre que le décret du 26 septembre 1793.

cr Liquidation administrative », dans ce dernier acte, est donc opposé à ce liquidation législative » , par le comité spécial ; ce terme signifie que les crédits à ouvrir seront fixés sur la proposition immédiate du directeur général qui, plus tard, put statuer sur celles des créances n’excédant pas 800 livres (1).

Pour donner au décret précité une portée plus étendue, il faut substituer à l’expression employée par le législateur une formule toute différente ou bien admettre qu’on a confondu des choses parfaitement distinctes. Liquider une créance, c’est en déduire et fixer l’importance numérique, en prenant pour base des éléments qui s’imposent h la fois au débiteur et au créancier; mais, si les titres sont douteux ou du moins contestés, il faut alors se livrer à une opération préliminaire : c’est la reconnaissance des droits et obligations ; cela sort absolument du rôle d’un liquidateur et devient la mission des juges , si l’on ne parvient pas à se mettre d’accord sur la réalité et les effets des engagements invoqués.

Nous avons vu qu’au temps de l’Assemblée constituante ce départ d’attributions avait été défendu, avec véhémence, par de Folleville et Camus, puis consacré par le législateur; il resta hors d’atteinte , deux ans plus tard (2), et nul n’osa l’attaquer.

Voilà donc à quoi se réduit le décret où la jurisprudence a cru trouver la source du pouvoir exorbitant qu’aurait l’Etat débiteur de se faire luimême juge du droit d’autrui, tandis qu'il s’agit, seulement , dans l’acte dont

M Décret du 9 fructidor an ni.

(2) Voir pins haut, le texte de l’article 999 de la loi du ük août 1793.

on excipe, d’élargir le cadre où pouvait se mouvoir le directeur général de la liquidation , pour provoquer personnellement des décrets portant ouverture de crédits, en vue de libérer la nation.

Mais il ne faut pas perdre de vue que , suivant l’acte institutif de son emploi, le directeur de la liquidation avait seulement à s’occuper de « reconnaître, déterminer et liquider V arriéré »; de vérifier les faits (et non les droits) nécessaires pour parvenir à la. . .liquidation, alors confiée à des comités législatifs (1), qui devaient s’incliner devant les titres fixés contradictoirement (2).

Rien, ni dans le texte, ni dans l’esprit, soit de la loi organique, soit des actes subséquents , n’implique l’idée d’une juridiction , d’un pouvoir propre de décision , puisque , au contraire , le directeur devait se borner à soumettre les cas où il estimait qu’il n’y avait pas lieu à liquidation.

Enfin , dans la pratique et pendant de longues années , jamais le décret du 26 septembre 1793 n’a été entendu comme posant le principe que, désormais, l’Etat débiteur ne serait plus justiciable des tribunaux.

C’est en l’an v, pour la première fois, que l’on voit apparaître cette maxime empruntée à l’ancien régime et si énergiquement répudiée, depuis 1790.

Le Directoire exécutif prit une résolution longuement motivée, pour enjoindre au ministère public, près le tribunal de cassation, de déférer à ce corps des jugements civils portant des condamnations contre l’État. On soutenait que l’ingérence de l’autorité judiciaire compromettrait la marche des services publics ; que le règlement et le mode de payement des créances sur le Trésor étaient des « opérations administratives»; d’où la conséquence que la connaissance des difficultés échappait aux tribunaux judiciaires (3b Plusieurs lois sont visées dans le préambule : celle du 26 septembre 1798 n’y figure pas, et le Directoire n’eût certes point manqué de l’invoquer, s’il avait cru que ce texte fut favorable à sa thèse, puisqu’il citait, avec satisfaction , un seul et unique jugement de tribunal conçu dans le sens de la compétence administrative.

Antérieurement à cet arrêté de principe, inséré au Bulletin des lois, le Directoire avait dessaisi, par la voie du conflit, le tribunal de la Seine d’une demande dirigée contre un garde-magasins de l’armée, en payement de transports d’objets approvisionnés dans ces magasins ; quelles considérations faisait valoir le ministre de la justice , dans sa décision confirmée par le Gouvernement? Qu’ffil est sans exemple que, même en vertu de condamnations régulières et légales contre la République, on ait procédé par saisie d’effets ou de biens nationaux»; que «v exécution des jugements qui

W Loi des 16 et 92 décembre 1790.

