CHAPITRE \'I

l'œuvre POLITlyt-E.

I. L'a i/min If (ration. — I.'eipril et la forme. n'eil CD réalité qn'uD eipèdieDi Bleui.

— Autre eipédteiil. — Lu décentraliti L'inMÏtulion le développe iponUii^iiicnt

— Ab»orplion el confusion dc« poiivoin

e^nOfsux de coi cr^tioi Abieocr d'idée (>éiiérai( de cooruiioD. — Piétlit leur». — II- La pofiee.

In icjciétc fait obitacle l'en occupe tardivemeii

~ L'autonomie municipale.

- Lci premiers huil ijouTerneuienU.

on Hdiuiniilralive. — Le Sénat. — 1 devient un organe centrsliaaleur.

- Le coiilr6le adminiitrnlif et finan' ipopularilé. — Les procureur!. — Vice!

— Défaut d'unité et d'équilibre. — Le* cullrgea. — êiidanl i leur éulilixenient. — Nouveaux élémeol* d'organci adininiatralifi et iodigcDco d'adminiitra- La répreiaion du brigandage, — Le niveau moral de II progrc* pourtuivit. — III. Lajuitice. — Pierre

— It veut tout faire à la foii et d'un coup. — Hal~ loni de ton iniuccci. — Le régime politique général eit la négation de l'idée de In loi. — La continuité do l'ieuvre légiilalive fait obilncle il la codification. — Abience de principe* juridique* et de juriilei. — Aperçu général.

VAd,.,

Au point (le vue du développement éconoiuitjue, social, intellectuel, la Russie reste aujourd'liui encore eu arrière de ses voisins et rivaux de l'Europe occidentale ; elle est arrivée déjà à constituer un des plus formidables uppareiU de puissance humaine que le monde ait connus. Archaïque et asiatique dans sa structure intime et dans sou esprit, tuut à Fait moderne et européen dans son outillage et son aspect extérieur, celappareil, avec ses côtés faibles et ses points de force, procède aussi directement de Pierre. C'est le couronnement de son œuvre.

La riiforme générale des institutions faisant partie de son

goareraement ou des éléments couslitutirs <le xa puissance n'est jamais enta^, je l'ai dit, datis la pensée Ju RéFormaleur. Assez Ittogtemps même et presque pendant toute la durée la guerre du Nord, ses soucia et ses efforts se sont horaés, de ce cdté, k la solution d'un problème relativement trè$ restreint : aroir une armée capable de baAtre le Suédois, une flotte capable de Mre figure dans les mers du Nord et de l'argent pour li entretenir. Entre temps seulement, accidentellement et îrrégulièremeut, il appliquait son attention et son éner^pe A l'exercice des attributions essentielles de sa souveraineté,, pouvoir exécutif, judiciaire, législatif, s' employant sinmllanement à en modifier le caractère et à en corriger les faiblesses et les vices, au gré d'une iospiration souvent insuffisamment réfléchie. Il administrait et réfornuiit ladmiiùstratÛMi^ il ■ jugeait et organisait des tribunaux; illégUttnutfiiowUkwvoas, copieusement, et, tout en maintenant h la baae^ sob gowfefr vement le principe personnel et despotique quç lui.()p<UHueal ■es origines, il en modifiait, à certains égards, l'an^Heoture extérieure, d'après im dessin nouveau que je t^i essayer de déterminer.

Il n'y faut pas chercher, bien entendu, des contours très fermes et des lignes bien précises. Ici, comme ailleurs, le dessinateur procède par grands coups de crayon, qui s'éparpillent, vont en zigzag, avec des lacunes, des heurts, cet air d'incohérence dont toute son œuvre participe. Il n'y faut pas même chercher un parti pris de transformation. L'élimination des formes anciennes et leur remplacement par des formes nouvelles ne sont, la plupart du temps, dans cette œuvre, que le résultat d'un travail spontané de décomposition préparant la voie aux nouvelles structures organiques, les évoquant même ; et, dans ce travail, la volonté de l'ouvrier n'est pour rien. L'œuvre est le fruit indirect de la guerre. La vie quitte les anciens organes épuisés, mis hors de service par l'abus qui en est fait, et afQue à des organes nouveaux que les besoins urgents du moment ont fait surgir dans le vide. Atrophie, désagrégation moléculaire d'un côté, développement correspondant de l'au-

LCEOVRE POLITIQDE. 517

Ire, çà et lii (juelques suturer, et voilà une réforme île [Ans. Mais la marche du phénomène est capricieuse, et son premier effet est de produire des combinaisons disparates, mal assorties, se gênant et se blessant mutuellement. Anciennes et nouvelles catégories de fonctionnaires et de bureaux administratifs se superposent et se font concurrence. Vêtus, équipés, titrés à l'européenne, les nouveaux collaborateurs de l'ierre, ministres, chanceliers, conseillers, coudoient les akolnùchyîti , krafichylé,postielnitchyîé de V ancien régime. Les emplois de ces derniers, dont l'objet principal était de nourrir l'employé, ne doivent disparaître que pur amortissement. Les vieux pri^azei font face aux offices de crêuliou récente : bureaux de la marine, de l'artillerie, des approvisionnements, des mines, et ceux-ci ne paraissent et n'entrent en fonction que par A-coups successifs, sous l'incitation brusque d'une nécessité subitement révélée. L'exécution suit immédiatement l'idée, mais e.-t moins vite suivie de dispositions nécessaires à sa mise en pratique régulière,

