L'autorisation peut être provisoire
52* Les demandes doivent être adressées, sur papier timbré, à la députation permanente du conseil provincial, si elles ont pour objet des usines rangées dans les deux catégories de première classe et, au collège des Bourgmestre et Échevins, si elles concernent des usines appartenant à la 3 e et à la 4 e catégorie (Voyez n° 1).
Elles doivent contenir les renseignements et être accompagnées des documents prescrits par l'article 2 de l'arrêté royal de 1863.
La demande doit renseigner la nature de l'établissement, l'objet de l'exploitation, les appareils et procédés à mettre en œuvre, les quantités approximatives des produits à fabriquer ou à emmagasiner, les mesures projetées en vue d'atténuer les inconvénients auxquels l'établissement pourrait donner lieu.
En outre, si la demande est relative à une usine de première classe, pour laquelle il n'y a pas de dispense, le demandeur doit joindre à sa requête la notice prescrite par l'article 1 er de l'arrêté royal du 27 décembre 1886 et conformément au modèle annexé au dit arrêté. (Voir
annexes).
Parmi les pièces à joindre à la demande, lorsqu'il s'agit
d'une usine de première classe, nous devons mentionner les plans, en double et dûment certifiés, indiquant l'un, les dispositions des locaux ainsi que l'emplacement des ateliers, magasins, appareils, etc; l'autre, la situation de l'établissement par rapport aux constructions, cultures, voies de communication, cours d'eau, etc., compris dans un rayon de 200 ou de 100 mètres, suivant les distinctions établies par l'art. 2 de l'arrêté royal de 1863.
Ces renseignements et ces indications ont pour but de permettre à l'administration de déterminer à quelle classe appartient l'usine projetée, et, par conséquent, quelle est l'autorité compétente pour statuer sur la demande.
53. Lorsque l'établissement à ériger comprend plusieurs genres d'exploitation de classes différentes, la députation permanente statue sur le tout (art. 1).
54. L'instruction de la demande a pour but de prévenir tous les particuliers et toutes les administrations publiques pouvant être intéressées dans l'affaire. Elle comprend ;
a) L'affichage pendant 15 jours, par les soins du collège Echevinal de la commune siège de l'exploitation et de celui de toute autre commune qui tomberait dans le rayon de 200 ou de 100 mètres;
b) Le dépôt de la demande et des plans à l'administration communale (art. 4);
c) L'avis donné individuellement à domicile par la police locale, à tous les propriétaires situés dans le rayon, et à toute administration publique intéressée à raison d'un cours d'eau, d'un ouvrage ou d'un établissement quelconque existant dans le rayon;
Ces informations individuelles ne sont pas prescrites par l'arrêté royal mais elles sont recommandées par les instructions.
d) L'enquête de commodo et de incommodo.
C'est une enquête dans laquelle on entend tous les intéressés qui se présentent. (Art. 5 arrêté royal).
Cette enquête ne doit se faire que dans la commune où est le siège de l'établissement, et non dans les communes limitrophes tombant dans le rayon de 200 ou de 100 mètres.
Cette enquête se fait par les soins de l'autorité locale dans la maison communale.
55. Quiconque est intéressé, à titre de propriétaire, de locataire, d'usufruitier, peut présenter des observations lors de l'enquête — et toutes les observations et réclamations doivent être annexées ou insérées au procès-verbal de l'enquête.
C'est sur le vu du procès-verbal de l'enquête, des oppositions qu'elle a fait surgir et des plans, que l'autorité appelée à statuer commence l'examen de l'affaire. Mais rien n'empêche des oppositions de se produire par écrit jusqu'au moment de la décision .
56. S'il s'agit d'une usine de seconde classe soumise au régime introduit pour les chaudières et machines à vapeur par l'arrêté royal du 28 mai 1884, et si, dans le délai de 15 jours à partir des significations aux particuliers et aux établissements intéressés, aucune réclamation ne se produit, le collège échevinal se borne, dix jours au plus tard après l'expiration du délai ci-dessus, à. donner acte de la demande et cet acte vaut autorisation (art. 5, arrêté royal du 28 mai 1884, et art. 3, arrêté royal du 27 décembre 1886).
