CHAPITRE VI

l'oeuvre politique.

I, L'administration, — L'esprit et la forme. — L'autonomie municipale. — Elle n'est en réalité qu'un expédient fiscal. — Les premiers huit gouvernements.

— Autre expédient. — La décentralisation administrative. — Le Sénat. — - L'institution se développe spontanément et devient un organe centralisateur.

— Absorption et confusion des pouvoirs. — Le contrôle administratif et financier, — Les fiscaux. — Leur impopularité. — Les procureurs. — Vices généraux de ces créations. — Défaut d'unité et d'équilibre. — Les collèges. — Absence d'idée générale présidant à leur établissement. — Nouveaux éléments de confusion. — Pléthore d'organes administratifs et indigence d'administrateurs. — II. La police, — La répression du brigandage. — Le niveau moral de la société fait obstacle aux progrès poursuivis. — III. La justice. — Pierre •'en occupe tardivement. — Il veut tout faire à la fois et d'un coup. — Raisons de son insuccès. — Le régime politique général est la négation de l'idée de la loi. — La continuité de l'œuvre législative fait obstacle à la codification.

— Absence de principes juridiques et de juristes. -— Aperçu général*

L'Administration.

Au point de vue du développement économique, social, intellectuel, la Russie reste aujourd'hui encore en arrière de ses voisins et rivaux de l'Europe occidentale ; elle est. arrivée déjà à constituer un des plus formidables appareils de puis^ sance humaine que le monde ait connus. Archaïque et asiatique dans sa structure intime et dans son esprit, tout à fait moderne et européen dans son outillage et son aspect extérieur, cet appareil, avec ses côtés faibles et ses points de force, procède aussi directement de Pierre. C'est le couronnement de son œuvre.

La réforme générale des institutions faisant partie de son

526 L'OEDVRE.

gouvernement ou des éléments constitutifs de sa puissance n'est jamais entrée, je l'ai dit, dans la pensée du Réformateur. Assez longtemps même et presque pendant toute la durée de la guerre du Nord, ses soucis et ses efforts se sont bornés, de ce côté, à la solution d'un problème relativement très restreint : avoir une armée capable de battre le Suédois, une flotte capable de faire figure dans les mers du Nord et de l'argent pour les entretenir. Entre temps seulement, accidentellement et irrégulièrement, il appliquait son attention et son énergie à l'exercice des attributions essentielles de sa souveraineté, pouvoir exécutif, judiciaire, législatif, s'employant simultanément à en modifier le caractère et à en corriger les faiblesses et les vices, au gré d'une inspiration souvent insuffisamment réfléchie. Il administrait et réformait l'administration; il jugeait et organisait des tribunaux ; il légiférait, nous le savons, copieusement, et, tout en maintenant à la base de son gouvernement le principe personnel et despotique que lui donnaient ses origines, il en modifiait, à certains égards, l'architecture extérieure, d'après un dessin nouveau que je vais essayer de déterminer.

Il n'y faut pas chercher, bien entendu, des contours très fermes et des lignes bien précises. Ici, comme ailleurs, le dessinateur procède par grands coups de crayon, qui s'éparpillent, vont en zigzag, avec des lacunes, des heurts, cet air d'incohérence dont toute son œuvre participe. Il n'y faut pas même chercher un parti pris de transformation. L'élimination des formes anciennes et leur remplacement par des formes nouvelles ne sont, la plupart du temps, dans cette œuvre, que le résultat d'un travail spontané de décomposition préparant la voie aux nouvelles structures organiques, les évoquant même ; et, dans ce travail, la volonté de l'ouvrier n'est pour rien. L'œuvre est le fruit indirect de la guerre. La vie quitte les anciens organes épuisés, mis hors de service par l'abus qui en est fait, et afflue à des organes nouveaux que les besoins urgents du moment ont fait surgir dans le vide. Atrophie, désagrégation moléculaire d'un côté, développement correspondant de l'au-

tre, çà et la quelques sutures, et voilà une réforme de plus^ Mais la marche du phénomène est capricieuse, et son premier effet est de produire des combinaisons disparates, mal assorties, se gênant et se blessant mutuellement. Anciennes et nouvelles catégories de fonctionnaires et de bureaux administratifs se superposent et se font concurrence. Vêtus, équipés, titrés à Teuropéenne, les nouveaux collaborateurs de Pierre, ministres, chanceliers, conseillers, coudoient les okolnitchyîé, kravtchyïé, postielnùchyié de Tancien régime. Les emplois de ces derniers, dont l'objet principal était de nourrir l'employé, ne doivent disparaître que par amortissement. Les vieux prihazes font face aux offices de création récente : bureaux de la marine, de l'artillerie, des approvisionnements, des mines, et ceux-ci ne paraissent et n'entrent en fonction que par à-coups successifs, sous l'incitation brusque d'une nécessité subitement révélée. L'exécution suit immédiatement l'idée, mais est moins vite suivie de dispositions nécessaires à sa mise en pratique régulière.

Enfin, et surtout, les créations nouvelles n'empruntent guère aux modèles occidentaux que leur/or//ie. Elles laissent ïesprit de côté. Celui-ci contredirait trop l'essence, l'âme de l'organisme politique, qui subsiste et qui, je viens de le dire, garde son principe. C'est ce qu'on n'a, généralement, pas assez compris ; c'est ce qui paraît avec une clarté d'évidence dans l'histoire du premier en date des grands actes législatifs du règne: l'oukase du 30 janvier 1699 décrétant l'organisation des municipalités. Des historiens habituellement plus clairvoyants ont voulu y apercevoir un essai complet d'autonomie administrative dans le style anglais ou allemand, partant une mesure d'énorme portée politique, économique et sociale. Constituées par voie d'élection, les nouvelles magistratures, Ghambies provinciales [Ziemskîé Izby)^ Chambre des bourgmestres de Moscou [Bourmistrskaîa Palata)^ auraient été destinées, dans la pensée du législateur, à devenir une école de vie publique, la première en Russie. Apprendre aux citoyens à agir en commun pour la défense des intérêts communs, leur désapprendre Tiso-