Eafin, et surtout, les créations nouvelles n'empruntent guère aux modèles occidentaux que leur /orme. Elles laissent Vesprit de côté. Celui-ci contredirait trop l'essence, l'ame de l'organisme politique, qui subsiste et qui, je viens de le dire, garde son principe. C'est ce qu'on n'a, généralement, pas assez compris; c'est ce qui parait avec une clarté d'évidence dans l'hiftoire du premier en date des grands actes législatifs du règne : l'oukase du 30 janvier 1G9U décrétant l'organisation des municipalités. Des historiens habituellement plus clairvoyants ont voulu y apercevoir un essai complet d'autonomie administrative dans le &tyle anglais ou allemand, partant une mesure d'énorme portée politique, économique et sociale. Constituées par voie d'élection, les nouvelles magistratures, Chambres provinciales {Ziemshîé Ithy), Chambre des bourgmestres de Moscou {BourmislrskaTa Patata), auraient été destinées, dans la pensée du législateur, à devenir une école de vie publique, la première eu Russie. Appreudre uux citoyens à a;;ir en commun pour la défense des intérêts communs, leur désapprendre l'iso-

5S8 L'OEDVRE.

lement, qui les a livrés jusqu'à présent à la loi du plus fort, affranchir marchands et industriels de la tyrannie des Toïvodes exploita teurs, telle devait être leur œuvre (1). A y regarder de près, il est impossible de faire honneur à Pierre d'un programme aussi vaste. Et je ne sais même pas si ce serait on honneur. Trente ans plus tôt, le collaborateur d'Alexis, Ordine- Nachtchokine, étant voïvode à Pskof, avait tenté, en efFet, d y faire prévaloir le principe du self-govemment municipal, avec quinze starostes élus par les bourgeois de la ville et chargés d'administrer les intérêts communs. Il s'était heurté à la difficulté d'accommoder cette institution avec l'esprit général du régime régnant, avec le principe précisément du pouvoir absolu, et son œuvre n'avait eu qu'une durée éphémère (2). En 1699, Pierre était sans doute au fait de cette expérience, et il n'avait d'aucune façon l'idée de la renouveler. Ce qu'il a voulu simplement faire, c'a été d'habiller à l'anglaise ou à Tallemande les anciens bureaux administratifs {Prikaznyïé Izby] qui existaient dans les villes et qui s'y trouvaient chargés d'administrer non les intérêts de lu population locale, mais ceux du souverain. Il entendait se donner des collecteurs d'impôts plus éneryiques et mieux outillés, et sa foi générale, un peu naïve, dans la vertu du vêtement, de Fapparence extérieure, de la lonne, le poussait à cette contrefaçon du régime autonome. Mais, à part le principe électoral introduit dans leur organisation (et Tapplication de ce principe n'était pas une nouveauté en Russie), les nouvelles magistratures ressemblaient de tout point aux anciennes. Elles n'étaient là que pour faire ce que faisaient les autres — plus durement. Les intéressés ne s'v trompaient pas. Les amendes et les coups de knoute étaient nécessaires pour pousser les électeurs au scrutin et pour maintenir les élus sur leurs sièges. Et quant aux voïvodeSy ils continuèrent à rosser les bourgmestres comme ils avaient coutume de rosser leurs prédécesseurs.

v^l OrsTiviALOF, t. III, p. 260; Hui-cKSKn, Histoire de Pierre le Grande p. 506. (2) DiTiATiNE, Études pour l'histoire du droit russe, Pétcrsh., 1895, p. 460 et 8uiv.

l.'OEDVBE POI.ITIQDE. 5î9

Cette prétendue Rriuitie oeuvre n'était qu'un expédient fiscal .

La création, en 1706, des liuitgrands centres adininigtratifs appelés gouvernemenis en était un autre, dérivant de la guerre comme tout en dérivait à cette époque. La création de la flotte de Voronèje et rétablissement du port d'Azof ont donné naissance n un premier centre militaire et financier ; la conquête de riiigrie et de la Carélie a déterminé la constilution d'un premier [jonvernement en pays conquis, confié à Menchikof ; la marche de Charles Xlt. poussée au cœur de la Russie, a centralisé les ressources niililaires et financières de la défense nationale entre les mains des voivodes de Smoiensk et de Kiel'; la répression des mouvements insurrectiotinch sur les bords du Volfja a produit la circonscription d'Âstraban : autant d'unités administratives nouvelles, autant de noyaux pour la nouvelle organisation mise sur pied i\ la veille de la bataille de Poltava. Celle-ci ne faisait que raccorder et compléter les éléments ainsi préparés, en généralisant le type d'administration développé dans le gouvernement de l'Ingrie d'après les modèles suédois. Au point de vue territorial, les huit gouvernements correspondaient aussi, en partie, à d'anciennes circonscriptions militaires et financières, créées pour les besoins locaux, le nom même de gouverneur n'étant que la traduction du nom russe donné aux chefs de ces circonscriptions, les voVvodes ou '• conducteurs de la guerre » , En lliOidéjii, s,' aàie&iaai an voivodi: d'Arhangel, Pierre l'appelait en hollandais : « Min lier Gtibemor. >.