En cas de réclamation le collège échevinal doit, dans la quinzaine, statuer par décision motivée et les intéressés peuvent, dans le délai de 15 jours à partir de la date de l'affichage de la décision, se pourvoir en appel auprès du Ministre de l'intérieur.
Cela résulte textuellement de l'article 3 de l'arrête
royal du 27 décembre 1886 combiné avec les textes auxquels il renvoie, mais cette conséquence est assez bizarre car, lorsqu'il s'agit d'une usine de seconde classe non soumise à la procédure simplifiée inaugurée par l'arrêté royal de 1884, l'appel de la décision du collège échevinal est jugé par la députation permanente du conseil provincial !
56 bis . Sauf pour les usines rangées dans la 4 e catégorie et pour lesquelles le délai pour statuer est fixé, en ce qui concerne le collège, à quinze jours, le délai accordé a l'autorité, soit en premier soit en dernier ressort, est de 3 mois à partir du jour où elle est saisie de l'affaire. Ce principe est posé par l'art. 4 de l'arrêté royal du 27 décembre 1886, qui ajoute qu'en cas d'impossibilité de statuer dans ce délai, il sera, par un arrêté motivé, fixé un nouveau délai.
L'industriel qui se croit lésé par un refus ou par les conditions qui lui sont imposées peut, dans les 10 jours, se pourvoir en appel. Il en est de même des voisins. Que ces derniers aient fait opposition on non, ils sont toujours recevables, dans le délai légal, à se pourvoir en appel parce qu'ils sont considérés de plein droit comme partie en cause ou dûment représentés (art. 8 de l'arrêté de 1863).
S'il s'agit, au contraire, d'une décision prise par le collège au sujet d'une usine soumise à la procédure simplifiée, le délai d'appel est de 15 jours. (Voyez art. 8 de l'arrêté royal du 28 mai 1884).
57. Aux termes de l'art. 5 de l'arrêté royal du 27 décembre 1886 « les demandeurs peuvent toujours avoir oc communication, sur leur demande, des motifs des oppo- « sitions écrites ou verbales formulées dans l'enquête a de commodo et inconmodo. »
Les opposants, de leur côté, doivent avoir le droit de prendre connaissance des contredits du demandeur.
Aucune pièce de dossier ne peut-être celée aux parties intéressées. Elles doivent pouvoir se défendre. C'est une véritable procédure par écrit qui se déroule devant le collège échevinal, devant la députation permanente et, pour les usines de l re classe, en cas d'appel, devant le Roi.
Toutefois pour garantir l'indépendance des fonctionnaires publics appelés à donner leur avis sur l'affaire, leurs rapports ne peuvent être communiqués aux parties intéressées. (Voyez circulaire du ministère de l'Intérieur du 28 décembre 1886).
58* Pour les usines de l re classe, pour lesquelles la députation permanente statue en l re instance, le collège des Bourgmestre et Echevins n'est appelé qu'à donner un simple avis.
Cet avis est motivé. Il indique les conditions générales ou spéciales à imposer à l'industriel mais il ne lie pas la députation permanente, qui peut prescrire toutes les conditions qu'elle juge nécessaires.
59. Aux termes de l'article 2 de l'arrêté royal du 27 décembre 1886, chaque arrêté d'autorisation d'un établissement de première classe doit être appuyé d'un rapport spécial d'un fonctionnaire ou d'un comité technique compétent sur les mesures de précaution proposées par le demandeur dans la notice qui doit accompagner la demande. L'arrêté doit indiquer, d'une manière expresse et spéciale, les conditions prescrites en suite de ce rapport.
L'art. 7 du même arrêté désigne les fonctionnaires ou les comités techniques dont l'intervention peut-être réclamée. Mais pour les machines et chaudières à vapeur l'intervention préalable du corps des ponts et chaussées de l'Etat est formellement prescrite, en cas de réclamation, par l'art. 6 de l'arrêté royal du 28 mai 1884.
