Jurisprudence

i. Cette matière, qui touche a la liberté de l'industrie et de la propriété et qui soulève des questions de principe et de compétence, était réglée, avec une grande précision, par un arrêté royal du 29 Janvier 1863 (').

Les usines, comprises dans le tableau annexé au dit arrêté ou qui y ont été ajoutées depuis par des arrêtés

( l ) En France la base de cette réglementation est encore toujours le décret de 1810 qui admet, ainsi que nous le verrons, trois classes d'usines, mais des lois spéciales y ont réglementé le travail des femmes et des enfants et limité la durée des heures de travail des adultes.

royaux spéciaux , étaient rangées en deux grandes classes : celles dont la mise en exploitation était subordonnée à une autorisation de la Députation permanente du Conseil provincial formaient la première classe ; celles qui pouvaient être exploitées en vertu d'un arrêté du Collège des Bourgmestre et Echevins étaient rangées dans la seconde.

L'arrêté royal du 27 Décembre 1886 (Moniteur du 28 Décembre) a profondément modifié cette classification. Les deux classes restent maintenues mais elles se subdivisent en quatre catégories, savoir :

1° Les établissements plus spécialement dangereux ou insalubres de 1" classe, soumis au régime des articles 1 et 2 du nouvel arrêté royal, c'est-à-dire ceux pour lesquels le demandeur en autorisation doit fournir la notice spéciale prescrite par l'article 1 er et dont l'octroi est appuyé d'un rapport spécial sur les mesures de précaution proposées dans cette notice ;

2° Les établissements de première classe pour lesquels il y a dispense de produire la notice ;

La Députation permanente continue à statuer en première instance sur l'établissement des usines appartenant à ces deux premières catégories.

3° Les établissements de seconde classe soumis à l'autorisation préalable de l'administration communale et, enfin, 4° Les établissements soumis au régime d'autorisation simplifié, introduit, en ce qui concerne les machines et les chaudières à vapeur, par les articles 1 à 8 de l'arrêté royal du 28 Mai 1884.

Pour cette dernière catégorie d'usines, si aucune opposition ne se produit lors de l'enquête de commodo et de incommodo, l'autorité se borne à donner acte de la demande, acte qui vaut autorisation.

Les établissements appartenant à la seconde et à la quatrième catégorie seront déterminés par des arrêtés royaux à prendre en exécution de Fart. 3 du règlement modifies tif.

— Le mode de procédure inauguré pour les appareils à vapeur par l'arrêté royal du 28 Mai 1884 et qui se trouve ainsi étendu par celui du 27 Décembre 1886 à une catégorie spéciale d'établissements dangereux, insalubres ou incommodes, offre ceci de particulier, c'est qu'il abrège le délai normal accordé à l'autorité pour statuer en ces matières, qu'il étend le délai ordinaire de l'appel et qu'il attribue au Ministre de l'intérieur le droit d'y statuer, alors que pour les établissements de seconde classe soumis au droit commun, l'appel est porté devant la Députation permanente du Conseil provincial.

Il est difficile de comprendre la différence pouvant exister, en fait et en droit, entre un arrêté du Collège échevinal statuant sur une demande ordinaire de seconde classe et Y acte par lequel il accuse réception d'une demande de la 4 e catégorie. Cela est d'autant moins compréhensible que la circulaire ministérielle du 27 Décembre 1886 porte « que rien n'empêche évidemment, en donnant « acte de la demande, lorsqu'il n'y a pas eu d'opposition, « d'insérer dans cet acte les précautions à observer dans < l'intérêt de la salubrité ou de la sécurité publique. »

Cet acte sera donc une véritable décision mais qui, à la différence des décisions rendues par le Collège sur des demandes d'usines ordinaires de seconde classe, devra être transmise en duplicata au Gouverneur de la province, par application du § 2 de l'art. 5 de l'arrêté royal du 28 Mai 1884 !! Cette formalité a une raison d'être quand il s'agit d'un arrêté du Collège autorisant le placement d'appareils à vapeur parce que la surveillance de ces appareils est

dévolue à l'administration des ponts et chaussées, mais on peut se demander pour quel motif le Gouverneur devra recevoir une expédition de l'acte donné par le Collège d'une demande tendante à ouvrir un débit de viande, ou à établir un four de boulanger, en supposant ce débit ou ce four rangé dans la 4 e catégorie.

L'innovation ne constitue donc pas même une simplification d'écritures.

Il est vrai que les actes délivrés par le Collège échevinal ne devront pas être affichés comme les décisions proprement dites émanées de cette autorité, mais cette simplification ne compensera pas le grave inconvénient pratique du système exceptionnel que nous venons de résumer.

Nous venons de voir, en effet, que le Collège échevinal peut, tout en donnant acte de la demande, imposer certaines précautions dans l'intérêt de la salubrité et de la sécurité publique. Si l'industriel trouve ces précautions exagérées ou si les voisins les trouvent insuffisantes, pourront-ils se pourvoir en appel contre un acte qui n'a pas le caractère d'une décision ? Evidemment non. Du reste, l'acte n'étant pas affiché, il serait impossible de déterminer quand le délai d'appel commencerait à courir.

Et cependant il est possible que l'acte inflige grief à l'usinier, qu'il lui impose, par exemple, l'obligation d'élever sa cheminée à une hauteur exagérée. Que devra* t-il faire? L'arrêté royal de 1884 ne le dit pas et, dès lors, son extension aux usines ordinaires deviendra une source de complications !

L'art. 5 de cet arrêté soulève une autre difficulté qui pourra se présenter assez souvent lorsque ses dispositions seront rendues applicables à une catégorie d'usines.

Cet article confère au Collège le droit de donner acte

de la demande si, dans le délai de quinze jours à partir des significations, aucune réclamation ne se produit.

Mais quid si, après ce délai mais avant la délivrance de l'acte par le Collège, celui-ci est saisi d'une réclamation ? Devra-t-il dans cette hypothèse se conformer aux articles 6 et 7, c'est-à-dire statuer par une décision motivée à rendre publique, après avoir entendu l'Ingénieur en chef?

Nous verrons qu'en général les oppositions sont recevables aussi longtemps que l'autorité saisie n'a pas statué ; que la clôture du procès-verbal de l'enquête ne constitue pas une fin de non-recevoir contre les oppositions qui surgissent après cette clôture. Faut-il appliquer la même règle aux usines soumises à la procédure exceptionnelle de l'arrêté royal du 28 Mai 1884 ? Nous estimons que cette question doit être résolue affirmativement, nonobstant le texte de l'article 5, parce que l'interprétation contraire consacrerait une dérogation à une règle qui a toujours été admise.