La réforme de n08 échappe, sur ce point, au\ critiques qui lui ont été fréquemment adressées, relativement h sou caractère '• accidentel et mécanique •< . Sans doute, les arrondissements militaires et financiers préexistants, dont elle a adopté pour une part la division territoriale, avaient eu eux-mêmes quelque chose d'artificiel et d'arbitraire; mais l'histoire russe o'a pas créé deprovinces, dans le sens européen du mot, comportant l'idée d'une uniic or^ani/jue. Pierre a soudé son couvre à ce qu'il a trouve d'organisé tant bien que mal sur le sol mouvant de la patrie.

Cette œuvre appelle d'autres reproches, mieux justifiés.

530 I/OEUVttE.

Dans sa conception, tout d'abord, elle a été, je viens de le dire, moins un instrument de gouTernement qu*un artifice de trésorerie. En se déclarant l'adversaire résolu des nouyelks circonscriptions, le ministre temporaire des finances dont Pierre s'est pourvu, Kourbatof, prenait la défense des principes réguliers de son administration qu'elles mettaient ce échec. Il tenait pour la centralisation administrative arec THôtel de ville comme centre. Mais le souverain avait soi idée : centralisés à THôtel de ville, les revenus ne pouvaient manquer d'y être attribués aux besoins des divers services publics qui y auraient aussi leur représentation ; or il s* était mit précisément en tête d'en détourner la plus grosse partie pour un besoin et pour un service uniques : l'entretien de la guerre. Isolés, sans autre lien direct avec l'État que la volonté du chef, plus maniables ainsi, les gouvernements l'y aideraient. Il les a imaginés pour cela. Pour cela il a rompu avec le programme centralisateur du dix-septième siècle, qui a fait l'unité du pays. Et il avait beau prôner devant ses collaborateurs les avantages accessoires qu'il prétendait retirer de cette rupture : facilité de contrôle, perception plus aisée des impôts. La vérité est qu'il agissait non en politique, mais en chef militaire. Il suivait aussi ses convenances personnelles : voyageant sans cesse, il n'apercevait pas la nécessité d'un centre gouvernemental, ou plutôt il admettait que celui-ci se déplaçât à sa suite. Quanta concilier les avantages de la centralisation avec ceux de l'autonomie locale, il était trop peu savant, en 1708 surtout, pour y songer. Il ne songeait môme pas tout d'abord à bien définir les attributions des orjjanes administratifs ainsi établis. Pour commencer, il se contentait de répartir territoires et villes entre les liuits gouvernements; après quoi, se laissant reprendre par ses préoccupations belliqueuses, il avait Tair de les oublier; il retenait même auprès de lui, dans les camps, la plupart de ses nouveaux gouverneurs, qui étaient aussi ses généraux. Au printemps de 1709 seulement, pendant la fonte des neiges qui lui donnait un peu de répit, il s'avisait de leur remettre les états de leurs circonscriptions, leur recommandant en même

L'OEDVRE POLITIQUE. 53t

temps de « surveiller de près la rentrée des impôts et tous les intérêts de l'Étal n . C'était tout ce qu'il leur apprenait de leurs nouveaux devoirs.

Eux-mêmes, on le devine, avaient des idées peu développées à cet égard, ne sachant en réalité comment s'y prendre pour faire ce qui les concernait, ni même ce qu'ils avaient à faire au juste , et malheureusement le souverain pris à partie, interrogé en des monceaux de correspondance officieile, n'était guère en mesure de les renseigner. Comment, pour commencer, faire sortir l'admiuistration des finances des bureaux de l'Hôtel de ville, où elle était, et la faire arriver aux bureaux des gouvernements, où elle devait être? Eus et lui n'en savaient rien. On était obligé d'appeler Kourbatof lui-même en cousultutioi). Comment ensuite concilier les fonctions administratives des gouverneurs avec leur présence permanente à la tête des corps d'armée qu'ils commandaient? On se tirait d'affaire en leur adjoignant des remplaçants, sous le nom de Landn'cftiers. Comment enfin faire comprendre à ces administrateurs que leur rôle principal était celui de pourvoyeurs de la caisse militaire?

La contradiction entre le but apparent de la nouvelle organisation et son but réel se révélait ainsi et provoquait, dès le début, un conflit aigu. Pierre ne pensant qu'à soutirer de l'argent aux administrations provinciales, et celles-ci croyant devoir défendre les intérêts généraux de leurs administrés, une lutte s'engageait, comme entre mauvais débiteur et créancier exigeant. De part et d'autre, on jouait au plus fin; on usait de subterfuges, ici pour accaparer les disponibilités, là pour les dérober. Pierre avait le dernier mot, bien entendu, en recourant finalement à ses procédés familiers : un oukase du 6 juin 1712 retirait simplement au gouvernement de Pétersliourg et attribuait à l'amirauté les revenus d'un certain nombre de localités ; le même jour, une somme du dix mille roubles était prélevée arbitrairement dan-; la caisse de ce gouvernement pour le payement d'un arriéré de solde dû aux Français et tiongrois servant dan» l'armée. El l'expédient

53Î L'œUVRE.

paraissait si bon qu'il se généralisait; à partir, surtout, de la translation du Sénat à Pétersbourg, la caisse locale devient un en-cas constamment mis à contribution. Quant à se conformer au tableau des recettes et des dépenses dressé en 1711, personne n'y songe. C'est le chaos absolu.

Ajoutons que Pierre a eu l'idée, en imitant ce qu'on lui a dit être pratiqué en Suède, de répartir entre les gouvernements l'entretien de ses régiments; ceux-ci faisant constamment campagne, des commissaires délégués par les gouvernements respectifs étaient chargés de pourvoir à leur nourriture et à leur équipement, et voilà un rouage nouveau, et une complication de plus dans un mécanisme déjà fort embarrassé.