(2) Voir ci-dessus la discussion sur le rapport de Lanjuinais.

Arrêté du 2 prairial au v.

interviennent , dans les tribunaux , contre la République , est essentiellement administrative v ; que, ffs’il en était autrement, il dépendrait des créanciers de la nation d’arrêter toutes les recettes de la Trésorerie nationale, de diriger seuls ses paiements , de saisir tous les approvisionnements des armées , de paralyser tous les établissements publics , d’arrêter tous les services et de renverser le Gouvernement (l).»

Aucune loi n’est visée que celles des 16-2 k août 1790 et 16 fructidor an in.

Après la revendication doctrinale des instances où l’Etat était mis en cause, comme débiteur, d’autres arrêtés validèrent des conflits : nulle part on ne rencontre une allusion au décret de 1793 (2).

Dans les premiers temps du Consulat, le Conseil d’État eut à se prononcer sur la même question , qu’il résolut au profit de l’autorité des ordonnateurs (3) ; il n’excipa que de la nature des actes à effectuer et nullement d’une loi des assemblées révolutionnaires ; le tribunal de cassation , à son tour, fut saisi du point controversé : il étaya ses décisions de la même manière que le Conseil d’Etat (4). Merlin , dans son réquisitoire introductif, excipa unique-

(1) Arreté du 28 fructidor an iv.

(2) Arrêtés des h nivôse, 2 et 6 germinal, 8 prairial, h fructidor an vi; 2 vendémiaire, 2 k nivôse et 26 pluviôse an vii.

(3) Arrêts des i3 brumaire an ix et 27 messidor an xi.

Dans la première espèce, il s’agissait d’un comptable public qui avait fait traite sur l’un de ses collègues; l’arrêt porte, à juste titre, «que la matière est toute administrative??.

Dans la seconde espèce, les circonstances n’étaient pas semblables, et la raison déterminante admise fut que «l’arrêté du 2 prairial an v et celui du 1 3 brumaire an ix avaient décidé que les contestations relatives au payement des fournitures faites, pour le compte du Gouvernement, entre les particuliers et les agents du Gouvernement, devaient être jugées administrativement; que ces décisions ont été confirmées par l’arrêté du 19 thermidor an ix??.

Or l’arrêté de l’an v ne décidait et n’avait point à décider sur une question juridictionnelle, sauf par voie de règlement des conflits, c’est-à-dire dans des cas particuliers et non d’une manière générale ; l’arrêté du 1 3 brumaire an ix ne statuait pas entre un particulier et un agent de l’État; quant à l’arrêté du 19 thermidor de la même année, il déclare que des conseils de préfecture ont, à tort, connu de difficultés sur des marchés de fournitures relevant de la compétence du Conseil d’Etat et dispose que les préfets statueront, d’abord, sur ces sortes de contestations, ce qui ne pouvait empêcher les parties de se pourvoir directement devant les véritables juges.

Un troisième arrêt du 3 thermidor an xi, visant les lois du 8 août 1790 et du i3 frimaire an vm, porte «que desdites lois et de toutes celles rendues sur la matière il résulte évidemment que, soit qu’il s’agisse de fixer la somme due à la Trésorerie . soit qu’il s’agisse de liquider ce qui peut être dû par la République,

l’Administration est seule compétente pour prononcer??.

W Civ. Cassation i3 pluviôse an vm et 1 1 messidor an x.

ment des considérations exposées par le Directoire (1), pour établir que l’intervention judiciaire serait capable de suspendre la marche des services publics.

Or la jurisprudence administrative elle-même s’est chargée de calmer ces alarmes. Dans les premières années de l’Empire , un créancier avait obtenu , contre le Trésor, un jugement irrévocable ; il le signifia au ministre des finances , qui prononça le renvoi en liquidation générale de l’arriéré ; le créancier déçu forma, vainement, un recours par la voie contentieuse (2). La reconnaissance judiciaire des droits privés était , par là , démontrée compatible avec les règles protectrices des deniers publics.

Un autre correctif a été apporté aux inconvénients aperçus , dans la compétence des tribunaux , pour consacrer les droits des tiers contre l’Etat : c’est le caractère purement déclaratif et non constitutif des décisions rendues

Ainsi, dans une espèce, la créance avait été reconnue en 1817 ; mais, comme elle remontait à 1777, on lui opposa la déchéance encourue (4).