En tant que limité aux appareils à vapeur (dont le placement était autrefois autorisé par la Députation permanente et dont la mise en usage était subordonnée à un arrêté du Gouverneur) l'arrêté de 1884 a eu ce bon résultat de supprimer, dans le plus grand nombre de cas, l'intervention des autorités provinciales en une matière qui n'était pas de leur compétence et pour laquelle elles devaient forcément se borner à entériner les rapports des fonctionnaires techniques.

A ce point de vue il est vrai de dire que cet arrêté a réalisé un progrès mais l'extension de ses dispositions à une certaine catégorie d'établissements dangereux, insalubres ou incommodes, aura pour conséquence, comme nous venons de le démontrer, d'apporter, quant aux délais,

la compétence et la procédure, des dérogations, souvent peu justifiées, au système simple, complet et uniforme qui avait été introduit par l'arrêté royal du 29 Janvier 1863.

2. Dans quelle loi le Soi a-t-il puisé le droit de faire cette réglementation et le Conseil communal possède-t-il encore en cette matière un droit de réglementation quelconque ?

Pour le Conseil provincial la question ne se pose pas car, aux termes de l'art. 85 de la loi provinciale, les règlements et ordonnances de cette assemblée ne peuvent porter sur des objets déjà régis par des lois ou par des règlements d'administration générale.

La loi du 14-22 Décembre 1789, relative à la constitution des municipalités, place dans les attributions du pouvoir municipal le soin de la police telle que cette loi la définit. La loi du 16-24 Août 1790, sur l'organisation judiciaire, charge les corps municipaux du soin de prévenir, par des précautions convenables, les accidents et les fléaux calamiteux. Enfin, la loi du 19-22 Juillet 1791 autorise ces mêmes corps à prendre des arrêtés sur les matières confiées à leur vigilance.

Ces lois confèrent donc aux corps municipaux la police locale mais cette attribution n'excluait pas le droit pour les corps départementaux de prendre, pour tout le département, des mesures générales en vue d'y assurer la sûreté et la salubrité publiques.

En effet, le droit de police des administrations départementales avait été placé sous le contrôle de l'autorité supérieure par la loi du 22 Décembre 1789 (sect. III, art. 2). Cette attribution était exercée par ces administrations « sous le contrôle de l'inspection du Roi comme « chef suprême de la nation et de l'administration géné- « raie du Royaume. »

Or, l'administration du département (car le département n'existait pas encore comme personne juridique) n'avait aucun pouvoir qui lui fût propre. Ce que Ton appelait département n'était, à cette époque, qu'une simple circonscription administrative et l'administration du département n'était qu'une autorité subordonnée au chef de l'Etat et agissant en vertu de sa délégation.

Le Roi avait donc la haute police en matière de sécurité et de tranquillité publique et il y puisait le droit de réglementer les usines dangereuses, insalubres ou incommodes (cp. Giron, n° 1319 2 ).

3. M. Seresia (n°311) argumente de la loi du 16-24 Août 1790 pour soutenir que, depuis cette loi jusqu'au 15 Octobre 1810, les Communes seules avaient le droit de réglementer cette matière. Nous croyons qu'il fait erreur parce qu'il ne tient aucun compte de la loi du 22 Décembre 1789, qui avait relié à l'administration supérieure les attributions de police conférées aux corps municipaux.

4. Dans le principe l'Assemblée Constituante, par un décret du 21 Septembre 1791, maintint provisoirement les anciens règlements de police locaux sur cette matière, et plusieurs municipalités invoquèrent la loi du 16-22 Juillet 1791, pour reviser et compléter ces anciens règlements qui n'étaient plus en harmonie avec les progrès de l'industrie.

Il en résulta bientôt tant d'inconvénients que la nécessité d'une réglementation générale et uniforme pour tout le pays ne tarda pas à se faire sentir.

5. Le Gouvernement avait tenté d'obvier aux abus, produits par la latitude laissée aux corps municipaux, en provoquant, de la part de l'Institut, un rapport qui fut communiqué aux administrations municipales pour leur

servir de guide dans la rédaction des conditions à imposer aux usiniers. Mais le remède fut pire que le mal et, dès Tannée 1809, le Ministre de l'intérieur provoqua, de la part de ce corps savant, des propositions formelles qui furent traduites en règlement général par le décret impérial du 15 Octobre 1810, qui forme le premier règlement d'administration générale sur l'exploitation des industries dangereuses, insalubres ou incommodes (').

6. Nous n'avons pas à analyser ici ce décret, qui a été rapporté, dans ses dispositions réglementaires, par l'arrêté du Roi Guillaume du 31 Janvier 1824, mais, pour résoudre la seconde question que nous avons posée ci-dessus, nous devons insister sur la portée de ce décret.

Son but était d'introduire en cette matière de l'uniformité, au double point de vue des intérêts publics et privés engagés dans la question.

Or, pour obtenir ce résultat, il était indispensable d'enlever tout pouvoir réglementaire aux corps municipaux. Si cela ne résulte pas formellement du texte du décret, cela résulte de son esprit et des circonstances qui l'ont provoqué (voy. Sauveur, n° 14).

Mais ce décret, simple acte du pouvoir exécutif, a-t-il pu enlever aux municipalités le droit qu'elles puisaient dans les lois précitées de 1789, 1790 et 1791, d'assurer, par des règlements locaux, la salubrité et la commodité publique ?

La réponse à cette question se trouve dans les art. 21 , 28 et 37 de la Constitution du 22 Frimaire an VIII : le décret en question, statuant sur un objet d'intérêt général et n'ayant pas été annulé par le Sénat conservateur dans

(*) Voy. Dalloz. Rép. v° manufactures, fabriques et ateliers, n° 5 et suiv.

les 10 jours de son émission, est devenu une loi (Tielemans, Rép., v° Décret).

D'ailleurs la Constitution du 22 Frimaire an VIII donnait au chef de l'Etat le droit de faire, non seulement les règlements nécessaires pour assurer Vexécution des lois, mais encore, à l'intervention du Conseil d'État, des règlements d'administration publique sur des matières non préalablement réglées par la loi (Voy. art. 44 et 52).

7. Mais, dira-t-on, comment se fait-il que le Roi Guillaume en 1824, le Roi Léopold I er en 1849 et en 1863, et son successeur Léopold II en 1886, aient pu réglementer successivement cette matière si celle-ci était réglée par un décret ayant force de loi ?

On peut répondre que ce décret était à la fois un acte législatif et un acte d'exécution, d'administration. Les principes législatifs qu'il consacre et, notamment, l'incompétence des autorités communales, n'ont pu être ultérieurement abrogés par un acte du pouvoir exécutif. Mais il ne saurait en être de même pour les dispositions de ce décret n'offrant pas un caractère législatif, telles que la classification des usines, les mesures de précaution à imposer, la procédure etc.