En définitive, le résultat le plus immédiatement sensible de la réforme est la constitution de grasses prébendes, que les favoris du souverain se disputent, dont ils font trafic et dont la possession, chèrement payée, engage les titulaires à s'indemniser sur le compte de leurs administrés. S'ils sont dénoncés, ce qui arrive rarement, car les trafiquants font bonne {jarde, ils se tirent d'affaire en offrant au maître, à la manière turque, une prime sur leurs déprédations. Le système adopté par Pierre tend, d'ailleurs, à faire de ses gouverneurs une manière de fermiers généraux ayant latitude à peu près entière pour se procurer les ressources sur lesquelles ils doivent prélever l'énorme contribution de guerre qu'on réclame d'eux. Mal conçue et plus mal encore mise en train, la nouvelle organisation ne commencera à revêtir une apparence décente, régulière et systématique, que vers la fin du règne, en profitant alors des bienfaits de la paix et en prenant contact, dans les provinces baltiques définitivement conquises, avec le système militaire et administratif de la Suède (1).

La création du Sénat en 1711 est un autre grand pas dans la voie de Télimination progressive des anciens organes administratifs ou de leur assimilation extérieure au type occiden-

(1) Voir pour toute cette partie le tableau si remarquable, quoique un peu trop poussé au noir, de M. Milioukof, ouvrage cite, p. 291 et euiv.

L'OEUVRE POI-ITIQUE. 533

tal. C'est a lort pourtant qu'on a loué Pierre d'avoir remplacé par la nouvelle assemblée l'ancien Conseil des Boïars, ou BoïarshaTa Douma. Si on ne sait rien, en effet, de l'époque B laquelle ce débris suranné du vieil État moscovite a disparu, OD est certain qu'en 1711 il n'existait plus. Il étnit remplacé déjà, depuis 1700 tout au moins, par le Conseil des ministres, se réunissant dans la Chancellerie intime [Bfijnaïn Kantsélaria) et confondu souvent avec elle. Pierre a soustrait, toutefois, dès la première heure à la compétence de ce conseil et s'est réservé à lui-même un département très important : l'exploitation de tout un ensemble de droits régaliens, qu'il a entendu diriger suivant des vues très personnelles, avec le concours de fonctionnaires spéciaux, les prybylchtchiki. Au moment de son départ pour la campagne du Prutlj, il ne sait que faire de cette administration, qui a pris un développement considérable, et le Sénat n'a tout d'abord pour mission que de l'en décharger. Ce n'est encore qu'un expédient de guerre. L'oukase qui appelle la nouvelle institution il la vie est publié le même jour que la déclaration de la guerre ii la Turquie, et, tout en empruntant à la Suède ou à la Pologne l'idée générale et le nom de sa création, le créateur la revêt ainsi d'un caractère original- Assurément il est loin de prévoir le rôle, autrement important, qu'elle jouera plus tard.

Ce rôle sera, tout naturellement d'ailleurs, de suppléer à l'absence des institutions centrales que le travail de décomposition signalé plus haut aura fait disparaître. La réforme de 1708-17 10 n'a rien imaginé pour concilier la nouvelle organisation provinciale avec l'ancienne administration centralisée d Moscou; elle a contribué seulement a détruire celle-ci. La chancellerie intime est devenue ainsi le seul pouvoir centralisateur et se montre notoirement incapable de suffire ii sa tâche. Mais c'est en 1714 seulement que l'on découvre, au sein de la nouvelle assemblée, une commission permanente, chargée apparemment de remédier à cette insuffisance par l'expédition de certaînes affaires courantes. De 1711 a 1718, les iittribu-

5S4 L*OEnVRE.

lions respectives des deux organes, Gluincellerie et Sénat, restaient indécises. Ne sachant auquel des deux 8*adreiser avec leurs rapports ou leurs demandes, les antres ponroin publics se tiraient généralement d'affaire en s'abstenant. Les attributions du Sénat n'arrivent à être définies que pea à peu, â coups d'oukases, qui d'année en année, et quelquefois de mois en mois, les déterminent en les augmentant continuelle ment. Elles finissent, avant la création des collèges surtout, à s'étendre sur la totalité de l'action gouvernementale : administration proprement dite, justice, police, finances, armée, commerce, politique extérieure. Le Sénat prend soin des fournitures pour les troupes en campagne ; de la vente des mar^ chandises au compte de l'État; de la construction des canaux; du nettoyage des rues à SaintrPétersbourg. Jusqu'à l'établissement du Saint Synode, et même après, il intervient dans les affaires ecclésiastiques. En 1722, il poursuit en Pologne une négociation -ayant pour objet d'y faire prévaloir l'influence russe. Il juge enfin, en dernier ressort, au civil et au criminel (I). En 1724, ordonnant que les oukases rendus par l'Assemblée soient imprimés concurremment avecles siens, Pierre consacrera seulement un pouvoir législatif qu'il lui a reconnu depuiî^ quelques années déjà. Il a fait ainsi bon marché du principe de la séparation des pouvoirs, et en somme il n'a donné d'européen à son Sénat que le nom. Mais il s'en est excusé vis-à-vis de lui-même par cette considération que tout cela n'est que provisoire. On verra plus tard à arranger les choses plus régulièrement.