5518 L'(BUVRE.

lement, qui les a livrés jusqu'à présent à la loi du plus fort^ affranchir marchands et industriels de la tyrannie des voïvodes exploitateurs, telle devait être leur œuvre (1). A y regarder de près, il est impossible de faire honneur à Pierre d'un pro* gramme aussi vaste. Et je ne sais même pas si ce serait un honneur. Trente ans plus tôt, le collaborateur d'Alexis, Ordine- Nachtchokine, étant voïévode à Pskof, avait tenté, en effet, d'y faire prévaloir le principe du self-govemment municipal, avec quinze starostes élus par les bourgeois de la ville et chargés d'administrer les intérêts communs. Il s'était heurté à la diffi* culte d'accommoder cette institution avec l'esprit général du régime régnant, avec le principe précisément du pouvoir absolu, et son œuvre n'avait eu qu'une durée éphémère (2). En 1699, Pierre était sans doute au fait de cette expérience, et il n'avait d'aucune façon l'idée de la renouveler. Ce qu'il a voulu simplement faire, c'a été d'habiller à l'anglaise ou à l'ai* lemande les anciens bureaux administratifs {Prikaznyîé Izby) qui existaient dans les villes et qui s'y trouvaient chargés d'ad* ministrer non les intérêts de la population locale, mais ceux du souverain. Il entendait se donner des collecteurs d'impôts plus énergiques et mieux outillés, et sa foi générale, un peu naïve, dans la vertu du vêtement, de l'apparence extérieure, de la forme, le poussait à cette contrefaçon du régime autonome* Mais, à part le principe électoral introduit dans leur organisa* tion (et Tapplication de ce principe n'était pas une nouveauté en Russie), les nouvelles magistratures ressemblaient de tout point aux anciennes. Elles n'étaient là que pour faire ce que faisaient les autres — plus durement. Les intéressés ne s'y trompaient pas. Les amendes et les coups de knoute étaient nécessaires pour pousser les électeurs au scrutin et pour mainte» nir les élus sur leurs sièges. Et quant aux voïévodes^ ils conti«^ nuèrent à rosser les bourgmestres comme ils avaient coutume de rosser leurs prédécesseurs.

(1) OusTRULOF, t. III| p. 260; BnùcKNER, Histoire de Pierre le Grand, p. 506.

(2) DiTiATiifEy Études pour Vhiftoire du droit russe, Pétertb., i895| p. 46^ et fuir.

L'OEUVRE POLITIQUE. 5î»

Cette prétendue grande œuvre n'était qu'un expédient 6scal.

La création, en 1708, des huit grands centres administratifsappelés gouvernements en était un autre, dérivant de la guerre comme tout en dérivait à cette époque. La création de la flotte de Voronèje et rétablissement du port d'Azof ont donné naissance à un premier centre militaire et financier ; la conquête de ringrie et de la Carélie a déterminé la constitution d'un premier gouvernement en pays conquis, confié à Menchikof ; la marche de Charles XII, poussée au cœur de la Russie, a centralisé les ressources militaires et financières de la défense nationale entre les mains des voïévodes de Smolensk et de Kief ; la répression des mouvements insurrectionnels sur les bords du Volga a produit la circonscription d'Âstrahan : autant d'unité» administratives nouvelles, autant de noyaux pour la nouvelle organisation mise sur pied à la veille de la bataille de Pollava. Celle-ci ne faisait que raccorder et compléter les éléments ainsi préparés, en généralisant le type d'administration développé dans le gouvernement de Tlngrie d'après les modèles suédois. Au point de vue territorial, les huit gouvernements correspondaient aussi, en partie, à d'anciennes circonscriptions militaires et financières, créées pour les besoins locaux, le nom même de gouverneur n'étant que la traduction du nom russe donnéaux chefs de cescirconscriptions, les voi'eVorfe^ ou aconducteursdelaguerre» . En 1694 déjà, s'adressantau voievorfed'Arhangel, Pierre l'appelait en hollandais : a Min Her Gubernor, »

La réforme de 1708 échappe, sur ce point, aux critiques qui lui ont été fréquemment adressées, relativement à son caractère « accidentel et mécanique » . Sans doute, les arrondissements militaires et financiers préexistants, dont elle a adopté pour une part la division territoriale, avaient en eux-mêmes quelque chose d'artificiel et d'arbitraire; mais l'histoire russe n'a pas créé de provinces, dans le sens européen du mot, comportant l'idée d'une unité organique. Pierre a soudé son œuvre à ce qu'il a trouvé d'organisé tant bien que mal sur le sol mouvant de la patrie.

Cette œuvre appelle d'autres reproches, mieux justifiés.

Dans sa conception, tout d'abord, elle a été, je viens de le dire, moins un instrument de gouvernement qu'un artifice de trésorerie. En se déclarant l'adversaire résolu des nouvelles circonscriptions, le ministre temporaire des finances dont Pierre s'est pourvu, Kourbatof, prenait la défense des principes réguliers de son administration qu'elles mettaient en échec. Il tenait pour la centralisation administrative avec r Hôtel de ville comme centre. Mais le souverain avait son idée : centralisés à l'Hôtel de ville, les revenus ne pouvaient manquer d'y être attribués aux besoins des divers services publics qui y auraient aussi leur représentation ; or il s'était mis précisément en tète d'en détourner la plus grosse partie pour un besoin et pour un service uniques : l'entretien de la guerre. Isolés, sans autre lien direct avec l'État que la volonté du chef, plus maniables ainsi, les gouvernements l'y aideraient. II les a imaginés pour cela. Pour cela il a rompu avec le programme centralisateur du dix-septième siècle, qui a fait l'unité du pays. Et il avait beau prôner devant ses collaborateurs les avantages accessoires qu'il prétendait retirer de cette rupture : facilité de contrôle, perception plus aisée des impôts. La vérité est qu'il agissait non en politique, mais en chef militaire. Il suivait aussi ses convenances personnelles : voyageant sans cesse, il n'apercevait pas la nécessité d'un centre gouvernemental, ou plutôt il admettait que celui-ci se déplaçât à sa suite. Quant à concilier les avantages de la centralisation avec ceux de l'autonomie locale, il était trop peu savant, en 1708 surtout, pour y songer. Il ne songeait même pas tout d'abord à bien définir les attributions des organes administratifs ainsi établis. Pour commencer, il se contentait de répartir territoires et villes entre les huits gouvernements; après quoi, se laissant reprendre par ses préoccupations belliqueuses, il avait l'air de les oublier; il retenait même auprès de lui, dans les camps, la plupart de ses nouveaux gouverneurs, qui étaient aussi ses généraux. Au printemps de 1709 seulement, pendant la fonte des neiges qui lui donnait un peu de répit, il s'avisait de leur remettre les états de leurs circonscriptions, leur recommandant en même