Dans deux ordonnances contentieuses rendues , sous la Restauration , au rapport de M. de Cormenin, on se borne à affirmer l’incompétence de l’autorité judiciaire en matière de reconnaissance des dettes publiques (5) : il n’est pas question, dans les visas, du décret de 1793. Plus tard, on essaya de justifier la confusion , entre le rôle d’ordonnateur des dépenses et celui de juge des titres , au moyen des lois annuelles de finances (6), qui fixaient des délais pour la production de pièces , sans s’expliquer sur le mode de consécration des droits créés

Puis, au rapport de Macarel, on emprunta, dans le style des arrêts (8), la formule doctrinale de Cormenin (9), pour définir les pouvoirs administratifs, à l’égard de la dette publique. Enfin, à une époque plus rapprochée, le décret dû 26 septembre 1798 devint le pivot de la compétence

W Voir Sirey, Recueil des arrêts (1 1 messidor an x).

Conseil d’État 2 U juin 1808.

Conseil d’Etat 8 août 1821, ier novembre 1826, 27 février i&35, 8 janvier et 26 mai 1 83 6 , 23 avril 1837, 19 avril *838, etc.

(4) Conseil d’État 8 août 1821.

Conseil d’Etat i3 novembre 1822 et ù février 1826.

Conseil d’État 9 décembre 1 83 1 .

W Notamment loi du 2 5 mars 1817, visée dans l’arrêt de i83i.

(8; Conseil d’État 17 juin 1 835.

Cours de droit administratif, V° Dettes de l’Etat ; l’éminent auteur, pauvre en citations, comme rapporteur des arrêts de 1822 et 1826, accumule, au contraire, dans son ouvrage, les énonciations de dates, mais non de textes, dont pas un ne justifie ses assertions; il place même au 2 5 germinal an v l’arrêté directorial du 2 de ce mois; Macarel, dans l’ordonnance contentieuse de 1 835 , a religieusement reproduit jusqu’à cette erreur de quantième.

attribuée aux ordonnateurs des dépenses, pour juger le mérite des titres de créances (1).

C’est donc avec raison qu’un des hommes qui ont le plus fait autorité au Conseil d’Etat, pendant trente ans, a pu dire : «Dans les matières administratives, la jurisprudence n’est pas seulement l’explication et le commentaire de la loi ; souvent elle la supplée et même la remplace (2). »

En 1795, un nouvel et important objet vint accroître les attributions judiciaires réservées au parlement. La Convention renvoya « toutes les pétitions et questions relatives à la validité ou nullité des adjudications do domaines nationaux (3), toutes les réclamations des acquéreurs (4) à son comité des finances auquel fut bientôt adjoint celui de législation (5).

Mais, après la dissolution de l’Assemblée, le dessaisissement des tribunaux civils , en pareille matière , devait-il survivre à l’existence d’un corps qui avait assumé tous les pouvoirs , alors que le nouveau pacte fondamental défendait, même au législateur, d’entreprendre sur les attributions de l’autorité judiciaire ?

En tout cas, le « renvoi des pétitions « à des comités conventionnels impliquait-il le pouvoir de juger ou seulement celui d’instruire ? Dans l’hypothèse où une délégation aurait été virtuellement accordée, pour statuer, fallait-il réserver les droits de propriété des tiers et s’en tenir à l’appréciation de la régularité des formes suivies pour les ventes ? Les comités législatifs embrassèrent , sur les deux points , la solution favorable à leur plénitude d’attributions; seulement, ils soumirent à l’Assemblée toute nullité de vente emportant retrait de déclaration de nationalité d’un bien(6), tandis qu’ils se regardèrent comme ayant qualité pour faire droit à une revendication d’immeubles saisis par suite d’émigration (7).

Ces deux questions embarrassèrent beaucoup les deux Conseils , pendant la durée du régime directorial.

Par une résolution, en forme de loi interprétative, on déclara :

W Conseil d’Etat 5 décembre 1 855 (M. Marchand, rapporteur); il est dit, dans cet arrêt, que le décret de 1793 aurait «proclamé» un principe «devenu l’une des bases de notre droit public v.