En attendant, les sénateurs « ont tout entre les mains » . C'est l'expression dont le Tsar se sert lui-même. Mais aussi ne les tient-il pas quittes facilement de la besogne et de la responsabilité dont il les a chargés. Ayant beaucoup donné, il exige beaucoup. Reproches, réprimandes, menaces pleuvent sur les malheureux délégués de l'autorité souveraine. Il leur écrit : tt Ce que vous avez fait là, c'est pour rire, ou parce que vous

(1) PETnovsKi, Le Sénat sous Pierre le Grandy Moscou, 1875, p. 224-238.

L'OEUVRE POI.ITIQCE. 53.Î

« avez reçu des vcialki fpots-de-vin); mais je vous ferai

■ venir ici (en Ingrîe), et vous serez interrogés d'une aulre

■ manière (I). • Et malheureusement les reproches n'étaient souvent que trop justi&és. Le résident lioliandais de Bie écrit de son côté en novembre 1714 : "Le plus [jrand inconvénient est que toutes les affaires soni renvoyées au Sénat, qui ne décide rien, n

Dès la première heure Pierre a jugé nécessaire de compléter sa création par un organe de contrôle. Il a commencé par faire assister aux séances de lu nouvelle assemblée des officiers d'état-major, chargés à tour de rôle de surveiller ses délibérations ! Puis il a mis sur pied les fiscaux. Mais cette fois encore il n'a emprunté ii la Suéde qu'un nom; la chose qu'il a mise dessous est d'essence tout à fait locale : avec les concrôleuns suédois ta politique inquisitoriale du Tsar a fait des espions, au pire sens du mot. Jusqu'en ITI-i nulle dénonciation, fùlelle reconnue fausse et calomnieuse, n'entraînait pour \e fiscal aucune responsabilité, et il partageait avec le Trésor le produit des amendes qu'il faisait infliger. La voix audacieuse d'Etienne lavorski, tonnant en 1712 dans la cathédrale de l'Assomption contre l'odieux abus de pouvoir qui se pratiquai! ainsi, était nécessaire pour eu amener une atténuation Uirdive. L'oukase du 17 mars 1714 rendit du moins punissables à l'avenir les erreurs volontaires des agents.

Un Ober-fiscal, ou contrôleur en chef, était attaché au Sénat. Sa fonction, remplacée en 1722 par celle du prociiroir ^énenrl. constituait un progrès réel, en ce qu'elle avait pour effet de raccorder des autorités qui longtemps s'étaient exercées sans aucun lien intime entre elles : le Tsar, le Sénat et les divers pouvoirs exécutifs. Le procureur général, correspondant avec ces derniers par l'intermédiaire des procureurs placés sous ses ordres et faisant lui-même l'ofRce d'inlermé' diaire entre le Tsar et le Sénat, servit de (rail d'union. Pierre a sans doute pris modèle sur V Ombntsman suédois, délégué du

II) Ouk»..

gouvernement à la Justice. N*ayant pourtant pas de siège dans la haute assemblée, son contrôleur en chef se rapprochait davantage du procureur général français de Tépoque, attadié au Parlement. Comme lui, il intervenait d^une manière actire dans l'exercice des attributions qu'il était appelé à surveiller. Il avait droit d'initiative, même législative. Il avait un aobstitiit, qui portait le nom d'Ober-Procouror. lagoujinski fut le premier titulaire du poste.

Les procureurs, attachés pareillement aux divers pouvoirs comme agents de contrôle, remplacèrent aussi avec avantage les fiscaux^ dont les fonctions s'étaient exercées an dehors, avec un air déplaisant de police secrète.

Jusqu'en 1718, le Sénat reste en Russie une création bètarde, mal équilibrée. Il ne préside pas, comme en Suède, au fonctionnement des organes adrainistratifo, parce que ces organes n'existent pas ; il n'est pas constitué comme là-bas par la réunion des présidents de Collèges^ parce qu'il n'y a pas de Collèges.

Pierre a apprécié de bonne heure les avantages de la forme coliégiaie; il s'en est fait même une idée exagérée. Leibnitz lui en vantant le mécanisme, a semblable à celui d'une horloge » , il aurait bien voulu devenir horloger; mais les rouages lui manquaient. Les anciens Prikazes n'étaient plus que des roues édentées. On ne sait au juste comment et quand l'idée de remplacer ces bureaux par des Collèges y précisément, a germé et s'est développée dans son esprit. Il a obéi vraisemblablement sur ce point à une série de suggestions : en 1698 déjà, pendant son séjour en Angleterre, Francis Lee lui présentait, sur sa demande, un plan de gouvernement avec sept Comités ou Collèges (1). En 1702, Patkul Tentretenait, dans un mémoire, de Torganisation d'un Geheimes Kriegs Collegium (2). En 1711, l'ingénieur saxon Blûcher lui recommandait l'établissement d'un Collège des Mines (3). Mais, à ce moment encore, la pen-

(1) Proposais g iven to Peter the Great, Londres, 1752.

^2) Écrits et correspofidance de Pierre le Grande t. II, p. 39-50.

(3) MiLiouKOF, p. 567.