temps de « surveiller de près la rentrée des impôts et tous les intérêts de l'État » , C'était tout ce qu'il leur apprenait de leurs nouveaux devoirs.

Eux-mêmes, on le devine, avaient des idées peu développées à cet égard, ne sachant en réalité comment s'y prendre pour faire ce qui les concernait, ni même ce qu'ils avaient à faire au juste , et malheureusement le souverain pris à partie, interrogé en des monceaux de correspondance officielle, n'était guère en mesure de les renseigner. Comment, pour commencer, faire sortir l'administration des finances des bureaux de l'Hôtel de ville, où elle était, et la faire arriver aux bureaux des gouvernements, où elle devait être? Eux et lui n'en savaient rien. On était obligé d'appeler Kourbatof lui-même en consultation. Comment ensuite concilier les fonctions administratives des gouverneurs avec leur présence permanente à la tête des corps d'armée qu'ils commandaient? On se tirait d'affaire en leur adjoignant des remplaçants, sous le nom de Landrichters, Comment enfin faire comprendre à ces administrateurs que leur rôle principal était celui de pourvoyeurs de la caisse militaire?

La contradiction entre le but apparent de la nouvelle organisation et son but réel se révélait ainsi et provoquait, dès le début, un conflit aigu. Pierre ne pensant qu'à soutirer de l'argent aux administrations provinciales, et celles-ci croyant devoir défendre les intérêts généraux de leurs administrés, une lutte s'engageait, comme entre mauvais débiteur et créancier exigeant. De part et d'autre, on jouait au plus fin; on usait de subterfuges, ici pour accaparer les disponibilités, là pour les dérober. Pierre avait le dernier mot, bien entendu, en recourant finalement à ses procédés familiers : un oukase du 6 juin 1712 retirait simplement au gouvernement de Pétersbourg et attribuait à l'amirauté les revenus d'un certain nombre de localités ; le même jour, une somme de dix mille roubles était prélevée arbitrairement dans la caisse de ce gouvernement pour le payement d'un arriéré de solde dû aux Français et Hongrois servant dans l'armée. Et l'expédient

paraissait si bon qu'il se généralisait; à partir, surtout, de la translation du Sénat à Pélersbourg, la caisse locale devient un en-cas constamment mis à contribution. Quant à se conformer au tableau des recettes et des dépenses dressé en 1711, personne n'y songe. C'est le chaos absolu.

Ajoutons que Pierre a eu Tidée, en imitant ce qu'on lui a dit être pratiqué en Suède, de répartir entre les gouvernements l'entretien de ses régiments; ceux-ci faisant constamment campagne, des commissaires délégués par les gouvernements respectifs étaient chargés de pourvoir à leur nourriture et à leur équipement, et voilà un rouage nouveau, et une complication de plus dans un mécanisme déjà fort embarrassé.

En définitive, le résultat le plus immédiatement sensible de la réforme est la constitution de grasses prébendes, que les favoris du souverain se disputent, dont ils font trafic et dont la possession, chèrement payée, engage les titulaires à s'indemniser sur le compte de leurs administrés. S'ils sont dénoncés, ce qui arrive rarement, car les trafiquants font bonne garde, ils se tirent d'affaire en offrant au maître, à la manière turque, une prime sur leurs déprédations. Le système adopté par Pierre tend, d'ailleurs, à faire de ses gouverneurs une manière de fermiers généraux ayant latitude à peu près entière pour se procurer les ressources sur lesquelles ils doivent prélever l'énorme contribution de guerre qu'on réclame d'eux. Mal conçue et plus mal encore mise en train, la nouvelle organisation ne commencera à revêtir une apparence décente, régulière et systématique, que vers la fin du règne, en profitant alors des bienfaits de la paix et en prenant contact, dans les provinces baltiques définitivement conquises, avec le système militaire et administratif de la Suède (1).

La création du Sénat en 1711 est un autre grand pas dans la voie de l'élimination progressive des anciens organes administratifs ou de leur assimilation extérieure au type occidea-

(i) Voir pour toute cette partie le tableau si remarquable, quoique an pea trop poussé au noir, ^e M. Milioukof, ouvrage cité, p. J91 et suiv.

tal. C'est à tort pourtant qu'on a loué Pierre d*avoir remplacé par la nouvelle assemblée Fancien Conseil des Boïars, ou Boîarskaîa Douma. Si on ne sait rien, en effet, de Tépoque à laquelle ce débris suranné du vieil État moscovite a disparu, on est certain qu'en 1711 il n'existait plus. Il était remplacé déjà, depuis 1700 tout au moins, par le Conseil des ministres, se réunissant dans la Chancellerie intime [Blijnaïa Kantsélaria) et confondu souvent avec elle. Pierre a soustrait, toutefois, dès la première heure à la compétence de ce conseil et s'est réservé à lui-même un département très important : l'exploitation de tout un ensemble de droits régaliens, qu'il a entendu diriger suivant des vues très personnelles, avec le concours de fonctionnaires spéciaux, les prybylchtchiki. Au moment de son départ pour la campagne du Pruth, il ne sait que faire de cette administration, qui a pris un développement considérable, et le Sénat n'a tout d'abord pour mission que de l'en décharger. Ce n'est encore qu'un expédient de guerre. L'oukase qui appelle la nouvelle institution à la vie est publié le même jour que la déclaration de la guerre à la Turquie, et, tout en empruntant à la Suède ou à la Pologne l'idée générale et le nom de sa création, le créateur la revêt ainsi d'un caractère original. Assurément il est loin de prévoir le rôle, autrement important, qu'elle jouera plus tard.