En tant que proclamant le droit exclusif du pouvoir exécutif de réglementer cette matière, le décret est resté debout et c'est en exécution du principe qu'il consacre qu'a été pris l'arrêté royal du 29 Janvier 1863 et celui du 27 Décembre 1886 qui y apporte les modifications que nous avons signalées plus haut.

D'ailleurs la loi du 6 Mars 1818 consacre implicitement, dans son article l ef , le droit du Roi de prendre « des « mesures générales ou règlements d'administration inté- < rieure de l'Etat » et de les sanctionner par des peines

(10 à 100 florins d'amende — là 14 jours d'emprisonnement, séparément ou cumulativement).

Le Roi Guillaume a donc pu réglementer à son tour la matière du décret impérial du 15 Octobre 1810.

Il est digna de remarque que le Souverain des Pays- Bas a implicitement reconnu le double caractère de ce décret et qu'il ne Ta abrogé que dans celles de ses dispositions qu'il amendait, laissant ainsi tacitement debout le restant du décret et, notamment, le principe de l'attribution au gouvernement du droit de réglementer cette police : « par suite des dispositions qui précèdent on considérera « comme annulées celles qui sont contenues dans le décret « du 15 Octobre 1810 et toutes autres qui seraient con- « traires au présent arrêté (art. 15) (*) ». Cf. Brux. 6 Mars 1862. Pas. 1862. 2. 156. — Cp. Rapport au Roi qui précède l'arrêté royal du 27 Décembre 1886.

Enfin le code civil lui-même, lorsqu'il définit la propriété (art. 544), prévoit les restrictions qui peuvent y être apportées dans un intérêt général et il implique que ces restrictions peuvent émaner du Gouvernement puisqu'il vise des prohibitions résultant de règlements.

8. Mais, si le Roi a le droit de réglementer l'exercice de certaines industries, pourquoi, nous objectera-t-on, a-t-il fallu une loi récente, celle du 15 Octobre 1881, pour autoriser le Gouvernement à prescrire, par arrêté royal, les mesures nécessaires pour régler les dépôts, débits et transports des poudres, de la dynamite et autres substances explosives ? C'est que la police du transport de la

(*) Le texte officiel est conçu comme suit : « Door de vorenstaande « bepalingen worden voor afgeschaft gehouden die welke vervat zija «in net decreet van 15 October 1810 en aile andere welhe met ktt « tegenwoordig besluit strijdig %ijn mogten. »

poudre avait été réglée par un arrêté pris par le Roi Guillaume, avant la Loi fondamentale, comme gouverneurgénéral du Royaume, arrêté qui possédait toute la force obligatoire d'une loi.

9. Le Conseil communal possède-t-il encore un droit quelconque de réglementation ? Peut-il encore réglementer l'industrie ?

M. Giron (n° 1319, 2 e édit.) répond affirmativement, mais, dit-il, seulement dans, la mesure < tracée par le « décret du 16-24 Août 1790, tit. XI, art. 3, qui confie à « la vigilance du Conseil tout ce qui intéresse la sûreté et « la commodité du passage dans les rues, quais, places et « voies publiques. »

M. Seresia (n° 309) leur concède le même droit « lors- « que les établissements dangereux... compromettent la « salubrité du passage dans les voies publiques ou peuvent « donner lieu, directement ou indirectement, à des acci- « dents ou fléaux calamiteux. »

Ce n'est pas répondre à la question : il est évident que les règlements de la voirie sont complètement étrangers à la matière qui nous occupe et que ces règlements obligent aussi bien les industriels que les particuliers. Il est même de jurisprudence constante que le droit de police ne se borne pas aux rues, lieux et édifices publics ; qu'il s'étend aux causes qui ont leur siège dans l'enceinte des propriétés particulières, mais dont l'action insalubre se propage au dehors et peut compromettre la santé publique. De là la police des égoûts, des fosses d'absorption et d'aisance. (Cass. 2 Août 1851) («).

(!) La Cour de cassation admet que le pouvoir réglementaire des Conseils communaux n'est circonscrit, par aucune disposition, à une zone déterminée de la voie publique ; que ce pouvoir s'étend à tous les

Le Gouvernement détermine, à l'exclusion de toute autre autorité, quels sont les établissements réputés dangereux, insalubres ou incommodes et assujettis comme tels à une autorisation préalable. (Brux. 7 Mars 1885. — Pas. 2, 188).

Il en résulte que toutes les usines non rangées dans cette catégorie, peuvent être librement organisées sous la seule condition, pour leurs exploitants, de se conformer aux lois de police, aux règlements sur les bâtisses, sur la voirie et autres prescriptions de droit commun, sans que l'autorité communale ait, à l'égard de ces usines, d'autre pouvoir que celui qu'elle pourrait avoir à l'égard de toute autre propriété particulière.

Cependant la question est controversée.

Elle est virtuellement tranchée par le décret susvisé du 21 Septembre 1791 par lequel l'Assemblée Nationale décréta le maintien provisoire des anciens règlements locaux, car ce décret prouve que le pouvoir exécutif de Tépoque envisageait toutes les lois antérieures, relatives au droit de police des municipalités, comme ne régissant pas la matière qui nous occupe.

Et cela se comprend. Car ici il y a plus qu'un simple intérêt de police en jeu. La réglementation est mixte. Au point de vue du danger, de l'insalubrité, de l'incommodité, elle est d'intérêt local, mais, au point de vue de la liberté, de la propriété et de l'industrie, elle est d'in-

lieux dans lesquels il convient de prendre des précautions afin de satisfaire aux exigences d'une bonne police. (Cass. 21 Juillet 1879. — Pas. 1, 366. — 25 Octobre 1886. — Pas. 1, 393). La Cour suprême pousse l'application de ce principe tellement loin, surtout en matière de règlements sur les bâtisses, que l'on comprend la tendance des auteurs à exagérer le pouvoir réglementaire des communes. Nous faisons toutes nos réserves au sujet de cette jurisprudence.

térêt général. D'ailleurs il faut des règles uniformes, non arbitraires et qui ne soient pas en opposition avec les autres mesures d'administration générale. On ne peut donc abandonner cette réglementation au pouvoir communal sans provoquer des conflits et faire revivre l'ancien despotisme communal. (Voy. Rapport au Roi sur l'arrêté royal du 27 Décembre 1886).

10. M. Seresia (n° 314) admet l'incompétence du Conseil communal pour réglementer les usines classées et il en conclut que cette assemblée n'a pas le droit de prohiber l'établissement de boucheries ou d'abattoirs particuliers. Sa démonstration à cet égard est péremptoire. Mais notre collègue estime que le Conseil communal possède encore, en vertu de la loi du 21 Mai 1819, le droit de réglementer sous l'approbation du Roi les établissements réputés dangereux et non classés, ce < dans la limite des attributions « qu'il tient du décret des 16-24 Août 1790. > Il en conclut que la commune pourrait, par exemple, interdire de travailler à certaines heures anormales, prescrire certaines précautions contre les incendies, etc. (n° 313).