LOEUVllE l'OI.ITIQDE. 537

fée (lu Kél'ormaleur demeurait attachée à la destruction incoDsidërée de toutes les instiliitious centralisatrices. En 1712 seulement, le mémoire d'un anonyme exposant l'utilité d'un Collège de Commerce provoquait un revirement dans cette pensée que nous savons si mobile. Avec sa promptitude de décision habituelle, le souverain faisait à ce mémoire une réponse inattendue : c'était l'oukase nominal du 12 février 1112, décrétant la création du Collège en question. Il est vrai que, celle fois, la décision n'était qu'iiitentionnelte. Jusqu'en 1715, on n'en entendait pins parler. A cette époque, brusquement encore, la nouvelle institution, qu'on avait essayé d'abord d'organiser à Moscou, réapparaissait à Pétersbourg. Elle avait même déj;\ un directeur, en la personne de P. -M. Apraxine; mais c'e^t a peu prés tout ce qu'elle possédait. En même tempe, pour la première fois, la preuve se laisse voir, dans les cahiers de notes de Pierre, que l'idée le préoccupe et lui est devenue familière. Elle restait encore bien confuse, l^lotlant entre un Bureau {prihace) des mines, un Tr/timn/ attaché au .Sénat, qui serait un collège de justice, et un Collège de commerce. Mais un peu plus tard une note autographe évoque déjà un ensemble organique de si\ Collèges dans le style suédois (I). Henri Fjck, qui se trouvait â ce moment au service du Tsar, n'y était sans doute pas étranger. Le premier projet déluillé se rapportant à la matière est peut-être de lui (2).

Fick allait même eu Suède, en décembre 1715, pour étudier sur place l'organisation à copier; mais deux années se passaient encore sans que rien fut fait. Pierre voyageait. A la 6n de 1712, il recevait, par l'entremise de Boettichcr, son résident (I Hambourg, les Réflexions uber des Russisc/ien lieicfies Staats • CEconomie du baron Christian de Luheras, dont le fils était employé en Russie, et aussitôt Luberas, ù son tour, était chargé de rédiger le projet dé6nitif.

Da cette manière, ici comme ailleurs, aucune idée générale n'a servi de point de départ îi la réforme en préparation, et les

(1) S>o*;<iK, I, XI. p. 185. SHO-

(S) Publia par Pliii**»! daoi mu tlisl. de f Académie

aperçus partiels dont elle a procédé sont d^origine étrangère. On s*e8t mis en route sans trop savoir où Ton allait, et on a élargi son horizon chemin ftûsant. La vie pose des problèmes; on charge des étrangers d'en chercher la solution ; ils élaborent des projets ; Pierre excelle k en saisir au vol et A en dégager les traits essentiels ; puis c'est le tour de ses collaborateurs russes d'intervenir, en accommodant pratiquement ces traits au milieu local. Là-dessus un oukase intervient; trop tôt encore la plupart du temps. La mise en pratique fait découvrir les défauts de la conception, et Pierre montre ton* jours beaucoup de sagacité, beaucoup de sincérité aussi à les reconnaître. On en est quitte pour défaire ce qu*on a fieût et pour recommencer sur de nouveaux firais.

C'est pourquoi, en dépit de tous les oukases, les CoUèges seront encore, en 1717, à l'état de préparation. On se bor> nait, cette année, à en déterminer le nombre et la qualité, et A en nommer les présidents. Après quoi une absence prolongée du souverain arrêtait le progrès de l'œuvre. Si Golikof (VI, 65) et Pierre lui-même dans son Journal font mention des Collèges comme d'une organisation fonctionnant déjà à cette époque, c'est en parlant des Chancelleries de la guerre, de l'amirauté et des affaires étrangères, qui déjà ont pris ce nom dans le langage courant (I). Mais la Kamer-Kollegîa, ou trésorerie, n'est mise sur pied sérieusement qu'en 1722 ; les autres Collèges ne font qu'ébaucher leur organisation de 1720 à 1721. Et Pierre luimême restait a peu près étranger à ce travail. En 1792 seulement il s'en mêlait avec quelque détail à propos du Collège de Vamirautéy dont il prétendait rédiger personnellement le règlement. On s'apercevait alors, et qu'il ignorait absolument tout ce qui avait été fait, et que ses idées, sur ce point, demeuraient très rudimentaires, puériles presque. Le 11 mai 1722, il rendait un oukase ordonnant la rédaction pour tous les Collèges de règlements copiés sur celui de l'amirauté. On se bornerait à changer les noms là où cela paraîtrait nécessaire '2;.

(1) MiLiouKOF, p« 589.

(î) liecueildes lois, n*» 4008.

LOEDVnE POLITIQUE. 530

Or non seulement les autres collp{;es avaient dejii leurs règlements rédigés, mtiîs le seul d'entre eux, le " colIè[;e des biens patrimoniaux n {VoilchinnaTa KoHtgia), (jui s'avisait de prendre la volonté du souverain à la lettre, arrivait, en l'appliquant, a des coq-à-l'àne risibles.

Les résultats de la réforme ne se sont fait jour que très partiellement du vivant de Pierre. Il en était un immédiatement bienfaisant i je veux dire la restauration de i'uniié de la Trésorerie, que la ruine de la centralisation administrative avait fait disparaître depuis la création des gouvernements. Le rétablissement de l'équilibre budgétaire, ruiné depuis 1704, suivait de près. Encore ce bienfait étaîl-il aussttàl compromis par un prompt retour, dans la pratique des choses, à la tradition nationale qui répugnait, sur ce point, à l'adoption des méthodes de l'Occident. Après avoir généralisé en principe, on se remettait a spécialiser recettes et dépenses, appliquant telle source de revenu à telle dépense particulière. Et le désordre s'étendait à l'administration. Après avoir subordonné les Collèges au Sénat, on faisait exception pour trois d'entre eux, ceux de la guerre, de la marine et des affaires étrangères, qui recevaient le privilège de correspondre directement avec le souverain, se plaçant ainsi hiérarchiquement au-dessus de la haute Assemblée. El la décentralisation réapparaissait avec l'indiscipline et le chaos.