Boulatignier, biographie de Macarel. — Voir, dans le même sens, Ecole des communes, année 1862, le début d’un article de M. Léon Aucoc, d’une portée toutefois moins compréhensive.

Décret du 1“ fructidor an m.

M Décret du ier complémentaire an m.

I5) Décret du 1 5 vendémiaire an iv.

Décret du 29 fructidor an m, qui rapporte celui du 18 août 1792, en tant qu’il avait rangé, parmi les biens de congrégations laïques, l’établissement scolaire formé à Toulouse par la demoiselle Fourqueveaux.

I7) Arrêté du comité des finances du 2 brumaire an iv (domaine des Feuillants, à Bordeaux; annulation de la vente).

i° Que, lorsqu’il y avait eu adjudication prononcée suivant les règles prescrites, l’adjudicataire ne pouvait être dépossédé qu’autant que les droits de propriété auraient été 'préalablement reconnus et que le domaine n’eût pas été jugé national; qu’il n’appartenait qu’aux tribunaux de prononcer» sur les titres litigieux fret qu après leur jugement n les autorités administratives étaient appelées à « statuer tant sur la validité des ventes que sur les indemnités » pouvant être dues ;

2° Que l’éviction d’un acquéreur dé bonne foi intervenue , quand les parties dissidentes sont encore devant les tribunaux, ne pouvait ffêtre regardée que comme un acte de législation » , excédant les pouvoirs d’un simple comité parlementaire, crou un empiètement sur l’autorité judiciaire (l)».

Le lendemain du jour où était adopté cet acte important, un décret de la Convention était également annulé, parce qu’il rétractait une déclaration de nationalité d’un bien déjà vendu (2).

Dans les deux espèces citées, les parties furent remises rrau même état qu’ elles étaient» avant les actes censurés, sauf, par elles, à se pourvoir devant les tribunaux.

A la fin de l’an iv, sur une pétition des héritiers de Saint- Amand, la commission du Conseil des Cinq-Cents proposa de rapporter les décrets des ier fructidor an ni et 29 vendémiaire an iv, dérogatoires au droit commun (3). Après une discussion qui se prolongea pendant trois séances et une première épreuve déclarée douteuse, le Conseil adopta la question préalable (4), qui laissait en suspens le point controversé ; quelques mois après ,

Loi du 27 fructidor an iv.

Loi du 28 fructidor an iv. — Les débats furent très vifs; devant le Conseil des Cinq-Cents, ils durèrent trois jours (20 messidor, i5 et 17 thermidor); devant le Conseil des Anciens, la commission proposait de rejeter la résolution des Cinq-Cents, qu’elle tenait pour incomplète et dépourvue du w degré de justice» dont elle était susceptible. Roger Ducos et Bonnesœur soutinrent le bien-fondé de l’application du décret de 1792. Tronchel répondit : «Comme nous n’avons pas le droit de juger, je me garderai bien d’aucune discussion qui pourrait inlluencer l’opinion des juges. La résolution contient deux articles ; le premier rapporte le décret du 29 fructidor (an ni), qui ne pouvait subsister, parce qu’il prononçait la nullité d’une vente , ce qui était un jugement que le Corps législatif n avait pas le droit de rendre. »

Séance du ier fructidor an iv; débats continués les 7 et 8 vendémiaire an v.

W Séance du 8 vendémiaire an v.

Les orateurs furent : Bornes, rapporteur; Siméon et Jourdan, dont le Conseil ordonna que les discours seraient imprimés (tous deux étaient en faveur du projet de la commission); Dubois des Vosges et Lecointe Puyraveau. Les trois premiers de ces députés parlèrent en jurisconsultes savants et pratiques; Dubois des Vosges établit, dans les litiges, une distinction consacrée ultérieurement, par la jurisprudence, enlre les critiques de forme des procès -verbaux administratifs et les reven-

la même Assemblée vota un projet de loi portant que « toutes les contestations, sur les ventes de biens nationaux v, continueraient «■ d’être décidées administrativement^ » . Mais la résolution échoua devant le Conseil des Anciens (2).

