V. Ordonnance d'Orléans, art. 33 (Isambert, t. XIY

p. 75). — Ordonnance de Moulins, art. 7 (Isambert, t. XIV,

p. 191). — Ordonnance do Blois, art. 20<.) [ibid., t. XIV. p. 430).

nous indiquons eut-elle lieu? Ou, pour parler plus exactement, à quelle époque trouve-t-on, parmi les maîtres des requêtes chargés des chevauchées, ou à côté d'eux, des fonctionnaires ou des magistrats pouvant accomplir des actes d'autorité, rendre des jugements, casser des officiers, se montrer les représentants actifs et redoutés de l'autorité royale dans les provinces ?

Mon avis est que l'existence de ces nouvelles attributions coïncide avec l'apparition du titre d'intendant dans les commissions. C'est peut-être ici le lieu de distinguer la charge des intendants, et de dire en quoi elle difTère de certaines autres fonctions avec lesquelles on pourrait être tenté de la confondre.

Observons d'abord que la création de la magistrature des intendants ne fut nullement, comme on pourrait le croire, l'occasion de la disparition des chevauchées des maîtres des requêtes de l'hôtel. Commission d'intendant et attributions de maître de requêtes en tournée, c'étaient là deux choses parfaitement distinctes, que l'on séparait très exactement dans les actes généraux et particuliers \ Ces deux genres de fonctions subsistèrent l'un auprès de l'autre. Gela est si vrai, qu'en 1629, à une époque où l'existence déjà ancienne des intendants

1 . Nous verrons que la commission donnée à Séguier comme intendant en Auvergne (1621) prend le plus grand soin de distinguer l'office du maître des requêtes de la commission de l'intendant. Voir l'appendice.

ne fait cloute pour personne, le code Michaud, dans un article distinct de celui où il s'occupe de ces fonctionnaires, donne les plus minutieux détails sur les attributions des maîtres de requêtes chevauchant par les provinces, et ajoute même des dispositions importantes à celles des précédentes ordonnances sur ce sujet '.

Il ne faut donc pas confondre la charge des intendants avec les chevauchées des maîtres des requêtes ; ces diverses fonctions ne sont même pas l'une à l'égard de l'autre dans le rapport de l'espèce au genre ; car, si, le plus souvent, les intendants ont été choisis parmi les maîtres des requêtes, souvent aussi ils ont été pris parmi les conseillers d'État en exercice. Quelquefois même ils n'appartenaient en rien au conseil.

Il faut prendre garde aussi de ne pas confondre les intendants avec les commissaires. Tous les intendants étaient des commissaires; mais tous les commissaires n'étaient pas des intendants.

On ordonnait des commissions pour mille objets divers : pour la capitainerie d'une place, pour la

1 . V. l'ordonnance connue sous le nom de Code Michaud, dans Isambert (t. XVI, p. 223), et cf. les art. 58 et 81. Même en 1648, on distinguait nettement encore, et le Parlement, dans la même séance où il demanda la suppression des intendants, conseilla « d'envoyer dans les provinces MM. les maîtres des requêtes qui, dans les visites auxquelles ils sont destinés par les ordonnances, pourraient y faire ce que l'on propose d'attribuer à ces intendants ». (V. Journal contenant ce qui s'est fait et passé en la cour du Parlement, etc.. Paris, G. Alliot et J. Langlois, 1649, in-4°, p. 33.)

8 LKS PREMH'JiS INTENDANTS DE JUSTICE

levée d'un régiment, pour la poursuite de certains malfaiteurs, pour un rôle de conseiller à remplir dans une chambre de justice, pour l'examen de certaines affaires spéciales, pour le règlement de certains comptes, etc. Ce sont là des fonctions qui, toutes, ont quelque analogie avec celles que déterminaient les commissions des intendants ; mais on ne doit donner à un commissaire le titre d'intendant ([UG si on rencontre ce titre même, dans l'acte qui confère les pouvoirs. 11 faut du moins qu'à défaut de cet acte, on trouve, dans quelque document contemporain, les mots d'Intendant de justice ou Intendance de la justice, ou même Surintendance de la justice \ insérés de telle façon , qu'on puisse croire qu'd y a eu , de la part du rédacteur, une intention formelle de distinguer par là une catégorie spéciale de commissaires.

Par exemple, M. d'Arbois de Jubainville cite un arrêt rendu le 30 mars 1600, « par le roi en son conseil, sur ce ouï l'un des conseillers en son conseil , commissaire et député en la province de Champagne pour le règlement de la taille ■ ». Nous ne pouvons sous cette formule reconnaître la mission d'un intendant, à moins qu'une dt'couverte

1 . Le mot surintendant de la justice est le plus fréquemment employé à l'origiae. Nou? en citerons plusieurs exemples au cours de cette étude.