Le corps des ponts et chaussées doit toujours être consulté, même pour une usine non activée par des appareils à vapeur, quand, dans le rayon réglementaire, il 7 a une voie de communication, un cours d'eau, un ouvrage d'art.
60. L'art. 11 de l'arrêté royal du 28 mai 1884 a introduit en cette matière une innovation fort importante. Il porte, en effet que 1 l'autorité appelée à statuer sur les a demandes de permission d'usines ou d'autorisation d'éta~ <t blissement dangereux, insalubres ou incommodes, staa tuera également au sujet des appareils à vapeur dont « V installation serait comprise dans ces demandes. »
Aux termes de l'art. 5 de l'arrêté royal antérieur (21 avril 1864) la députation permanente du conseil provincial statuait toujours en première instance sur les demandes en autorisation de placer des machines et des appareils à vapeur, même lorsque ces appareils devaient servir de moteurs à des usines de seconde classe, autorisées par le collège Echevinal. Il en résultait que l'érection d'une usine, mue par des appareils à vapeur, était assujettie à deux autorisations distinctes pouvant émaner d'autorités différentes.
61. L'art. 8 du nouvel arrêté royal de 1884, relatif aux machines à vapeur consacre une seconde innovation que nous avons déjà signalée :
C'est qu'il attribue au Ministre de Tintérieur la connaissance de l'appel des décisions rendues en cette matière par le collège echevinal.
Sauf pour les établissements soumis au régime d'autorisation simplifié, en vertu du § 2 de l'art. 3 de l'arrêté royal du 27 décembre 1886, cette innovation ne sera guère susceptible d'application, car si l'usine à activer par la machine est de seconde classe, elle ne peut être autorisée par le collège echevinal qu'à charge d'appel
auprès de la députation permanente, qui statuera sur le tout par application combinée de l'art. 8 de l'arrêté de 1884 et de l'art. 8 une abrogé de l'arrêté organique du 29 janvier 1863.
On ne peut concevoir la possibilité d'un appel direct auprès du Ministre que s'il s'agit d'appareils destinés à activer une usine déjà existante ou dispensée d'autorisation ou rangée dans la catégorie prévue par le § 2 de l'art. 3 de l'arrêté royal du 27 décembre 1886.
6i bis . Nous avons vu (n° 18) que les conditions insérées dans les autorisations ne peuvent être dictées que dans un intérêt de police, c'est-à-dire dans l'intérêt de la sécurité des personnes et des propriétés.
Le pouvoir réglementaire du Roi, en tant qu'il a pour objet la police générale, n'est délimité par aucun texte mais néanmoins le Roi ne peut, dans l'exercice de ce pouvoir, agir contrairement aux lois (arg. de 67. const.).
Il en résulte que, dans la réglementation qui nous occupe, le Roi ne peut porter atteinte aux droits formellement garantis par les lois aux citoyens. Ce que le chef du pouvoir exécutif ne peut faire en vertu de son pouvoir réglementaire, les autorités subordonnées, appelées, en exécution du règlement, à statuer sur les demandes en autorisation, ne le peuvent pas d'avantage.
Parmi ces droits le plus important est la liberté individuelle. Les restrictions qu'elle doit subir dans l'intérêt social doivent être inscrites dans la loi.
L'autorité administrative n'a donc pas le droit, dans l'état actuel de notre législation, de limiter, soit par voie de règlement général soit par des décisions particulières, les heures de travail même pour les femmes et les enfants ni de axer un minimum d'âge pour l'admission de ces derniers dans les ateliers.
Ce sont là des matières d'essence législative et c'est ce qui explique les nombreuses lois qui ont été promulguées en France à cet égard.
Les renseignements à fournir, en exécution des articles 1 et 2 de l'arrêté royal du 27 décembre 1886, par les exploitants d'usines de première classe et qui, comme on peut le voir à l'annexe du dit arrêté, doivent porter précisément sur la durée du travail de jour et de nuit, ne pourront donc être d'aucune utilité pour l'administration en ce sens qu'elle n'aura pas le droit de réglementer sous ce rapport l'exploitation de l'usine.