Nous ne saurions nous rallier à cette manière de voir : la loi générale du 21 Mai 1819 sur les patentes n'a pas pu, d'une manière implicite, déroger au décret-loi de 1810 relatif à une matière spéciale et c'est forcer, à notre avis, le sens de l'art. 2 de cette loi que d'y voir la source du pouvoir que l'on veut conférer à la commune de réglementer l'industrie (').

Lorsque le législateur dit « que chacun se conformera « dans l'exercice de son commerce, profession, industrie,

(*) Le rapport au Roi qui précède l'arrêté royal du 27 Décembre 1886 invoque également la loi du 21 Mai 1819 pour justifier l'intervention de Sa Majesté en cette matière.

« métier ou débit aux règlements de police générale ou < locale sous peine de retrait de la patente pour le « reste de l'année » la loi ne vise que les règlements de police que les Conseils communaux peuvent légalement prendre. Rien n'indique que la loi entende élargir les limites de ce pouvoir réglementaire telles qu'elles avaient été axées par les lois antérieures. La loi de 1819 reproduit du reste presque littéralement l'art. 7 du décret du 2-17 Mars 1791. C'est d'ailleurs ainsi que la Cour d'appel de Gand a jugé, par arrêt du 4 Mars 1835, « que les « règlements de police générale et locale auxquels le c dernier alinéa de l'art. 2 de la loi de 1819 assujettit le « patenté dans l'exercice de son commerce, ne peuvent « s'entendre que des dispositions réglementaires qui ont « pour objet Tordre ou la salubrité publique. > (Pasic. à sa date).

Enfin, si cette disposition de la loi de 1819 avait la portée qu'on veut lui donner, elle autoriserait la réglementation par les Conseils communaux, non seulement des usines non classées, mais même des simples débits. Le Conseil aurait donc le droit de fixer l'heure de la fermeture des boutiques, de prohiber leur ouverture à certains jours et d'apporter, par voie de réglementation, des entraves au commerce le plus inoffensif (').

D'ailleurs, en l'absence d'un texte de loi exempt de toute ambiguité, il faudrait indiquer les raisons qui justifieraient cette théorie et l'auraient fait admettre. Or, non

0) Les débits de boisson n'étant pas classés, le Conseil communal pourrait-il, par voie de règlement de police, interdire P usage de tuyaux en plomb dans les pompes à bière ? C'est demander si, à côté de la classification arrêtée par le Gouvernement, les communes peuvent en établir une seconde, comprenant des usines que le Gouvernement aurait jugé inutile de soumettre à réglementation.

i6 POLICE DES ÉTABLISSEMENTS DANGEREUX.

seulement on ne peut en invoquer aucune pour démontrer la nécessité du droit que nous contestons au Conseil communal, mais l'exercice de ce pouvoir serait inévitablement une source d'abus.

Telle a toujours été l'opinion du Gouvernement. En effet, l'art. 15 de l'arrêté royal de 1824 et Fart. 19 de celui de 1849 conviaient les Députations permanentes à faire au Gouvernement des propositions pour combler les lacunes dans la liste des usines classées ; ce qui prouve que, dans l'opinion du Gouvernement, les autorités locales n'avaient pas le droit de combler elles-mêmes ces lacunes par voie de règlements.

11. Le pouvoir réglementaire et exclusif du Roi en cette matière résulte encore virtuellement de l'art. 78* de la loi communale et de l'art. 85 8 , de la loi provinciale, car le droit de police que ces articles confèrent à la commune et à la province est limité, en ce sens que les règlements communaux ne peuvent être contraires aux règlements généraux ou provinciaux et que les règlements provinciaux ne peuvent pas même porter sur des objets déjà régis par des lois ou des règlements d'administration générale.

Du reste l'art. 67 de la Constitution dispose que le Roi fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des lois. Or, nous avons établi que le principe législatif du décret du 15 Octobre 1810 était resté debout. Ce décret est une loi dont l'exécution revient exclusivement au chef du pouvoir exécutif.

Il est bien vrai que la Constitution ne porte pas, comme celle de 1791 « que le Roi est le chef suprême de « l'administration générale du Royaume et que le soin de « veiller au maintien de Tordre et de la tranquillité pu- « blique lui est confié »; mais ces attributions sont de

Vessence du pouvoir exécutif. Au surplus, les art. 66, 67 et 108 prouvent que le Roi est le chef suprême de l'administration.

Le droit de police est inhérent au pouvoir exécutif, car sans une bonne police l'exécution des lois, confiée à ce pouvoir, devient impossible.

12. M. Sauveur enseigne (n° 15) que le décret de 1810 a implicitement enlevé aux administrations locales le droit d'obliger, par voie de règlement, les propriétaires d'usines non classées à se pourvoir auprès d'elles d'une permission préalable, mais que les administrations conservent le droit de prévenir et de réprimer, par tous autres moyens, les dangers que l'existence de ces usines peut occasionner.

Il est évident que les usines non classées ne peuvent, au point de vue de la police, jouir de plus de latitude que les habitations particulières, mais nous ne saurions admettre que l'administration communale ni même le chef de la police locale pourrait, pour sauvegarder l'hygiène ou la sûreté publique, soumettre l'exploitation de pareilles usines à une réglementation.

Si l'exploitation de l'usine non classée compromet un de ces intérêts que l'art. 50 du décret du 14 Décembre 1789 et l'art. 3 du titre XI du décret du 16-24 Août 1790, rangent expressément au nombre de ceux qu'embrasse le pouvoir de police communale, il est évident que ce pouvoir aura le droit de faire stater l'exploitation, jusqu'à ce que l'usinier aura pris des mesures propres à faire cesser l'inconvénient signalé. Mais si la police proprement dite est désintéressée dans la question, s'il s'agit, par exemple, de la santé des ouvriers compromise par un labeur exagéré on insalubre, l'autorité communale pourra-t-elle intervenir pour limiter ou régler le travail lorsque l'usine n'est pas

soumise à autorisation ? Nous cherchons en vain la loi qui lui donnerait ce pouvoir (').

13. Après avoir rappelé les lois de 1789, 1790 et 1791, qui forment la base du droit de police des communes, et les divers décrets et règlements qui composent le code de police concernant les établissements dangereux, M. Vilain (n os 13 et suivant) conclut que ces décrets et règlements sont exclusifs du droit général de police confié à l'autorité locale et que c'est précisément parce que les lois organiques de la police municipale étaient insuffisantes et funestes à l'industrie qu'on a dû créer un corps spécial de règlements. Et il ajoute :

« Admettre que les autorités communales peuvent, en « vertu des lois précitées, prendre des mesures de police « en ce qui concerne les industries dangereuses ou insa- « lubres, c'est provoquer les conflits d'attributions, c'est « effacer d'un seul trait toute la législation qui régit ces « établissements. . . . c'est faire revivre le despotisme muai nicipal tel qu'il existait au XVIII e siècle avec ses varia- « tions de temps et de lieux, ses préjugés et ses abus; « c'est, en un mot, ériger en droit l'arbitraire le plus i intolérable des administrations locales.