Le Directoire s’en émut , parce que ce rejet était un désaveu de la jurisprudence adoptée, par la voie du conflit d’attributions (3) ; il adressa un message au Conseil des Cinq-Cents, pour l’adjurer de remettre, aux mains de l’administration , l’autorité nécessaire , afin de rendre définitif le sort des adjudications (4). Mais, pour être logique, il aurait fallu interdire aux corps administratifs eux-mêmes de résilier les ventes , sans quoi le caractère incommutable des aliénations n’était pas certain , et les acquéreurs sérieux pouvaient se regarder comme ayant moins de sûreté avec des juges administratifs qu’avec des magistrats véritables.

Quoi qu’il en soit, la démarche du Gouvernement resta sans suite, ce qui n’empêcha pas de continuer la revendication , sur conflits , des procès relatifs aux ventes nationales (5).

Mais le ministre des finances déclinait , alors , toute compétence, soit pour statuer en appel, sur les arrêtés des administrations départementales, soit pour prononcer en premier ressort; Lambrecht, ministre de la justice, rédigea un long rapport où il s’efforcait de démontrer la compétence de l’autorité administrative , du moins quand une vente avait été consommée (6). Le Directoire s’appropria l’avis du garde des sceaux , en ordonnant qu’il fût publié au Bulletin des lois, rr comme proclamation relative à Y exécution des lois (7) » ; il sanctionna ensuite, dans ses décisions sur conflits, le départ d’attributions proposé entre l’administration et la justice (8).

dications de propriété ; Lecomte Puyraveau ne s’attacha qu’à l’intérêt politique de l’irrévocabilité des ventes ; on lui fit remarquer que les acquéreurs n’avaient rien à craindre des évictions, puisqu’ils conservaient un recours contre l’Etat.

R) Nivôse an v.

a 8 du même mois.

W Arrêtés directoriaux des i3 floréal, 1 A prairial, 16 et ai floréal an iv, 16 frimaire et 1er nivôse an v.

W 1 8 floréal an v.

Arrêtés directoriaux des î A et 17 germinal, 1", 3, 8, a a floréal an v, a6 vendémiaire et ô nivôse, a et 8 prairial, A messidor an vi, 6 et a a vendémiaire, 1 A frimaire, ier prairial, 18 et a8 thermidor an vii, 6 vendémiaire an vin.

W Rapport du a nivôse an vi.

(7) Arrêté du même jour.

{8) i° Confirmations :

Arrêtés directoriaux des A nivôse, a A ventôse, 1A germinal (deux actes ), a prairial (trois actes), 8 du même mois, A messidor an vi, 6 et a a vendémiaire, 1A frimaire, ier prairial, 18 thermidor an vji, 6 vendémiaire an vm.

a0 Annulations :

Revendiquer un objet litigieux, comme étant du ressort de l’administration , c’était le retenir pour le Directoire lui-même, qui avait le pouvoir d’infirmer les décisions des agents et corps administratifs ; or, à l’égard des aliénations domaniales , l’intérêt des finances donnait une irrésistible tendance à écarter, soit les demandes en nullité des adjudications prononcées et dont il aurait fallu restituer le prix, soit les réclamations d’indemnité des tiers dont on avait indûment confisqué les biens. Mais, pour expliquer ce genre d’évocations, il devenait indispensable de répondre à l’argument tiré du caractère anormal des pouvoirs déférés , à son comité des finances , par la Convention.

Arrêtés des 8 messidor, 8 et a 2 thermidor an vi, 6 et i4 nivôse, 27 messidor, 11 thermidor an vu, 11 brumaire an vm.

Les décisions rendues sont loin d’être identiques, quant aux textes visés et aux motifs fournis, pour affirmer la dévolution légale présumée; voici l’énumération des lois auxquelles on se référait :

i° L. 5 novembre 1790; elle est muette sur la juridiction;

20 D‘ 1er fructidor an ni; il renvoyait à un comité de la Convention les pétitions, sans interdire de s’adresser aux tribunaux; d’ailleurs, la Convention assumait la responsabilité de toute la puissance publique, et l’ordre constitutionnel avait anéanti les pouvoirs exceptionnels;

3° D* 29 vendémiaire an iv; maintient provisoirement en jouissance les acquéreurs de domaines nationaux troublés, r par voie judiciaire ou administrative , ou autrement, jusqu’à ce qu’il ait été statué, par les comités compétents, sur la validité des ventes». C’était une revendication qui annulait aussi bien la compétence des Directoires départementaux que celle des juges de district, sans quoi il faudrait y voir une atteinte grave à la chose jugée, ce qui n’était point rassurant pour la garantie du droit de propriété;

4° L. ier floréal an ni, tit. V (art. 98 et 101); elle attribue à des experts le soin de ventiler la valeur des droits indivis entre l’Etat et les tiers;

5° L. 8 avril 1792 (art. 16); elle charge les Directoires de régler la portion de revenus à abandonner aux possesseurs de droits réels, sur les biens d’émigrés : elle se tait sur la répartition des prix de ventes ;

6° L. 6 floréal an iv portant instruction sur celle du 28 ventôse. Elle n’a pas été insérée au Bulletin des lois.