Ce n'est pas tout, l'organisation des CoZ/ijjes était complétée pur l'adjonction des provinces Jinancières suédoises. C'était parfait ; seulement ces provinces se trouvaient faire double emploi avec les gouvernements, qui étaient déjà des circonscriptions h la fois financières et administratives, et qui subsistaient. Les Collèges eux-mêmes faisaient A beaucoup d'égards double emploi avec le Sénat. 11 y avait pléthore de rouages maintenant, et en même temps il y avait disette d'hommes pour les faire marcher. Pour garnir les bureaux multipliés ji plaisir, on était réduit a faire état des prisonniers suédois (I]I On s'était in-

(i) Enucil dt, loi.,

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stallé avec trop de luxe. Oa ayait bâti des palais qai, comme les maisons de la nouveUe capitale, menaçaient de demeurer ▼ides. On était en peine même pour trouver un nombre suffisant de sénateurs â figure décente. Un des premiers nommés, le prince Blichel Yladimirovitch Dolgorouki, ne savait pas écrire (1)! Tous n*avaient aucune expérience des afEûres, aucune idée même du véritable objet de leur mandat, aucun souci de le remplir, et la plupart aucune bonnèteté. Dans les Collèges ils perdaient leur temps — c'est un oukase de Pierre qui le dit — â bavarder ou à s'injurier « comme les femmes « qui vendent aux étalages » . Au Sénat, un prince Volkonski, un directeur de la Monnaie, Apouhtine, étaient convaincus, en 1715, de concussion et subissaient la peine du knoute et du percement de la langue avec un fer rouge (S). Et le cbAtiment infligé au fonctionnaire indigne n'emportait même pas généralement sa mise hors cadre. On eût été trop embarrassé pour le remplacer. En 1723, Skomiakof-Pissaref perdait sa charge de procureur général, ses titres et ses biens; mais, dégradé au rang de simple soldat , il recevait commission pour la surveillance des travaux du canal de Ladoga.

Ainsi qu'une armée, Pierre est arrivé à posséder une administration équipée à Teuropéenne. II a trouvé plus facilement des soldats que des administrateurs. En empruntant à l'Europe la forme du Collège, le Réformateur n'a pas réussi, ni même cherché à en assimiler simultanément Tesprit vivifiant, le principe du travail en commun, du partage des responsabilités, a fruit trop exotique pour être acclimaté en Russie n , a dit récemment encore un écrivain du pays (3). Il n'a fait que fonder une bureaucratie.

(1) Petrovski, p. 50.

(2) Dépèche de de Bie aux États généraux, 26 avril 1715. Archives de la Haye.

(3) MiLiouKOF, ouvr. cité, p. 565.

La police.

Le fond moral sur le(|iiel l'architecte a eu à asseoir son œuvre est entré pour une grande part dans les vices qui y paraissent. Comme son udministration , la police du grand homme s'en est ressentie. Le grand objet de celle-ci a été la répression du brigandage, cette plaie sociale que la grossièreté des mœurs, le penchant national a la vie nomade, les troubles politiques du seizième et du dix-septième siècle ont entretenue et avivée. Or, le souverain avait beau y appliquer des cautérisations au fer rouge; toutes les classes de la société entraient sur ce point en lutte avec lui. En 1695, un prince Ouhtomski et deux frères Chérémétief étaient pris, pillant en plein jour une maison de Moscou et massacrant les habitants (I). Les prédécesseurs de Pierre avaient contribué à augmenter le mal en bésilant entre deux méthodes de guérison, tour à tour employées : l'extrême rigueur et l'extrême clémence. Les offres de pardon, les prières même avaient été mises ii l'essai. H n'était plus question d'hésitation maintenant, et l'on devine de (]uel côté se portait le choix du maître. Tn oukase recommandait de couper le nez jusiju'à Pos aux brigands que l'on jugerait à propos de ne pas pendre; mais un autre ordonnait de pendre sur-Ie-cliamp et sans exception tous ceux sur lesquels on mettrait la main. L'effet du remède était désastreux. De l'avis de Possochkof, de l'aveu de Pierre luimême, le nombre des réfractaires augmentait. Ceci était la conséquence du régime général, trop dur, trop exigeant. Brigands et Cosaques révoltés n'étaient pour la plupart que des insurgés. II y avait des nrteU de malfaiteurs, comme ailleurs

des clubs de révolutionnaires. A Saint-Pétersbourg, les règlements de la police étaient abondants, minutieux et excessifs; dans un pays où, depuis des siècles, la mendicité constituait un élément régulier de vie sociale, ils frappaient Taumône d*une amende et appliquaient la peine du knoute ou des travaux forcés au simple fait de tendre la main dans la rue ! En 1 7 1 9 , on comptait tous les jours cinq ou six personnes fouettées pour cette raison (1). C'est une preuve suffisante que la mesure restait sans effet. Également impuissantes étaient celles que la police prenait pour restreindre les incendies, cette autre plaie locale. A Moscou en 1712, les flammes détruisaient en un jour 9 monastères, 86 églises, 35 hospices, 32 bâtiments publics, 4,000 maisons privées, et faisaient 136 victimes (2). La société avait peine à se dégager de Tétat sauvage, et le concours prêté à l'administration et à la police par la justice n'était pas fait pour hâter l'évolution.