« Lorsqu'il s'agit d'un établissement dangereux tout le « pouvoir que la législation réglementaire laisse aux « administrations locales, aux Bourgmestres et même aux « Conseils provinciaux, en dehors des conditions d'action * que le règlement prescrit, c'est de prendre, à titre « provisoire) telles mesures de précaution que ces auto- « rites jugent nécessaires ; mais il ne peut leur appartenir « de supprimer des établissements classés ou non classés, « nouveaux ou anciens, ni d'imposer aux propriétaires

( l ) Voy. Brux. 7 Mai 1835. — Pas. à sa date.

« des conditions que le règlement n'autorise pas > (').

M. Ducrocq, dans son Cours de Droit administratif, tome 1 er , n° 361, in fine (édition de 1881), se range k notre manière de voir en ces termes :

« Le pouvoir conféré à l'administration supérieure « d'autoriser la formation des établissements dangereux, « insalubres ou incommodes, et d'en déterminer les con- « ditions d'existence, le mode d'exploitation et le régime « intérieur, n'est pas exclusif du droit général de police « confié à l'autorité municipale, et, dès lors, ne fait pas i obstacle à ce qu'un maire ordonne certaines mesures c dans l'intérêt de la salubrité publique, telles que la « défense de faire écouler dans un cours d'eau des eaux « infectes ou des matières nuisibles, pourvu que ces « mesures ne fassent pas obstacle au bénéfice de l'autot risation donnée (C. Cass. 15 Mars 1861. Hennecart % « 1 Août 1862, Renard; 1 Août 1862 et 7 Février 1863. « Blanchard) ; il en est de même à l'égard d'un établisse- « ment existant avant 1810 (C. Cass. 1 Août 1862 et « 7 Février 1863) >.

14. Entre le système qui attribue en cette matière compétence exclusive au Roi et celui qui donne compétence simultanée aux communes pour les établissements non classés, il en existe un troisième, d'après lequel le décret de 1810 et l'arrêté royal de 1824 auraient été des actes quasi législatifs auxquels le pouvoir exécutif n'aurait pu, pour ce motif, rien ajouter.

Pour justifier ce système on dit que s'agissant de propriété et d'industrie, il faut l'intervention du législateur pour en limiter l'exercice; on ajoute que le droit de police est moins étendu aujourd'hui que sous la Constitu-

(i) P. 80 et 81.

tion du 22 Frimaire an VIII et sous la loi fondamentale.

Et, en effet, le chef de FEtat avait, sous l'empire de la Constitution de Frimaire, he droit de faire, à l'intervention du Conseil d'Etat, des règlements d'administration publique sur des matières qu'aucune loi n'avait préalablement réglées et ses actes, non annulés par le Sénat, avaient la force d'une loi.

La loi fondamentale, à son tour, conférait au Roi le droit de prendre, sur l'avis de son Conseil d'Etat, toutes les mesures d'administration générale qu'il jugeait convenable, sauf dans les matières expressément réservées au pouvoir législatif, tandis qu'aujourd'hui le Roi n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois particulières.

Nous avons déjà répondu, en partie, à cette objection : le chef du pouvoir exécutif est le chef de Y administration et lui seul a, à raison même de la matière, compétence pour la réglementer efficacement et agir suivant les intérêts essentiellement mobiles qui doivent être conciliés.

15. La Révolution française proclama la liberté du travail, de l'industrie et du commerce, comme une conséquence nécessaire de la liberté individuelle.

Mais les diverses lois qui décrètent ces libertés rap-' pellent que l'industrie doit, comme toute autre propriété, se soumettre aux lois et règlements de police (544 C. c). C'est ce que rappelle aussi la loi du 21 Mai 1819 sur les patentes lorsqu'elle dispose que chacun se conformera dans son commerce, sa profession, son industrie, son métier ou débit, aux règlements de police générale ou locale.

Parmi les restrictions apportées à l'exercice du droit de propriété dans l'intérêt général, on peut citer les servitudes militaires, forestières, douanières et sanitaires; les servitudes d'alignement, de halage, la police des enclos,

celle des bâtiments érigés le long de la voie publique, les servitudes résultant du voisinage d'un cimetière etc., etc.

L'intervention de l'autorité publique pour régler le mode d'exploitation des établissements offrant du danger, s'impose par la nécessité de veiller à la santé publique en général et à la sécurité personnelle des voisins et des ouvriers employés dans les usines.

Le droit de prévenir le mal est comme celui de le faire cesser un attribut du droit de police (Sauveur \ n° 46).

On objecterait vainement que l'intervention du pouvoir judiciaire pour réparer le préjudice causé aux particuliers devrait suffire, car le voisin lésé peut reculer devant un procès et l'administration doit suppléer à son incurie, son insouciance. De plus elle doit veiller à la santé et à la sécurité des ouvriers travaillant dans l'usine et qui ne pourraient faire entendre leurs plaintes même s'ils avaient toujours le moyen d'apprécier les dangers auxquels on les expose.

16. Pour refuser la permission sollicitée l'autorité ne peut prendre en considération que l'intérêt de la sûreté et de la salubrité publique, en un mot l'intérêt de la police ( 1 ). Sa décision, lorsqu'elle est favorable, n'a d'autre portée que de constater que les exigences d'une bonne police ne s'opposent pas à l'érection de l'usine. Elle laisse intacts les intérêts privés que l'existence de cet établissement pourrait léser (*).

(!) Voy. Sauveur, n 08 41 et suiv. — Tielemans, Rép. v° Fabriques, p. 225.

( 2 ) « Les manufactures ne doivent rencontrer d'autre obstacle à leur « formation que des motifs d'intérêt général, tel que le danger, l'insa- " lubrité ou l'incommodité des établissements. L'intérêt particulier et « la lésion que lui ferait éprouver la formation d'un pareil établisse- « ment ne sauraient être des motifs légitimes de refus. » Dalloz, Rép. loc. cit n° 32.

D'où la conséquence qu'un Collège échevinal ne pourrait, sans commettre un abus de pouvoir, refuser à un particulier l'autorisation d'exploiter, en un endroit déterminé, une usine quelconque sous le prétexte qu'il se serait engagé par contrat envers la ville, à ne pas bâtir ou à ne pas ériger en cet endroit un établissement industriel.