Ce rôle sera, tout naturellement d'ailleurs, de suppléer à l'absence des institutions centrales que le travail de décomposition signalé plus haut aura fait disparaître. La réforme de 1708-1710 n'a rien imaginé pour concilier la nouvelle organi sation provinciale avec l'ancienne administration centralisée à Moscou; elle a contribué seulement à détruire celle-ci. La chancellerie intime est devenue ainsi le seul pouvoir centralisateur et se montre notoirement incapable de suffire à sa tâche. Mais c'est en 1714 seulement que l'on découvre, au sein de la nouvelle assemblée, une commission permanente, chargée apparemment de remédier à cette insuffisance par l'expédition de certaines affaires courantes. De 1711 à 1718, les attribu-

tions respectives des deux organes, Chancellerie et Sénat, restaient indécises. Ne sachant auquel des deux s'adresser avec leurs rapports ou leurs demandes, les autres pouvoirs publics se tiraient généralement d'affaire en s'absienant. Les attributions du Sénat n'arrivent à être définies que peu à peu, à coups d'oukases, qui d'année en année, et quelquefois de mois en mois, les déterminent en les augmentant continuelle* ment. Elles finissent, avant la création des collèges surtout, à s'étendre sur la totalité de l'action gouvernementale : administration proprement dite, justice, police, finances, armée, commerce, politique extérieure. Le Sénat prend soin des fournitures pour les troupes en campagne ; de la vente des marchandises au compte de l'État; de la construction des canaux; du nettoyage des rues à Saint-Pétersbourg. Jusqu'à l'établissement du Saint Synode, et même après, il intervient dans les affaires ecclésiastiques. En 1722, il poursuit en Pologne une négociation ayant pour objet d'y faire prévaloir l'influence russe. Il juge enfin, en dernier ressort, au civil et au criminel (1). En 1724, ordonnant que les oukases rendus par l'Assemblée soient imprimés concurremment avec les siens, Pierre consacrera seulement un pouvoir législatif qu'il lui a reconnu depuis quelques années déjà. Il a fait ainsi bon marché du principe de la séparation des pouvoirs, et en somme il n'a donné d'européen à son Sénat que le nom. Mais il s'en est excusé vis-à-vis de lui-même par cette considération que tout cela n'est que provisoire. On verra plus tard à arranger les choses plus régulièrement.

En attendant, les sénateurs u ont tout entre les mains » . C'est l'expression dont le Tsar se sert lui-même. Mais aussi ne les tient-il pas quittes facilement de la besogne et de la responsabilité dont il les a chargés. Ayant beaucoup donné, il exige beaucoup. Reproches, réprimandes, menaces pi eu vent sur les malheureux délégués de l'autorité souveraine. Il leur écrit : tt Ce que vous avez fait là, c'est pour rire, ou parce que vous

(1) Pbtrotskj, Le Sénat sous Pierre le Grand^ Moscou, i875> p. 224-238.

« avez reçu des vziatki (pots-de-vin); mais je vous ferai « venir ici (en Ingrie), et vous serez interrogés d'une autre tt manière (1). » Et malheureusement les reproches n'étaient souvent que trop justifiés. Le résident hollandais de Bie écrit de son côté en novembre 1714 : « Le plus grand inconvénient est que toutes les affaires sont renvoyées au Sénat, qui ne décide rien. »

Dès la première heure Pierre a jugé nécessaire de compléter sa création par un organe de contrôle. Il a commencé par faire assister aux séances de la nouvelle assemblée des officiers d'état-major, chargés à tour de rôle de surveiller ses délibérations ! Puis il a mis sur pied les fiscaux. Mais cette fois encore il n'a emprunté à la Suède qu'un nom; la chose qu'il a mise dessous est d'essence tout à fait locale : avec les contrôleurs suédois la politique inquisitoriale du Tsar a fait des espions, au pire sens du mot. Jusqu'en 1714 nulle dénonciation, fûtelle reconnue fausse et calomnieuse, n'entraînait pour \^ fiscal aucune responsabilité, et il partageait avec le Trésor le produit des amendes qu'il faisait infliger. La voix audacieuse d'Etienne lavorski, tonnant en 1712 dans la cathédrale de l'Assomption contre l'odieux abus de pouvoir qui se pratiquait ainsi, était nécessaire pour en amener une atténuation tardive. L'oukase du 17 mars 1714 rendit du moins punissables à l'avenir les erreurs volontaires des agents.

Un Ober- fiscal, ou contrôleur en chef, était attaché au Sénat. Sa fonction, remplacée en 1722 par celle du procureur général, constituait un progrès réel, en ce qu'elle avait pour effet de raccorder des autorités qui longtemps s'étaient exercées sans aucun lien intime entre elles : le Tsar, le Sénat et les divers pouvoirs exécutifs. Le procureur général, correspon dant avec ces derniers par l'intermédiaire des procureurs placés sous ses ordres et faisant lui-même l'office d'intermédiaire entre le Tsar et le Sénat, servit de trait d'union. Pierre asnas doute pris modèle sur VOmbutsman suédois, délégué du

(1) Oukase aa Sénat de teptembre 1711. Archives du Ministère de la justice.

gouvernement à la Justice. N'ayant pourtant pas de siège dans la haute assemblée, son contrôleur en chef se rapprochait davantage du procureur général français de Tépoque, attaché au Parlement. Comme lui, il intervenait d*une manière active dans Texercice des attributions qu'il était appelé à surveiller. Il avait droit d'initiative, même législative. Il avait un substitut, qui portait le nom à^Ober-Procouror. lagoujinski fut le premier titulaire du poste.