62. L'autorité appelée à statuer sur les demandes en érection d'usines peut et, dans certains cas, doit prendre l'avis des hommes de science. Elle peut aussi se transporter sur place, faire des essais et des expériences à l'effet de s'éclairer sur le fondement des oppositions, etc.
Ces devoirs d'instruction entrainent des frais. On demande à qui ils incombent ?
L'arrêté royal de 1849 mettait les frais d'expertise à la charge du demandeur en autorisation. Cela ne pouvait se justifier car l'autorisation est imposée à l'industriel non dans son intérêt, mais dans l'intérêt de la police, c'està-dire dans l'intérêt de tous.
Les frais d'expertise sont donc des frais de police générale qui doivent être supportés par l'Etat (circulaire Min. Int. 12 mars 1867).
D'ailleurs, on ne dispose d'aucun moyen légal de contrainte pour les faire payer par l'industriel quand sa demande est accueillie et, à plus forte raison, quand l'expertise a démontré qu'elle doit être repoussée, ne disposet-on d'aucun moyen pour le contraindre à payer les frais que l'administration a dû faire pour éclairer sa religion.
On ne pourrait donc, ainsi qu'on le fait quelquefois,
subordonner la remise de l'arrêté d'autorisation au payement préalable des frais d'expertise.
63. La question des frais de confection de plans spéciaux et d'expertise, ordonnés par les administrations provinciales dans le but de compléter l'instruction des affaires qui nous occupe, a été résolue dans le sens que nous venons d'indiquer par une circulaire de M. le Ministre de l'Intérieur en date du 13 mars 1866, dans laquelle nous lisons ce qui suit ;
i Ces dépenses, Monsieur le Gouverneur, ne peuvent « être mises à la charge des industriels intéressés, attendu « qu'elles sont la conséquence d'actes posés dans un intérêt a public ; les communes ne doivent point les supporter, « puisque les dépenses dont il s'agit n'ont point été ordonne nées par elles et ne présentent point le caractère obli- « gatoire prévu par l'art. 131 de la loi du 30 mars 1836. a Je ne crois pas d'autre part qu'il serait équitable de a rendre ici la province responsable, car les députations « permanentes en matière d'usines, agissent en vertu a d'une délégation gouvernementale.
« C'est donc, en définitive, l'Etat qui doit faire face aux a frais dont je viens avoir l'honneur de vous entretenir. »
64. Mais que faut-il décider quant aux frais d'expertise ordonnée par les collèges des Bourgmestre et Echemns % lorsqu'ils sont appelés à statuer ou à émettre leur avis sur les questions d'établissement, de changement ou de suppressions d'établissements dangereux ?
En principe ces frais devraient être supportés par l'Etat au même titre que les frais analogues provoqués par les députations permanentes, car, en cette matière, le collège Echevinal agit, de même que la députation permanente, en vertu d'une délégation gouvernementale.
Mais le gouvernement, sans contester le principe, a,
par la circulaire susvisée du 12 mars 1867, refusé aux administrations locales le droit de faire des frais pour l'instruction de ces affaires : «c lorsqu'il s'agit de l'examen « d'une demande de l'espèce dans la commune, c'est aux « agents de l'autorité locale qu'il appartient d'y procéder « et ces agents se trouvant sur les lieux (?) n'ont point à x exiger de frais de déplacement. D'une autre part comme a l'appréciation des dangers ou inconvénients que peuvent « occasionner les usines de seconde classe, généralement « peu importantes, est chose aisée, qui ne nécessite point « de connaissances techniques, et comme, en ce qui con- « cerne les usines de 1" classe, les administrations commu- « nales n'ont qu'à émettre un simple avis, j'estime qu'en 9 cette matière l'intervention des gens de l'art serait chose « superflue. À nul égard donc il ne peut s'agir de dépenses a extraordinaires pour l'instruction de demandes d'usines « faites dans la commune. »
Ces raisons imposées par le désir de ménager les deniers de l'Etat, ne sont pas décisives. Il se peut fort bien que dans une commune il n'y ait aucun agent capable d'émettre un avis sur les questions techniques, que soulèvent fréquemment les affaires en question. Si dans ce cas le collège ne peut avoir recours aux lumières d'un homme de l'art, il sera dans l'impuissance de statuer ou de se prononcer en connaissance de cause et l'instruction de l'affaire devra être recommencée par les soins de la députation permanente, en cas d'appel ou lorsqu'il s'agira d'une usine de l re classe, sur laquelle le collège échevinal aura été dans l'impuissance de donner un avis éclairé.