2. V. d'Arbois de Jubainville, V Administiation des intendants d'après les archives de l'Aube. Paris, Champion, 1880, p. 14.

nouvelle ne nous démontre positivement que c'était bien le titre que portait le conseiller d'Etat dont il est ici question \

Il est vrai que l'usage d'envoyer des commissaires dans les provinces ne contribua pas peu à l'établissement de l'institution des intendants, le pouvoir apprenant par là à se servir de toute sa force, et les peuples s'accoutumant à en respecter les représentants. Mais, si ce genre de remarque peut être un élément de critique très précieux pour l'histoire, il ne doit nullement dégénérer en une source de confusion. Nous pensons que l'on courrait le risque de tomber dans plus d'une sorte d'erreurs, si on ne prenait garde d'observer la distinction que nous venons d'établir.

Il est donc entendu que, quand nous parlons d'un Intendant, nous voulons dire, par définition : un magistrat que le pouvoir central a chargé, en vertu d'une commission, de faire sentir loin de la cour l'action de la puissance royale, et qui, parmi ses titres officiels, peut citer celui d'intendant ou surintendant de la justice ou d'intendant de la justice et police, ou d'intendant de la justice, police et finances.

Nous espérons que l'étude que nous allons entreprendre, démontrera que notre définition répond il tout le défini et au seul défini.

Nous espérons démontrer ensuite ({ue, pendant

1. Cf., sur ces commissaires pour les tailles, les explications que nous donnons plus loin.

longtemps , cette magistrature exerça son action simultanément et indifféremment dans les armées ou dans les provinces.

Nous espérons démontrer que les trois attributions àQ justice, àe, police et des finance?, sont quelquefois séparées l'une de l'autre, quelquefois jointes, mais que leur réunion, assez rare tout d'abord, apparaît cependant à une époque très voisine de la création même de l'institution.

Nous espérons démontrer enfin que l'on ne peut chercher l'origine de l'institution des intendants de provinces, telle qu'elle exista dans les cent cinquante dernières années de l'ancien régime, ailleurs que dans ces commissions temporaires, variables, mais par dessus tout justicier es, qui apparaissent dans notre histoire dès le milieu du xvf siècle.

Qu'on me permette, avant d'entrer dans le détail des faits, d'insister encore sur quelques idées générales.

Je voudrais d'abord qu'on fît table rase de certains préjugés qu'impose à l'esprit l'organisation systématique des pouvoirs publics parmi nous. Il faut éviter de transporter, dans les périodes anciennes de notre histoire, une régularité que nous n'avons obtenue qu'à la suite de commotions violentes et du renversement entier de l'édifice social. L'édifice, au xvi^ siècle, avait plus de mille ans d'existence. Et tel quel, il restait debout. On le

réparait pierre à pierre. Les réformes étaient lentes et respectueuses de l'ordre établi. Si parfois on les introduisait par la violence, du moins on prétendait se conformer aux mesures qui avaient été prises précédemment. C'est ainsi que l'établissement de l'institution des intendants, uni très intimement au triomphe universellement désiré de l'autorité royale, n'est devenu définitif que par un progrès graduel, dont on ne peut, par aucune date fixe, préciser l'époque.

Pour retrouver les traces fugitives de ce progrès, il faut procéder par tâtonnements, remonter d'une époque à l'autre, d'un intendant à l'autre. On voit les mêmes mots, selon les temps, s'appliquer à des choses différentes , et des situations différentes donner lieu à des applications diverses de principes absolument identiques.

Le titre même que portaient les intendants est un témoignage de ces vicissitudes. Ils s'appelaient intendants de justice, de police, des finances et du militaire, commissaires départis dans les provinces pour l'exécution des ordres du roi.

Dans cette formule, tel mot, par exemple le mot de justice, tient une place, que l'idée qu'il représente cessa vite de tenir dans la réalité \

Tel autre mot, le mot de police, prend un sens

1. V., par exemple, le chapitre que Guyot a consacré aux fonctions de justice des intendants des provinces ; il occupe trois pages et demie de son volume (429 à 433), taudis que l'étude entière remplit 336 pages. Les attributions du militaire sont également laissées au second plan.

absolument nouveau, au fur et à mesure qu'on avance dans le développement de l'institution. A l'origine, la signification en est plus élevée, plus générale. Elle équivaut à peu près à celle de notre moi politique '. Mais peu à peu le mot police s'applique à une idée plus restreinte et se rapproche du sens que nous lui donnons aujourd'hui. Il se trouve précisément que c'est dans ce sens également que les attributions de police des intendants se précisent.

De même, les pouvoirs militaires reconnus, aux intendants par le titre complet qu'ils portent, se sont réduits presque à rien dans la suite des temps, tout au plus à la surveillance de quelques menus détails d'administration et d'étapes. Si le terme du militaire se conserve dans la formule, c'est par le souvenir d'un ancien état de choses peu à peu disparu.