Les procureurs, attachés pareillement aux divers pouvoirs comme agents de contrôle, remplacèrent aussi avec avantage les fiscaux^ dont les fonctions s'étaient exercées au dehors, avec un air déplaisant de police secrète.

Jusqu'en 1718, le Sénat reste en Russie une création bâtarde, mal équilibrée. Il ne préside pas, comme en Suède, au fonctionnement des organes administratifs, parce que ces organes n'existent pas ; il n'est pas constitué comme là-bas par la réunion des présidents de Collèges^ parce qu'il n'y a pas de Collèges .

Pierre a apprécié de bonne heure les avantages de la forme collégiale; il s'en est fait même une idée exagérée. Leibnitzlui en vantant le mécanisme, « semblable à celui d'une horloge » , il aurait bien voulu devenir horloger; mais les rouages lui manquaient. Les anciens Prikazes n'étaient plus que des roues édentées. On ne sait au juste comment et quand l'idée de remplacer ces bureaux par des Collèges^ précisément, a germé et s'est développée dans son esprit. Il a obéi vraisemblablement sur ce point à une série de suggestions : en 1698 déjà, pendant son séjour en Angleterre, Francis Lee lui présentait, sur sa demande, un plan de gouvernement avec sept Comités ou Collèges (1). En 1702, Patkul l'entretenait, dans un mémoire, de l'organisation d'un Geheimes Kriegs Collegium{2). En 1711, l'ingénieur saxon Bltter lui recommandait rétablissement d'un Collège des Mines (3). Mais, à ce moment encore, la pen-

(1) Proposais given to Peter the Greatf Londres, 1752.

(%) Écrits et correspondance de Pierre le Grand , t. II, p. 39-50.

(i) MU.IOUKOF, p. 567*

sée du Réformateur demeurait attachée à la destruction inconsidérée de toutes les institutions centralisatrices. En 1712 seulement, le mémoire d'un anonyme exposant l'utilité d'un Collège de Commerce provoquait un revirement dans cette pensée que nous savons si mobile. Avec sa promptitude de décision habituelle, le souverain faisait à ce mémoire une réponse inattendue : c'était l'oukase nominal du 12 février 1712, décrétant la création du Collège en question. Il est vrai que, cette fois, la décision n'était qu'intentionnelle. Jusqu'en 1715, on n'en entendait plus parler. A cette époque, brusquement encore, la nouvelle institution, qu'on avait essayé d'abord d'organiser à Moscou, réapparaissait à Pétersbourg. Elle avait même déjà un directeur, en la personne de P. -M. xVpraxine; mais c'est à peu près tout ce qu'elle possédait. En même temps, pour la première fois, la preuve se laisse voir, dans les cahiers de notes de Pierre, que l'idée le préoccupe et lui est devenue familière. Elle restait encore bien confuse, flottant entre un Bureau [prikazé) des mines, un Tribunal attaché au Sénat, qui serait un collège de justice, et un Collège de commerce. Mais un peu plus tard une note autographe évoque déjà un ensemble organique de six Collèges dans le style suédois (1). Henri Fick, qui se trouvait à ce moment au service du Tsar, n'y était sans doute pas étranger. Le premier projet détaillé se rapportant à la matière est peut-être de lui (2).

Fick allait même en Suède, en décembre 1715, pour étudier sur place l'organisation à copier; mais deux années se passaient encore sans que rien fût fait. Pierre voyageait. A la fin de 1712, il recevait, par l'entremise de Boetticber, son résident à Hambourg, les Reflexions ûber des Russischen Reiches StaatS'OEconomie du baron Christian de Luberas, dont le fils était employé en Russie, et aussitôt Luberas, à son tour, était chargé de rédiger le projet définitif.

De cette manière, ici comme ailleurs, aucune idée générale n*a servi de point de départ à la réforme en préparation, et les

(i) Sbornik, t. XI, p. 285, 286.

(2) Publié par Piékarski dans son Hist. de l' Académie des sciences^ t. I, p. 23.

aperçus partiels dont elle a procédé sont d'origine étrangère. On s'est mis en route sans trop savoir où Ton allait, et on a élargi son horizon chemin faisant. La vie pose des problèmes; on charge des étrangers d'en chercher la solution ; ils élaborent des projets; Pierre excelle à en saisir au vol et à en dégager les traits essentiels ; puis c'est le tour de ses collaborateurs russes d'intervenir, en accommodant pratiquement ces traits au milieu local. Là-dessus un oukase intervient; trop tôt encore la plupart du temps. La mise en pratique fait découvrir les défauts de la conception, et Pierre montre toujours beaucoup de sagacité, beaucoup de sincérité aussi à les reconnaître. On en est quitte pour défaire ce qu'on a fait et pour recommencer sur de nouveaux frais.

C'est pourquoi, en dépit de tous les oukases, les Collèges seront encore, en 1717, à l'état de préparation. On se bornait, cette année, à en déterminer le nombre et la qualité, et à en nommer les présidents. Après quoi une absence prolongée du souverain arrêtait le progrès de l'œuvre. Si Golikof (VI, 65) et Pierre lui-même dans son Journal font mention des Collèges comme d'une organisation fonctionnant déjà à cette époque, c'est en parlant des Chancelleries de la guerre, de l'amirauté et des affaires étrangères, qui déjà ont pris ce nom dans le langage courant (1). Mais la Kamer-Kollegia, ou trésorerie, n'est mise sur pied sérieusement qu'en 1722; les autres Collèges ne font qu'ébaucher leur organisation de 1720 à 1721. Et Pierre luimême restait à peu près étranger à ce travail. En 1722 seulement il s'en mêlait avec quelque détail à propos du Collège de l'amirauté, dont il prétendait rédiger personnellement le règlement. On s'apercevait alors, et qu'il ignorait absolument tout ce qui avait été fait, et que ses idées, sur ce point, demeuraient très rudimentaires, puériles presque. Le 11 mai 1722, il rendait un oukase ordonnant la rédaction pour tous les Collèges de règlements copiés sur celui de l'amirauté. On se bornerait à changer les noms là où cela paraîtrait nécessaire (2).