La justice,

Pierre se trouvait aux prises, sur ce point, avec une conception invétérée, indéracinable jusqu'à une époque très récente, qui, aux yeux de tout Russe, faisait de toute fonction, d'ordre administratif ou judiciaire, non une charge, mais un bénéfice. L'antique système du Kormlénié (action de nourrir) s'y affirmait et s'y perpétuait. L'emploi nourrit son homme et n'est bon qu'à cela (3). a En Russie, la justice est un objet de vente « , écrivait le publiciste serbe Krijanitch , un contemporain de Locke. En d'autres termes, Possochkof répète l'affirmation. Tous les étrangers, Herberstein, Fletcher, Olearius, Maskie-

(1) KosTOMAROF, Histoirc de Russie, t. II, p. 629.

(2) SoLovitF, t. XVI, p. 254.

(3) Voy. ^il FoPOF, TaUtchtchef et son temps, p. 25.

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wicz, sigoalenLle mal. Pierre n'en viendra pas à bout. En 1724, il légiférera encore contre les juges prévaricateurs.

Les ducs de Moscou ont conquis lent' suprématie moins ii coups de sabre qu'à coups de présents distribués aux fonc- (ioQuaires tatares; la Russie est sortie de cette école et en porte la marque. Le mal est dans son sang. Pierre ne s'attaque d'ailleurs que sur le tard à cette partie de sa tâche. A part un oukase de 1711 contre les pots-de-vin , dont celui de 17â4 n'est que l'amplification, et quelques mesures prises en 1716 pour remédier aux lenteurs de la procédure criminelle et désencombrer les prisons, il s'abstient jusqu'en 1718 de tout essai de réforme générale, A ce moment, son attention se porte enfin de ce côté, et, comme toujours, il prétend aussitôt faire tout à la fois, mettre d'un coup les cbuses sur le pied européen. La Suède servira encore de modèle, et cupîe est prise û Stockholm d'une masse de documents devant fournir les indît^ations nécessaires. Les votvodes sont déchus de leurs pouvoirs judiciaires, et des cours de première et seconde instance dans les provinces, des cours d'appel paraissent dans la capitale et les villes plus im])orlantes.

Le Rélormateur a fait ici, comme ailleurs, la dépense d'un effort considérable, en même temps qu'il témoignait d'une admirable conscience de son propre devoir. Un plaignant s'adressait à lui ; il refusait de l'écouter et de recevoir sa requête rédigée par écrit. L'homme disait : " n'est contre vous. » — " Donnez. • Et le souverain se laissait condamner par le Sénat, auquel il soumettait l'affaire, à des dommages-întéréls qu'il payait sans broncher (1). Il avait d'heureuses inspirations, comme l'oukase de llld défendant de mettre à la torture les femmes enceintes, — exception faite, hélas', pour les affaires qui intéresseraient la sûreté de l'Etat; comme l'abolition, en 1718, de la coutume barbare du pravièje. (Voy. p. 27.) Le résultat général n'était guère satisfaisant. En 1733, après le procès de Chafîrof, on vit surgir dans tous les tribunaux de

(1) Bil POPOK, Talilclilcht/ et tuit tempi. p. 17.

TEmpire, dressé au milieu de la table, derrière laquelle siégeaient les juges, le biasarre édicule à trois faceê^ en bois doré, avec Taigle double au sommet, qui s y trouve aujourdlmi encore. Pierre y a fait inscrire le texte de trois ordonnances publiées à la même époque, et ces ordonnances ne sont pour ainsi dire autre chose qu'une diatribe violente contre les moeurs judiciaires du temps; contre les magistrats qui emploient toute leur industrie à se couvrir du manteau de la justice pour mieux la violer, en en contournant le sens, ce qui ne se pratique dans aucun autre pays ; contre ceux qui font profession de ne pas coimaitre ou de ne pas comprendre les textes quHls sont chargés d'appliquer ; contre ceux encore qui, comme Ghafirof , ne craignent pas de fronder et de violer ouvertement les lois dont ils sont dépositaires.

Deux causes surtout ont fait obstacle, sur ce point, à la réalisation d'un progrès immédiat : le premier obstacle et le plus considérable se trouvait dans l'impossibilité de donner toute sa valeur à l'idée même de la loi, au milieu d'un régime qui en était la négation. D'avoir dégagé cette idée des conceptions grossières et brutales qui en obscurcissaient le sens aux yeux de ses sujets est sans doute un des grands mérites de Pierre. Le premier il a su y faire apercevoir un principe indépendant, à certains égards, de la volonté du souverain et supérieur à elle. La loi une fois établie, tout le monde lui doit obéissance, à commencer par le Tsar. Et Pierre donnera l'exemple. Malheureusement, à peine avait-il fait cette conquête sur Tétat barbare, qu'il en compromettait aussitôt la portée et le bienfait par l'exercice et l'abus d'un pouvoir qu'il oubliait de maîtriser. Il s'inclinait bien devant la loi; mais la loi n'était que sa volonté personnelle exprimée dans un oukase, et combien arbitraire parfois, combien changeante toujours! Un grand poète, qui a essayé de se faire historien pour mieux célébrer la gloire du héros national, a cru découvrir dans son œuvre législative une différence caractéristique entre les iw5///M/ib»w et les ordon* nances: les premières émanant d'une intelligence large, pleine de sagesse; les secondes dictées par le caprice, cruelles sou-