Enfin, la seconde partie du titre des intendants, cette pompeuse dénomination de commissaires

1 . Il suffit de rappeler qu'au xvi* et au xvii* siècle « la bonne police du royaume » veut toujours dire « le bon gouvernement du royaume ». Le sens étymologique du mot est conforme à cette idée d'administration générale. Le premier exemple, cité par Littré et emprunté à Pascal, donne précisément l'explication du mot de la façon la plus nette : « La pente vers soi est le commencement de tout désordre, en guerre, en police, en économie. » Dans les premières commissions d'intendants, les attributions « de police » sont toujours celles qui sont les plus mal expliquées et définies, précisément parce qu'elles ne pouvaient porter sur des points spéciaux. Elles embrassaient tout le gouvernement.

départis dans les provinces pour V exécution des ordres du roi, ne s'applique guère à des fonctionnaires réguliers , installés dans des régions paisibles, paisiblement administrées. En quoi cet état particulièrement accidentel de commissaire départi concorde-t-il avec le caractère absolument stable des intendants du wni*^ siècle? En quoi, dans ces derniers temps, était-il nécessaire d'unir (par la formule « pour l'exécution des ordres du roi ») la majesté du nom royal et l'autorité sacrée de la puissance souveraine à chacun des actes, en somme d'importance secondaire, qui émanaient de l'initiative bureaucratique de l'intendant ou de ses subdélégués?

Tandis que si nous nous reportons par la pensée à l'époque où apparurent les premiers intendants, si nous observons que l'institution naquit au moment des grandes luttes intérieures, qu'elle se développa et grandit (comme nous espérons le démontrer) au milieu des camps, que les premiers magistrats qui portèrent le titre ^'intendants de justice furent des magistrats d'armée, que les premières provinces qui les virent , furent des provinces en proie à la guerre civile ou à la guerre étrangère ; si nous nous souvenons encore que les listes établies jusqu'ici par les écrivains locaux, portent à leur tête les noms d'un Laffemas, d'un Laubardemont, d'un Machaut qu'on surnomma Coupetète, d'un Bellejambe ([ui condamna Saint-Preuil ; si ces diverses considérations nous reviennent en mémoire, alors le litre que portèrent ces premiers

magistrats et que leurs successeurs héritèrent d'eux, ce titre ne nous étonne plus. Pour l'œuvre que ces hommes accomplirent, l'autorité « invisible mais présente » de la puissance royale n'était pas de trop. Pour le rôle qu'ils ont rempli dans les provinces (en dépit des gouverneurs et des Parlements), violant et broyant beaucoup d'anciennes traditions et de traditions respectables, le titre de commissaire était bien le titre qu'ils devaient porter; les attributions de justice, de police, du militaire et des finances étaient celles qui devaient se trouver réunies dans leurs mains.

De pareilles fonctions ne pouvaient être que temporaires. A des moments de lutte, il fallait des hommes de lutte. Ce n'est point dans les époques de paix et dans les exemples tranquilles des siècles précédents ou du siècle qui suivit immédiatement, qu'il faut chercher aux premiers intendants des devanciers ou de véritables successeurs. Ils naquirent du besoin que la royauté avait de se défendre et de centraliser autour d'elle tout le pouvoir ; et les seuls hommes qu'on puisse leur comparer dans la suite de l'histoire de France, ce sont ceux qui, comme eux, prirent part à une mêlée décisive, ce sont les Commissaires de la Convention.

Quant aiix fonctionnaires qui, pendant la seconde moitié du xvn*" siècle et le cours du xvni% portèrent le même nom qu'avaient porté les premiers intendants, ils n'avaient pas à reprendre le rôle qu'avaient joué leurs aînés. Ils furent des magistrats de paix. Entre 1643 et 1660, un grand

LES PllEMIKRS INTENDANTS DE JUSTICE 15

changement se fît dans les fonctions des intendants '. Avec les mêmes titres et les mêmes emplois apparents, ils furent des magistrats nouveaux. Ce sont les premières transformations de cette institution, si longtemps variable, qui seront l'objet de notre étude.

1. Les auteurs qui, de nos jours, ont serré d'un peu près la question, en étudiant les textes relatifs à des intendants spéciaux, ne s'y sont pas trompés. M. Astre termine la première partie de son étude sur les Intendants du Languedoc par cette phrase : « Avec M. de Bezons (nommé en 1653) commence la série des intendants qui administrèrent pendant longtemps le Languedoc. Il parut dès lors que ces magistrats empruntaient pour leurs fonctions quelque chose de la stabilité et de la force despotique du gouvernement, ainsi que de la longueur des deux règnes, qui allaient, se succédant, durer ensemble près d'un siècle et demi, » (Y. Les Intendants de Languedoc, Mémoire communiqué par M. Astre à l'Académie des sciences, inscriptions et belles-lettres de Toulouse, et imprimé dans les mémoires de la Société, années 1859-1860-18G1. Le passage que nous avons cité est dans l'année 1861, p. 122.)

M. Boyer de Sainte-Suzanne, encore plus formel, distinguo deux périodes dans l'histoire des Intendants, la première politique allant jusqu'à Colbert, la seconde administrative postérieure à ce ministre. (V. Intendants de la (jénéralité d'Amiens^ p. 87.)

Ll\ RE PREMIER