Le Collège échevinal, de même que la Députation permanente, ne statue pas ici comme personne civile, il ne traite pas ; il agit comme corps administratif délibérant par délégation du pouvoir central sur une matière de juridiction gracieuse et sa décision, si elle ne peut nuire aux particuliers en général, ne pourra léser non plus les droits de la commune.

17. Ainsi le Collège échevinal, invité à donner son avis sur l'érection d'une usine de l re classe ou à statuer sur la création d'un établissement de seconde classe, ne pourrait, à cette occasion, imposer à l'industriel l'engagement de renoncer à toute indemnité du chef de déplacement de ses appareils, chômage etc., dans le cas où l'usine devrait éventuellement être expropriée par la commune pour cause d'utilité publique.

Pareil procédé serait illégal au premier chef et très blâmable.

Ainsi encore il est stipulé dans le cahier des charges d'une compagnie concessionnaire de l'éclairage public au gaz, que la société ne pourra organiser aucune nouvelle usine sans une autorisation spéciale de la commune, parce que celle-ci, à la fin de la concession, est tenue de reprendre les installations à dire d'experts et que la compagnie pourrait rendre cette reprise presqu'impossible en multipliant outre mesure ses établissements. Le Collège échevinal, pourra-t-il, se basant sur ces stipulations, refuser de délibérer et la Députation permanente refuser de faire.

droit sur une demande de la compagnie d'ériger une nouvelle usine ? On Ta prétendu mais c'était une erreur. Si aucun intérêt de police ne s'y oppose, la compagnie doit obtenir l'autorisation demandée mais elle ne pourra en faire usage si la commune, invoquant son contrat, déclare s'y opposer.

Et si, dans cette hypothèse, la compagnie passait outre et érigeait l'usine au mépris des engagements civils qui le lui interdisent, le pouvoir judiciaire serait compétent pour en ordonner la démolition, tout comme si l'engagement de ne pas bâtir ou de ne pas organiser d'atelier avait été stipulé au profit d'un simple particulier.

Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux ordinaires. Or, les autorisations en cette matière ne préjugent jamais rien au sujet des droits privés : « elles ne préjudicient « point aux droits des tiers » (art. 15 A. R.).

Il en serait autrement si la demande judiciaire en suppression de l'usine n'était basée que sur les inconvénients qu'elle engendre. Dans ce cas le tribunal ne pourrait, sans sortir de ses attributions, ordonner la suppression, parce qu'il est incompétent pour apprécier ces inconvénients.

18. Si l'autorité ne peut, lorsqu'elle est saisie d'une demande en autorisation, se préoccuper, pour y faire droit, que des intérêts de la police, ce sont aussi exclusivement ces intérêts qui doivent dicter les conditions auxquelles elle subordonne ses permissions, mais, disonsle dès à présent, ces conditions, comme l'autorisation ellemême, échappent au contrôle du pouvoir judiciaire.

Certains auteurs et, notamment, Vilain (n° 129 et suiv.) enseignent que le tribunal pourrait absoudre l'industriel qui aurait refusé de remplir une condition que le tribunal

considérerait comme étrangère à la police et que le Bourgmestre, qui aurait fait apposer les scellés sur l'usine pour inobservation de cette condition, pourrait être condamné à des dommages-intérêts. Nous croyons que c'est une erreur. Le tribunal est incompétent pour apprécier l'opportunité, au point de vue de la police, des conditions imposées. En se livrant à un examen de ce genre, le pouvoir judiciaire s'immiscerait dans les attributions de l'administration puisque c'est celle-ci qui est chargée de prescrire tout ce que commande la sûreté des personnes et des propriétés.

Une pareille faculté laissée aux tribunaux serait une source intarissable de conflits entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif.

19. Pourrait-on subordonner l'autorisation à la condition que l'industriel se fasse assurer contre les risques auxquels son établissement doit exposer ses voisins ? Si dans une usine un incendie ou une explosion éclate semant la ruine dans le voisinage, les voisins ont une action en responsabilité contre l'industriel. Mais cette action peut être illusoire, non seulement parce que les voisins devront prouver, ce qui sera fort difficile, qu'il y a faute de la part de l'usinier, mais encore parce que celui-ci peut être et sera le plus souvent dans l'impossibilité de payer tous les dommages causés.

C'est pour ce motif qu'on a émis Pidée ( f ) de voir imposer à l'industriel, pour assurer l'efficacité du recours éventuel de ses voisins, l'obligation de se faire assurer contre les conséquences de ce recours.

Cette idée repose sur une notion erronée quant à la portée et au but des autorisations accordées en cette

( l ) Journal des tribunaux , 4 Novembre 1886, p. 1284.

matière. Les conditions ne peuvent tendre qu'à la protection et à la défense des intérêts de police et non des intérêts privés, contre lesquels les voisins ont, du reste, la ressource de se faire assurer eux-mêmes.

L'administration peut prescrire les mesures propres à prévenir les explosions et les incendies mais elle sortirait de sa mission de police si ses prescriptions avaient pour but de garantir aux voisins l'exercice de leur recours éventuel contre l'usinier du chef des conséquences dommageables pouvant résulter pour eux de ces accidents.

20* L'autorité qui a permis qu'une exploitation s'établisse, peut-elle lui faire subir ultérieurement des modifications, lui imposer des conditions nouvelles ?

Cette question, autrefois controversée, est résolue formellement par l'art. 9 de l'arrêté royal en ces termes : c La permission peut être retirée si l'impétrant n'observe « pas ces conditions ou s'il refuse de se soumettre aux c obligations nouvelles que l'autorité compétente a toujours c le droit de lui imposer si l'expérience en démontre la « nécessité. »

L'art. 16, in fine, de l'arrêté royal de 1849, accordait cette faculté à l'Autorité à l'égard des établissements industriels de 1" classe, qui étaient en activité à la date de cet arrêté et pour lesquels une autorisation préalable n'était point requise antérieurement.

Cette faculté fut étendue aux usines de 2 dc et de 3 e classes érigées dans les mêmes conditions. (A. R. du 14 Septembre 1855).

Aujourd'hui la règle est générale, que l'usine ait ou n'ait pas été classée et autorisée, elle est soumise à l'action de police.

21. Théoriquement le pouvoir exécutif peut-il modifier les conditions d'exploitation d'une usine autorisée ?

Cette question a été examinée à l'occasion de l'arrêté royal du 25 Février 1856 qui a imposé aux propriétaires ou directeurs des fabriques de produits chimiques l'obligation de prendre, en déans les deux mois, toutes les mesures propres à empêcher que l'exploitation de leurs usines ne pût être nuisible à la salubrité publique ou intérieure, à la culture ou à l'intérêt général.