(1) MiLiouKOF, p. 589.

(2) Recueil des lois, n<» 4008

Or non seulement les autres collèges avaient dëjà leurs règlements rédiges, mais le seul d^entre eux, le « collège des biens patrimoniaux» [Vottchinnaïa Kollegia), qui s'avisait de prendre la volonté du souverain à la lettre, arrivait, en l'appliquant, à des coq-à-l'âne risibles.

Les résultats de la réforme ne se sont fait jour que très partiellement du vivant de Pierre. Il en était un immédiatement bienfaisant; je veux dire la restauration de ï unité de la Trésorerie, que la ruine de la centralisation administrative avait fait disparaître depuis la création des gouvernements. Le rétablissement de Téquilibre budgétaire, ruiné depuis 1704, suivait de près. Encore ce bienfait était-il aussitôt compromis par un prompt retour, dans la pratique des choses, à la tradition nationale qui répugnait, sur ce point, à l'adoption des méthodes de l'Occident. Après avoir généralisé en principe, on se remettait à spécialiser receltes et dépenses, appliquant telle source de revenu à telle dépense particulière. Et le désordre s'étendait à l'administration. Après avoir subordonné les Collèges au Sénat, on faisait exception pour trois d'entre eux, ceux de la guerre, de la marine et des affaires étrangères, qui recevaient le privilège de correspondre directement avec le souverain, se plaçant ainsi hiérarchiquement au-dessus de la haute Assemblée. Et la décentralisation réapparaissait avec l'indiscipline et le chaos.

Ce n'est pas tout, l'organisation des Co/Ze^e^ était complétée par l'adjonction des provinces financières suédoises. C'était parfait ; seulement ces provinces se trouvaient faire double emploi avec les gouvernements, qui étaient déjà des circonscriptions à la fois financières et administratives, et qui subsistaient. Les Collèges eux-mêmes faisaient à beaucoup d'égards double emploi avec le Sénat. Il y avait pléthore de rouages maintenant, et en même temps il y avait disette d'hommes pour les faire marcher. Pour garnir les bureaux multipliés à plaisir, on était réduit à faire état des prisonniers suédois (1)! On s'était in*

(1) Recueil des lois, n*" 3101.

stallé avec trop de luxe. On avait bâti des palais qui, comme les maisons de la nouvelle capitale, menaçaient de demeurer vides. On était en peine même pour trouver un nombre suffisant de sénateurs à figure décente. Un des premiers nommés, le prince Michel Vladimirovitch Dolgorouki, ne savait pas écrire (1)! Tous n'avaient aucune expérience des affaires, aucune idée même du véritable objet de leur mandat, aucun souci de le remplir, et la plupart aucune honnêteté. Dans les Collèges ils perdaient leur temps — c'est un oukase de Pierre qui le dit — à bavarder ou à s'injurier a comme les femmes tt qui vendent aux étalages » . Au Sénat, un prince Volkonski, un directeur de la Monnaie, Apouhtine, étaient convaincus, en 1715, de concussion et subissaient la peine du knoute et du percement de la langue avec un fer rouge (2). Et le châtiment infligé au fonctionnaire indigne n'emportait même pas généralement sa mise hors cadre. On eût été trop embarrassé pour le remplacer. En 1723, Skorniakof-Pissaref perdait sa charge de procureur général, ses titres et ses biens; mais, dégradé au rang de simple soldat , il recevait commission pour la surveillance des travaux du canal de Ladoga.

Ainsi qu'une armée, Pierre est arrivé à posséder une administration équipée à l'européenne. Il a trouvé plus facilement des soldats que des administrateurs. En empruntant à l'Europe la forme du Collège, le Réformateur n'a pas réussi, ni même cherché à en assimiler simultanément l'esprit vivifiant, le principe du travail en commun, du partage des responsabilités, « fruit trop exotique pour être acclimaté en Russie » , a dit récemment encore un écrivain du pays (3) . Il n'a fait que fonder une nouvelle bureaucratie.

(1) Petrovsri, p. 50.

(2) Dépêche de de Bie aux ÉtaU généraux, 26 avril 1715. Archives âe îa îîiye.

(3) Miuou&OF, ouvr. cité, p. 565.

La police.

Le fond moral sur lequel Tarchitecte a eu à asseoir son œuvre est entré pour une grande part dans les vices qui y paraissent. Comme son administration , la police du grand homme s'en est ressentie. Le grand objet de celle-ci a été la répression du brigandage, cette plaie sociale que la grossièreté des mœurs, le penchant national è la vie nomade, les troubles politiques du seizième et du dix-seplième siècle ont entretenue et avivée. Or, le souverain avait beau y appliquer des cautérisations au fer rouge; toutes les classes de la société entraient sur ce point en lutte avec lui. En 1695, un prince Ouhtomski et deux frères Chérémétief étaient pris, pillant en plein jour une maison de Moscou et massacrant les habitants (1). Les prédécesseurs de Pierre avaient contribué à augmenter le mal en hésitant entre deux méthodes de guérison, tour à tour employées : Textréme rigueur et Textréme clémence. Les offres de pardon, les prières même avaient été mises h Fessai. 11 n'était plus question d'hésitation maintenant, et Ton devine de quel côté se portait le choix du maître. Un oukase recommandait de couper le nez jusqu'à tos aux brigands que l'on jugerait à propos de ne pas pendre; mais un autre ordonnait de pendre sur-le-champ et sans exception tous ceux sur lesquels on mettrait la main. L'effet du remède était désastreux. De l'avis de Possochkof, de l'aveu de Pierre luimême, le nombre des réfractaires augmentait. Ceci était la conséquence du régime général, trop dur, trop exigeant. Brigands et Cosaques révoltés n'étaient pour la plupart que des insurgés. Il y avait des artels de malfaiteurs, comme ailleurs

(i) Jeliabodjski, p. 19^ 42.