65. Quid si toutes les formalités n'avaient pas été accomplies si, par exemple, l'enquête de commodo et de incommodo n'avait pas eu lieu ? Ce serait évidemment à l'administration elle même à redresser l'erreur : le pou-
voir judiciaire ne pourrait se prévaloir de cette omission pour faire abstraction de l'autorisation qui reste debout aussi longtemps qu'elle n'est pas administrativement retirée.
L'autorité qui accorde l'autorisation est juge souverain de la régularité de l'instruction préalable de la demande. Les tribunaux ne pourraient se livrer à des investigations à cet égard sans s'immiscer dans les attributions de l'autorité administrative.
66. De même encore les tribunaux ne pourraient, dans l'intérêt des voisins, ajouter des conditions qui n'auraient pas été imposées par l'autorité administrative (cass. 22 décembre 1864) par exemple imposer des travaux aux usiniers.
67. Du reste la non observation des formalités serait avant tout un moyen d'appel et la juridiction supérieure ne manquerait pas de faire compléter la procédure pour donner à tous les intéressés la faculté de faire valoir leurs moyens.
68* L autorisation peut être accordée lorsque les inconvénients inhérents à V exploitation n'excèdent pas la mesure des charges ordinaires de voisinage. A cet égard il existe, surtout dans les centres industriels, certaines tolérances sans lesquelles l'industrie ne pourrait subsister.
Si, au contraire, les inconvénients étaient excessifs et ne pouvaient être convenablement atténués par des mesures de précaution à imposer, l'autorisation devrait être refusée nonobstant Vàbsence d'opposition ou de réclamations.
69. Lorsqu'il y a moyen d'obvier aux inconvénients redoutés, l'administration impose à cette an des conditions diverses et souvent même elle décide que l'établissement ne pourra être mis en activité qu'après qu'il aura été offi-
ciellement constaté que ces conditions ont été remplies. L'autorisation est consentie alors sur une condition suspensive.
Enfin, aux termes de l'art. 6 de l'arrêté royal c les auto- « risations sont subordonnées aux réserves qui sont jugées « nécessaires dans l'intérêt de la sûreté, de la salubrité et « de la commodité publique ainsi que dans l'intérêt des « ouvriers attachés à rétablissement. »
Ces termes sont restrictifs. Il en résulte que l'administration ne doit pas se préoccuper des inconvénients qui, sans porter une atteinte directe et matérielle à la propriété qu à la santé dautrui, n'occasionnent qu'un préjudice moral, telle que la concurrence, la dépréciation des propriétés par suite du voisinage d'un établissement désagréable mais non dangereux.
L'incommodité comme l'insalubrité suppose une chose matérielle. L'insalubrité et le préjudice matériel éventuel pour les voisins, le danger pour les ouvriers, sont donc les seules causes qui doivent préoccuper l'administration appelée à statuer sur la demande.
Le préjudice, dit M r Tielemans, « doit s'entendre de a tout ce qui porte une atteinte matérielle à des propriétés « ou établissements voisins de celui qu'il s'agit d'autoriser. »
(Voyez Suprà, n° 18).
71. Enfin lorsqu'il y a doute sur l'efficacité de ces conditions, il est d'usage d'accorder une autorisation provisoire et, dans ce cas, l'instruction est reprise à nouveau trois mois avant l'expiration de l'octroi provisoire .
Celui-ci peut même être rétiré avant l'expiration du temps d'épreuve si la nocuité de l'usine est reconnue évidente et irrémédiable.