Voici comment s'exprimait, à cet égard, M. Liedts, Ministre d'Etat et président du Conseil supérieur d'Hygiène publique :

« Ce droit de l'autorité ne nous paraît pas contestable. « D'après le décret du 17 Mars 1791, article 7, qui a force « de loi et qu'aucune loi postérieure n'a modifié, tout « citoyen peut exercer telle profession qu'il trouvera bon, « en se conformant aux règlements de police qui sont ou c qui pourront être faits. Que ces règlements de police c intéressent la sécurité ou la salubrité publique, du mo- « ment qu'ils embrassent la généralité des citoyens, c'est a au pouvoir exécutif à les décréter. En portant ces règle- « ments l'autorité ne restreint pas la liberté d'user de sa « propriété, car la liberté ne consiste pas à faire de sa c propriété un usage qui dégrade celle de son voisin et c qui nuise à la sécurité ou à la salubrité du voisinage ; « la liberté ainsi entendue serait une servitude exercée « sur les propriétés voisines et une servitude intolérable.

« Si l'autorité publique a le droit de porter en règleaï ments, il n'est pas moins évident qu'elle ne saurait a aliéner ce droit en faveur d'un particulier. C'est cepen- « dant ce qu'on est obligé d'admettre quand on soutient « que le pouvoir exécutif, dès qu'il a autorisé un établis- « sèment, abdique par cette autorisation le pouvoir de le « comprendre dans les règlements de police que son devoir c lui commande de porter. Pour colorer cette hérésie il

« faut supposer que l'autorité puisse prendre rengagement «t de ne plus protéger la santé publique et l'intérêt collectif « des citoyens ; il faut supposer qu'un particulier puisse « avoir un droit acquis de nuire à la salubrité publique, « de répandre la mort et le deuil dans le voisinage.

« Un semblable droit ne peut jamais s'acquérir par « prescription, quelque longue qu'ait été la tolérance de « l'autorité publique. Lorsque l'administration donne « l'autorisation d'ériger une fabrique, elle n'accorde pas - un droit; ce droit dérive de la liberté d'user de sa « propriété : l'autorisation n'est autre chose, comme on a l'a jugé plusieurs fois, qu'une déclaration de non pro- « hibition et cette non prohibition est fondée non pas * sur la certitude que l'usine ne sera pas nuisible aux « intérêts collectifs des voisins mais sur la présomption « d'innocuité. Dès que cette présomption est détruite par « le fait, le devoir du gouvernement de protéger la santé « publique, reprend toute sa force.... »

On objectera que cette faculté peut avoir pour conséquence la suppression de l'usine par l'impossibilité dans laquelle pourra se trouver l'industriel de remplir ces nouvelles conditions.

Mais en cette matière il n'y a jamais de droit acquis ; on ne peut en acquérir contre l'intérêt général. Le droit de police est inaliénable. On ne peut ni avoir ni prescrire le droit acquis de nuire à la santé publique, de léser ses voisins ou d'exposer la vie des ouvriers (v. Sauveur, n°50).

22. Mais l'autorité publique peut-elle en tout temps retirer l'autorisation qu'elle a accordée, même lorsque l'exploitant se conforme à toutes les conditions lui imposées ?

Les autorisations sont ou provisoires ou définitives

mais ces derniers sont toujours à terme et, pour les établissements de l re classe, ce terme ne peut excéder 30 ans (art. 6).

Quelle est la portée d'une pareille concession ? implique-t-elle pour l'impétrant le droit absolu à la conservation de son usine pendant toute la durée du terme stipulé, ou bien celui-ci n a-t-il d'autre effet que de légitimer, pendant sa durée, au point de vue de la police, l'existence de l'usine ; tous droits restant réservés à l'autorité pour la supprimer ? Lorsqu'une usine, régulièrement autorisée et exploitée, devient un véritable fléau pour le voisinage ou le public, peut-on également la faire fermer avant l'échéance du terme accordé et sans indemnité ? Question grave et délicate. L'arrêté royal ne la tranche pas. Pour la résoudre il faut recourir aux principes :

Et, tout d'abord, la concession ne crée par elle-même aucun droit. Elle ne constitue que la simple déclaration officielle de l'absence de motifs suffisants pour interdire l'exploitation.

C'est un acte de la juridiction gracieuse qui émane de l'autorité agissant comme pouvoir public ; aucun lien de droit ne se forme entre l'impétrant et l'autorité.

C'est à tort, croyons-nous, que M. Vilain (146) enseigne : « que l'autorisation forme une sorte de contrat « par lequel l'administration garantit au fabricant le libre « exercice de son industrie, tandis que ce dernier s'en- « gage à remplir fidèlement toutes les conditions qu'elle c a cru devoir mettre à la concession. »

Cet auteur ajoute :

« Tant que le concessionnaire s'exécute le bénéfice de « l'octroi lui demeure incommutablement acquis si bien < que l'administration ne pourrait l'évincer que pour « cause d'utilité publique et en l'indemnisant ! »

M. Giron (au n° 1337 de la l re édition de son droit administratif) partageait cette manière de voir :

c L'industriel, qui a créé une usine en vertu d'une « autorisation régulière, a désormais un droit acquis au t maintien de son établissement. Cette autorisation con- « tient, de la part de l'administration, l'engagement tacite « de lui garantir le libre exercice de son industrie aussi « longtemps qu'il observera les conditions de son octroi. « L'administration ne peut plus le déposséder que de la « manière et dans les cas prévus par les lois sur l'expro- « priation pour cause d'utilité publique et moyennant c indemnité. »

Dans la nouvelle édition publiée en 1885, au n° 1334 in fine, M. Giron abandonne complètement cette opinion en ces termes :

c II résulte de ces principes que les autorisations en < vertu desquelles se forment les établissements d'industrie « n'ont ni le caractère d'une loi, qui lierait le pouvoir c administratif, ni le caractère d'un contrat civil, qui t obligerait l'Etat vis-à-vis des industriels. Ceux-ci ne « peuvent pas opposer à l'Etat ces autorisations comme c un titre qui leur donnerait le droit de maintenir leurs c établissements en dépit des dangers et des inconvénients « qu'ils peuvent présenter, ou le droit d'être indemnisés « quand l'autorité administrative, pour mettre fin à ces « dangers, leur ordonne de cesser ou de modifier leur « exploitation (Brux. 10 Août 1867. Pas. 1871, 11, 446). »

M. Sauveur (n° 212) admettait la même doctrine que M. Vilain, et allait jusqu'à prétendre que lorsqu'un industriel a obtenu une autorisation sans aucune condition, on ne pouvait dans la suite lui en imposer; que l'autorité ne pouvait faire cesser les inconvénients inhérents à son usine mais non prévus au moment de la délivrance de

l'autorisation ; qu'on ne pouvait légalement faire disparaître ces inconvénients qu'en expropriant l'établissement

Mais il est à remarquer que cet auteur, ainsi que M. Vilain, avait écrit son traité antérieurement à l'arrêté royal de 1863, dont l'art. 9 proclame en principe le droit de l'autorité publique d'imposer toujours des conditions nouvelles.