des clubs de révolutionnaires. A Saint-Pétersbourg, les règlements de la police étaient abondants, minutieux et excessifs; dans un pays où, depuis des siècles, la mendicité constituait un élément régulier de vie sociale, ils frappaient Taumône d*une amende et appliquaient la peine du knoute ou des travaux forcés au simple fait de tendre la main dans la rue ! En 1 7 1 9 , on comptait tous les jours cinq ou six personnes fouettées pour cette raison (1). C'est une preuve suffisante que la mesure restait sans effet. Également impuissantes étaient celles que la police prenait pour restreindre les incendies, cette autre plaie locale. Â Moscou en 1712, les flammes détruisaient en un jour 9 monastères, 86 églises, 35 hospices, 32 bâtiments publics, 4,000 maisons privées, et faisaient 136 victimes (2). La société avait peine à se dégager de Tétat sauvage, et le concours prêté à Fadministration et à la police par la justice n'était pas fait pour hâter révolution.

La justice,

Pierre se trouvait aux prises, sur ce point, avec une conception invétérée, indéracinable jusqu'à une époque très récente, qui, aux yeux de tout Russe, faisait de toute fonction, d'ordre administratif ou judiciaire, non une charge, mais un bénéfice. L'antique système du Kormlénié (action de nourrir) s'y affirmait et s'y perpétuait. L'emploi nourrit son homme et n'est bon qu'à cela (3). « En Russie, la justice est un objet de vente » , écrivait le publiciste serbe Krijanitch, un contemporain de Locke. En d'autres termes, Possochkof répète Taffirmation. Tous les étrangers, Herberstein, Fletcher, Olearius, Maskie-

(1) RosTOMAROF, Histoire de Bussie, t. Il, p. 6î9.

(2) SoLoviEF, t. XVI, p. 254.

(3) Voy, Nil PoPOF, Taiilchtchef et son temps, p. 25,

wicz, signalent le mal. Pierre n'en viendra pas à bout. En 1724, il légiférera encore contre les juges prévaricateurs.

Les ducs de Moscou ont conquis leur suprématie moins à coups de sabre qu'à coups de présents distribués aux fonctionnaires ta tares; la Russie est sortie de cette école et en porte la marque. Le mal est dans son sang. Pierre ne s'attaque d'ailleurs que sur le tard à cette partie de sa tâche. A part un oukase de 17 14 contre les pots-de-vin, dont celui de 1724 n'est que l'amplification, et quelques mesures prises en 1716 pour remédier aux lenteurs de la procédure criminelle et désencombrer les prisons, il s'abstient jusqu'en 1718 de tout essai de réforme générale. A ce moment, son attention se porte enfin de ce côté, et, comme toujours, il prétend aussitôt faire tout à la fois, mettre d'un coup les choses sur le pied européen. La Suède servira encore de modèle, et copie est prise u Stockholm d'une masse de documents devant fournir les indications nécessaires. Les i/oieforfe^sontdèchusde leurs pouvoirs judiciaires, et des cours de première et seconde instance dans les provinces, des cours d*appel paraissent dans la capitale et les villes plus importantes.

Le Réformateur a fait ici, comme ailleurs, la dépense d'un effort considérable, en même temps qu'il témoignait d'une admirable conscience de son propre devoir. Un plaignant s'adressait à lui ; il refusait de l'écouter et de recevoir sa requête rédigée par écrit. L'homme disait : « C'est contre vous, n — « Donnez. » Et le souverain se laissait condamner par le Sénat, auquel il soumettait l'affaire, à des dommages-intérêts qu'il payait sans broncher (1). Il avait d'heureuses inspirations, comme l'oukase de 1716 défendant de mettre à la torture les femmes enceintes, — exception faite, hélas! pour les affaires qui intéresseraient la sûreté de l'État; comme l'abolition, en 1718, de la coutume barbare du praviêje. (Voy. p. 27.) Le résultat général n'était guère satisfaisant. En 1723, après le procès de Chafirof, on vit surgir dans tous les tribunaux de

(i) Nil PoPOP, Tatitchtchef et son temps, p. 17.

l'Empire, dressé au milieu de la table derrière laquelle siégeaient les juges, le bizane édicule à trois faces, en bois doré, avec Taigle double au sommet, qui s'y trouve aujourd'hui encore. Pierre y a fait inscrire le texte de trois ordonnances publiées à la même époque, et ces ordonnances ne sont pour ainsi dire autre chose qu'une diatribe violente contre les mœurs judiciaires du temps; contre les magistrats qui emploient toute leur industrie à se couvrir du manteau de la justice pour mieux la violer, en en contournant le sens, ce qui ne se pratique dans aucun autre pays ; contre ceux qui font profession de ne pas connaître ou de ne pas comprendre les textes qu'ils sont chargés d'appliquer ; contre ceux encore qui, comme Chafirof, ne craignent pas de fronder et de violer ouvertement les lois dont ils sont dépositaires.

Deux causes surtout ont fait obstacle, sur ce point, à la réali* sation d'un progrès immédiat : le premier obstacle et le plus considérable se trouvait dans l'impossibilité de donner toute sa valeur à l'idée même de la loi, au milieu d'un régime qui en était la négation. D'avoir dégagé cette idée des conceptions grossières et brutales qui en obscurcissaient le sens aux yeux de ses sujets est sans doute un des grands mérites de Pierre. Le premier il a su y faire apercevoir un principe indépendant, à certains égards, de la volonté du souverain et supérieur à elle. La loi une fois établie, tout le monde lui doit obéissance, à commencer par le Tsar. Et Pierre donnera l'exemple. Malheureusement, à peine avait-il fait cette conquête sur l'état barbare, qu'il en compromettait aussitôt la portée et le bienfait par l'exercice et l'abus d'un pouvoir qu'il oubliait de maîtriser. Il s'inclinait bien devant la loi; mais la loi n'était que sa volonté personnelle exprimée dans un oukase, et combien arbitraire parfois, combien changeante toujours! Un grand poète, qui a essayé de se faire historien pour mieux célébrer la gloire du héros national, a cru découvrir dans son œuvre législative une différence caractéristique entre les institutions et les ordon» nances: les premières émanant d'une intelligence large, pleine de sagesse; les secondes dictées par le caprice, cruelles sou-