70 Vote du 8 vendémiaire an v, par le Conseil des Cinq-Cents.

11 ne constituait pas wne loi, et il était d’autant moins correct de l’invoquer que les effets de ce vote sont susceptibles d'être compris de deux manières : ou comme un refus de rapporter les décrets du ier fructidor an m et du 29 vendémiaire an iv, parce qu’ils dessaisissaient, en tout ou en partie, les tribunaux, ou comme un moyen de se dérober à l’obligation de prendre nettement parti, sur une difficulté dont les débats brillants et prolongés avaient fait ressortir le caractère complexe.

D’ailleurs, le Conseil des Anciens ayant rejeté la résolution législative qui voulait que les ventes continuassent à être appréciées administrativement, dans le cas de contestations, l’autorité du vote des Cinq-Cents, le 8 vendémiaire, s’évanouissait.

Voici comment Merlin crut possible de raisonner, en soumettant un arrêté de conflit : «à la vérité, le comité. . . n’existe plus; mais (sa) suppression. . . n’a porté aucune atteinte au principe consacré par ces lois (visées dans le préambule), qu'à l’autorité administrative seule appartient le droit de statuer sur le sort de biens nationaux ... ; ainsi les autorités administratives ont été, naturellement et de plein droit, subrogées en celte partie au comité des finances (1). »

Les lois citées étaient muettes sur le point à résoudre. Quant à la substitution invoquée, nous allons voir quelle se rattachait à une prétention d’un ordre plus général ; c’était , au surplus , un moyen de perpétuer ce qui ne devait être qu’une dérogation temporaire aux principes du droit public et de s’investir de pouvoirs non prévus dans ceux des derniers actes de la Convention ayant pour but d’établir des institutions définitives.

En effet, lorsque la Constitution du 5 fructidor an ni fut mise en vigueur, les ministres se regardèrent comme les successeurs naturellement désignés des comités de la Convention (2). Cette idée reposait, sans doute, sur le fait que les comités ayant eux-mêmes remplacé les ministres (3), dans l’organisation des pouvoirs , de 1793 à 1795, le retour au système de direction unitaire , pour les départements ministériels , entraînait , de plein droit , la transmission des pouvoirs dévolus aux comités, pendant la période précitée.

Mais ce raisonnement péchait sous un double rapport.

En premier lieu , à supposer que l’évocation prononcée , avec renvoi aux comités, emportât, pour ceux-ci , une investiture juridictionnelle , ce n’était, en tout cas , qu’une délégation de certains pouvoirs que le législateur se décernait à lui-même , et non pas un acte impliquant la reconnaissance du caractère purement administratif dès obje ts déférés.

Puis, en 1795, la Convention fit une loi spéciale remplaçant celle de 1791, pour définir les attributions des ministres (4), et elle n’y inséra aucun article, aucun terme d’où l’on fût autorisé à induire le dessein d’investir ces agents de l’autorité nécessaire pour trancher des différends. Bien loin d’admettre une telle prérogative, la loi organique de 1 795 dispose, notamment, que les ministres sont responsables «de tout emploi de fonds publics, sans

M Arrêté directorial du 8 floréal an v.

On ne peut donc qu’être très surpris, en lisant, dans un arrêté consulaire du 1 5 brumaire an x , «qu’un grand nombre de lois» , avant celle du 28 pluviôse an viii, avaient «attribué le contentieux des domaines nationaux à l’autorité administrative».

(2) Rapport de Lambrecht au Directoire (2 nivôse an vi).

Décret du 1 2 germinal an 11 ; ces comités relevaient de celui de salut public qui centralisait le pouvoir exécutif, d’après le décret du 18 mars 1793.