Cette innovation aura échappé à M. Giron lors de la publication de la première édition de son ouvrage et lui aura fait adopter sans examen une solution contre laquelle protestent à la fois les principes fondamentaux en la matière et des monuments législatifs.

23. Le droit d'imposer des conditions nouvelles à l'exploitation d'une usine autorisée implique a priori le droit de la fermer si l'exploitation en devient impossible sans préjudice à la sécurité ou à la salubrité publiques.

C'est en vertu des mêmes principes que le gouvernement a le droit d'assujettir à réglementation les usines érigées à une époque où aucune autorisation préalable n'était requise. Or, ce droit était consacré par l'arrêté de 1824, par celui de 1849 et il se trouve confirmé par l'arrêté royal du 29 Janvier 1863. L'arrêté royal du 22 Janvier 1856 avait fait application de ce principe aux fabriques de produits chimiques.

24. Le droit du gouvernement de réglementer des usines non classées et celui de l'autorité compétente d'ajouter des prescriptions nouvelles aux conditions antérieurement imposées à un usinier, ne saurait théoriquement être contesté et nous devons mettre ce principe en lumière pour la solution de la question que nous nous sommes proposé de résoudre.

En portant des règlements en cette matière l'autorité ne restreint pas la liberté d'user de la propriété, car la liberté ne consiste pas à faire de sa propriété un usage

qui dégrade celle du voisin, qui nuise à la sécurité ou à la salubrité du voisinage.

Si l'autorité a le droit d'édicter ces règlements elle ne saurait s'en dépouiller en faveur d'un particulier ; elle ne peut s'engager à ne plus protéger la santé publique. De son côté le particulier ne saurait avoir un droit acquis à nuire à la santé publique. Son autorisation ne lui confère aucun droit, ce n'est qu'une déclaration de non prohibition fondée, non sur la certitude, mais sur la présomption d'innocuité de l'usine et, lorsque les faits viennent déttuire cette présomption, le droit de l'autorité de défendre la santé publique reprend tout son empire.

25. L'autorité publique a donc toujours le droit d'ordonner la fermeture, sans aucune indemnité, d'une usine autorisée du moment qu'il est constaté qu'il est impossible d'obvier efficacement aux dangers qu'elle présente pour la salubrité publique ou pour la sécurité des ouvriers ou du voisinage.

Abstraction faite du principe de l'inaliénabilité du droit de police et des considérations que nous ferons valoir à l'encontre du système contraire, nous constatons, tout d'abord, que cette opinion s'appuie sur le texte même de l'art. 12 du décret du 15 Octobre 1810, texte qui, en tant qu'il pose un principe, peut être envisagé comme étant d'essence législative et partant comme étant toujours debout. — Tous les auteurs français, notamment M. Dufour, et M. Foucart, s'accordent à reconnaître que ce principe est applicable à toutes les usines de l re classe, antérieures ou postérieures à ce décret, et enseignent que le droit de police de l'autorité deviendrait illusoire si, dans le cas supposé, elle ne pouvait ordonner la fermeture de l'établissement. (Dalloz, Rép. v° manufactures, n°45) (*). Nous

(\) « En accordant l'autorisation nécessaire $ la création de Péta*

ft2 POLICE DES ÉTABLISSEMENTS DANGEREUX.

avons donc en notre faveur non seulement les principes mais un texte formel de loi encore en vigueur et qui en consacre l'application.

On objecte que notre doctrine érige à l'état de principe l'arbitraire en matière industrielle; que l'industrie ne saurait être sacrifiée à la propriété; que l'industrie a besoin, pour prospérer, de stabilité; on ajoute que l'arrêté royal de 1863 est restrictif des droits de l'autorité et non énonciatif ; que toutes les garanties dont il entoure l'érection d'une usine deviennent superflues si le sort de celle-ci est toujours dans la main de l'autorité; qu'on ne comprend plus dans ce système la nécessité d'une autorisation préalable.

Mais l'abus redouté ne prouve rien contre le droit ; de ce que l'autorité publique pourrait abuser de son pouvoir il ne s'en suit pas qu'elle ne le possède pas. Le même danger existe dans toutes les matières de police. C'est ainsi que la Cour de cassation a reconnu que la police locale a le droit absolu d'inscrire une femme sur les registres de la prostitution, sans qu'elle ait le moyen légal de se soustraire à cette ignominie !

Certes l'industrie est une propriété aussi respectable que toute autre, mais, lorsqu'il est démontré que son exercice est devenu incompatible avec l'intérêt public, à quel titre l'industriel pourrait-il prétendre avoir prescrit ou acquis le droit de blesser, dans son intérêt privé, l'intérêt général ?

On ne doit pas perdre de vue, en thèse générale, que

« blissement, l'administration a usé de son droit de police ; en vertu « de ce même droit inaliénable et imprescriptible, l'administration « peut le supprimer lorsque l'ordre et l'intérêt publics le réclament. Ce « principe est consacré par l'art. 12 du décret du 15 Octobre 1810.... » (Du Crocq. Cours de droit administratif, 6« édit. t. 1, n<> 362).

l'administration dans la sphère légale de son action est souveraine. On oublie trop souvent que lorsque, dans cette sphère, elle use mal de son autorité, son acte n'en échappe pas moins au contrôle du pouvoir judiciaire. Celui-ci n'est pas compétent par cela seul qu'un particulier est lésé ou souffre dans ses intérêts par un acte administratif. Le pouvoir judiciaire ne peut lui venir en aide que lorsqu'on porte atteinte à un droit acquis.

Supposons un impôt injuste, qui blesse les règles de l'égalité. S'il est régulièrement voté et autorisé, le pou- # voir judiciaire devra respecter le commandement fait au contribuable.

Supposons encore que, par pur arbitraire, un Collège échevinal refuse d'approuver des plans de bâtisse et que la Députation permanente ratifie sa décision; le particulier qui passera outre, devra être condamné aux peines comminées et même à la démolition de ses travaux, bien que la décision administrative prise à son égard soit à tous égards injustifiable.

Certes le pouvoir administratif peut , se tromper ou faillir. Dans ces cas il y mal jugé comme lorsque le pouvoir judiciaire lui même commet une erreur, mais les défaillances, les violations mêmes de la loi commises par l'administration dans l'exercice de sa mission, n'autorisent pas les tribunaux à s'immiscer dans ses attributions, en dehors des cas formellement prévus par les lois.

Certes encore l'industrie a besoin de stabilité et c'est dans ce but même que l'autorité, avant de permettre l'érection d'une usine, entend tous les intéressés et leur permet d'intervenir dans le débat. Il vaut mieux, en effet, régler d'avance ou prohiber l'exercice d'une industrie que de devoir supprimer l'usine après qu'elle aura été établie.