vent et « comme écrites avec le knoute » ; celles-là faites pour réternité, ou tout au moins pour une longue durée, celles-ci « échappées, pourrait-on croire, à l'inspiration momentanée « d'un hobereau impatient et despotique (1) » . L'histoire des établissements créés par Pierre, faits, défaits et refaits nombre de fois par lui-même, ne permet d'accorder à cette observation qu'une part d'exactitude assez restreinte. Il n'y arien d'éternel dans aucun de ses actes législatifs. Sans doute il a toujours souci de faire pour le mieux. Un trait à noter est le soin qu'il prend invariablement d'expliquer avec quelque prolixité le motif de chacune de ses décisions et en quoi ce qui va être sera meilleur que ce qui a été. La trace de cette méthode didactique se retrouve aujourd'hui encore dans la législation russe. Mais le « meilleur » n'est que ce qui lui parait tel à un moment donné. Observons que sa législation tout entière sépare radicalement l'idée de la loi de toute conception morale. La loi, avec lui, n'est pas ce qui est juste, mais ce qui doit ou ne doit pas être fait, pour des raisons auxquelles l'éthique reste souvent étrangère. L'homme coupable, l'homme punissable n'est pas celui qui agit mal, mais simplement celui qui se met en désaccord avec le texte d'un oukase. La manière même dont les pénalités sont appliquées est curieusement révélatrice à cet égard. En janvier 1724, un artisan français du nom de Guillaume Belin, condamné aux galères pour meurtre, voit sa peine commuée : on l'envoie aux chantiers de la marine pour y exercer son mévier de serrurier et en enseigner la pratique aux ouvriers du pays (2). Despotisme et utilitarisme : voilà les deux pôles entre lesquels se meut Tesprit juridique du temps. 11 arrive aussi que le châtiment à infliger soit remplacé par l'admission du coupable dans le giron de l'Église orthodoxe. Un baptême au lieu des coups de knoute (3) !

Je passe au second obstacle. Pierre a beaucoup légiféré;

(1) PoucoKiNE, OEuvres, t. IV, p. 327.

^^2) FiLiPPOF, La réforme de Pierre le Grand et la loi pénale^ Moicou, 1895, p. 156, 249.

,3i /6iV/.,p. 255

54é L'OEDVRE.

mais l'abondance et la continuité même de son œuvre législative l'ont empêché de codifier. Le premier en date des codes russes, le 5oti^{V&nt& d'Ivan Vassilévitch (1542), en est resté aux combats judiciaires suppléant à l'insuffisance des preuves. L' Om/o/V/iiV d'Alexis (1650) est plutôt un répertoire de jurisprudence usuelle. En 1695, sous le double règne d'Ivan et de ! Pierre, le besoin d'une nouvelle codification se faisant sentir,

f un oukase ordonnait aux bureaux administratifs {Prikazes) d'en

préparer les éléments. Ils n'y employaient pas beaucoup de zèle, peut-on croire, car en 1700 la besogne était renvoyée au conseil des Boïars. Le conseil saisissait les Prikazes d'une demande de matériaux, et en restait là. Il disparaissait, d'ailleurs, peu après, et, pendant de longues années, Pierre luimême avait d'autres soucis en tête. En 1714 seulement, la codification revenait à l'ordre du jour, et le Sénat, naturellement, en était cette fois chargé. Il commençait par où le Conseil avait commencé; les Prikazes finissaient, comme ils avaient fini en 1700, par ne rien faire, et le travail s'arrêtait encore.

Les défaillances communes avaient une excuse valable : comment codifier d'un côté, quand on légiférait de l'autre sans désemparer? L'œuvre poursuivie par Pierre modifiait à chaque instant les conditions du problème; tout changeait, tout se faisait et se défaisait de jour en jour; une vague emportait ce que l'autre avait apporté. Le Réformateur était amené, en 1719, à user d'un de ces moyens héroïques qu'affectionnait son génie. Plutôt que de codifier, pourquoi ne pas prendre un code tout fait? L'année d'avant, il avait été hanté déjà par l'idée d'une anthologie juridique, dans laquelle les lois suédoises et danoises auraient pris place, concurremment avec un choix de produits législatifs indigènes. Il pensait maintenant aller au plus court, en adoptant simplement le code suédois, dont on éliminerait les dispositions inapplicables en Russie, sauf à les remplacer par des emprunts qu'on ferait à VOulojénié de 1650. Pour mettre ce programme à exécution, le Sénat tirait de son sein en 1720 une commission spéciale, à

laquelle des juristes étrangers étaient adjoints. Mais ses travaux n'aboutissaient, en 1722, qu'à la reconnaissance solennelle de Timpropriétë absolue du code suédois eu égard aux besoins locaux. Et la marée des oukases montait!

En 1724, Pierre, si obstiné que nous le connaissions, a Tair de renoncer lui-même à de nouvelles tentatives dans ce sens ; par un oukase du 1 1 mars, il décide que les lois à publier dans l'avenir prendront place, faute d'autre code, à la suite de VOulojéniéde 1650.

On ne saurait le charger personnellement de la responsabilité de cet échec. Pour un succès plus complet, il lui a manqué de trouver, à portée, et des principes juridiques ayant suffisamment pénétré dans Tintelligence et la conscience ne fût-ce que d'une élite sociale, et des juristes capables de secon* der son effort. L'édifice politique et social dressé par lui à la hâte offrira longtemps encore de ce côté un aspect déplaisant, un air de vieux mur sommairement recrépi, avec des lézardes, des mousses et des champignons transparaissant sous les couches de plâtre. Et ce sera à peu près la figure du bâtiment tout entier. Ce n'est pas en vingt années, y travaillàt-on avec le fer et le feu, qu'on a raison du travail de dix siècles.